Контроль эффективности использования средств республиканского бюджета: теория, практика и приоритеты развития (на примере финансирования автодорожной отрасли Республики Казахстан) – часть 2

Транспорт      Постоянная ссылка | Все категории



Характеристика

Контроль  эффективности

Финансовый контроль

Цель

Выявить, является ли программа

или деятельность

результативной, экономичной

и продуктивной

Выявить, является ли

бух отчетность достоверной

и правильно составленной

В центре внимания

Организационная и управленческая

программа и деятельность, результаты

Система бух учета,

система управления

Научно-методическая база

Теоретическая база финансов,

экономики, социологии, права, наука об управлении,

управление государственными

органами, отчетность

Бухгалтерский учет

Методология

Исследовательская, аналитическая,

но отличающаяся наличием

сферы подлежащей проверке

Стандартный метод

Оценочные

критерии

Особые критерии для каждого контроля

Стандартные критерии

 Примечание – составлена автором

Прежде всего, финансовый  контроль сосредотачивается на финансовой информации (проводки, финансовые отчеты и т. д.), в то время как контроль эффективности направлен, в первую очередь, на анализ деятельности и реализации программных документов (рисунок  2).

Особенность контроля эффективности, в отличие от контроля на соответствие и финансовой отчетности, заключается в том, что он является широкомасштабным и открыт для суждений и интерпретаций. Он охватывает программные документы, охватывающие зачастую ряд государственных структур, а также различные социальные группы населения, в чьих интересах использованы бюджетные средства и активы государства. Это необходимо для определения конечного социально-экономического эффекта.

Рисунок 2 –  Виды контроля (аудита) и фокус каждого из них

Примечание – составлен автором

Чем контроль эффективности отличается от других видов финансового контроля?

Большим масштабом (включает вопросы экономности, эффективности и результативности). Фокусом на более высоком уровне (например, программные документы стратегического характера) и темах, имеющих социально-экономическую значимость. Большей ориентированностью на результат, нежели на процесс (зачастую это не одно и то же). Необходимостью участия специалистов и использование знаний разных областей. Большей сложностью и затратностью, но с большей степенью воздействия и возможностью для усовершенствований. Различным характером доказательств, более широким спектром суждений, с меньшей долей односторонних позиций и взглядов. Более конструктивным подходом (например, направленностью на поиск решений). Уникальной удлиненной формой отчетности (в соответствии со стандартами контроля) с приведением заключений и выводов в увязке с целями и критериями контроля эффективности. Большей вовлеченностью руководства проверяемой организации в процесс контроля. Различностью и уникальностью каждого контроля эффективности.

Осуществление контроля эффективности требует привлечения значительных затрат средств, ресурсов и времени по сравнению с контролем на соответствие и финансовой отчетности. Это обусловлено тем, что при планировании контроля эффективности, как правило, должны выбираться проблемы, имеющие важное социально-экономическое значение, большие объемы используемых средств и повышенные риски. Предварительное исследование тем, объектов контроля эффективности и особенно сбор доказательств в ходе его проведения и формирование компетентных рекомендаций требуют получения обширной информации и изучения большого объема документов и материалов.

Необходимость внедрения контроля эффективности обусловлена рядом факторов.  Во-первых, на данном этапе развития страны в условиях достаточно ограниченных финансовых ресурсов государства повышение эффективности использования бюджетных средств выступает значительным ресурсом для решения имеющихся социально-экономических проблем. При этом контроль эффективности дает  возможность не только оценить степень эффективности использования средств, но и, что наиболее важно, определить необходимые меры по повышению качества управления государственным бюджетом. Во-вторых, это связано с задачей ускорения экономического роста и обеспечения на его основе качественно нового социально-экономического уровня жизни общества. Бюджет является важнейшим инструментом реализации социально-экономической политики государства, поэтому для выполнения данной задачи требуется, прежде всего, значительно повысить эффективность управления бюджетным процессом, в том числе системы государственного финансового контроля, включив в нее наряду с финансовым контролем и контроль эффективности. В-третьих, внедрение контроля эффективности в систему государственного финансового контроля имеет большое значение для общества, так как его результаты позволяют понять, какие цели социально-экономического развития выдвигаются в качестве приоритетных для страны, сделать деятельность исполнительной власти по управлению бюджетом более открытой и прозрачной, а также увидеть, в какой степени исполнительная власть достигает поставленные цели социально-экономического развития страны и регионов и знать, насколько результаты использования бюджетных средств обеспечивают удовлетворение потребностей различных групп населения.

В этой связи мы считаем, что контроль эффективности использования средств республиканского бюджета – это оценка, проводимая как самостоятельно, так и на основе контроля на соответствие и финансовой отчетности, достижения государственными органами прямых и конечных результатов, предусмотренных в их стратегических планах, реализации программных документов и бюджетных программ с точки зрения экономности, эффективности и результативности  использования средств республиканского бюджета, а также комплексный и объективный анализ влияния использования данных средств на развитие экономики, социальной сферы или отдельной отрасли (сферы) государственного управления.

Если обратиться к мировому опыту организации государственного финансового контроля (аудита) на примере стран – членов ИНТОСАЙ, то можно выделить четыре модели внешнего контроля, осуществляемые независимыми от исполнительной власти высшими органами финансового контроля (таблица 2).

Таблица 2 – Модели внешнего контроля



МОДЕЛИ  ВНЕШНЕГО  КОНТРОЛЯ

Наполеоновская

Вестминская

Правление аудита

Смешанная

Суды аудита

Франция

Турция

Португалия

Генеральные аудиторы

Великобритания

Австралия

Китай

Малайзия

Правление аудита

Япония

Корея

Разные наименования

Страны Латинской Америки

СНГ

Судебные полномочия, полномочия по наложению санкций

Отсутствие судебных полномочий и полномочий по наложению санкций

(передача материалов в правоохранительные органы)

В отдельных странах имеют судебные полномочия, полномочия по наложению санкций

В большинстве случаев, за исключением отдельных стран СНГ, возможность налагать санкций

Примечание – составлена автором

В настоящее время большинство внешних органов государственного финансового контроля развитых стран широко использует контроль эффективности, как одну из важнейших форм финансового контроля. Главной его задачей является определение социально значимого результата от использования государственных средств в виде, например, улучшения здоровья населения или снижения уровня преступности и т. д. Доля контроля эффективности в общем количестве проверок высших органов финансового контроля, в ряде развитых стран (Канада, США) достигает 50-60%.

Таким образом, контроль эффективности приобретает все большую актуальность, что связано с формированием предпосылок и условий, определяющих рост отношений в области финансового контроля и необходимость трансформации отношений в сфере использования средств республиканского бюджета. Контроль эффективности использования бюджетных средств необходимо рассматривать как важный этап в процессе совершенствования системы государственного финансового контроля, перевода системы контроля на современный профессиональный уровень, отвечающий потребностям реформирования отечественной экономики. Практически речь идет о разработке и внедрении новой формы государственного финансового контроля, что обуславливает необходимость перестройки существующих форм и методов работы, корректировки функций государственных контрольных органов (прежде всего – Счетного комитета), а также соответствующих изменений и дополнений в законодательстве.

Нами проанализирован процесс планирования, финансирования и использования средств республиканского бюджета при реализации программных документов в автодорожной отрасли, а именно Государственной программы развития автодорожной отрасли на 2001 -2005 годы, утвержденной Указом Президента РК от 28 ноября 2001 года №730 и Программы развития автодорожной отрасли на 2006 -2012 годы, утвержденной постановлением Правительства РК от 9 декабря 2005 года № 1227. Данные программы имеют стратегическое значение. По оценкам международных аналитических центров, транзитные потоки в направлениях Юго-Восточная и Восточная АзияЕвропа оцениваются в 330-400 миллиардов долларов США. При этом предполагается, что до 20 % транзитных потоков должно проходить через территории Российской Федерации и Республики Казахстан по железнодорожным и автодорожным маршрутам. Потенциал прямых поступлений от транзита в бюджет страны большой, не говоря уже о мультипликативном эффекте на развитие регионов и страны в целом.

Основные задачи развития транспортного сектора предлагается реализовать за счет средств республиканского бюджета, внешних займов и средств, заинтересованных в решении данных проблем компаний, с использованием механизма государственно-частного партнерства и других альтернативных видов финансирования строительства и реконструкции автомобильных дорог международного значения.  

В настоящее время начата реализация проекта по организации трансконтинентального автотранспортного коридора «Западная Европа – Западный Китай», который проходит по территории Казахстана и России с выходом на страны Западной Европы, что потребует привлечения значительных финансовых, технических и человеческих ресурсов на реализацию данного проекта. Общая сумма привлекаемых финансовых ресурсов по всем видам финансирования составляет 825 млрд. тенге, в том числе внешние займы – 422 млрд. тенге, частные инвестиции на концессионной основе – 267 млрд. тенге, республиканский бюджет – 136 млрд. тенге.

Проведенный нами анализ показал, что  при том, что Государственной программой развития автодорожной отрасли на 2001 -2005 годы планировалось направить в развитие автомобильных дорог 254,9 млрд. тенге,  фактически из республиканского бюджета было выделено 184,8 млрд. тенге или 72,4 % от предусмотренного планом. Ежегодное снижение финансирования связано с неэффективным управлением автодорожной отраслью, связанное с ежегодным неосвоением бюджетных средств, а также с некачественным и несвоевременным выполнением автодорожных работ.

Анализ структуры расходов бюджетных средств в автодорожной отрасли за 2001-2005 годы свидетельствует, что работы по строительству, реконструкции и реабилитации дорог занимают превалирующее значение (75 % отраслевого бюджета). Данная тенденция сохраняется в течение ряда лет и приводит к тому, что по-прежнему при растущих объемах финансирования выделяется недостаточно средств на содержание дорог. Кроме того, недостаток средств приводит к несоблюдению межремонтных сроков по выполнению капитального и среднего ремонта (таблица 3).

Таблица 3 – Анализ структуры фактически использованных бюджетных средств по Государственной программе на 2001 – 2005 годы



Статьи

расходов

2001

2002

2003

2004

2005

млн. тг.

уд.

вес,

%

млн.

тг.

уд.

вес, %

млн.

тг.

уд.

вес, %

млн.

тг.

уд.

вес,

%

млн. тг.

уд. вес,

%

Строительство,

реконструкция и реабилитация

18164

76,5

22562

73,9

27482

79,9

30662

74,6

39339

71,5

Капитальный, средний и текущий ремонт, содержание и озеленение

5155

21,7

6020

19,7

6710

19,5

9743

23,7

15601

28,4

Прикладные научные

исследования

44

0,2

50

0,2

138

0,4

110

0,3

60

0,1

Прочие

375

1,6

1916

6,3

81

0,2

575

1,4

0

0,0

Общий бюджет отрасли

23738

100

30548

100

34411

100

41090

100

55000

100

Примечание – составлена автором

Выделение не в полном объеме предусмотренных программными документами бюджетных средств и неэффективное управление автодорожной отраслью являются основными причинами невыполнения предусмотренных программами объемов дорожных работ (таблица 4).

Таблица 4 – Планируемый и  фактический показатель выполнения Госпрограммы развития автодорожной отрасли на 2001 – 2005 годы



Виды работ

План

Факт

Разница

Процент невыполнения

Реабилитация, км

2 111

2 107

- 4

0,2

Строительство и реконструкция, км

3 064

1 107

- 1 957

63,9

Капитальный и средний ремонт, км

11 312

8 131

- 3 181

28,1

Всего

16 487

11 345

- 5 141

31,2

Примечание: составлено автором

Таблица 5 – Анализ и оценка выполнения отдельных мероприятий  Программы развития автодорожной отрасли на 2006 – 2012 годы (за период 2006 -2009 гг.)

  млрд. тенге



Наименование мероприятия

План

Факт

Расшифровка мероприятий с указанием причин и фактов, отрицательно повлиявших на результат

1

2

3

4

5

1

Строительство и реконструкции автодорог республиканского значения;

3310 км

293,7

296,2

НЕ ВЫПОЛНЕНО

Выполнены строительство и реконструкция  автодорог протяженностью 2750 км или не выполнены 560 км (причины не выполнения: увеличение стоимости дорожно-строительных работ, повышение технических категорий участков, неэффективное управление автодорожной отраслью).

2

Капитальный и средний ремонт автодорог республиканского значения,

9790 км;

71,9

51,7

НЕ ВЫПОЛНЕНО

В 2006-2009 годы проведен ремонт на участках протяженностью 6496 км или меньше на 3294 км (причины не выполнения: недостаточное выделение средств, неэффективное управление автодорожной отраслью)

3

Реконструкции автодорог областного и районного значения,

651км;

30,8

23,7

НЕ ВЫПОЛЕНО

Реконструировано 399 км или меньше на 252 км (причины не выполнения: недостаточное финансирование, увеличение стоимости дорожно-строительных работ, неэффективное управление автодорожной отраслью).

4

Капремонт дорог областного и районного значения,

2107 км;

44,2.

55,3

НЕ ВЫПОЛНЕНО

Выполнен капитальный ремонт моста и

1440 км или меньше на 667 км  (причины не выполнения: увеличение стоимости дорожно-строительных работ, неэффективное управление автодорожной отраслью).

5

Поэтапный переход на нормативное финансирование работ по ремонту и содержанию автодорог

НЕ ВЫПОЛНЕНО

В 2006-2009 годы ежегодное недофинансирование составляет около 40 %.  (Комитет автомобильных дорог пользуется нормативами 2003 года, которые не учитывают ежегодный рост инфляции и в настоящее время нормативы перерабатываются для минимизации рисков и недоучетов)

Примечание: составлено автором

В целом, мониторинг и контроль эффективности хода реализации программных документов в автодорожной отрасли показал, что конечные количественные и качественные цели  финансирования автодорожной отрасли вследствие неэффективного планирования и недостатков в управлении автомобильными дорогами в Республике Казахстан не достигнуты.  

Следует отметить, что в посткризисных условиях Правительство РК сокращает бюджетные расходы и оптимизирует количество программных документов. Так, большинство программных документов, в том числе Транспортная стратегия, Программа развития автодорожной  отрасли на 2006 -2012 поставлены на утрату, а наиболее интересные ее проекты и положения будут интегрированы в Государственную программу по форсированному индустриально-инновационному развитию Казахстана на 2010–2014 годы.

На наш взгляд, формирование плана бюджетного финансирования автодорожной отрасли в  современных условиях должно основываться на методологии прогнозирования. Это предполагает одновременно выработку схем размещения производительных сил. Последние, в свою очередь, должны базироваться на комплексных прогнозах социально-экономического и научно-технического развития на пятнадцать-двадцать лет вперед. К сожалению, в Казахстане от разработки схем размещения производительных сил и комплексных прогнозов социально-экономического и научно-технического развития незаслуженно отказались и начали возвращаться только в 2009 году. В настоящее время разрабатывается карта индустриализации страны, а также схема рационального размещения производственных мощностей в увязке с ресурсной базой регионов и развитием инфраструктуры.

Основным принципом формирования бюджета Республики Казахстан в настоящее время является формирование бюджета, ориентированного на результат (БОР).   Гармонизация стратегического, экономического и бюджетного планирования осуществляется в форме государственных, отраслевых (секторальных), региональных и бюджетных программ. Однако сложившиеся процедура и методология разработки и реализации отраслевых и бюджетных программ не обеспечивают достижение стратегических целей и задач и эффективное управление государственными финансами.

Цели и ожидаемые результаты многих государственных и отраслевых программ сформулированы неточно, без четких критериев и индикаторов оценки их достижения. Значительная часть программ ориентирована на функции, не относящиеся к компетенции государственных органов, отсутствуют четкие процедуры финансового обеспечения и соответствие предполагаемых расходов на реализацию действующих программ реально имеющимся средствам, ответственность за реализацию той или иной отраслевой программы в большинстве случаев конкретно не определена между несколькими государственными органами.

Такой подход позволит учесть, как стратегические интересы страны, так и экономическую целесообразность стимулирования видов деятельности, включенных в приоритетный перечень и выбор следующих критериев:

Критерий 1. Наличие утвержденной государственной (правительственной) программы развития отрасли;

Критерий 2. Роль отрасли в повышении конкурентоспособности страны в условиях глобализации;

Критерий 3. Использование высоких технологий и инноваций;

Критерий 4. Наличие конкурентных преимуществ во внешней торговле.

Автодорожная отрасль по всем четырем критериям входит в число приоритетных отраслей экономики, и необходимость ее финансирования в условиях глобализации экономики и диверсификации национальной экономики не вызывает сомнений.

Оценка эффективности программных документов и бюджетных программ в автодорожной отрасли проводится для определения степени достижения конечной цели реализуемых программ с применением критериев: эффективности, своевременности, качества, результативности.

В этой связи можно сделать вывод, что автодорожная отрасль и строительство автомобильных дорог представляют собой:

- объекты государственной важности;

- обладают системообразующим свойством;

- характеризуются эффектом последствия, так как отдачу от них получает не только транспортно-коммуникационный комплекс, но и другие отрасли промышленности, регионы и население страны;

- эффект последействия проявляется не сразу, а в будущем и трудно поддается количественному измерению, т. к. проявляется не только в экономике, но и в социальной сфере, экологии и влияет на конкурентоспособность государства.    

В современных условиях средства, выделяемые на реализацию отраслевых программ, являются дополнительной частью бюджетного финансирования государственных органов. Планируемые объемы этих средств часто подвергаются корректировкам и изменениям, что приводит к нечеткости формулировок целей и ожидаемых результатов программ, а также снижает ответственность за их достижение.

Из-за отсутствия индикаторов результативности реализации программ, конкретного механизма оценки их эффективности, взаимосвязи между стратегическим, экономическим и бюджетным планированием невозможно осуществлять качественный контроль за эффективностью реализации программ и  контроль эффективности использования средств республиканского бюджета.

  Контроль эффективности это сложный процесс, который состоит из четырех основных последовательных этапов:

планирование контроля эффективности; проведение контроля эффективности; составление отчета по результатам контроля эффективности; контроль за выполнением предложений и рекомендаций, принятых по результатам контроля эффективности.

Каждый из этих этапов включает в себя ряд последовательных действий, последовательное осуществление которых способствует полноценному и качественному проведению контроля эффективности.

Планирование контроля является наиболее важным и сложным этапом контроля эффективности и представляет собой процесс проведения ряда последовательных взаимосвязанных действий, включающих в себя: выбор темы и объекта контроля, предварительное изучение темы и объекта, определение целей и масштаба контроля, выбор критериев и методов контроля, оценка проведенной работы внутри контрольного органа, согласование вопросов и критериев с проверяемым объектом контроля и составление плана и программы контроля эффективности.

Проведение контроля эффективности представляет собой процесс проведения ряда последовательных взаимосвязанных действий на объекте проверки. Составление отчета по результатам контроля эффективности является заключительным этапом и представляет собой процесс проведения ряда последовательных взаимосвязанных действий, включающих: составление  отчета по результатам контроля, утверждение отчета руководством органа государственного финансового контроля и предоставление отчета конечным получателям (Администрации Президента, Парламенту, Правительству РК, средствам массовой информации и другим)

Мониторинг и контроль выполнения рекомендаций и предложений обеспечивают обратную связь между органами государственного финансового контроля и объектами контроля в целях повышения эффективности использования средств республиканского бюджета и управления государственными финансовыми ресурсами в целом.

Основная проблема контроля эффективности государственных органов управления, затрудняющая ее проведение – это отсутствие критериев, позволяющих оценивать эффективность использования бюджетных средств. Из-за отсутствия четко определенной связи между выделенными объемами финансирования и достигнутыми результатами контролирующие органы просто не имеют возможности проверить, насколько разумно выделенные средства были использованы для получения необходимых обществу количественных и качественных результатов.

Учитывая вышесказанное, сформулируем основные показатели оценки эффективности реализации программных документов, связанных с развитием автодорожной отрасли на этапе реализации:

Транспорт      Постоянная ссылка | Все категории
Мы в соцсетях:




Архивы pandia.ru
Алфавит: АБВГДЕЗИКЛМНОПРСТУФЦЧШЭ Я

Новости и разделы


Авто
История · Термины
Бытовая техника
Климатическая · Кухонная
Бизнес и финансы
Инвестиции · Недвижимость
Все для дома и дачи
Дача, сад, огород · Интерьер · Кулинария
Дети
Беременность · Прочие материалы
Животные и растения
Компьютеры
Интернет · IP-телефония · Webmasters
Красота и здоровье
Народные рецепты
Новости и события
Общество · Политика · Финансы
Образование и науки
Право · Математика · Экономика
Техника и технологии
Авиация · Военное дело · Металлургия
Производство и промышленность
Cвязь · Машиностроение · Транспорт
Страны мира
Азия · Америка · Африка · Европа
Религия и духовные практики
Секты · Сонники
Словари и справочники
Бизнес · БСЕ · Этимологические · Языковые
Строительство и ремонт
Материалы · Ремонт · Сантехника