Децентрализация в Российской Федерации

Децентрализация в Российской Федерации

,

В ходе экономических и политических реформ 90-х годов децентрализация в Российской Федерации проходила стихийно, без четко определенной стратегии, однако успехи, достигнутые к концу 90-х годов, были значительны. Региональные и местные органы власти получили право самостоятельно формировать свои бюджеты. Значительная часть расходных полномочий была передана в ведение субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, что соответствовало концепции реформ, но в то же время большая часть источников доходов осталась в ведении федерального правительства, что характерно для унитарного государства.

Цель данной работы - определить, как далеко продвинулась Россия по пути децентрализации, и в каком направлении ей предстоит идти дальше.

Хотя не существует единого количественного индекса, позволяющего адекватно измерить степень децентрализации полномочий и степень самостоятельности субфедеральных органов власти, в данном исследовании предпринята попытка оценить различные аспекты децентрализации на основе анализа бюджетной статистики и нормативно-правовых актов Российской Федерации.

Полученные нами количественные оценки, на первый взгляд, свидетельствуют о высокой степени децентрализации бюджетной системы, однако более глубокий качественный анализ показывает отсутствие реальной финансовой самостоятельности субфедеральных бюджетов.

Очевидно, что в России, в состав которой входят регионы, столь различные по своему географическому положению, климатическим условиям и социально-демографическим характеристикам, централизованное предоставление услуг неэффективно. Сделав первый шаг на пути к децентрализации, передав часть расходных обязанностей на региональный и местный уровень, федеральный центр должен сделать следующий шаг, передав субъектам федерации и муниципальным образованиям доходные источники.

Децентрализация государственных функций

Основной вопрос децентрализации может быть сформулирован так: является ли децентрализованная система управления более эффективной, чем централизованная? Поскольку речь идет о системе государственного[1] управления, то вопрос можно переформулировать следующим образом: обеспечивает ли при фиксированном объеме бюджетных ресурсов децентрализованная система более полное удовлетворение потребностей получателей бюджетных услуг, чем централизованная?

Существует два основных аргумента в пользу децентрализации государственных функций:

1. Децентрализация полномочий по предоставлению государственных (бюджетных) услуг повышает эффективность бюджетных расходов, поскольку приближает власть к населению, делает ее подотчетной избирателям, позволяет более полно учитывать предпочтения населения.

2. Децентрализация полномочий по формированию доходов бюджета позволяет более точно учесть специфику и состав налоговой (доходной) базы и тем самым обеспечить более высокую собираемость налогов и прочих доходов в бюджет.

На первый взгляд, аргументы, относящиеся к децентрализации государственных расходных функций, кажутся более убедительными, чем аргументы, касающиеся децентрализации функций по мобилизации доходов. Действительно, приближение власти к налогоплательщику усиливает вероятность того, что потребности налогоплательщика будут более полно учтены, но это означает также и усиление вероятности предоставления налоговых льгот на индивидуальной основе, усиление стимулов по ослаблению налогового бремени на местных налогоплательщиков в надежде на получение межбюджетного трансферта или на экспорт налогового бремени.

На самом деле и аргументы, относящиеся к децентрализации расходных функций государства, также неоднозначны. Действительно, всегда ли эффективно с точки зрения государственного управления как можно более полно учитывать местные особенности и предпочтения населения?

Существует не так много государственных функций, которые могут быть исполнены непосредственно центральным аппаратом соответствующего государственного ведомства. Практически любая государственная функция – будь то предоставление услуг школьного образования, здравоохранения, охрана правопорядка, наблюдение за погодой и т. д., может исполняться либо территориальными подразделениями центральной власти, либо подразделениями субфедеральных[2] органов власти.

Когда мы говорим о децентрализации какой-либо государственной функции в результате реформ, речь идет именно о передаче ответственности за ее исполнение от территориальных подразделений центральной власти органам публичной власти на местах (регионам, муниципалитетам), что на практике может принимать форму переподчинения территориальных органов центральной власти субфедеральным выборным органам. В Российской Федерации примером подобного переподчинения может служить передача финансовых управлений на местах из ведения Министерства финансов Российской Федерации в ведение региональных органов государственного управления, произошедшая в ходе реформ 90-х годов.

Однозначно ответить на вопрос о том, происходит ли рост затрат бюджетной системы в целом при передаче ответственности за исполнение той или иной государственной функции на места, невозможно, поскольку с одной стороны, управленческие расходы в разветвленных, многоуровневых иерархических системах могут быть чрезвычайно высокими, во всяком случае, не ниже, чем при «плоской» децентрализованной организации, а с другой стороны, в последнем случае возникает некоторое дублирование функций.

Что касается полноты удовлетворения потребностей в бюджетных услугах, то в результате децентрализации она может даже снизиться. Весь вопрос в том, что использовать в качестве меры удовлетворения потребностей – удовлетворение местных жителей или граждан всего государства в целом? Например, выиграет ли все государство в целом, если проведение призыва в армию будет передано региональным и местным администрациям, ориентированным не столько на достижение общегосударственных целей, сколько на удовлетворение желаний своих избирателей?

С точки зрения эффективности предоставления государственных услуг оптимальная степень децентрализации для различных услуг может быть различной. Ответственность за исполнение тех функций, для которых важно соблюдение единых стандартов на всей территории страны, независимо от предпочтений местного населения (например, национальная оборона и обеспечение безопасности государства, денежная эмиссия, статистический учет, гидрометеорология), необходимо закрепить за центральным (федеральным) уровнем власти и его территориальными подразделениями. Другие функции, ориентированные в основном на удовлетворение потребностей в социальных услугах и социальную защиту населения, разумнее передать на места.

Однако и последнее утверждение может вызвать возражения. Действительно, регионы и территории, население которых в большей степени нуждается в социальной защите, как правило, и сами относятся к числу неблагополучных с точки зрения бюджетной обеспеченности и в меньшей степени способны предоставить такую защиту.

Кроме того, некоторые социально значимые функции могут иметь разное значение с точки зрения всего государства в целом и с точки зрения местных властей. Например, обязательное двенадцатилетнее школьное образование может отвечать интересам всего государства в целом, однако противоречить интересам муниципального образования, у которого нет ни средств на содержание школы-двенадцатилетки, ни потребности в рабочих кадрах, обладающих знанием иностранного языка в объеме программы средней школы или умеющих обращаться с компьютером.

Необходимо признать, что практически все социально значимые функции носят перераспределительный характер, то есть обеспечивают жителям независимо от уровня их доходов доступ к услугам определенного, гарантированного государством качества. Однако ответственность за исполнение перераспределительных функций не может быть целиком отдана на места, поскольку, как уже было сказано выше, именно на тех территориях, где потребность в социальной защите населения высока, ресурсы для перераспределения отсутствуют. Кроме того, предоставление всему населению страны услуг определенного, гарантированного государством качества, предполагает, что стандарты качества предоставления услуг разрабатываются в центре, а не на местах, и таким образом, государство так или иначе – в части выработки стандартов качества, нормативов, путем территориального перераспределения средств – должно участвовать в предоставлении социально-ориентированных услуг.

Итак, вопрос об оптимальной с точки зрения эффективности государственного управления степени децентрализации может решаться по-разному в зависимости от того, о каких именно функциях идет речь:

а) о функциях, связанных с мобилизацией доходов в бюджет;

б) о функциях, связанных с предоставлением бюджетных услуг.

Кроме того, если речь идет о функциях, связанных с предоставлением бюджетных (государственных) услуг, то ответ на этот вопрос будет зависеть:

- от значимости функции (общегосударственная значимость, локальная значимость);

- от того, о каком именно аспекте ее предоставления идет речь: о нормативно-правовом регулировании, администрировании или финансовом обеспечении.

Способы измерения степени децентрализации

Существует два основных подхода к оценке децентрализации: качественный и количественный. Измерение степени децентрализации с помощью качественной шкалы позволяет судить о том, в каком случае децентрализация слабее или сильнее, то есть позволяет упорядочить сравниваемые объекты, при этом объектами для сравнения могут выступать как разные страны, так и одна и та же страна на разных этапах своего развития. Количественный подход опирается на использование статистических показателей. На первый взгляд может показаться, что такой подход дает более точные или надежные результаты, но на самом деле применение количественных оценок неизбежно упрощает картину и может создать ошибочное представление о реальной степени децентрализации государственных функций. Таким образом, при оценке децентрализации желательно использовать оба подхода.

Децентрализация расходов

При определении степени децентрализации предоставления каждой конкретной государственной функции необходимо ответить на следующие три вопроса:

1) какой уровень власти осуществляет нормативно-правовое регулирование соответствующей функции, в том числе, определяет требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов;

2) какой уровень власти выделяет финансовые средства, необходимые для предоставления услуги или исполнения государственной функции;

3) какой уровень власти отвечает за исполнение государственной функции, предоставление населению соответствующих бюджетных услуг, обеспечивает выплату социальных пособий и т. д. за счет собственных средств или за счет трансферта, полученного от вышестоящего уровня власти.

В отношении некоторых государственных функций все эти три вида полномочий могут и должны быть закреплены за одним уровнем власти. Примерами могут служить национальная оборона, обеспечение государственной безопасности, проведение государственной международной политики (закрепление за федеральным уровнем власти).

В других случаях выработка единых стандартов и предоставление финансового обеспечения могут быть закреплены за центральным уровнем власти, а исполнение – за региональными или местными уровнями власти. Например, в Российской Федерации размер детских пособий устанавливается федеральным законом, средства на исполнение этого закона передаются в регионы из федерального бюджета, однако непосредственная выплата населению пособий организуется силами региональных и местных администраций. Нормативно-правовое регулирование и финансовое обеспечение данной функции централизовано, а исполнение ее передано на места (децентрализация исполнения при централизации нормативно-правового регулирования и финансового обеспечения).

Существуют государственные функции, нормативно-правовое регулирование которых осуществляет центральная власть, а финансовое обеспечение и исполнение возлагается на региональные (местные) органы власти. Примером из практики Российской Федерации может служить социальная защита работников бюджетных учреждений. Среди нормативных правовых актов, принятых на федеральном уровне и направленных на защиту этой категорий граждан, можно упомянуть Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. N 785 «О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе единой тарифной сетки», различные отраслевые законы, устанавливающие льготы для представителей отдельных профессий (военнослужащих, работников прокуратуры, налоговых, таможенных органов, судей и т. д.). До последнего времени реализация всех этих федеральных законов, включая финансовое обеспечение, возлагалась на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Количественная оценка децентрализации расходов

Одним из показателей, по которым можно судить о степени децентрализации государственных функций, является доля конечных расходов (располагаемых ресурсов после передачи трансфертов) федерального, региональных и местных бюджетов в расходах бюджетной системы страны.

К сожалению, при попытке оценить количественными методами степень децентрализации в России, возникают проблемы из-за неполноты информации о размерах государственного сектора. Обычно при составлении количественных оценок рассматривается расширенный бюджет государства, который включает бюджеты всех уровней власти, а также бюджеты различных фондов. В Российской Федерации значительные объемы средств проходят через внебюджетные фонды и не отражаются в консолидированном бюджете государства. Кроме того, в бюджетную отчетность не включаются доходы и расходы значительной части государственных и муниципальных унитарных предприятий.

В таблице 1 представлено распределение расходов по уровням бюджетной системы для Германии, Канады, США и России. В целях сопоставимости информации, в структуре расходов бюджетной системы Российской Федерации учитывались расходы Фонда социального страхования, Фондов обязательного медицинского страхования и Пенсионного фонда.

Таблица 1. Распределение расходов по уровням бюджетной системы

	Расходы бюджетной системы, %
Федеральный уровень	Региональный уровень	Местный уровень
Германия (1996)	62,1	20,9	17,1
Канада (1995)	40,7	41,6	17,8
США (1997)	53,5	21,6	24,8
Россия (2001)	55,0	26,5	18,5

Источник данных: расчеты для Германии, США и Канады по данным "Government Finance Statistics Yearbook", IMF 1999. Данные по Российской Федерации рассчитаны на основе отчетов об исполнении бюджетов в РФ, отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 01.01.2002 (Минфин РФ), данных о бюджетах внебюджетных фондов.

Расходы субфедеральных бюджетов и внебюджетных фондов в России составляют 45% от расходов консолидированного бюджета расширенного правительства[3], что выше, чем аналогичный показатель в Германии (38%), но ниже, чем в США (46%) и в Канаде (59%).

Хотя доля расходов субфедеральных бюджетов является не самым лучшим показателем степени децентрализации, этот индикатор не требует наличия детальных данных и позволяет проводить межстрановые сравнения и оценивать динамику процессов децентрализации (Ebel and Yilmaz, 2002).

Динамику степени децентрализации в Российской Федерации можно также оценить, используя данные только о консолидированном бюджете Российской Федерации (без учета внебюджетных фондов). Динамика доли расходов субфедеральных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации (график 1) свидетельствует о нестабильности распределения полномочий между уровнями власти в Российской Федерации. С 1998 по 2000 г. доля расходов субфедеральных бюджетов упала с 54% до 43%, после чего в 2001 г. вернулась на прежний уровень.

График 1. Доля расходов субфедеральных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации

Источник данных: отчеты об исполнении бюджетов в РФ за соответствующие годы (Минфин РФ).

Доля расходов субфедеральных бюджетов дает общее представление о децентрализации расходов. Чтобы сравнить степень децентрализации расходов на исполнение отдельных государственных функций в России, можно воспользоваться следующей таблицей.

Таблица 2. Распределение расходов на исполнение различных функций

по уровням бюджетной системы в Российской Федерации в 2001 г.

Расходы	Федеральный бюджет	Бюджеты субъектов РФ	Местные бюджеты
Функции, относящиеся к ведению РФ
Государственное управление (федеральный уровень)	100,0	0,0	0,0
Международная деятельность	100,0	0,0	0,0
Национальная оборона	100,0	0,0	0,0
Мобилизационная подготовка экономики	100,0	0,0	0,0
Исследование и использование космического пространства	100,0	0,0	0,0
Расходы на проведение военной реформы	100,0	0,0	0,0
Судебная власть	93,6	6,3	0,2
Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства	81,0	14,0	5,0
в т. ч.:
Органы внутренних дел	57,7	31,2	11,1
Государственная противопожарная служба	44,4	40,6	15,0
Органы юстиции	96,8	2,9	0,3
Гидрометеорология	92,1	7,5	0,4
Картография и геодезия	100,0	0,0	0,0
Функции, относящиеся к совместному ведению РФ и субъектов РФ
Содействие научно-техническому прогрессу	93,5	6,4	0,1
Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий	63,7	26,5	9,8
Образование	19,6	21,0	59,3
в т. ч.:
Дошкольное образование	1,2	17,6	81,2
Общее образование	0,6	19,7	79,7
Начальное и среднее профессиональное образование	58,6	35,8	5,7
Переподготовка и повышение квалификации	37,1	56,6	6,3
Высшее профессиональное образование	92,0	6,8	1,2
Здравоохранение (включая расходы системы ОМС)	9,6	56,9	33,5
Санитарно-эпидемиологический надзор	84,3	12,6	3,1
Физическая культура	9,5	46,4	44,1
Культура, искусство	18,9	33,2	47,9
Социальная политика	50,7	30,4	18,9
Жилищно-коммунальное хозяйство	0,0	27,9	72,1
Прочее[4]
Государственное управление (региональный уровень)	0,0	99,8	0,2
Местное самоуправление	0,0	3,9	96,1
Промышленность, энергетика и строительство	18,6	58,5	22,8
Сельское хозяйство и рыболовство	35,2	51,6	13,2
Средства массовой информации	53,8	34,3	11,9
Охрана окружающей природной среды и природных ресурсов (включая расходы экологических фондов)	31,4	56,4	12,2
Кинематография	56,0	18,4	25,6
Транспорт[5]	9,2	56,8	34,0
Дорожное хозяйство (включая расходы дорожных фондов)5	22,9	74,8	2,3
Связь5	13,5	66,5	20,0
Информатика	0,3	67,7	32,0

Источник: отчет об исполнении бюджетов в РФ, отчеты об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 01.01.2002

На основании данных, приведенных в таблице 2, можно сказать, что в Российской Федерации сильно децентрализовано финансирование услуг образования и здравоохранения (с учетом расходов внебюджетных фондов), а также расходов на физическую культуру, культуру и искусство, транспорт, дорожное хозяйство, связь, информатику, охрану окружающей природной среды и природных ресурсов (с учетом расходов экологических фондов). Согласно отчетам об исполнении бюджетов в Российской Федерации, расходы по статье «Жилищно-коммунальное хозяйство» финансируются только из субфедеральных бюджетов.

При оценке степени децентрализации расходов необходимо иметь в виду следующее. Наличие права расходовать средства не всегда предполагает наличие права распоряжаться ими. Если расходы нижестоящих уровней жестко регламентированы законами, принятыми на вышестоящих уровнях власти, то даже при сильной децентрализации конечных расходов реальная самостоятельность у нижестоящих органов власти будет отсутствовать. Кроме того, объем расходов нижестоящих бюджетов зависит от объема целевых трансфертов, передача которых означает децентрализацию расходов, но может не означать децентрализацию полномочий, если расходование этих средств подлежит жесткому контролю. Значительная доля нецелевых средств, поступающих в нижестоящие бюджеты в виде отчислений от нормативов регулирующих налогов и в виде выравнивающих трансфертов, также оказывается не в полном распоряжении органов власти, производящих непосредственные расходы. Во-первых, зачастую вышестоящий орган власти требует, чтобы эти средства использовались на вполне определенный вид расходов (прежде всего, заработную плату, регулируемую в соответствии с федеральной Единой тарифной сеткой[6]); во-вторых, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления находятся в жестких рамках нормативно-правового регулирования практически в отношении всех видов бюджетных расходов. Субфедеральные органы власти ограничены в выборе направления использования нецелевых средств, в то же время в бюджетной отчетности такие доходы и расходы отражаются именно как нецелевые. Таким образом, при оценке степени децентрализации важно не ограничиваться количественными показателями, а более детально рассматривать полномочия субфедеральных органов власти.

Доля расходов субфедеральных бюджетов часто используется в качестве оценки степени децентрализации (например, Davoodi и Zou, 1998). Однако, при этом всегда следует помнить, что данный количественный показатель отражает только децентрализацию предоставления услуг, ничего не сообщая о децентрализации нормативно-правового регулирования и финансирования.

Качественная оценка степени децентрализации расходных полномочий

При четком разграничении предметов ведения (государственных функций) между уровнями власти, все три вида государственных полномочий, а именно, полномочия по нормативно-правовому регулированию, финансовому обеспечению и исполнению, оказываются закрепленными за каким-либо одним уровнем власти. В этом случае пересекающиеся сферы ответственности отсутствуют. Федеральный (центральный) уровень власти не вмешивается в то, как регионы проводят свою политику в сфере региональных функций, регионы не вмешиваются в исполнение местных функций.

Заметим, что невозможно оценить степень децентрализации расходов, анализируя только разграничение полномочий. Например, если школьное образование будет закреплено за региональным уровнем власти, а все прочие функции за федеральным уровнем, но при этом на школьное образование будет расходоваться столько же средств, сколько на все остальные функции вместе взятые, то степень децентрализации государственных функций, измеряемая при помощи доли субфедеральных расходов в расходах консолидированного бюджета, может быть очень высокой, хотя за региональным уровнем закреплено меньше функций, чем за федеральным.

С другой стороны, если нормативно-правовое регулирование и финансовое обеспечение всех без исключения государственных функций закреплены за федеральным уровнем, а региональные и местные власти только исполняют то, что им предписано сверху, причем на средства, целевым образом предоставляемые из федерального бюджета, то показатель доли субфедеральных расходов может иметь высокое значение, хотя реальная децентрализация будет отсутствовать.

Чем сильнее централизовано нормативно-правовое регулирование по сравнению с полномочиями по исполнению функций, тем в меньшей степени показатель доли субфедеральных расходов соответствует реальной децентрализации полномочий.

Теоретически можно было бы оценить степень децентралицации расходов на основании анализа нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих разграничение полномочий между органами власти. Однако российское законодательство столь противоречиво, что определить, какой уровень власти за какую функцию отвечает, достаточно сложно, так как разграничение проводится по критерию собственности, а не по функциональному принципу. Рассмотрим, например, результаты анализа нормативных правовых актов, регулирующих разграничение полномочий в сфере образования (таблица 3).

Таблица 3. Разграничение полномочий между органами власти в РФ в сфере образования

Образование	Нормативно-правовое регулирование	Обеспечение финансовыми средствами	Исполнение
Дошкольное образование	Ф+Р	Ф, Р,М	М
Основное общее образование	Ф+Р	Ф, Р,М	М
Среднее (полное) общее образование	Ф+Р	Ф, Р,М	?
Начальное и среднее профессиональное образование	Ф+Р	Ф, Р,М	?
Высшее образование	Ф+Р	Ф, Р,М	?
Послевузовское профессиональное образование	Ф+Р	Ф, Р,М	?

Обозначения: Ф – федеральный центр, Р – регионы, М – местные органы власти. Ф, Р, М – из федерального бюджета финансируются федеральные учреждения, из бюджета субъекта Российской Федерации - учреждения субъекта Российской Федерации, из местного бюджета муниципалитета - муниципальные учреждения;

? – разграничение полномочий не проведено;

+ – минимальные нормативы устанавливаются федеральными органами власти,

дополнительные – органами власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления.

Источник: анализ законодательства, проведенный Центром фискальной политики[7].

Даже беглое ознакомление с таблицей 3 показывает, что делать выводы о степени децентрализации только по доле расходов каждого уровня власти в совокупных расходах на финансирование функции (таблица 2) было бы неправильно. Так, судя по данным таблицы 2, образование финансируется на 80 процентов из субфедеральных бюджетов. Из приведенного выше фрагмента видно, что нормативно-правовое регулирование всех аспектов образования осуществляется при участии федерального центра, и что при этом федеральный бюджет может участвовать в финансовом обеспечении практически всех видов образования (например, финансирование ведомственных школ). Таким образом, роль федерального уровня в предоставлении услуг образования в Российской Федерации гораздо значительней, чем может показаться, судя по доле конечных расходов на образование, финансируемых из федерального бюджета.

Хотя оценить степень децентрализации на основе действующего законодательства затруднительно из-за отсутствия четкого разграничения полномочий, можно измерить степень децентрализации согласно варианту разграничения полномочий между уровнями власти, предусмотренному в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. В программе предлагается общая схема разграничения основных расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, которую предполагается реализовать к 2005 г. (далее – Общая схема). Фрагмент этой схемы в приведен в таблице 4.

Следует помнить, что приведенный фрагмент Общей схемы отражает не реально существующее, а желаемое (планируемое) разграничение полномочий, которое от реально существующего отличается сокращением сфер совместной ответственности за финансирование соответствующих услуг, ослаблением регламентации бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня, и другими особенностями, которые все вместе сводятся к более четкому разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти.

Таблица 4. Разграничение полномочий в сфере образования, предложенное в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.

Функция	Нормативно-правовое регулирование	Обеспечение финансовыми средствами	Организация предоставления
...
Образование
Дошкольное образование	М	М+Н	М
Общее (школьное) образование (поддержание системы)	Ф+Р+М	М	М
Общее образование (программы развития)	Ф	Ф+Р	Р+М
Школы-интернаты	Ф+Р	Р	Р
Начальное и среднее профессиональное образование	Ф+Р	Ф+Р	Р
Начальное и среднее профессиональное образование для инвалидов	Ф+Р	Ф+Р	Ф+Р
Переподготовка и повышение квалификации	Ф+Р	Ф+Р	Ф+Р
Высшее образование	Ф+Р	Ф+Р+Н	Ф+Р
...

Условные обозначения:

Органы власти (бюджет): Ф - федеральные, Р - региональные (субъекты РФ), М - местные (муниципальные образования), Н – средства населения, + - совместные полномочия (софинансирование).

Подсчет общего количества функций, перечисленных в упомянутой Общей схеме, и ссылок на различные уровни по отдельным столбцам (видам полномочий) и по функциям в целом дает следующие результаты:

Всего функций: 119

из них закрепленных:

исключительно за федеральным уровнем 55

исключительно за региональным уровнем 9

исключительно за местным уровнем 12

Всего непересекающихся функций 76

Всего пересекающихся функций 43

В сводном виде эти данные представлены в таблице 5.

Таблица 5. Разграничение функций между уровнями власти в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.

	Нормативно-правовое регулирование	Финансовое обеспечение	Исполнение
Всего функций, перечисленных в Общей схеме:	119	119	119
Итого ссылок на каждый уровень власти в каждом столбце:	Ф=97 Р=40 М=27	Ф=76 Р=43 М=28	Ф=70 Р=42 М=31
Итого вес каждого уровня власти в исполнении каждого вида полномочия (если полномочие осуществляется совместно, вес делится поровну между всеми участниками как 0.5+0.5 или 0.33+0.33+0.33) от реального числа функций	Ф=77,5 Р=23,5 М=18	Ф=65,33 Р=30,83 М=22,83	Ф=63 Р=32 М=25
То же в процентном выражении (119=100%)	Ф=73 Р=12 М=14	Ф=55 Р=26 М=19	Ф=53 Р=27 М=20

Итак, из 119 функций, упомянутых в Общей схеме, федеральный уровень власти участвует в нормативно-правовом регулировании 97. Существует, таким образом, всего 22 функции, в отношении которых право принятия правил и стандартов федеральный уровень власти готов предоставить нижестоящим уровням власти (к числу таких функций относятся, например, поддержка средств массовой информации региональных и местных органов власти, содержание объектов и проведение мероприятий регионального и местного значения, функционирование органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления и ряд других функций). При этом федеральный уровень власти участвует в предоставлении финансового обеспечения значительно меньшего числа функций, по сравнению с теми, в отношении которых он участвует в нормативно-правовом регулировании (76 против 97), а число функций, в непосредственном исполнении которых он задействован, еще меньше (70). Для региональных и местных властей картина прямо противоположная: они мало участвуют в нормативно-правовом регулировании, но их влияние нарастает на стадиях финансового обеспечения и исполнения. При этом роль федеральных органов власти остается преобладающей на всех этапах.

Итак, сравнение степени децентрализации полномочий по нормативно-правовому регулированию, предоставлению финансовых средств и исполнению функций (таблица 5) показывает, что в схеме, представленной в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, полномочия по нормативно-правовому регулированию сконцентрированы на федеральном уровне.

Проблема «связанных» расходов

Анализ действующего разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы в Российской Федерации показывает, что предметы ведения между уровнями власти разграничены нечетко, а также что фактическое исполнение функций не соответствует закрепленному в Конституции Российской Федерации и в действующем законодательстве. Обилие федеральных законов, регламентирующих исполнение функций, закрепленных за региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления, может служить признаком централизации. Однако если этих законов принято слишком много, и средств на их выполнение не хватает, то региональные и местные органы власти начинают сами выбирать, какие законы им исполнять, а какие нет, и чрезмерная регламентация превращается в свою противоположность.

В Российской Федерации значительная часть расходов субфедеральных бюджетов регламентируется федеральным законодательством. Сюда относится и установление обязательного уровня заработной платы работников бюджетной сферы, и федеральные мандаты, обязывающие предоставлять льготы определенным категориям населения. По приблизительным оценкам, около 30%[8] расходов субфедеральных бюджетов составляют расходы на исполнение федеральных мандатов, то есть федеральных законов и других нормативно-правовых актов, увеличивающих расходы нижестоящих бюджетов.

Факты, свидетельствующие о децентрализации расходных полномочий

Несмотря на значительную долю федеральных мандатов в бюджетах субъектов РФ и муниципальных образований, можно утверждать, что в России решения о расходах бюджетных средств принимаются децентрализованно. Косвенным свидетельством этого могут служить различия в структуре расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ (таблица 6).

Таблица 6. Различия в структуре расходов субъектов федерации: доля расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на исполнение основных бюджетных функций (2001 г.)

Статья бюджетной классификации	Доля расходов на бюджетную функцию
медиана	максимум	минимум
Гос. управление и местное самоуправление	6,9	14,1	1,9
Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства	2,9	5,7	1,0
Промышленность, энергетика и строительство	7,1	34,8	2,4
Сельское хозяйство и рыболовство	3,2	14,3	0,1
Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика	3,4	10,7	0,2
Жилищно-коммунальное хозяйство	14,9	27,3	2,1
Образование	20,9	32,1	7,6
Культура, искусство и кинематография	2,3	3,8	0,9
Здравоохранение и физическая культура	13,6	26,3	7,2
Социальная политика	9,4	15,5	2,9

Источник: отчеты об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 01.01.2001 (Минфин РФ)

Доля расходов на образование занимает от 8% до 32% в структуре расходов региональных бюджетов, в то время как расходы по статье «Социальная политика» составляют от 3% до 16%. Доли расходов на поддержку экономики (статьи «Промышленность, энергетика и строительство», «Сельское хозяйство и рыболовство») в разных регионах и вовсе различаются в десятки раз, хотя в этом случае причина может заключаться не столько в отличии политических предпочтений, сколько в разном экономическом профиле регионов. Кроме того, следует учитывать нечеткость действующей бюджетной классификации, позволяющей органам власти проводить одни и те же расходы по различным разделам бюджета. Тем не менее, данные отчетов об исполнении бюджетов несомненно свидетельствуют о разных приоритетах субъектов федерации в финансировании бюджетных функций и, следовательно, о децентрализации расходных полномочий.

Децентрализация доходов

Децентрализация расходных полномочий далеко не всегда сопровождается децентрализацией полномочий по мобилизации доходов. Во всех странах расходы децентрализованы сильнее, чем доходы (Ebel and Yilmaz, 2002), и тому есть объективные причины. Децентрализация расходов позволяет дифференцировать предоставление услуг в соответствии с предпочтениями местных жителей, что особенно важно для такой страны, как Россия. В то же время дифференциация налогового бремени порождает проблему трансфертных цен, налоговую конкуренцию между территориями и другие нежелательные явления. Централизация налоговых полномочий делает бессмысленным бегство от налогов путем регистрации предприятий на территориях, где налоговое бремя ниже, при сохранении прежнего местоположения фактического производства, упрощает сбор налогов и позволяет обеспечить экономию за счет централизации функции сбора налогов. Децентрализация расходных полномочий при незначительной децентрализации доходных источников характерна для стран с переходной экономикой (Bahl, 1999). Однако, существенным недостатком сочетания децентрализации расходов и централизации налоговых полномочий является нарушение связи между налоговым бременем и получаемыми бюджетными услугами.

Количественная оценка степени децентрализации доходов

Одним из показателей децентрализации доходов может служить доля доходов региональных и местных бюджетов (до передачи трансфертов) в доходах консолидированного бюджета страны. Как уже упоминалось ранее, в Российской Федерации внебюджетные фонды не включаются в консолидированный бюджет РФ, поэтому для сопоставления с данными о бюджетной системе других государств, в таблице 7 в структуре доходов бюджетной системы Российской Федерации учитывались доходы Фонда социального страхования, Фондов обязательного медицинского страхования и Пенсионного фонда.

Таблица 7. Распределение доходов (до передачи трансфертов) по уровням бюджетной системы

Страна	Доходы бюджетной системы
Федеральный уровень	Региональный уровень	Местный уровень
Германия (1996)	66,1	21,3	12,6
Канада (1995)	45,1	43,5	11,4
США (1997)	58,4	25,9	15,7
Россия (2001)	63,7	24,0	12,3

Источник данных: расчеты для Германии, США и Канады проведены по данным "Government Finance Statistics Yearbook", IMF 1999. Данные по Российской Федерации рассчитаны на основе отчетов об исполнении бюджетов в РФ, отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 01.01.2002 (Минфин РФ), ), а также данных о бюджетах внебюджетных фондов.

Доля доходов субфедеральных бюджетов и внебюджетных фондов в Российской Федерации составляет 36%[9], что выше, чем соответствующий показатель, рассчитанный для Германии (34%), но ниже аналогичных показателей для США (42%) и Канады (55%).

Если посмотреть на динамику доли доходов субфедеральных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации (без учета доходов внебюджетных фондов), видно, что она снижается на протяжении последних четырех лет (график 3), что свидетельствует о политике централизации доходов.

График 3. Доля доходов субфедеральных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации

Источник данных: отчеты об исполнении бюджетов в РФ (Минфин РФ)

Качественная оценка степени децентрализации доходов

Доля доходов, поступающих в субфедеральные бюджеты, не учитывает реальной степени самостоятельности субъектов Российской Федерации. Суммарная величина налоговых поступлений не позволяет определить, на какую долю поступлений субфедеральные органы власти могут влиять, например, изменяя ставки налогообложения, а какую долю составляют отчисления от федеральных налогов. Таблица 8 содержит информацию по основным налогам Российской Федерации. Как видно из этой таблицы, объемы поступлений от большинства налогов регулируются федеральным центром. Даже если субфедеральные органы власти имеют возможность регулировать ставку, доходы от таких налогов распределяются между уровнями власти в пропорции, устанавливаемой федеральным центром. Такое распределение налоговых полномочий свидетельствует о высокой степени централизации налоговой системы.

Таблица 8. Основные налоги и сборы Российской Федерации

Налоги на доход

Налоги на собственность

Налоги на потребление

Прочие налоги и сборы

Какой уровень власти

Налог на прибыль предприятий

Единый налог на вмененный доход

Подоходный налог

Налоги с фонда оплаты труда (единый социальный налог)

Имущество физ. лиц

Имущество предприятий

Налог на наследование и дарение

Налог с продаж

НДС

Акцизы

Налог на игорный бизнес

Лицензионные и регистрационные сборы

Земельный налог

Плата за пользование лесным фондом, водными объектами; плата за нормативные и сверхнормативные выбросы

Прочие платежи за пользование природными ресурсами

Вводит налог

Ф

Р

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Определяет базу

Ф

Ф, Р

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Определяет ставку

Ф, Р(Ф), М(Ф)

Ф, Р

Ф

Ф

М(Ф)

Р(Ф)

Ф

Р(М)

Ф

Ф

Ф, Р

Ф

М(Ф)

Ф, Р(Ф)

Ф

Получает доходы

Ф, Р, М

Ф, Р

Ф, Р

Ф

М

Р, М

М

Р, М

Ф

Ф, Р

Ф, Р

Ф, Р, М

Ф, Р, М

Ф, Р

Ф

Принцип, по которому доходы делятся между уровнями власти

2

1

1

1

1

1

1

2

1

1

1

Условные обозначения: Ф – федеральный уровень, Р – региональный, М – местный

(Ф) – региональные или местные органы власти устанавливают ставку в пределах федеральных ограничений

Принцип, по которому доходы делятся между уровнями власти

1 - в % от контингента; 2 - по ставке (налог с разделенной ставкой)

Итак, доля доходов, поступающих в субфедеральные бюджеты, является не слишком надежным показателем децентрализации, если субфедеральные органы власти не могут влиять на величину поступлений от большей части налоговых источников.

Оценка налоговой независимости субфедеральных органов власти.

Для измерения степени независимости субфедеральных органов власти от вышестоящих бюджетов можно воспользоваться классификацией налоговых полномочий, разработанной ОЭСР (OECD, 1999). Эта классификация содержит следующие градации (полномочия перечислены в порядке снижения степени контроля субфедеральных органов власти над доходными источниками):

1) субфедеральные органы власти устанавливают налоговую ставку и налоговую базу;

2) субфедеральные органы власти устанавливают только налоговую ставку;

3) субфедеральные органы власти устанавливают только налоговую базу;

4) доходы, разделяемые на долевой основе:

4.1) пропорции разграничения доходов устанавливаются субфедеральными органами власти;

4.2.) пропорции разграничения доходов могут быть изменены только с согласия субфедеральных властей;

4.3) пропорции разграничения доходов установлены в законодательстве и могут быть изменены центральным правительством в одностороннем порядке;

4.4) пропорции разграничения доходов устанавливаются центральным правительством ежегодно в законе о бюджете;

5) центральное правительство устанавливает ставку и базу налога.

Если в структуре налоговых доходов преобладают налоги, отнесенные к категориям (1)-(3) и (4.1)-(4.2), субфедеральные органы власти могут оказывать существенное влияние на налоговые доходы, в остальных случаях их налоговые полномочия незначительны.

При оценке налоговой независимости органов власти в Российской Федерации для устранения искажений, вызванных тем, что разграничение налогов по уровням бюджетной системы для Москвы и Санкт-Петербурга отличается от разграничения для всех прочих субъектов РФ, рассматривались данные о консолидированных бюджетах субъектов РФ за исключением этих двух регионов. Измерить налоговые полномочия субфедеральных уровней власти в отношении налоговых источников, закрепленных за бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, по вышеприведенной классификации (таблица 9) оказалось не так просто. По некоторым налогам, по которым субфедеральные органы власти устанавливают базу или ставку, действуют федеральные ограничения на максимальную ставку. Тем не менее, такие налоги мы относим к категории (1) (единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности) или (2), соответственно. Трудности возникают с налогами, которые законодательством относятся к федеральным, и разграничение доходов по ним установлено федеральным законодательством, но ставку при этом устанавливают региональные органы власти в пределах федеральных ограничений - например, плата за пользование водными объектами. Подобные налоги отнесены к категории (2), хотя это не вполне соответствует предложенной ОЭСР классификации, но поскольку доля поступлений от подобных налогов в субфедеральные бюджеты невелика, связанная с этим ошибка не сильно исказит реальную степень финансовой независимости регионов. Сложности возникли также при учете земельного налога, поскольку по российской классификации этот налог является местным, ставки устанавливаются местными органами власти с учетом средних показателей, определенных федеральным законодательством, однако распределение доходов по уровням бюджетной системы определяется законом о федеральном бюджете. Для субъектов федерации поступления по земельному налогу были отнесены к категории (1.3), для местных органов власти – к категории (2).

Хотя все решения федерального правительства, касающиеся налогов, вводятся в действие с одобрения Совета Федерации, то есть формально все изменения, вносимые в распределение налоговых доходов между уровнями власти, происходят по согласованию с субъектами федерации, фактически Совет Федерации не оказывает существенного влияния на налоговую политику федерального центра, поэтому ни один налог не был отнесен к категории (1.2).

Анализ таблицы 9 показывает, что степень независимости субфедеральных бюджетов в РФ значительно ниже, чем в других федерациях, хотя доля налоговых доходов, зачисляемых в субфедеральные бюджеты в Российской Федерации, превышает долю налоговых доходов, поступающих в субфедеральные бюджеты других стран.

Так, 41% налоговых доходов субъекта федерации поступает от налогов, долевое распределение которых между уровнями бюджетной системы устанавливается законом о бюджете. Таким образом, при планировании бюджета на следующий финансовый год регионы не могут быть уверены в том, что доходные источники, принесшие в отчетном году 41% доходов в бюджет, останутся в их распоряжении. Налоги, распределение которых по уровням бюджетной системы закреплено федеральным законодательством, дают 21% налоговых поступлений в субфедеральные бюджеты. В отношении этих источников доходов также не может быть уверенности в том, что федеральный центр не решит пересмотреть налоговое законодательство и поменять пропорции, в которых поступления распределяются по уровням бюджетной системы. Даже относительно высокая доля поступлений от налогов, ставку которых устанавливают сами регионы (35% поступлений от налоговых доходов субфедеральных бюджетов), не обеспечивает стабильности налоговых доходов субфедеральных бюджетов, поскольку многие налоги, относящиеся к этой группе, также распределяются между уровнями бюджетной системы в пропорциях, определяемых федеральным законодательством.

Таблица 9. Структура налоговых доходов субфедеральных органов власти, распределенных по степени «налоговой независимости»*

Доля налоговых доходов, поступающих в региональные и местные бюджеты в консолидированном бюджете государства	Доля налоговых доходов субфедеральных органов власти, распределенных по степени «налоговой независимости»
1	2	3	4.1	4.2	4.3	4.4	5
Австрия местные органы власти субъекты федерации (земли)	19 8 10	9 2	11			81 98
Германия местные органы власти субъекты федерации (земли)	29 7 22	1	52			47 100
Испания местные органы власти субъекты федерации (регионы)	13 9 5	33 15	51 7			16 78
Мексика местные органы власти штаты	20 4 16	14				86	74		26
Швейцария местные органы власти (коммуны) кантоны	38 16 22	89	97			6	3 5
Российская Федерация** местные органы власти субъекты федерации	41 26(5) 15(36)	1(3)	25 40(35)				15 33(21)	59 26(41)	1 0(0)

Источник: OECD Tax Policy Studies, Taxing Powers of State and Local Government, 1999; данные для Российской Федерации рассчитаны на основе отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 01.01.2002

* Степень налоговой независимости:

1) субнациональные органы власти устанавливают налоговую ставку и налоговую базу;

2) субнациональные органы власти устанавливают только налоговую ставку;

3) субнациональные органы власти устанавливают только налоговую базу;

4) доходы, разделяемые на долевой основе:

4.1) пропорции разграничения доходов устанавливаются субнациональными органами власти;

4.2) пропорции разграничения доходов могут быть изменены только с согласия субнациональных властей;

4.3) пропорции разграничения доходов установлены в законодательстве и могут быть изменены центральным правительством в одностороннем порядке;

4.4) пропорции разграничения доходов устанавливаются центральным правительством ежегодно в законе о бюджете;

5) центральное правительство устанавливает ставку и базу налога.

** Данные по конечному распределению налоговых доходов. В скобках указаны данные, соответствующие распределению доходов до передачи регулирующих налогов местным органам власти из бюджетов субъектов РФ.

Оценить степень самостоятельности субфедеральных бюджетов можно и на основании доли собственных доходов субфедеральных органов власти в структуре доходов соответствующих бюджетов: чем выше доля собственных доходов в структуре доходов субфедеральных бюджетов, тем выше степень децентрализации.

Таблица 10. Собственные, прочие доходы и целевые трансферты в структуре доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, 2001 г.

Категория доходов	Доля в консолидированном бюджете субъектов РФ, %
Собственные доходы	45
собственные налоговые доходыа	38
неналоговые доходы	7
Прочие доходы	50
регулирующие налогиб	39
нецелевые трансферты	11
Целевые трансферты	5
субвенции	5
Итого	100

а Налоги, отнесенные к категориям 1-3 в таблице 9.

б Налоги, отнесенные к категориям 4-5 в таблице 9.

Источник: отчеты об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 01.01.2002

Общая структура доходов, представленная в таблице 10, свидетельствует о сильной зависимости субфедеральных органов власти от поступлений из федерального бюджета. Собственные доходы субфедеральных органов власти составляют в структуре доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации 45%, то есть больше половины их доходов поступает в виде трансфертов и регулирующих налогов. Столь сильная зависимость доходов субфедеральных органов власти от федерального центра свидетельствует о невысокой степени децентрализации доходов.

Еще одна проблема при оценке степени децентрализации связана с агрегированием. Значительная дифференциация доходных возможностей бюджета приводит к тому, что даже если для консолидированного бюджета степень финансовой независимости органов власти велика, при рассмотрении каждого из бюджетов субъектов федерации в отдельности может оказаться, что относительно независимы лишь несколько субъектов федерации, в то время как для прочих субъектов доля собственных доходов незначительна.

Децентрализация прав по заимствованию

Возможность субъектов федерации и местных органов власти осуществлять заимствования также является одним из индикаторов степени финансовой независимости субфедеральных бюджетов. При условии, что органы власти ведут разумную политику на финансовом рынке, независимость органов власти возрастает, когда субфедеральные бюджеты получают возможность осуществлять прямые и косвенные заимствования.

В России субъекты федерации и местные органы власти имеют право выпускать ценные бумаги и привлекать средства кредитных организаций. Данные отчетов об исполнении бюджетов позволяют сделать выводы о том, что некоторые субъекты федерации и муниципальные образования в России широко используют эти возможности..

Так, в 2000 г., Усть-Ордынский Бурятский автономный округ профинансировал более 10% общего объема своих бюджетных расходов, а Томская область - более 15% общего объема расходов за счет выпуска государственных ценных бумаг. В том же году у Алтайского края, Воронежской и Волгоградской областей объем привлеченных средств был примерно равен сумме, израсходованной на погашение основного объема задолженности.

Муниципальные ценные бумаги тоже выпускаются, хотя и не в таком объеме, как государственные ценные бумаги регионов. Более активно, чем выпуск ценных бумаг, органы власти используют возможности по привлечению средств кредитных организаций. Например, в 2000 г. Эвенкийский автономный округ профинансировал более 20% своих расходов за счет кредитов.

В России можно встретить еще одну форму децентрализации, а именно накапливание кредиторской задолженности. Принимая заведомо неисполнимые законы о бюджетах, субфедеральные органы власти увеличивают степень своей свободы на этапе исполнения бюджетов за счет того, что одни статьи бюджета они финансируют полностью, а другие - недофинансируют. Например, регионы могут полностью финансировать собственные расходы и недофинансировать федеральные мандаты. Таким образом, кредиторскую задолженность можно рассматривать как еще один вид заимствований: «принудительные заимствования у бюджетополучателей».

Согласно отчетам об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 01.01.2001, в 6 субъектах РФ кредиторская задолженность консолидированного бюджета составила более 10% расходов (10,7% - в Курской, 11,2% - в Омской, 15,0% - в Ульяновской, 16,7% - в Тамбовской областях, 18,6% в Алтайском крае и 18,8% Республике Марий Эл).

Результаты оценки степени децентрализации для Российской Федерации

При отсутствии единого общепринятого метода измерения децентрализации различные подходы приводят к различным результатам (Ebel и Yilmaz, 2001), особенно для стран с переходной экономикой. Высокая степень агрегирования данных также может привести к переоценке степени децентрализации.

Наиболее распространенными количественными показателями при оценке степени децентрализации являются доля расходов и доходов субфедеральных бюджетов в доходах и расходах бюджетной системы страны. Значения этих показателей, рассчитанные для Российской Федерации, свидетельствуют о наличии существенной децентрализации расходных и доходных полномочий. Однако эти агрегированные показатели не учитывают ни степень самостоятельности субфедеральных органов власти при выборе собственной политики расходов (доли собственных расходов в расходах субфедеральных бюджетов), ни степени финансовой независимости (доли собственных доходов в доходах субфедеральных бюджетов). На основании того, что доля несвязанных расходов составляет около 70%, а собственные доходы только 45% всех доходов субфедеральных бюджетов, можно утверждать, что в Российской Федерации расходы децентрализованы значительно сильнее, чем доходы, что характерно для стран с переходной экономикой.

Качественный анализ показывает, что нормативно-правовое регулирование большей части бюджетных функций осуществляется федеральным центром. Таким образом, роль федеральных органов власти в предоставлении бюджетных услуг в Российской Федерации гораздо значительней, чем может показаться, судя по доле конечных расходов, исполняемых из федерального бюджета. Влияние федерального центра на налоговую систему также велико. По большинству налогов база и ставка определяются федеральным уровнем власти. Кроме того, значительная доля доходов субфедеральных бюджетов (39%) поступает от регулирующих налогов, пропорции разделения которых между уровнями бюджетной системы также определяются федеральным центром. Таким образом, степень децентрализации в Российской Федерации оказывается значительно ниже, чем можно предположить, основываясь на доле расходов и доходов субфедеральных бюджетов в консолидированном бюджете государства.

В настоящее время в Российской Федерации происходит инвентаризация расходных обязательств и доходных полномочий различных уровней власти, и хочется надеяться, что в результате реформ Россия станет действительно федеративным государством, в котором субъекты федерации и органы местного самоуправления обладают существенными полномочиями по предоставлению услуг своим жителям и собственными доходами, достаточными для предоставления этих услуг.

Библиография

1. «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.», 2001, Министерство Финансов Российской Федерации

2. Ebel, Robert D. and Serdar Yilmaz, 2001, “On the measurement and Impact of Fiscal Decentralization”. Article for the Symposium on Public Finance in Developing Countries: Essays in Honor of Richard M. Bird, Georgia State University, Atlanta

3. Ebel, Robert D. and Serdar Yilmaz, 2002, “Concept of Fiscal Decentralisation and Worldwide Overview”, World Bank, Washington, D. C.

4. Bahl, Roy W., 1999, “Fiscal Decentralization: Rules and Guidelines for Policy Design”, Proceedings of the Workshop on Municipal Development Finance, Inter-American Development Bank, Washington, DC

5. Davoodi, Hamid, and Heng-fu Zou, 1998, “Fiscal Decentralization and Economic Growth: A Cross-Country Study”, Journal of Urban Economics, 43, 244-257.

6. IMF, 1999, "Government Finance Statistics Yearbook", International Monetary Fund, Washington, DC

7. OECD, 1999, “Taxing Powers of State and Local Government”, OECD Tax Policy Studies, Paris

[1] Согласно российскому законодательству, местные органы власти не входят в систему органов государственного управления. Однако в данной работе мы будем использовать термин «государственная власть» в расширенном смысле, имея в виду публичную власть любого уровня, включая центральный (федеральный) и региональный уровни, а также уровень местного самоуправления.

[2] Понятие децентрализации может относиться как к федеративным, так и к унитарным государствам. Все положения данной работы, относящиеся к субфедеральным (региональным и местным) органам власти для федеративных государств, также относятся к местным органам власти для унитарных государств.

[3] Консолидированный бюджет расширенного правительства включает консолидированный бюджет Российской Федерации и бюджеты Фонда социального страхования, Фондов обязательного медицинского страхования, Пенсионного фонда (за исключением внутренних оборотов).

[4] «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти» (статья 73 Конституции РФ).

[5] Федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь относятся к ведению РФ, прочее относится к ведению субъектов РФ.

[6] Минтруда работает над законопроектом, реформирующим систему оплаты труда работников бюджетной сферы. Проектом предусматривается упразднить с 1 октября 2003 года Единую тарифную сетку, на смену которой придут до 30 отраслевых систем оплаты труда работников госучреждений. Однако, если оклады по-прежнему будут устанавливаться на федеральном уровне, самостоятельности субфедеральным бюджетам такой закон не прибавит.

[7] www. fpcenter. org

[8] Оценка Центра фискальной политики, основанная на распределении расходов субфедеральных бюджетов по статьям бюджетной классификации (по отчету об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 01.01.2002). Оценка включает трансферты населению, часть расходов на социальную политику, субсидии ЖКХ, оплату труда служащих бюджетных учреждений.

[9] При оценке структуры доходов для России в таблице 7 регулирующие налоги рассматривались как налоговые доходы, а не как трансферты из вышестоящих бюджетов.