подведомственности юридических дел
Н. ТЕМНОВ,
аспирант юридического института МАЭП
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ИНСТИТУТА
ПОДВЕДОМСТВЕННОСТИ ЮРИДИЧЕСКИХ ДЕЛ
Серьезные изменения в российском процессуальном законодательстве требуют дополнительного и всестороннего исследования такого важного правового явления, как подведомственность. Несогласованность действующих норм подведомственности, а также отсутствие в российском процессуальном законодательстве разграничения этого понятия с другими смежными правовыми категориями — компетенцией, подсудностью и юрисдикцией — приводят к тому, что не только юридические и физические лица, но и судьи, и ученые-процессуалисты испытывают трудности при установлении критериев и правил определения подведомственности. На практике это порождает принятие дел к производству неполномочными судами, или, наоборот, полномочный суд отказывается рассматривать дело, что приводит к нарушению права на судебную защиту, предусмотренному в Конституции Российской Федерации. Очевидно, что подобные проблемы возникают и при рассмотрении дел в иностранных судах с участием граждан России, и в отечественной судебной системе при участии иностранного элемента. Законодательная проработанность данного института обеспечивает эффективное функционирование этой системы, а значит и надлежащую и своевременную защиту прав организаций и граждан.
Понятие подведомственности в самом общем плане охватывает совокупность вопросов, которые в силу закона или иного правового акта должны разрешаться тем или иным органом государственной власти, должностным лицом, органом местного самоуправления или общественной организацией соответственно выполняемым ими функциям. Например, согласно ст."129 Конституции России, вопрос о назначении на должность Генерального прокурора страны относится к ведению Совета Федерации Федерального Собрания, т."е. ему подведомственен.
В специальном, процессуальном смысле институт подведомственности изучается различными областями юридической науки, такими, как гражданское процессуальное право, международное частное право, международный гражданский процесс. Он определяется как относимость нуждающихся в государственно-властном разрешении споров о праве и иных дел к ведению различных государственных, общественных, смешанных (государственно-общественных) органов и третейских судов; как свойство юридических дел, в силу которого они должны разрешаться определенными юрисдикционными органами. В частности, согласно ст."11 ГК РФ, защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляет суд, арбитражный или третейский суд в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством. Защита гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законом.
Понятие института подведомственности в российской правовой науке сложилось не сразу. В дореволюционном русском законодательстве правового понятия с аналогичным названием не было. Существовал институт ведомства, под которым обычно подразумевался круг дел, которыми заведовал определенный орган, чаще всего судебный. При этом твердой терминологии не существовало: термины «подсудность», «подведомственность», «компетенция», «юрисдикция» часто употреблялись как однородные, схожие понятия. писал по этому поводу: «В нашей юридической литературе нет прочно установившейся терминологии. Обыкновенно компетенция судов во всех ее направлениях называется ведомством, а принадлежность дел к компетенции того или иного суда — подсудностью»[1].
В советском законодательстве термин подведомственности появился впервые в ст."246 Гражданского процессуального кодекса РСФСР 1923 г. и обозначал одно из оснований прекращения производства по делу в судебных органах. Позднее нормы о подведомственности, в современном ее понимании, стали включаться в состав процессуального законодательства, а в Гражданском процессуальном кодексе РСФСР 1964 г. были выделены в отдельную главу, хотя с введением законодателем в оборот термина «подведомственность» не устранило отождествления подведомственности с другими родственными понятиями. Так, до сих пор в литературе, да и в официальных текстах, в частности в нормативно-правовых актах, довольно часто «подведомственность» и «подсудность» рассматриваются как равнозначные понятия. В основном «судоформирующем» законе страны — Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации» термин «подведомственность» вообще не употребляется, а используются другие родственные, но не тождественные термины: «компетенция», «полномочия», «подсудность», «юрисдикция». Пока не сложилось и единого мнения о сущности подведомственности.
Можно проанализировать несколько основных сложившихся в процессуальной правовой литературе точек зрения на определение подведомственности. Одни авторы считают, что термин подведомственности более свойственно определять с позиции компетенции того или иного органа. Другие, определяя понятие подведомственности, полагают, что подведомственность — это свойство самих дел, подлежащих рассмотрению тем или иным органом.
Компетенция — понятие широкое, межотраслевое, оно широко употребляется во всех отраслях российского законодательства. Существует общепринятое деление компетенции на три вида: функциональную, которая характеризует компетенцию с точки зрения деятельности органов; предметную (объективную), которая характеризует компетенцию с точки зрения полномочий органов по отношению к конкретным предметам (объектам), и территориальную (пространственную), которая характеризует компетенцию с точки зрения полномочий органа, осуществляющего свою деятельность на определенной территории. Предметная компетенция наиболее тесно соприкасается с подведомственностью и имеет с ней общие черты, что и послужило основанием для отождествления компетенции и подведомственности в процессуальном законодательстве и правовой науке.
В связи с этим не нужно отождествлять подведомственность и предметную компетенцию, которая касается лишь круга подведомственных суду дел и может быть определена как совокупность полномочий на рассмотрение споров о праве и иных дел, затрагивающих имущественные и неимущественные права и охраняемые законом интересы граждан и организаций. Действительно, органы государства наряду с разбирательством споров о праве и иных правовых вопросов занимаются и другими проблемами, разрешение которых входит в их компетенцию. Например, суд как учреждение может проявлять свою деятельность не только в осуществлении правосудия, но и решать вопросы ремонта зала заседания, приобретения оргтехники для нужд отправления правосудия и т."д. Считается, что в процессуальном законодательстве прямых указаний на существование предметной компетенции нет, однако она устанавливается в нем в виде судебной подведомственности. Поэтому достаточно часто и в дореволюционной, и в современной процессуальной науке можно встретить определение подведомственности через предметную компетенцию[2]. Так, определяет подведомственность применительно к гражданскому процессуальному праву как «предметную компетенцию судов, арбитражных судов, третейских судов, органов нотариата, органов по рассмотрению и разрешению трудовых споров, других органов государства и организаций по рассмотрению и разрешению споров и иных правовых вопросов». В то же время он соглашается с пониманием подведомственности как круга конкретных гражданских дел, которые правомочны разрешать суды[3].
Предметная компетенция и подведомственность действительно во многом схожи: и та и другая направлены на разграничение полномочий различных органов государства и общественности в зависимости от предмета их деятельности. Однако было бы неверно говорить о тождественности подведомственности и предметной компетенции, так как, несмотря на свою близость, эти два понятия имеют некоторое различие, не позволяющее считать их равнозначными.
Следует согласиться с мнением , полагающим, что такое различие заключается в характере связи между полномочием и его объектом. Если предметная компетенция характеризует эту связь со стороны субъекта полномочий (соответствующего органа), то подведомственность — со стороны их объекта (того круга вопросов, который может быть предметом осуществления каким-либо органом своих полномочий). Таким образом, «компетенция, в том числе и предметная, — это совокупность полномочий определенного органа, а подведомственность — лишь круг объектов, на которые направлены указанные полномочия»[4].
По-своему решен вопрос о соотношении понятий подведомственности и компетенции в Арбитражном процессуальном кодексе: в отличие от предыдущих текстов данного и Гражданского процессуального кодексов, нормы, регулирующие подведомственность дел арбитражным судам, включены в качестве параграфа в гл. 4 АПК — «Компетенция арбитражных судов». В эту же главу еще одним параграфом включены нормы, разграничивающие между арбитражными судами дела по подсудности. Таким образом, если следовать логике законодателя, подведомственность и подсудность являются лишь компонентами компетенции арбитражных судов. Вряд ли можно назвать обоснованным это решение законодателя. Во-первых, как уже говорилось, компетенция судов не исчерпывается определением того круга споров о праве и иных правовых вопросов, которые находятся в его ведении. Следовательно, если исходить из определения подведомственности через компетенцию, следовало назвать гл. 4 АПК «Предметная компетенция арбитражных судов». В противном случае можно сделать вывод о том, что все иные функциональные полномочия, не включенные в главу о компетенции, не были предоставлены арбитражным судам, что лишает их деятельность практического смысла. Во-вторых, тождественность подведомственности и компетенции, как продемонстрировано выше, является спорным вопросом в теории процессуального права, поэтому сомнительна необходимость без достаточных оснований изменять сложившуюся для обозначения соответствующей главы Кодекса формулировку Арбитражного процессуального кодекса 1995 г. — «Подведомственность и подсудность дел арбитражным судам».
Согласно второй точке зрения подведомственность — свойство самого юридического дела, подлежащего рассмотрению в том или ином государственном органе.
Подобные определения подведомственности вызывают возражения. Подведомственность не является свойством дела. Как правильно отмечал , «свойство есть лишь внешнее выражение присущего предмету качества, которое неразрывно связано с последним и не существует в отрыве от него»[5]. При рассмотрении законодателем подведомственности как свойства дела это ориентирует его на выявление только материально-правовых признаков спорного правоотношения, при этом возможно игнорирование свойств самого органа, уполномоченного на разрешение той или иной категории юридических дел. В результате может сложиться ситуация, когда разрешение некоторых категорий дел может быть поручено органам, которые по своей природе и функциональным возможностям не приспособлены для их эффективного разрешения.
Вариантом этой точки зрения является определение института подведомственности через те объекты, которые могут быть предметом осуществления каким-либо органом своих полномочий. совершенно справедливо определял подведомственность как «круг споров о праве и иных материально-правовых вопросов индивидуального значения, разрешение которых отнесено к ведению тех или иных органов государства, общественности либо органов смешанного характера»[6].
Давая это определение, имел в виду деление правовых вопросов на вопросы общего и индивидуального значения. К первым он относил те, которые касаются прав и обязанностей неопределенного круга субъектов. Это вопросы, возникающие в связи с принятием новых нормативных актов, введением их в действие, официальным толкованием их смысла, отменой устаревших и др. По мнению , данные вопросы относятся к области правотворчества и поэтому не могут быть объектами правоприменительной (а значит, и юрисдикционной) деятельности. Ко вторым он относил вопросы, касающиеся прав и обязанностей конкретных субъектов. Именно эти вопросы, и только они, по его мнению, могут быть предметом подведомственности.
Очевидно, что в связи с произошедшими в социально-политической и экономической жизни преобразованиями, изменившими характер дел, институт подведомственности наряду с правовыми вопросами индивидуального характера охватывает теперь и обозначенные правовые вопросы общего характера.
Анализ существующих точек зрения на понимание подведомственности демонстрирует отсутствие сложившегося в процессуальной науке единого мнения о содержании этой правовой категории. При этом более обоснованной представляется позиция авторов, определяющих подведомственность через те объекты (дела), которые могут быть предметом осуществления каким-либо органом своих полномочий.
Итак, можно определить подведомственность путем указания на составляющие ее элементы. Во-первых, это круг юридических дел, отнесенных к ведению того или иного юрисдикционного органа, а во-вторых, это правовая связь, существующая между юридическим делом и юрисдикционным органом, которая предопределяет относимость конкретной категории дел к предмету ведения этого органа.
В процессуальном праве выделяют различные виды подведомственности, но обычно, по трем основаниям: в зависимости от вида органов, к чьей подведомственности отнесено рассмотрение того или иного дела; в зависимости от материально-правового характера дела (гражданское, трудовое и т."д.); в зависимости от характера норм, регулирующих подведомственность (общая и специальная). Традиционно выделяется несколько видов судебной подведомственности: исключительная, альтернативная, условная[7].
Исключительная подведомственность означает, что дело может быть рассмотрено только судом общей или специальной юрисдикции. Разрешение данного дела каким-либо другим несудебным юрисдикционным органом невозможно. Поэтому иначе исключительную подведомственность можно называть исключительной судебной подведомственностью, а в зависимости от конкретного судебного органа, в юрисдикцию которого входит рассмотрение данной категории дел, условно разделить судебную подведомственность, согласно составляющим элементам российской судебной системы, на общую, арбитражную и конституционную. Из принятой логики следует, что конституционная судебная подведомственность, в свою очередь, делится на федеральную конституционную судебную подведомственность и конституционную (уставную) судебную подведомственность субъектов Российской Федерации. Дела об оспаривании нормативных правовых актов относятся к исключительной судебной подведомственности.
Альтернативная (она же несудебная) подведомственность означает, что по выбору заинтересованных лиц дело может быть рассмотрено и в суде, и в иных юрисдикционных органах. Например, споры гражданско-правового характера, подведомственные судам общей юрисдикции или арбитражным судам, по инициативе участников спора могут быть переданы в третейский суд. Дела об оспаривании нормативных правовых актов относятся к исключительной судебной подведомственности и не могут разрешаться в третейских судах и иных внесудебных юрисдикционных органах. Некоторые авторы из альтернативной подведомственности в отдельный вид выделяют договорную подведомственность. Это представляется нецелесообразным, поскольку договорная подведомственность имеет ту же правовую природу, что и альтернативная подведомственность[8].
При условной подведомственности до обращения в суд необходимо соблюсти досудебный порядок урегулирования спора. Условная подведомственность применяются только к тем категориям дел, которые прямо предусмотрены законом (например, по спорам, возникающим из договоров перевозки).
[1]"Васьковский. Е. В. Курс гражданского процесса. Т. 1. — СПб., 1913."— С."487.
[2]"См., например: Арбитражный процесс / Под ред. ."— М., 1995."— С."54; Указ. соч."— С."485.
[3]"См.: Гражданский процесс: Учебник."— М.: СПАРК, 1996."— С."58—66.
[4]"См.: Подведомственность юридических дел. — Свердловск, 1973."— С."18.
[5] Там же."— С."29.
[6]"Там же."— С."96.
[7]"См., например: Указ. соч."— С."24.
[8]", Гражданское право и гражданский процесс в современной России. — Екатеринбург — Москва, 1999."— С."88; Указ. соч."— С."43.
