Правовая природа и содержание института приватизации муниципального имущества и городских земель

Отчеты, доклады, прочая статистика | Эта статья также находится в списках: , , , , , , , , , , , , , , , , | Постоянная ссылка

Машкарин В. П. соискатель

Правовая природа и содержание института приватизации муниципального имущества и городских земель

На современном этапе приватизации государственного и муниципального имущества произошла частичная переоценка указанных целей. В связи с этим Правительством РФ в 1999 г. была разработана Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации[1]. В соответствии с ней, государственная политика в сфере приватизации преследует цель «кардинального повышения эффективности функционирования российских предприятий и народно-хозяйственного комплекса в целом» (пункт 1 часть II Концепции приватизации)[2].

Между тем, успешное достижение цели приватизации, поставленной Правительством РФ, вызывает определенные сомнения. Отсутствие четких критериев ряда понятий свидетельствует о том, что у сформулировавших их авторов нет однозначного представления о результатах, которые будут получены по выполнению всех поставленных задач. Кроме того, наблюдается неопределенность в терминах. Так, «кардинальное повышение эффективности функционирования» можно трактовать как состояние отечественной экономики, при котором будет наблюдаться резкое увеличение производительности, качества труда и товарооборота в народно-хозяйственном комплексе. В то же время, с учетом задач приватизации, «кардинальное повышение» можно трактовать как деятельность, направленную на достижение состояния.

Для претворения в жизнь указанной выше цели, Правительство РФ постановило решить следующие задачи (пункт 1 часть II Концепции приватизации):

- создать благоприятную экономическую среду для развития бизнеса, прежде всего в реальном секторе российской экономики;

- вовлечь в гражданский оборот максимальное количество объектов собственности, оптимизировать структуру государственной собственности, включая структуру участия государства в хозяйственных товариществах и обществах, уменьшить расходы бюджета на управление государственным имуществом;

- привлечь инвестиции в реальный сектор российской экономики, прежде всего за счет инвесторов;

- создать широкий слой эффективных собственников, ориентированных на долгосрочное развитие предприятий, насыщение отечественной продукцией российского рынка и ее продвижение на мировой рынок, расширение производства и создание новых рабочих мест;

- обеспечить контроль за выполнением обязательств собственниками приватизируемого имущества;

- существенно повысить качество менеджмента и эффективности управления за счет усиления ответственности собственников приватизированных предприятий;

- сформировать более эффективную структуру горизонтальных и вертикальных связей в реальном секторе российской экономики;

- восстановить активность функционирования фондового рынка;

- осуществить рациональное пополнение доходной части бюджета с акцентом на Бюджет развития Российской Федерации.

Представляется, что большая часть задач, обозначенных в Концепции приватизации, носит декларативный характер, так как исполнить их на практике невозможно. Это связано с тем, что многие из них носят оценочный характер, так как невозможно определить качественное (либо количественное) выражение таких категорий как «благоприятная экономическая среда для развития бизнеса», «существенное повышение качества менеджмента и эффективности управления», «более эффективная структура горизонтальных и вертикальных связей в реальном секторе экономики», «активное функционирование фондового рынка». Нормативов, по которым бы рассчитывались указанные выше показатели, не выработано, а по некоторым значениям нормативов выработано быть не может. Указанные задачи по своей сути являются дополнительными целями приватизации.

Задачи приватизации, стоящие перед государственными либо муниципальными органами, на наш взгляд должны отвечать следующим требованиям: быть четко сформулированы; ясны для исполнителя; реально выполнимы; иметь обозначенные границы (темпоральные, территориальные, по субъектам, которые будут выполнять поставленные задачи, по объектам, на которые будут направлены действия и пр.).

Соблюдение указанных требований при разработке задач, повышает реальность их исполнения. В этом отношении разработанная Правительством РФ Концепция приватизации государственного и муниципального имущества не выдерживает серьезной критики.

На уровне органов местного самоуправления система целей и задач приватизации выстроена более рационально. Как правило, цели и задачи приватизации муниципального имущества устанавливаются на основе решений представительного органа местного самоуправления.

Например, основными целями приватизации муниципального имущества города Твери являются[3]:

- привлечение в бюджет города средств, являющихся источником финансирования дефицита бюджета;

- предоставление населению города различного рода услуг, обеспечивающих благоприятную социально-экономическую ситуацию в городе;

- восстановление объектов недвижимости, сохранение и улучшение внешнего облика города, в том числе сохранение историко-культурного наследия на территории муниципального образования;

- развитие рынка недвижимости в городе.

Для достижения этих целей тверской законодатель установил четкие задачи (пункт 1 Программы приватизации муниципального имущества города Твери), а именно:

- определить неэффективно используемые объекты муниципальной собственности;

- выбрать рациональные способы и условия приватизации имущества;

- организовать качественные условия подготовки аукционов; обеспечение широкой рекламы объектов муниципальной собственности, подлежащих приватизации;

- осуществить передачу прав собственности на приватизируемые объекты муниципальной собственности в соответствии с действующим законодательством РФ.

- организовать контроль над выполнением условий договоров купли-продажи.

Как видно, указанные цели и задачи ясно свидетельствуют о направлении процесса приватизации в конкретном муниципальном образовании, а их выполнение во многом определено четкостью сформулированных требований.

Анализ нормативно-правовых актов органов местного самоуправления[4] позволяет определить наиболее распространенные цели и задачи приватизации муниципального имущества и земель городского округа. Целями приватизации, как правило, выступают[5]:

- обеспечение планомерности процесса приватизации;

- оптимизация структуры муниципального имущества;

- стимулирование привлечения инвестиций;

- формирование доходов городского бюджета

Для их достижения ставятся следующие задачи:

- выявление имущества, которое необходимо приватизировать;

- организация приватизации в соответствии с требованиями законодательства;

- проведение приватизации муниципального имущества, не задействованного в обеспечении функций муниципального образования;

- организация контроля за результатами проведенной приватизации.

Как и любой другой правовой институт, институт приватизации основывается на определенных принципах. Под принципом обычно понимается основное исходное положение какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения, политической организации и т. д.[6]. Наиболее распространенный подход к понятию принципа права определяет эту категорию как «основополагающее начало, идею, определяющую характер регулирования правоотношения»[7]. Представляется, что подобное определение в достаточной мере выявляет характерные черты этого понятия, однако стоит отметить, что принцип права выступает не только как основополагающая идея, но и как руководство, определяющее действие субъектов права в конкретной ситуации. Таким образом, принципами приватизации должны признаваться не какие-то единичные проявления, не любая часть процесса приватизации, а ее качественно обособленные черты, исходные установки.

Основные принципы приватизации государственного и муниципального имущества изложены в статье 2 Федерального закона «О приватизации». К ним законодатель отнес:

- равенство покупателей государственного и муниципального имущества;

- открытость деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- возмездность отчуждения государственного и муниципального имущества;

- самостоятельность и законность приватизации муниципального имущества[8].

Принцип равенства покупателей государственного и муниципального имущества, как верно отмечает А. В. Толкушин, подразумевает, что «приватизация государственного и муниципального имущества основывается на признании равенства покупателей государственного и муниципального имущества» [9]. Стоит отметить, что речь идет не столько о равенстве покупателей друг перед другом, но об их равенстве перед органами государственной власти и законом, которым устанавливается процедура приватизации. Несоблюдение указанного принципа влечет за собой нарушение конституционного принципа равноправия граждан и юридических лиц перед законом и судом.

Стоит отметить, что не так давно в СМИ подымался вопрос о необходимости пересмотра настоящего принципа приватизации, в целях защиты «малых предпринимателей от акул бизнеса»[10]. В связи с этим в Государственную Думу Российской Федерации поступило несколько законопроектов, в соответствии с которыми предлагалось отказаться от принципа равенства покупателей муниципального имущества. Так, 03 июля 2005 года в пленарном заседании Государственной Думы был рассмотрен проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества», внесенный Московской городской Думой. Однако дальше первого чтения этот законопроект не прошел. Представляется, что позиция законодателя по этому вопросу абсолютно оправданна – отказ от этого принципа не способен решить проблемы защиты субъектов малого предпринимательства, а наоборот, может создать новые барьеры для осуществления прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Следующим основополагающим принципом приватизации является принцип открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Настоящий принцип имеет несколько аспектов:

- любое заинтересованное лицо имеет право обратиться в государственный либо муниципальный орган за информацией по вопросам приватизации;

- любое действие органов государственной (муниципальной) власти, связанное с приватизацией должно быть публично освещено, а информация о нем должна находиться в открытом доступе;

Следует отметить, что соблюдение права на получение информации в вопросах приватизации должно неукоснительно соблюдаться по следующим причинам. Как уже отмечалось, субъекты приватизации являются проводниками государственной политики в различных сферах жизни общества. В условиях недостоверной, неполной информации, у них отсутствует возможность принимать решения, которые бы способствовали достижению рассмотренным выше целям. Кроме того, этот принцип выступает гарантией законности и справедливости проводимой приватизации, что снижает вероятность пересмотра ее результатов в дальнейшем. Оспаривание результатов приватизации может привести к дестабилизации экономической деятельности субъектов, нарушению устоявшегося положения на рынках.

Следующим важным принципом приватизации является принцип возмездности отчуждения государственного и муниципального имущества. Под передачей на возмездной основе понимается передача государственного имущества «за плату либо посредством передачи в государственную или муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество» (пункт 2 статьи 2 ФЗ «О приватизации»). Вместе с тем, государственное и муниципальное имущество не всегда приватизируется исключительно на возмездной основе. В определенных случаях это правило не действует, что позволяет некоторым ученым[11] утверждать о том, что принцип возмездности не является общим для всего процесса приватизации. Так, Земельный кодекс Российской Федерации (далее по тексту ‑ ЗК РФ)[12] предоставляет гражданам, за которыми в установленном законом порядке земельные участки были закреплены в постоянное (бессрочное) пользование или пожизненное наследуемое владение, право однократно приобрести их в собственность (бесплатно) (пункт 5 статьи 20 и пункт 3 статьи 21 ЗК РФ).

Четвертым принципом, указанным в статье 2 ФЗ «О приватизации», является принцип самостоятельности и законности отчуждения муниципального имущества. Данный принцип, по мнению В. А. Самойловой, является «формой выражения общеправового принципа законности» [13]. На органы государственной власти и местного самоуправления возложена обязанность соблюдать требования статьи 4 Конституции РФ, в которой закрепляется верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Принцип законности приватизации муниципального имущества «направлен на обеспечение точного соблюдения Конституции и законов всеми муниципальными органами, должностными лицами и муниципальными служащими»[14] и подразумевает, что приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в порядке, предусмотренном ФЗ «О приватизации». Стоит отметить тот факт, что законодатель особо указал на самостоятельность действий органов местного самоуправления (пункт 3 статьи 2 ФЗ «О приватизации»). Это еще раз подчеркивает роль местного самоуправления в осуществлении народовластия. Однако действия органов местного самоуправления не должны выходить за рамки действующего законодательства, что неоднократно отмечалось в судебной практике[15]. Так, Арбитражный суд Республики Карелия своим постановлением[16] отменил решение Комитета по управлению муниципальным имуществом города Петрозаводска, в соответствии с которым, был приватизировано нежилое помещение.

Из материалов дела следует, что указанное нежилое помещение находилось на праве аренды у общества с ограниченной ответственностью, которое обратилось в Комитет по управлению муниципальным имуществом с заявлением о приватизации этого имущества. Свое решение суд мотивировал тем, что такой способ приватизации муниципального имущества, как «выкуп арендованного имущества субъектом малого предпринимательства», ФЗ «О приватизации» не предусмотрен, что противоречит принципу законности отчуждения муниципального имущества. Тот факт, что арендаторы муниципального имущества в случае приватизации этого имущества имеют какие-либо преимущества по сравнению с иными претендентами, напрямую из закона не следует.

На основании вышеизложенного сделаем следующие выводы.

1.  В настоящее время юридическая наука сформулировала несколько подходов к определению понятия «приватизация». Авторы дают дефиниции исходя из методов приватизации[17], предмета приватизации[18], деятельности специальных субъектов[19], и других оснований. анализ этих теорий позволяет сделать вывод о том, что всех их так или иначе объединяет отсылка на преобразование права государственной (муниципальной) собственности в частную собственность.

Понятие «приватизация» можно рассматривать в узком и широком смыслах:

Во-первых, как урегулированный законодательством процесс передачи государственного или муниципального имущества в собственность физических и (или) юридических лиц в целях создания в конкретном секторе экономики рыночной системы товарооборота, повышения конкурентоспособности государственных предприятий, организации эффективной работы системы органов государственного управления, обеспечения прав и законных интересов граждан;

- Во-вторых: как совершаемую в соответствии с законодательством о приватизации возмездную либо безвозмездную передачу государственного или муниципального имущества гражданам и (или) физическим лицам.

2.  На основе анализа юридической литературы нами были выявлены основные признаки приватизации: возмездность; переход права собственности; правопреемство. При этом автор считает возможным отнесение к этим признакам такого признака как участие специальных государственных или муниципальных органов в процессе приватизации, так как приватизация осуществляется по решению и при непосредственном участии этих органов;

3.  На основе критического анализа поставленных Правительством РФ целей и задач приватизации государственного имущества, можно сделать вывод о том, что последние не конкретизированы. Таким образом, на настоящий момент цели и задачи приватизации не могут быть достигнуты в силу своей неопределенности;

4.  Цели и задачи приватизации должны отвечать следующим условиям: быть четко сформулированы; ясны для исполнителя; достижимы; иметь обозначенные границы (темпоральные, территориальные, по субъектам, которые будут выполнять поставленную задачу, по объектам, на которые будут направлены действия и пр.).

5.  На основе собранных материалов была определена система целей и задач приватизации муниципального имущества и земель городского округа, а именно:

- обеспечение планомерности процесса приватизации;

- оптимизация структуры муниципального имущества;

- стимулирование привлечения инвестиций;

- формирование доходов городского бюджета

Для их достижения ставятся следующие задачи:

- выявление имущества, которое необходимо приватизировать;

- организация приватизации в соответствии с требованиями законодательства;

- проведение приватизации муниципального имущества, не задействованного в обеспечении функций муниципального образования;

- организация контроля за результатами проведенной приватизации.

[1] Постановление Правительства РФ от 09.09.1999 №1024 «О Концепции управления государственным и муниципальным имуществом и приватизации в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 1999. №39. Ст.4626. – Далее по тексту Концепция приватизации.

[2] Более подробно о генезисе целей и задач приватизации можно узнать из работ О. В Шатровой Приватизация земельных участков в городах и иных поселениях: начало и развитие процесса // Законодательство, 2006. №1. С. 35-43; Правовое регулирование приватизации земельных участков в поселениях. Дисс. … канд. юрид. наук. – М., 2006. С. 27-35.

[3] Решение Тверской городской Думы от 21.05.2002 №63 «Об утверждении Программы приватизации муниципального имущества города Твери на 2002 год» // Вся Тверь, 2002. №17.

[4] См., например: Решение Вышневолоцкой городской Думы от 28.06.2007 №252 «Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации муниципального имущества города Вышний Волочек на 2007 год» // Информационно-правовая база Гарант; Решение Удомельского районного Совета депутатов от 30.03.2005 №34 «Об утверждении Прогнозного плана приватизации муниципального имущества Удомельского района» // Информационно-правовая база Гарант; Решение Пензенской городской Думы от 30 марта 2004 г. N 648/48 «Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации муниципального имущества г. Пензы на 2004 год» // Электронный ресурс «Система Гарант» (http://www. garant. ru).

[5] См.: Решение Вологодской городской Думы от 24.12.2007 №697 «Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации муниципального имущества на 2008 год» // Электронный ресурс «Официальный сайт Вологодской городской Думы» (http://www. duma-vologda. ru). © Вологодская городская Дума, 2008; Решение городской Думы МО «Город Протвино Московской области» от 27.01.2003 №250/62 «Об утверждении Порядка приватизации  имущества муниципального образования «Город Протвино  Московской области» и Прогнозного плана (программы) приватизации имущества муниципального образования «Город Протвино Московской области» на 2003г.» // Электронный ресурс «Протвино» (http://sppr-protvino. narod. ru). 2008.

[6] См.: В. И. Даль. Толковый словарь русского языка: современное написание. – М., 2006. С. 624.

[7] См.: Пиголкин А. С. Теория государства и права. Учебник. – М.: Городец, 2003. С. 78.

[8] Вопрос о выделении данного принципа в науке гражданского права в настоящее время не решен. – См.: Самойлова В. А. Приватизация в Российской Федерации // Актуальные проблемы частного, экологического и трудового права. Материалы Международной научно-практической конференции молодых ученых. – Челябинск, 2006. С.45-50.

[9] См.: Толкушин А. В. Указ. соч. Информационно-правовая база Гарант.

[10] См.: Малый бизнес, потому и обижают // Парламентская газета, 13.07.2005. № 55 (173); Восьмая заповедь // Электронный ресурс (http://www. knm. ru). Коммерческая Недвижимость.

[11] См.: Отнюкова Г. Приватизация государственного имущества // Закон, 2002. №6. С. 125-132.

[12] Федеральный закон от 25.10.2001 №136-ФЗ «Земельный кодекс Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2001. №44. Ст.4147. .

[13] См.: Самойлова В. А. Указ. соч. С. 45.

[14] См.: Колесников А. В., Макаров А. О., Осипова И. Н. Комментарий к Федеральному закону от 02.03.2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». – М.: «Новая правовая культура», 2007. Информационно-правовая база Гарант.

[15] См.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 14.04.2005 №А56-95554/04. Информационно-правовая база Гарант; Решение Верховного суда Республики Чувашия от 28.08.2005 №3-22-05 // Электронный ресурс (http://www. gov. cap. ru). Верховный суд Республики Чувашия.

[16] Постановление Арбитражного суда Республики Карелия от 20.07.2005 №А26-92703/05 // Электронный ресурс (http://arbitr. karelia. ru). Арбитражный суд Республики Карелия.

[17] См.: Кармарицкий С. И. Указ. соч. С.7-9.

[18] См.: Бирюков Б. М. Указ. соч. С. 12.

[19] См.: Гольцблат А. А. Указ. соч. С. 56-58.

Отчеты, доклады, прочая статистика | Эта статья также находится в списках: , , , , , , , , , , , , , , , , | Постоянная ссылка
Мы в соцсетях:




Архивы pandia.ru
Алфавит: АБВГДЕЗИКЛМНОПРСТУФЦЧШЭ Я

Новости и разделы


Авто
История · Термины
Бытовая техника
Климатическая · Кухонная
Бизнес и финансы
Инвестиции · Недвижимость
Все для дома и дачи
Дача, сад, огород · Интерьер · Кулинария
Дети
Беременность · Прочие материалы
Животные и растения
Компьютеры
Интернет · IP-телефония · Webmasters
Красота и здоровье
Народные рецепты
Новости и события
Общество · Политика · Финансы
Образование и науки
Право · Математика · Экономика
Техника и технологии
Авиация · Военное дело · Металлургия
Производство и промышленность
Cвязь · Машиностроение · Транспорт
Страны мира
Азия · Америка · Африка · Европа
Религия и духовные практики
Секты · Сонники
Словари и справочники
Бизнес · БСЕ · Этимологические · Языковые
Строительство и ремонт
Материалы · Ремонт · Сантехника