На правах рукописи

ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЙ СТАТУС

АВТОНОМНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ

12.00.14 — Административное право; финансовое право;

информационное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва

2010

Работа выполнена в Государственном научном учреждении «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации».

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

кандидат юридических наук

Ведущая организация —

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Защита состоится «24» декабря 2010 года в 1400 часов на заседании диссертационного совета Д 144.001.02 при Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации г. Москва, Смоленский бульвар, д. 19, зал заседаний диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации.

Автореферат разослан «_____» __________ 2010 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

кандидат юридических наук


ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Непременным условием реализации публичной функции государства является создание эффективных механизмов деятельности государственных (муниципальных) учреждений, при которых учреждения различных организационно-правовых форм в рамках поставленных перед ними задач оказывают услуги физическим и юридическим лицам. Сеть государственных (муниципальных) учреждений на сегодняшний день функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления и принципов оптимальности и достаточности оказания государственных (муниципальных) услуг. В результате на первое место должен быть поставлен вопрос повышения качества государственных (муниципальных) услуг и оптимизация бюджетных расходов на их обеспечение.

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

Начало реформирования сектора государственных (муниципальных) учреждений было положено принятием Федерального закона от 01.01.2001 «Об автономных учреждениях» (далее — Закон об автономных учреждениях), регулирующего деятельность нового субъекта финансового права — автономного учреждения.

В соответствии с действующим на сегодняшний день законодательством, выделению такой организационно-правовой формы государственного (муниципального) учреждения, как автономное учреждение, способствует ряд причин:

- выведение из сферы бюджетного финансирования тех учреждений, финансирование которых нецелесообразно;

- возможность формирования структуры управления и механизмов финансового обеспечения, которые соответствуют новым потребностям финансовой деятельности;

- привлечение инвестиций в отрасли социальной сферы и расширение источников финансирования текущей деятельности этих организаций;

- создание заинтересованности для учреждений в эффективном использовании финансовых ресурсов и государственного (муниципального) имущества.

- создание необходимых стимулов и условия для существенного повышения эффективности использования кадровых, материально-технических и финансовых ресурсов.

Однако, как показывает практика, отсутствие теоретической разработанности правового статуса автономного учреждения и механизмов его реализации способствует тому, что реорганизация бюджетных учреждений в автономные, а также создание автономных учреждений на федеральном уровне, сегодня проводятся очень медленно.

В указанном аспекте Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 01.01.2001 , в целях повышения эффективности предоставления государственных (муниципальных) услуг ставит на разрешение три взаимосвязанные задачи: совершенствование правового статуса государственных (муниципальных) учреждений; внедрение новых форм оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг; повышение открытости деятельности государственных (муниципальных) учреждений, оказывающих государственные (муниципальные) услуги, для потребителей этих услуг.

Суть проводимой реформы законодатель видит в создании нового типа учреждений - казенного учреждения, а также изменение правового статуса бюджетного учреждения. Правовое положение автономных учреждений в условиях реформирования значительных изменений не претерпевает. Однако проблемные моменты, связанные с функционированием автономного учреждения как составляющего элемента системы государственных (муниципальных) учреждений в настоящее время и после реформы, вызывают пристальный интерес науки финансового права.

Анализ опыта деятельности автономного учреждения показывает, что теоретические и практические основы деятельности данного субъекта на сегодняшний день нуждаются в более детальной разработке и комплексном подходе к указанной проблеме. Отсутствие теоретической разработанности понятия «финансово-правовой статус автономного учреждения», нормативно-правовой базы, в полном объеме регулирующей спорные моменты процедур организации, финансового обеспечения, формирования задания автономного учреждения, создает определенные сложности при реализации их статуса в практической деятельности, в точности при взыскании по судебным актам. В указанном аспекте применение к автономному учреждению мер финансово-правовой ответственности как к полноправному субъекту финансового права также вызывает некоторые трудности в правореализации отдельных элементов его финансово-правового статуса.

На сегодняшний день в соответствии с тенденциями развития рыночных отношений в нашей стране государство, реализуя через деятельность автономного учреждения государственное задание, наделяет данный субъект достаточной самостоятельностью при осуществлении своей деятельности, а также при распоряжении финансовыми ресурсами и имуществом. В контексте указанной проблематики актуальными представляются анализ и определение специальных правовых форм контроля и регуляторов деятельности такого государственно - частного партнерства, как автономное учреждении.

Для совершенствования правового регулирования деятельности автономного учреждения особую актуальность приобретает выработка предложений по совершенствованию законодательства в части создания, формирования задания и финансового обеспечения деятельности автономного учреждения, действующего в настоящий момент на всех уровнях власти.

В диссертационном исследовании впервые предпринята попытка упорядочить и систематизировать теоретические представления
о достаточно новом субъекте финансового права — автономном учреждении, определить и раскрыть содержание его финансово-правового статуса, проанализировать новые законодательные механизмы регулирования деятельности данного субъекта в условиях выполнения мероприятий по совершенствованию положения государственных (муниципальных) учреждений, проводимых в рамках реализации положений Федерального закона от 01.01.2001 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — Закон о внесении изменений в отдельные законодательные акты).

Изучение основных элементов финансово-правового статуса автономных учреждений, отражение проблемных моментов механизма их реализации в определенных финансовых правоотношениях, выявление специфики ответственности автономного учреждения обусловливают актуальность и своевременность данного исследования.

Целью диссертационной работы является всестороннее комплексное изучение финансово-правового статуса автономного учреждения как относительно нового субъекта финансового права, системное исследование финансовых правоотношений с участием автономного учреждения, анализ форм и методов государственного (муниципального) финансового контроля за деятельностью автономного учреждения со стороны государства, теоретическое и практическое обоснование особенностей финансово-правовой ответственности автономного учреждения (в части налоговой ответственности, ответственности за бюджетные правонарушения), выработка предложений по совершенствованию законодательства и практики его применения в указанных направлениях.

Названная цель определила постановку и решение следующих задач:

- разработать категорию «финансово-правовой статус автономного учреждения», выявить и исследовать основные права и обязанности автономного учреждения, составляющие содержание его финансово-правового статуса, а также механизм их реализации в конкретном финансовом правоотношении;

- проанализировать особенности специальной правосубъектности автономного учреждения, исследовать степень финансовых рисков государства, обусловленных наделением учреждения расширенными полномочиями;

- определить содержание понятия «финансовые ресурсы автономного учреждения», выявить особенности различного правового режима финансовых ресурсов автономного учреждения;

- проанализировать особенности финансового обеспечения деятельности автономного учреждения;

- определить и выявить особенности правового регулирования расходов автономного учреждения;

- проанализировать формы и методы контроля за деятельностью автономного учреждения, используемые государством, раскрыть эффективность использования определенных контрольных методов;

- охарактеризовать природу и специфику финансово-правовой ответственности автономного учреждения;

- выработать рекомендации прикладного характера по совершенствованию правового положения автономного учреждения в финансовых правоотношениях.

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе формирования и реализации финансово-правового статуса автономного учреждения, а также теоретические
и практические вопросы их регулирования.

Предмет исследования составляет совокупность норм финансового права, определяющих и регулирующих содержание финансово - правового статуса автономного учреждения, механизм его реализации, особенности применения мер финансово-правовой ответственности,
а также форм и методов государственного финансового контроля за деятельностью автономного учреждения. Нормы иных отраслей права исследованы только в части, необходимой для анализа элементов финансово-правового статуса автономного учреждения.

Степень научной разработанности темы. Автономные учреждения являются новыми субъектами финансового права, ранее комплексно наукой финансового права они не рассматривались.

Общетеоретической основой исследования послужили работы таких ученых, как: , , .

При исследовании финансово-правового статуса автономного учреждения и механизмов его реализации важную роль сыграли труды таких ученых, как: , ,
, , Ровинский, , и др.

Методологическую основу диссертации составляет комплекс общенаучных и частнонаучных методов познания: анализа, синтеза, диалектического, системного, сравнительно-правового, конкретно-исторического, системно-функционального, формально-юридического, логико-юридического, от общего к частному. В настоящем исследовании используются также экономические и специально-юридические категории.

Диссертация содержит научный анализ отдельных положений Конституции РФ (далее — Конституция), Налогового кодекса РФ (далее — НК), Бюджетного кодекса РФ (далее — БК), Кодекса РФ об административных правонарушениях, федеральных законов, подзаконных нормативных правовых актов, иных нормативных правовых актов в области финансового права, а также судебных актов Высшего Арбитражного Суда РФ, федеральных арбитражных судов, постановлений Конституционного Суда РФ, законодательства зарубежных стран.

Эмпирическую основу диссертационного исследования составили Конституция, федеральные законы, нормативные правовые акты субъектов РФ, правовые акты Министерства финансов РФ (далее — Минфин России), Федеральной налоговой службы (далее — ФНС России), правовые позиции Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, Конституционного Суда РФ, опубликованная судебная практика федеральных судов, относящаяся к теме диссертации.

Научная новизна исследования состоит в том, что оно является одной из первых в современной правовой науке работ, посвященных комплексному, системному исследованию содержания финансово-правового статуса автономного учреждения, механизмов его реализации, выявлению проблем и пробелов, связанных с вопросами регулирования деятельности автономного учреждения, применения мер финансово-правовой ответственности, осуществления контроля за их деятельностью со стороны государства в условиях реформирования сети государственных (муниципальных) учреждений. Новизна работы определяется современной постановкой указанных проблем, отражающих недостатки и преимущества правового положения автономного учреждения в сравнении с другими государственными (муниципальными) учреждениями, а также теми выводами и предложениями, которые сделаны в ходе исследования финансово-правового статуса автономного учреждения в условиях проведения комплекса мероприятий, предусмотренных Законом о внесении изменений в отдельные законодательные акты.

В результате проведенного исследования: определен финансово-правовой статус автономного учреждения; доказано отсутствие государственных финансовых рисков, связанных с наделением автономного учреждения расширенными правами по распоряжению вверенным имуществом и финансовыми ресурсами; определены финансовые ресурсы автономного учреждения; проанализированы особенности финансового обеспечения деятельности автономного учреждения; определены и классифицированы расходы автономного учреждения; проанализированы формы и методы контроля за деятельностью автономного учреждения; раскрыта эффективность использования определенных видов государственного (муниципального) финансового контроля; охарактеризована природа и специфика финансово-правовой ответственности автономного учреждения; выработаны рекомендации прикладного характера по совершенствованию правового положения автономного учреждения.

На защиту выносятся следующие научно-практические положения, являющиеся новыми или характеризующиеся элементами новизны:

1. Определен и исследован в качестве самостоятельной категории финансово-правовой статус автономного учреждения как нового субъекта финансового права, соответствующего всем его признакам. Обосновано, что финансово-правовой статус автономного учреждения — это неразрывная совокупность прав, обязанностей, а также финансово-правовой ответственности автономного учреждения как субъекта финансового права, установленная федеральными, региональными и муниципальными правовыми актами, а также локальными актами самого учреждения.

Установлено, что финансово-правовой статус учреждения реализуется посредством его участия в конкретном финансовом правоотношении.

2. При исследовании финансовых рисков, обусловленных наделением автономного учреждения расширенными полномочиями в сравнении с другими государственными (муниципальными) учреждениями, доказано отсутствие таковых у государства.

Установлено, что правовыми гарантиями государства от необоснованных финансовых рисков в деятельности автономного учреждения являются закрепленные в законодательстве ограничения по реализации его расширенных прав: обязательное согласие учредителя на распоряжение определенными видами имущества, совершение любых сделок
с имуществом, в том числе и с приобретенным за счет оказания платных услуг, только в уставных целях; публикации отчетов о распоряжении имуществом, финансовыми ресурсами, деятельности учреждения; осуществление приносящей доход деятельности только в строгом соответствии с уставом.

3. При разработке категории «финансовые ресурсы автономного учреждения» доказано, что финансовыми ресурсами автономного учреждения являются субсидии и субвенции, полученные автономным учреждением по государственному (муниципальному) заданию, а также полученные в процессе осуществления финансовой деятельности доходы. В указанном аспекте предложено понимать под «иными не запрещенными законом источниками» финансового обеспечения деятельности автономного учреждения следующие виды доходов, полученных:

- от выполнения работ, оказание услуг, относящихся к основной деятельности автономного учреждения, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами;

- осуществления иных видов деятельности постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых автономное учреждение создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе;

- участия автономного учреждения в других юридических лицах;

- размещения средств в банках;

- использования имущества, в том числе сдачи его в аренду;

- получения безвозмездных пожертвований (даров, субсидий) от российских и зарубежных юридических и физических лиц, международных организаций и др.

4. На основе анализа нормативных правовых актов, регулирующих финансовое обеспечение деятельности автономного учреждения, сделаны следующие выводы: автономное учреждение не включено
в круг субъектов, являющихся получателями бюджетных средств, закрепленных в ст. 6 БК; не наделено статусом государственного или муниципального заказчика на размещение товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд; на него не распространяются сложные конкурсные процедуры, предусмотренные Федеральным законом от 01.01.2001 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд» (далее — Закон о размещении заказов). Обосновано, что приобретение указанного статуса не должно исключать автономное учреждение из сферы государственного (муниципального) финансового контроля. В указанном аспекте предложено полученные из бюджета средства, поступившие автономному учреждению для исполнения государственного (муниципального) задания и в порядке инвестиционной деятельности, учитывать на лицевых счетах Федерального казначейства и его территориальных подразделений; средства, полученные от приносящей доход деятельности,- в соответствующих кредитных организациях. Обосновано, что различный правовой режим указанных счетов автономного учреждения обуславливает специфику взыскания с них денежных средств по судебным актам: особый режим исполнения по счетам, открытым в органах Федерального казначейства; исполнительное производство по счетам, открытым в кредитных организациях.

5. Анализ режима налогообложения автономного учреждения позволяет определить его либеральную специфику, которая заключается в возможности применения упрощенной системы налогообложения, не включении субсидии в налогооблагаемую базу при уплате налога на прибыль, включении расходов на уплату налога на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества в сумму субсидии, предоставляемой автономному учреждению в рамках государственного (муниципального) задания. В указанном аспекте обосновано отсутствие необходимости предоставления автономному учреждению дополнительных налоговых льгот.

6. Выявлена специфика расходов автономного учреждения, которая заключается в направленности на определенный объект, а также в урегулированности нормативно-правовым актом, договором или соглашением. Обозначенные особенности направлены на совершенствование нормативно-правового регулирования процесса реализации финансово-правового статуса автономного учреждения.

Предложено применительно к автономному учреждению определять расходы автономного учреждения как урегулированные нормативным правовым актом, договором или соглашением процессы направления денежных средств соответствующего учреждения на определенные цели, соответствующие его деятельности, в рамках поставленных перед ним задач.

В развитие указанной проблематики внесены предложения по классификации расходов автономного учреждения:

- на расходы, связанные с оказанием услуг физическим и юридическим лицам, использованием вверенного имущества при выполнении государственного (муниципального) задания;

- расходы, связанные с оказанием услуг физическим и юридическим лицам, использованием вверенного имущества, при осуществлении иной предусмотренной законом деятельности (оказание платных услуг населению).

7. Доказано, что в условиях реформирования статуса автономного учреждения оно остается объектом государственного (муниципального) финансового контроля. Установлено, что деятельность автономного учреждения подвержена как внешнему, так и внутреннему финансовому контролю. При этом внешний контроль направлен на проверку законности, эффективности и обоснованности распределения и использования субсидий и субвенций из соответствующего бюджета бюджетной системы и государственного имущества при выполнении государственного (муниципального) задания, внутренний — на оценку достоверности ведения бухгалтерской отчетности.

При реализации концепции усиления внутреннего финансового контроля аргументирована необходимость проведения внутреннего финансового аудита собственными силами учреждения посредством назначения аудитора. Обосновано предложение о дополнении ст. 5 Закона об автономных учреждениях пунктом 15: «При создании автономного учреждения учредителем назначается аудитор автономного учреждения, который осуществляет свою деятельность на основании сертификата, выданного уполномоченными органами исполнительной власти. Порядок проведения проверок, компетенция аудитора автономного учреждения устанавливаются нормативным правовым актом уполномоченного органа исполнительной власти. Регламент деятельности аудитора определяется внутренним документом автономного учреждения, утвержденным учредителем. Проверка деятельности автономного учреждения осуществляется по итогам работы за год, а также в любое время по инициативе уполномоченного органа исполнительной власти и решению учредителя автономного учреждения. По результатам проверки составляется аудиторское заключение, которое может направляться в органы внешнего финансового контроля для оценки его соответствия стандартам проведения аудиторских проверок. Утверждение аудиторского заключения органами внешнего финансового контроля позволяет исключить дублирование контрольных мероприятий, проводимых в отношении автономного учреждения».

В указанном аспекте также аргументировано необоснованное исключение положений п. 9 из ч. 13 ст. 2 Закона об автономных учреждениях, обязывающего автономное учреждение обеспечивать открытость и доступность аудиторского заключения о результатах финансово-хозяйственной деятельности (п. «г» ч. 4 ст. 23 Закона о внесении изменений в отдельные законодательные акты).

8. С использованием системного анализа теоретико-правовых основ и судебной практики установлено, что автономное учреждение является специальным субъектом финансово-правовой ответственности, т. е. может быть привлечено к ней за строго определенный перечень финансовых правонарушений. Аргументировано, что автономное учреждение является субъектом определенного перечня налоговых правонарушений.

Изучением имеющейся на сегодняшний день малочисленной практики применения к автономному учреждению мер финансово-правовой ответственности установлено, что к автономному учреждению указанные меры применяются в меньшей степени, чем к другим субъектам финансового права. Применение судами обстоятельств, смягчающих ответственность автономного учреждения по сравнению
с бюджетным учреждением, обусловлено выполнением последним публичных функций.

9. В развитие концепции формирования института ответственности за неисполнение государственного (муниципального) задания предложено включить в ст.2 Закона Об автономных учреждениях следующие нормы:

I. «2.3.Неисполнение автономным учреждением государственного (муниципального) задания, выразившееся в фактическом невыполнении работ и услуг, влечет наложение штрафа на руководителя автономного учреждения, в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях».

II. «2.4. Направление и использование выделенных из соответствующего бюджета средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, влечет наложение штрафа на руководителя автономного учреждения, в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях».

В целях создания механизмов реализации указанной нормы обосновано изложение ст. 15.14. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в следующей редакции: «15.14. Нецелевое использование бюджетных средств средств государственных внебюджетных фондов, средств, выделенных из соответствующего бюджета для выполнения государственного (муниципального) задания.

Использование бюджетных средств получателем бюджетных средств, а равно использование субсидии получателем субсидии из соответствующего бюджета для выполнения государственного (муниципального) задания, на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств и субсидий, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, субсидий, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере от 5 до 10 тыс. рублей; на юридических лиц - от 50 до 100 тыс. рублей».

Аргументировано дополнение Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях новым составом следующего содержания: «Фактическое невыполнение работ и неоказание услуг в рамках государственного (муниципального) задания влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере от 5 до 10 тыс. рублей; на юридических лиц - от 50 до 100 тыс. рублей».

10. На основе анализа действующего законодательства сформулированы предложения по совершенствованию нормативной базы
в части создания, формирования задания автономного учреждения
и финансового обеспечения его деятельности:

- аргументирована необходимость внесения поправок в универсальную форму задания для определенного вида учреждений, в которых невозможно рассчитать нормативы затрат, а также определиться
с объемом представленных услуг;

- внесено предложение о создании специальных подзаконных нормативно-правовых актов, принимаемых, соответственно, Правительством РФ, высшим исполнительным органом субъекта РФ, администрацией муниципального образования, которые конкретизируют состав включаемых расходов автономного учреждения, обеспечивающихся за счет средств соответствующего бюджета;

- внесено предложение о создании типовой документации по раскрытию информации о финансовой деятельности автономного учреждения для граждан, социальных институтов, инвесторов и кредитных организаций, соответствующей действующему законодательству, стандартам международной практики, сформированной из текущей управленческой и бухгалтерской отчетности;

- аргументирована позиция о необходимости создания подзаконного нормативного акта компетентным органом исполнительной власти, регулирующим вопросы сертификации, компетенции и порядка осуществления деятельности аудитора автономного учреждения.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что оформленные в ходе диссертационного исследования выводы и рекомендации развивают финансово-правовую теорию, дополняют учения о финансово-правовом статусе, конкретизируют порядок применения мер финансово-правовой ответственности, позволяют использовать их в правотворческой деятельности по расширению и дальнейшему развитию законодательства, регулирующего деятельность новых субъектов финансового права — автономных учреждений, а также решению актуальных проблем правового регулирования финансовой деятельности автономного учреждения.

Материалы диссертационного исследования могут послужить основой для последующих научных изысканий в этой области.

Внесенные предложения будут полезны в процессе совершенствования правоприменительной практики в целом и для развития судебной практики по вопросам финансовой деятельности автономного учреждения.

Содержащиеся в работе теоретические выводы и предложения могут быть использованы при проведении лекционных занятий по курсу «Финансовое право», «Бюджетное право», «Налоговое право».

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена в Государственном научном учреждении «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации», где прошло ее рецензирование и обсуждение.

Основные положения и результаты исследования докладывались на научно-практических конференциях.

Материалы диссертационного исследования использовались в ходе проведения лекционных и семинарских занятий по дисциплине «Финансовое право» на юридическом факультете Современного гуманитарного университета.

С целью внедрения результатов исследования в практическую деятельность органов местного самоуправления в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления» автор включен в рабочую группу по разработке модельных нормативных актов местного самоуправления, в частности касающихся муниципальных автономных учреждений.

В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшения взаимодействия с законодательными органами государственной власти и органами местного самоуправления» автором подготовлено 20 заключений на нормативные правовые акты, регулирующие финансовые основы местного самоуправления, в том числе деятельность автономных учреждений

В феврале 2009 г. по предложению рабочей группы Дмитровской городской прокуратуры Московской области, куда включен автор, изменены уставы муниципальных образований Дмитровского муниципального района, закреплены права прокурора на внесение на рассмотрение органов местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов.

По теме исследования опубликовано семь научных работ, общим объемом 2,8 п. л., в том числе четыре — в ведущих рецензируемых журналах, включенных в перечень Высшей аттестационной комиссии.

Структура работы обусловлена целями и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографического списка.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность диссертационной работы, указываются цель и задачи, объект и предмет, степень научной разработанности темы исследования, определяются его общетеоретическая, методологическая и эмпирическая основы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, подтверждается научная новизна, а также теоретическая и практическая значимость полученных диссертантом выводов, приводятся сведения об апробации результатов и структуре исследования.

В первой главе «Правовые основы финансово-правового статуса автономного учреждения» определяется и исследуется финансово-правовой статус автономного учреждения, рассматриваются понятие
и содержание специальной правоспособности автономного учреждения.

На основании изучения различных подходов к определению финансового статуса субъекта, а также установлению соотношения понятий «правовой статус» и «правовое положение» автором предложено определять финансово-правовой статус автономного учреждения как неразрывную совокупность прав, обязанностей, а также юридической ответственности автономного учреждения как субъекта финансового права, установленную федеральными, региональными
и муниципальными правовыми актами, а также локальными актами самого учреждения.

Определено, что финансово-правовой статус учреждения реализуется посредством его участия в конкретном финансовом правоотношении.

На основе анализа финансовой деятельности автономного учреждения сделан вывод, что процесс участия данного субъекта в конкретных финансовых правоотношениях неминуемо порождает исполнение автономным учреждением расходов, которые являются неотъемлемой частью его финансовой деятельности и отражают процесс реализации его статуса.

Диссертантом сформулировано определение финансовых ресурсов автономного учреждения, которые представляют собой субсидии и субвенции, полученные автономным учреждением по государственному (муниципальному) заданию, а также полученные в процессе осуществления финансовой деятельности доходы.

В указанном аспекте предложено понимать под «иными не запрещенными законом источниками» финансового обеспечения деятельности автономного учреждения, следующие виды доходов, полученных:

- от выполнения работ, оказание услуг, относящихся к основной деятельности автономного учреждения, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами;

- осуществления иных видов деятельности постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых автономное учреждение создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе;

- участия автономного учреждения в других юридических лицах;

- размещения средств в кредитных организациях;

- использования имущества, в том числе сдачи его в аренду;

- получения безвозмездных пожертвований (даров, субсидий) от российских и зарубежных юридических и физических лиц, международных организаций и др..

При исследовании финансовых рисков, обусловленных наделением автономного учреждения расширенными полномочиями в сравнении с другими государственными (муниципальными) учреждениями, доказано отсутствие таковых у государства.

Установлено, что правовыми гарантиями государства от необоснованных финансовых рисков в деятельности автономного учреждения являются закрепленные в законодательстве ограничения по реализации его расширенных прав: обязательное согласие учредителя на распоряжение определенными видами имущества, совершение любых сделок
с имуществом, в том числе и с приобретенным за счет оказания платных услуг, только в уставных целях; публикации отчетов о распоряжении имуществом, финансовыми ресурсами, деятельности учреждения; осуществление приносящей доход деятельности только в строгом соответствии с уставом.

Диссертантом отмечено, что изучение специальной правоспособности автономного учреждения, выражающейся в исполнении им порученного учредителем задания, позволило сформулировать выводы о том, что задания автономному учреждению должны формироваться одновременно с разработкой проекта бюджета на очередной финансовой год. Автором предложны определенные этапы формирования задания, а также внесены некоторые предложения по расчетам задания.

Во второй главе «Содержание и реализация финансово-правового статуса автономного учреждения» рассматривается процесс реализации прав и обязанностей автономного учреждения в бюджетных и налоговых правоотношениях, определены и выявлены особенности правового регулирования расходов автономного учреждения, проанализированы причины реформирования сети бюджетных учреждений, а также сформулированы основные предложения, касающиеся создания условий для совершенствования правового положения автономных учреждений.

При рассмотрении бюджетных правоотношений с участием автономного учреждения установлено, что они возникают в связи с предоставлением автономному учреждению субсидии и субвенции в целях компенсации затрат по исполнению государственного (муниципального) задания.

Диссертант определяет, что в бюджетном правоотношении автономное учреждение реализует следующие права и обязанности: право на финансовое обеспечение выполнения задания учредителя, которое исполняется посредством выделения субсидий и субвенций из соответствующего бюджета; право на финансовое обеспечение содержания вверенного имущества и участие в отдельных социальных программах; право на получение обеспечения в тех же объемах, что и бюджетное учреждение; обязанность утвердить план финансово-хозяйственной деятельности и заключить соглашение с учредителем; обязанность использовать полученные бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением; обязанность отчитаться перед учредителем за расходование указанных денежных средств.

В работе проводится анализ развития нормативно-правовых положений, регулирующих финансовое обеспечение деятельности автономного учреждения. Диссертантом делаются выводы о том, что автономное учреждение не является получателем бюджетных средств и государственным (муниципальным) заказчиком. Обосновано, что приобретение указанного статуса не должно исключать автономное учреждение из сферы государственного (муниципального) финансового контроля.
В этой связи предложено полученные из бюджета средства, поступившие автономному учреждению для выполнения государственного (муниципального) задания и в порядке инвестиционной деятельности, учитывать на лицевых счетах Федерального казначейства и его территориальных подразделений; средства, полученные от приносящей доход деятельности,- в соответствующих кредитных организациях. Обосновано, что различный правовой режим указанных счетов автономного учреждения обуславливает специфику взыскания с них денежных средств по судебным актам: особый режим исполнения по счетам, открытым в органах Федерального казначейства; исполнительное производство по счетам, открытым в кредитных организациях.

Диссертантом определяется, что налоговое правоотношение
с участием автономного учреждения представляет собой правоотношение по установлению, введению в действие и взиманию налогов
и сборов.

Особое внимание уделено анализу общего субъективного блока налоговых прав и обязанностей автономного учреждения. Сделаны выводы о том, что совокупность прав и обязанностей автономного учреждения как налогоплательщика требует дальнейшего усовершенствования, внесены предложения по их конкретизации.

При изучении режима налогообложения автономного учреждения определена его либеральная специфика, которая заключается в возможности применения упрощенной системы налогообложения, не включении субсидии в налогооблагаемую базу при уплате налога на прибыль, включении расходов на уплату налога на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества в сумму субсидии, предоставляемой автономному учреждению в рамках государственного (муниципального) задания. В указанном аспекте обосновано отсутствие необходимости предоставления автономному учреждению дополнительных налоговых льгот.

Выявлена специфика расходов автономного учреждения.

Предложено применительно к автономному учреждению определять расходы автономного учреждения как урегулированные нормативным правовым актом, договором или соглашением процессы направления денежных средств соответствующего учреждения на определенные цели, соответствующие его деятельности, в рамках поставленных перед ним задач.

В развитие указанной проблематики внесены предложения по классификации расходов автономного учреждения :

- на расходы, связанные с оказанием услуг физическим и юридическим лицам, использованием вверенного имущества при выполнении государственного (муниципального) задания;

- расходы, связанные с оказанием услуг физическим и юридическим лицам, использованием вверенного имущества, при осуществлении иной предусмотренной законом деятельности (оказание платных услуг населению).

По результатам изучения расходов автономного учреждения выявлена проблема отсутствия четкого законодательного закрепления порядка финансирования расходов, т. е. четкого определения источника финансирования. В связи с вышеизложенным автором сформулировано предложение о создании специальных подзаконных нормативных правовых актов, принимаемых, соответственно, Правительством РФ, высшим исполнительным органом субъекта РФ, администрацией муниципального образования, которые конкретизируют состав включаемых расходов автономного учреждения, обеспечивающихся за счет средств соответствующего бюджета.

В исследовании проведен подробный анализ причин реформирования сети государственных (муниципальных) учреждений. Диссертантом внесены предложения по совершенствованию законодательства в части создания, формирования задания автономного учреждения и финансового обеспечения его деятельности; аргументирована необходимость внесения поправок в универсальную форму задания для определенного вида учреждений, в которых невозможно рассчитать нормативы затрат, а также определиться с объемом представленных услуг; внесено предложение по разработке нормативного правового акта, регулирующего порядок осуществления деятельности, сертификации аудитора автономного учреждения.

В третьей главе «Финансово-правовая ответственность автономного учреждения» отражены особенности государственного (муниципального) контроля за деятельностью автономного учреждения, проанализированы особенности применения мер финансово-правовой ответственности.

Диссертантом сделан вывод, что деятельность автономного учреждения подвержена как внешнему, так и внутреннему финансовому контролю. При этом внешний контроль направлен на проверку законности, эффективности и обоснованности распределения и использования средств, выделенных из бюджета, и государственного имущества, внутренний — на оценку и достоверность ведения бухгалтерской отчетности.

При реализации концепции усиления внутреннего финансового контроля аргументирована необходимость проведения внутреннего финансового аудита собственными силами учреждения посредством назначения аудитора. В связи с вышеизложенным предлагается дополнить ст. 5 Закона об автономных учреждениях п.15, а также: аргументировано необоснованное исключение положений п. 9 из ч. 13 ст. 2 Закона об автономных учреждениях, обязывающего автономное учреждение обеспечивать открытость и доступность аудиторского заключения о результатах финансово-хозяйственной деятельности.

Анализ контрольных мероприятий автономного учреждения обозначил проблему существования беспрепятственного доступа к информации, содержащейся в отчетах об их деятельности. В указанном аспекте предложено создание типовой документации по раскрытию всей вышеперечисленной информации для граждан, социальных институтов, инвесторов и кредитных организаций. Данная документация должна соответствовать действующему законодательству, поддерживать стандарты международной практики, формироваться из текущей управленческой
и бухгалтерской отчетности.

При изучении теоретико-правовых основ финансово-правовой ответственности автором делается вывод, что ненадлежащая реализация автономным учреждением совокупности прав и обязанностей (совершение правонарушения), представляющих собой содержание его финансово-правового статуса, влечет наступление финансово-правовой ответственности.

Диссертантом проведено исследование ответственности автономного учреждения за совершение налоговых правонарушений и нарушений бюджетного законодательства.

В ходе анализа совокупности составов нарушений бюджетного законодательства установлено, что автономное учреждение не является субъектом бюджетно - правовой ответственности.

В результате анализа совокупности составов налоговых правонарушений установлено, что автономное учреждение, выступая в роли налогоплательщика, является специальным субъектом налоговой ответственности и, как следствие, отвечает за правонарушения, предусмотренные ст. 116—120, 122 НК.

Исследование имеющейся на сегодняшний день практики применения к автономному учреждению мер финансово-правовой ответственности позволило сформулировать выводы о том, что к автономному учреждению указанные меры применяются в меньшей степени, чем, к примеру, к бюджетному учреждению. Применение к автономному учреждению обстоятельств, смягчающих ответственность, со стороны государства обусловлено выполнением указанным субъектом публичных функций.

Автором предложены комплексы мероприятий по осуществлению ряда профилактических мер с целью предупреждения нарушений финансового законодательства: усиление бюджетного и правоохранительного контроля; мероприятия по повышению уровня правосознания участников налоговых правоотношений, складывающихся в области налогообложения; по повышению уровня информированности обязанных лиц по вопросам законодательства о налогах и сборах, профессиональной подготовки лиц, ведение правовой пропаганды, урегулирование порядка закрытия расчетных счетов налогоплательщиков в банковских учреждениях, препятствующих злоупотреблениям.

Исследован институт ответственности автономного учреждения за неисполнение государственного (муниципального) задания и направления и использования выделенных из бюджета средств на цели, не соответствующие условиям деятельности учреждения. Внесены предложения по закреплению ответственности за данные виды нарушений в Законе об автономных учреждениях и Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.

В заключении подводятся итоги исследования, обосновываются выводы и выдвигаются предложения по совершенствованию законодательства о налогах и сборах.

Основные положения диссертации содержатся в следующих публикациях диссертанта:

Статьи, опубликованные в ведущих

рецензируемых научных журналах и изданиях,

указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии

1.  Финансово-правовой статус автономного учреждения // Вестник Российской правовой академии. 2008. № 2. — 0,3 п. л.

2.  Финансово-правовая ответственность автономного учреждения как составляющая финансово-правового статуса // Вестник Российской правовой академии. 2009. № 1. — 0,4 п. л.

3. Особенности налогообложения автономного учреждения // Вестник Российской правовой академии. 2009. № 3. — 0,5 п. л.

4. Особенности финансового обеспечения автономного учреждения // Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 9. — 0,4 п. л.

Иные публикации

5.  Специальная правосубъектность автономного учреждения // Юстиция. 2009. № 1. — 0,5 п. л.

6.  Расходные обязательства автономного учреждения // Четвертые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 3—4 декабря 2009 года) : сб. ст. : в 7 кн. Кн. 3/ Проблемы административного, информационного, финансового и налогового права / отв. ред. ; ГОУ ВПО РПА Минюста России. М. : РПА МЮ РФ, 2009. — 0,3 п. л.

7.  Расходные обязательства автономного учреждения как объекты государственного контроля // Государственный
аудит. Право. Экономика. 2009. № 4. — 0,4 п. л.

Подписано в печать 18.11.2010.

Формат 60х90 1/16. Усл. печ. л. 1,4. Тираж 100 экз.