Финансово-правовое регулирование деятельности федерального казначейства (федеральной службы) России – часть 2

Архивы документов (Фин)      Постоянная ссылка | Все категории

Советы:


Выносятся на защиту следующие положения диссертации, являющиеся новыми или обладающие признаками новизны:

1. Раскрыто содержание деятельности Федерального казначейства как интегрального явления, состоящего из отдельных действий, операций целенаправленного характера, совершаемых органами Федерального казначейства, имеющих процедурно-процессуальные формы, обусловленные применением специальных юридических действий и операций, способов и средств, и включающих все виды правоотношений, которые складываются между органами казначейства и иными субъектами. Обоснован вывод, что указанная деятельность представляет собой часть бюджетной деятельности государства и реализуется через бюджетные отношения и другие типы правоотношений (административные, гражданско-правовые), которые взаимосвязаны между собой и выполняют вспомогательную роль по отношению к бюджетным отношениям, поскольку обеспечивают конечную задачу – формирование и функционирование бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Деятельность Федерального казначейства реализуется на всех стадиях бюджетного процесса.

2. Доказано, что содержание деятельности Федерального казначейства обусловлено наличием функций у бюджета: контролирующей, распределяющей. С момента возникновения казначейских органов именно эти функции стали объективной основой определения основных направлений деятельности казначейства. Другими факторами, обусловливающими содержание деятельности Федерального казначейства, являются сущность, функции и задачи государства, частью которого является казначейство. Поскольку функции бюджета направлены на обеспечение публичных интересов, то делается вывод, что казначейство призвано обеспечивать защиту указанных интересов в бюджетной сфере, чего нельзя было добиться от банковской системы исполнения бюджетов.

3. Сформулировано, что органы казначейства каждый раз реализуют в рамках своих полномочий поставленную перед ними цель, которая, в свою очередь, связана с реализацией функций государства. При этом они реализуют ряд управленческих задач государства и применяют императивный (властный) метод в части воздействия на получателей бюджетных средств, а также коммерческих банков, обеспечивающих перечисление налогов и иных обязательных платежей в бюджеты. Сделан вывод, что бюджетная деятельность Федерального казначейства в основном является управленческой деятельностью и в этом плане выступает способом проявления субъективного фактора.

4. Дана классификация и высказана поддержка установленным государством принципам казначейского исполнения бюджетов: обязательного перехода всех бюджетов на казначейское исполнение бюджетов; наделения органов казначейства быть представителями казны по денежным отношениям, по осуществлению ими контролирующих, надзорных функций и применению санкций бюджетной ответственности; единства счета по доходам и расходам бюджета, полной гарантии сохранности бюджетных средств; своевременного проведения операций по указанным счетам по поручению распорядителей этих средств; конкурсного порядка привлечения банков к обслуживанию счетов казначейства и др. При этом сам принцип казначейского исполнения бюджета рассмотрен как интегральный для перечисленных принципов.

5. Выявлена специфика правового регулирования финансовой деятельности Федерального казначейства и учетом различий по правовой природе показано, что она регулируются нормами административного, финансового и гражданского права. При этом нормы частного права распространяются на деятельность с участием органов казначейства только в тех случаях, когда указанным органам делегировано соответствующее полномочие. В этом плане Федеральное казначейство и его подразделения не вправе по своему усмотрению становиться субъектами гражданско-правовых отношений. Речь идет, например, о заключении государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Федерального казначейства. В то же время весь комплекс отношений по таким контрактам имеет комплексную правовую природу, поскольку регулируется нормами бюджетного и гражданского права.

6. Автор предложил в целях совершенствования нормативно-правового регулирования расчетно-кассового обслуживания и учета операций в иностранной валюте закрепить за Банком России функцию по конвертации бюджетных средств в рублях, списываемых с единого казначейского счета, для осуществления расходов в иностранной валюте, и по конвертации поступлений в иностранной валюте для последующего зачисления на единый казначейский счет в рублях. В статье 4 Федерального закона «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» необходимо закрепить соответствующую функцию Банка России.

7. Отмечено, что нормативно-правовое регулирование осуществления расходов Федеральным казначейством осуществляется на уровне подзаконного регулирования. Реализация Федеральным казначейством полномочий, закрепленных ст. 166.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, по установлению порядка открытия и ведения лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, требует совершенствования. Требуется создание единого нормативно-правового акта (Инструкции о казначейском исполнении федерального бюджета), регламентирующего порядок ведения всех открываемых в настоящее время лицевых счетов. Автором предлагается следующая структура данного документа:

- Порядок ведения лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета.

- Порядок ведения лицевых счетов получателей дополнительного бюджетного финансирования за счет средств от сдачи в аренду федерального имущества.

- Порядок ведения лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, администрирующих источники финансирования дефицита федерального бюджета.

- Порядок ведения лицевых счетов получателей средств федерального бюджета, администрирующих доходы от приносящей доходы деятельности.

- Порядок ведения лицевых счетов бюджетных учреждений, осуществляющих операции со средствами во временном распоряжении федерального бюджета.

Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования действующего и разработки нового бюджетного законодательства, а также в практике работы органов Федерального казначейства. Результаты диссертационного исследования позволяют обогатить содержание концептуальных положений в теории бюджетного права и обосновать новые подходы к их дальнейшей разработке.

Содержащиеся в диссертации теоретический материал, аналитические разработки представляют интерес для научных исследований по проблематике бюджетного права, преподавания учебного курса «Финансовое право», а также в подготовке учебной и учебно-методической литературы как для студентов юридических и экономических вузов, так и для слушателей системы повышения квалификации и переподготовки кадров государственных и муниципальных служащих, депутатов законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на заседаниях кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные положения и выводы диссертации отражены в работах диссертанта.

Материалы диссертационного исследования были использованы при подготовке аналитических материалов в ходе работы над федеральным бюджетом на 2006 год, а также при ответах на запросы по вопросам казначейского метода исполнения федерального бюджета Российской Федерации. Также положения диссертации нашли применение при разработке нормативно-правовых актов, формировании проекта бюджета образования города Москвы и казначейского метода его исполнения. В частности, в ходе реализации национального проекта <<Образование>> выявлена специфика правового регулирования финансовой деятельности федерального и московского казначейств. Материалы исследования и научные публикации использовались на курсах повышения квалификации руководящих работников системы образования города Москвы и при обучении студентов на кафедрах гражданско-правовых дисциплин юридического факультета и на кафедре экономики и менеджмента экономического факультета Московского городского педагогического университета.

Структура диссертации, отражающая цель и задачи исследования, состоит из введения, двух глав, объемлющих восемь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, раскрывается степень ее научной разработанности, определяется объект, предмет, цели и задачи исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, указываются теоретико-методологическая основа и методы исследования, раскрываются научная новизна и практическая значимость работы.

В первой главе «Теоретико-методологические аспекты финансово-правового регулирования деятельности Федерального казначейства» дается определение деятельности Федерального казначейства как объекта финансово-правового регулирования, анализируются исторические и сравнительно-правовые аспекты правового обеспечения деятельности федерального казначейства.

Проблематика финансово-правового регулирования деятельности Федерального казначейства в работе увязывается с исполнением принципа казначейского исполнения бюджетов, установленного ст. 215 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Одновременно как одно из определяющих начал для понимания правового регулирования казначейства называется казна, от имени которой на Федеральное казначейство возложен ряд функций по обеспечению интересов государства. В этом качестве казна как специализированный орган власти в истории России действовала в течение нескольких веков до революции 1917 года. В работе предложена периодизация истории развития казначейства в нашей стране, называется три ее этапа, в зависимости от статуса и роли этого органа власти.

На основе обобщения научных взглядов по правовому регулированию деятельности казначейства делается вывод, что первоначально прообраз казначейской службы впервые появился в период Древней Руси как хранителя княжеских ценностей. Затем вместе с развитием государства, ростом казны развивалась роль казначея. Однако до 18 века наблюдалось отсутствие в государстве единого централизованного финансового и казначейского органа и «размытость» финансовых и казначейских функций по нескольким приказам, а в последующем – по коллегиям. В 1796 году была учреждена должность Государственного казначея, в обязанности которого входили вопросы анализа исполнения доходов и расходов государства. В результате проведения в 1802 году реформ Сперанского было создано Государственное казначейство, и с того времени этот орган власти стал официальным представителем казны, обеспечивал учет движения средств бюджета, а также контроль за состоянием казенных средств. К 1900 г. в России насчитывалось 728 казначейств. Уже на том этапе был провозглашен принцип единства кассы при исполнении бюджета, началась практика публикации для всеобщего сведения государственной росписи доходов и расходов, была разработана бюджетная классификация, что в наши дни воспроизведено в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

В период советской власти функции казначейства были переданы Народному банку РСФСР, а органы казначейства были ликвидированы. Само же банковское дело было объявлено государственной монополией. К 1927 году были окончательно ликвидированы остатки подразделений казначейства.

В диссертации указываются причины возрождения казначейства в современной России, среди которых на первое место поставлена такая причина, как использование банками бюджетных средств не по назначению. Для решения этой проблемы, а также для проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. «О федеральном казначействе» было введено казначейское исполнение федерального бюджета. Помимо исполнения федерального бюджета на казначейство также была возложена функция контроля за исполнением бюджета. Отмечается, что потребность в усилении контроля за бюджетными расходами обусловила принятие мер по распространению казначейского исполнения бюджета на все уровни бюджетной системы и бюджеты государственных внебюджетных фондов, также были повышены требования к банкам, обслуживающим счета бюджетов.

Дана классификация и высказана поддержка установленным государством принципам казначейского исполнения бюджетов: обязательного перехода всех бюджетов на казначейское исполнение бюджетов; наделения органов казначейства функцией представителей казны по денежным отношениям, по осуществлению ими контролирующих функций и применению санкций бюджетной ответственности; единства счета по доходам и расходам бюджета, полной гарантии сохранности бюджетных средств; своевременного проведения операций по указанным счетам по поручению распорядителей этих средств; конкурсного порядка привлечения банков к обслуживанию счетов казначейства и др. При этом сам принцип казначейского исполнения бюджета рассматривается как интегральный для перечисленных принципов.

Доказано, что содержание деятельности Федерального казначейства обусловлено наличием функций у бюджета: регулирующей, контролирующей, распределяющей. С момента возникновения казначейских органов именно эти функции стали объективной основой определения основных направлений деятельности казначейства. Поскольку функции бюджета направлены на обеспечение публичных интересов, то делается вывод, что казначейство призвано обеспечивать защиту указанных интересов в бюджетной сфере, чего нельзя было добиться от банковской системы исполнения бюджетов. С другой стороны, факторами, обусловливающими содержание деятельности Федерального казначейства, являются сущность, функции и задачи государства, частью которого является казначейство.

В диссертации раскрывается содержание деятельности Федерального казначейства, делается вывод, что она представляет собой часть бюджетной деятельности государства и реализуется через бюджетные отношения и другие типы правоотношений: административные, гражданско-правовые, которые взаимосвязаны между собой и выполняют вспомогательную роль по отношению к бюджетным отношениям, поскольку обеспечивают конечную задачу – формирование и функционирование бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Таким образом, содержание деятельности Федерального казначейства рассматривается как интегральное, включающее все виды правоотношений, которые складываются между органами казначейства и иными субъектами.

Отмечается, что объектами бюджетной деятельности казначейства выступают денежные ресурсы, которые по форме собственности принадлежат государству и муниципальным образованиям. По своему содержанию бюджетная деятельность казначейства состоит из отдельных действий, операций целенаправленного характера. Подобная деятельность имеет процедурно-процессуальные формы, обусловленные применением специальных юридических действий и операций, способов и средств. Она реализуется на всех стадиях бюджетного процесса.

В работе сформулировано, что органы казначейства каждый раз осуществляют в рамках своих полномочий поставленную перед ними цель, которая, в свою очередь, связана с функциями государства. При этом они реализуют ряд управленческих задач государства и применяют императивный (властный) метод в части воздействия на получателей бюджетных средств, а также коммерческих банков, обеспечивающих перечисление налогов и иных обязательных платежей в бюджеты. Сделан вывод, что бюджетная деятельность Федерального казначейства в основном является управленческой деятельностью и в этом плане выступает способом проявления субъективного фактора. Исходя из этого доказано, что от степени организованности и подготовленности подразделений Федерального казначейства зависит уровень его деятельности по реализации закрепленных за ним функций

Особая роль в установлении статуса и функций Федерального казначейства отводится недавно проведенной административной реформе, в результате которой казначейство получило самостоятельный статус федеральной службы. Раскрывается значение признака нахождения в ведении Министерства финансов Российской Федерации, что не подразумевает прямого подчинения министерству и прямого руководства со стороны министерства. Подчеркивается, что Федеральное казначейство не вправе осуществлять нормотворческую функцию, за исключением случаев, определенных законом.

Основными функциями Федерального казначейства являются: обеспечение исполнения федерального бюджета; кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; предварительный и текущий контроль, за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. В таком случае функции казначейства выступают как направления его деятельности. В работе выделяются основные и неосновные функции Федерального казначейства в зависимости от роли в осуществлении бюджетной деятельности. Отмечается, что контрольная функция распространяется на все бюджеты бюджетной системы. Однако в отличие от ранее действовавшего законодательства отменена контрольная функция по осуществлению последующего бюджетного контроля. Дан подробный анализ содержания каждой из функций казначейства.

В работе выявлена специфика правового регулирования финансовой деятельности Федерального казначейства. С учетом различной по правовой природе деятельности казначейства показано, что она регулируются нормами административного, финансового и гражданского права. При этом нормы частного права распространяются на деятельность с участием органов казначейства только в тех случаях, когда указанным органам делегировано соответствующее полномочие. В этом плане Федеральное казначейство и его подразделения не вправе по своему усмотрению становиться субъектами гражданско-правовых отношений. Речь идет, например, о заключении государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Федерального казначейства. В то же время весь комплекс отношений по таким контрактам имеет комплексную правовую природу, поскольку регулируется нормами бюджетного и гражданского права.

На основе анализа опыта организации бюджетного процесса в других странах показано, что реализуется модель казначейского исполнения бюджета или банковского исполнения бюджета. Казначейская модель реализована в Великобритании, Франции, Австралии, Японии, Швеции, Украине и др. Дана классификация роли органов казначейства в части влияния на бюджетный процесс: пассивная роль означает невмешательство в вопросы исполнения бюджета; активная роль предполагает предоставление казначейским структурам права устанавливать пределы на обязательства и (или) оплату государственных расходов и разрешать производить конкретные расходы на основе заранее установленных критериев.

Особенностью осуществления бюджетного финансирования во Франции является то, что темпы расходования средств контролируются через финансовых контролеров, как на этапе принятия обязательств, так и на этапе их оплаты. Служба государственного учета Министерства финансов производит платежи в региональных кассовых управлениях через выписки чеков и перевод денежных средств с единого казначейского счета. Структура единого казначейского счета во Франции включает единый счет и региональные счета. Банки осуществляют функции по ведению единого казначейского счета. Все это позволяет достаточно последовательно реализовать принцип единства кассы.

В Японии отмечена ведущая роль Банка Японии в кассовом исполнении государственного бюджета Японии, функции по организации исполнения бюджета выполняются не специальным органом исполнительной власти, а банком.

В США представляет интерес установление конституционного статуса Казначейства, где в Разделе 9 Конституции США отмечается, что не должны выдаваться деньги из Казначейства иначе, как на основе ассигнований, предписанных законом; сообщения и отчеты о поступлениях и расходах всех государственных денег должны периодически публиковаться. Казначейство США контролирует все поступления и выплаты по генеральному счету Казначейства, а также контролирует банковские счета Правительства; готовит скользящий финансовый план на 4 – 6 месяцев с разбивкой по дням и обновляет его ежемесячно.

Отмечается, что предлагаемая в России модель реформирования бюджетного процесса с использованием механизма бюджетирования на основе результатов сблизит нас со Швецией, где предоставлено больше полномочий государственным органам в бюджетной сфере, но за счет повышения их ответственности за достигнутые результаты.

Во второй главе «Состояние и перспективы финансово-правового регулирования деятельности федерального казначейства» дан анализ конкретному правовому механизму деятельности Федерального казначейства, рассматривается порядок участия федерального казначейства в обеспечении доходов федерального бюджета, режим его счетов и другие аспекты.

Осуществление Федеральным казначейством учета и распределения поступлений доходов по уровням бюджетной системы непосредственно связано с осуществлением взаимодействия с администраторами поступлений в бюджет. Действующий порядок участия Федерального казначейства в обеспечении доходов федерального бюджета установил единые правила проведения и учета операций по кассовым поступлениям в бюджетную систему Российской Федерации, а также их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

Поступления, проводимые одним администратором, органы Федерального казначейства учитывают по коду, установленному для него законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации или решениями представительных органов местного самоуправления на соответствующий год, независимо от кода, указанного в расчетном документе.

Федеральное казначейство осуществляет аналитический учет поступлений в иностранной валюте в соответствии с Инструкцией по бюджетному учету. Учет суммы поступления в иностранной валюте осуществляется в валюте Российской Федерации, эквивалентной сумме в иностранной валюте, определяемой по курсу Центрального банка Российской Федерации, действовавшему на дату зачисления поступлений в иностранной валюте на счета Федерального казначейства.

Отмечается, что в целях, совершенствования правового регулирования обеспечения исполнения бюджета по доходам, Бюджетный кодекс Российской Федерации следует дополнить принципом ведомственности доходов. Требование «ведомственности» доходов нельзя назвать требованием «подведомственности», так как в подавляющем большинстве случаев лица, перечисляющие платежи в доход бюджета, не находятся в прямом административном подчинении ведомству, которому поручено обеспечивать сбор дохода данного вида (так, налогоплательщики не подведомственны Федеральной налоговой службе). Смысл данного принципа состоит в четком определении лиц, несущих ответственность за конкретное направление работы с бюджетными средствами: поступления доходов.

Учитывая особенности организации управления федеральным имуществом, органы Федерального казначейства передают в установленном порядке территориальным органам федерального органа по управлению федеральным имуществом в согласованные с ними сроки информацию о поступивших в доход федерального бюджета арендных платежах. В этих условиях становится актуальным вопрос о том, кто является администратором поступлений в федеральный бюджет доходов от сдачи в аренду федерального имущества, являющихся дополнительным источником бюджетного финансирования.

Образование

Архивы документов (Фин)      Постоянная ссылка | Все категории
Мы в соцсетях:




Архивы pandia.ru
Алфавит: АБВГДЕЗИКЛМНОПРСТУФЦЧШЭ Я

Новости и разделы


Авто
История · Термины
Бытовая техника
Климатическая · Кухонная
Бизнес и финансы
Инвестиции · Недвижимость
Все для дома и дачи
Дача, сад, огород · Интерьер · Кулинария
Дети
Беременность · Прочие материалы
Животные и растения
Компьютеры
Интернет · IP-телефония · Webmasters
Красота и здоровье
Народные рецепты
Новости и события
Общество · Политика · Финансы
Образование и науки
Право · Математика · Экономика
Техника и технологии
Авиация · Военное дело · Металлургия
Производство и промышленность
Cвязь · Машиностроение · Транспорт
Страны мира
Азия · Америка · Африка · Европа
Религия и духовные практики
Секты · Сонники
Словари и справочники
Бизнес · БСЕ · Этимологические · Языковые
Строительство и ремонт
Материалы · Ремонт · Сантехника