ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ,
возникающие в работе Центров правового сопровождения деятельности отделений Управления Федерального казначейства
по Красноярскому краю
Материалы доклада на Всероссийском совещании по теме:
"Организация работы Центров правового сопровождения.
Реализация положений приказа Федерального казначейства об утверждении
форм отчетности Центров правового сопровождения"
УВАЖАЕМЫЕ КОЛЛЕГИ!
В своем выступлении хочу остановиться на некоторых актуальных проблемах, которые возникают в работе сотрудников Центров правового сопровождения деятельности отделений Управления.
Общие вопросы организации деятельности ЦПС и связанные проблемы.
В связи с принятием приказа Федерального казначейства приказом Управления образовано 11 Центров правового сопровождения в качестве функциональных подразделений юридического отдела.
Необходимо отметить, что правовое сопровождение деятельности отделений Управления осуществляется в нашем крае с 2000 года, когда приказом Управления были созданы Пилотные центры в 9 отделениях, с 2002 года юристам центров в отделениях выдаются доверенности на представление интересов Минфина России и органов Федерального казначейства.
В настоящее время общая штатная численность юридического отдела вместе со специалистами Центров – 23 человека. Кроме того, в Отделении по Таймырскому Долгано-Ненецкому муниципальному району действует отдел правовой и кадровой работы (начальник отдела и главный специалист-эксперт), в Отделении по Эвенкийскому муниципальному району главный специалист-эксперт с высшим юридическим образованием организует и ведет судебную работу.
Сотрудники правовых центров территориально располагаются в отделениях. Отделения друг от друга находятся на значительных расстояниях ввиду большой протяженности края, поэтому представление на правовую экспертизу оригиналов документов проблематично, а зачастую – невозможно.
11 отделений Управления расположены в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.
Согласование и визирование проектов правовых актов согласно приказа Федерального казначейства осуществляется, в том числе, с использованием электронной цифровой подписи посредством электронного документооборота. А, так как такой способ осуществления правовой экспертизы нередко является основным, то представляется целесообразным рассмотреть вопрос о разработке единого программного продукта, с учетом специфики выполняемой специалистами Центров работы, который бы обеспечивал, например, автоматическое сохранение всех редакций документа и возможность быстрого доступа к ним, автоматическое сохранение и упорядочение по хронологии и видам завизированных документов самих файлов ЭЦП (часто это вообще единственная возможность доказать, например, при проверках, факт визирования), автоматическое формирование установленной отчетности о деятельности Центров. Существующие программы подобной функциональностью (одновременно) не обладают.
Юридическим отделом введено курирование специалистов Центров сотрудниками отдела в Управлении (письмо Управления от 01.01.2001 № /5433), которое включает в себя, в том числе, согласование с кураторами возражений на иски, а также правовой позиции по основным направлениям деятельности, включая подготовленные проекты документов.
Курирование осуществляется по следующим основным направлениям деятельности Центров (одновременно изложу основные проблемы в работе Центров):
1. Исполнение исполнительных документов.
Бюджетным кодексом Российской Федерации, приказом Федерального казначейства н, Административным регламентом, утвержденным приказом Минфина России н, на наш взгляд, не урегулирован порядок действий органа Федерального казначейства в случае поступления исполнительного документа, должник по которому фактически имеет лицевой счет в Отделении, но его наименование в исполнительном документе изложено судом некорректно и отличается от наименования клиента (например, наличием или отсутствием кавычек, написанием слов с большой или маленькой буквы).
Налицо противоречие: Профильный отдел в сопроводительном письме сотруднику Центра должен указать на отсутствие лицевого счета должника в данном Отделении, и одновременно указать тот орган Федерального казначейства, в котором этот счет открыт. В рассматриваемом случае указание того же самого Отделения, в которое уже обратился взыскатель, будет выглядеть не совсем корректно.
Данные доводы основаны также на том, что, на наш взгляд, по смыслу п. п. 14, 33 Административного регламента, в случае выявлении расхождений указанного характера между наименованием бюджетополучателя и наименованием, указанным в исполнительном документе, возврат в связи с отсутствием счета производиться не должен.
В связи с тем, что по данному вопросу в целом на уровне Российской Федерации имеется неоднозначная, зачастую негативная, судебная практика, согласно которой суд усматривает в факте возврата нарушение ст. 242.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Управление, в целях предотвращения обжалования действий Отделений в суд, выработало и довело до руководителей Отделений и специалистов Центров определенные рекомендации (модель действий) (письмо от 01.01.2001 № /509).
Вопрос о возврате такого исполнительного документа решается Отделением в индивидуальном порядке, с учетом следующей процедуры.
При поступлении подобного исполнительного документа он принимается Отделением и в установленном порядке передается с пакетом всех поступивших документов сотруднику Центра.
В сопроводительном письме в адрес сотрудника Центра сотрудник Профильного отдела также указывает правильное полное и краткое наименование бюджетополучателя, которому открыт лицевой счет в Отделении, с обязательным приложением подтверждающих документов – извлечения из Положения или Устава клиента, выписки из Сводного реестра, имея в виду, что официальное полное и краткое наименование юридического лица указывается в его учредительных документах (ст. 54 ГК РФ). Поэтому если написание наименования клиента в Сводном реестре отличается от наименования, указанного в учредительных документах, следует руководствоваться наименованием, содержащимся в учредительных документах.
Сотрудник Центра обязан провести полный всесторонний анализ представленных документов на предмет выявления всех (подчеркиваю) имеющихся нарушений, и в случае наличия иных законных оснований для возврата – указывать их в первую очередь в заключении в адрес Профильного отдела.
Дополнительно в заключении специалист Центра указывает информацию с рекомендациями взыскателю относительно дальнейшего порядка исполнения исполнительного документа – об обращении в суд c соответствующим заявлением (об исправлении опечатки, замене должника и др.).
В подобных "пограничных" ситуациях сотрудники Центров согласовывают все спорные вопросы, а также сам текст проекта письма взыскателю или заключения в Профильный отдел, со своим куратором – сотрудником юридического отдела, в целях оказания Отделению помощи в формировании обоснованной, мотивированной и всесторонней позиции.
В связи с этим полагаем, что стоит рассмотреть вопрос о том, что несоответствие наименования должника по исполнительному документу его наименованию как получателя средств федерального бюджета, имеющего лицевой счет в органе Федерального казначейства, должно являться самостоятельным основанием для возврата документов взыскателю, и быть указано в пункте 3 ст. 242.1 БК РФ (ранее подобная норма содержалась в постановлении Правительства ).
Это, с одной стороны, должно сориентировать взыскателей еще на стадии направления документов на исполнение обращать внимание на недостатки в их оформлении, с другой – в определенном смысле дисциплинирует суды, с тем, чтобы они более аккуратно и корректно подходили к указанию наименований должников – бюджетных учреждений. Кроме того, могут быть предотвращены судебные споры и упреки органов казначейства в бюрократизме и произвольном толковании закона.
Далее. При наличии оснований для возврата Профильный отдел возвращает взыскателю поступившие документы Уведомлением о возвращении исполнительного документа (приложение № 2 к Порядку, утвержденному Приказом № 5н).
Несмотря на унифицированную форму Уведомления текст основания для возврата не должен состоять только из одной ссылки на статью Бюджетного кодекса Российской Федерации, в нем должны быть указаны все основания для возврата, установленные в заключении сотрудника Центра, и рекомендации по дальнейшим действиям взыскателя для исполнения указанного исполнительного документа.
2. Работа с обращениями граждан.
Данный вопрос, на наш взгляд, должен находиться на особом контроле.
От качества, обоснованности, мотивированности ответа органа казначейства нередко зависит, в первую очередь, сможет ли обратившийся к нам гражданин в полной мере реализовать принадлежащие ему конституционные права.
3. Взаимодействие при открытии, переоформлении и закрытии лицевых счетов клиентов.
Основная проблема состоит в том, что уполномоченный работник Отдела лицевых счетов, ответственный за формирование юридических дел и ведение Книги регистрации лицевых счетов до направления представленных Клиентом документов на рассмотрение сотруднику Центра зачастую не проверяет их в части:
- наличия и соответствия документов, необходимых для открытия лицевого счета Клиента;
- правильности заполнения строк и кодов, соответствия наименования Клиента в представленных Документах и в Сводном реестре;
- наличие подписей и гербовых печатей на Документах,
а также не осуществляет визирование заявления и карточки образцов подписей на предмет отсутствия замечаний к документам.
В этой связи отсутствие визы Уполномоченного работника Отдела лицевых счетов на заявлении и карточке образцов подписей ставит под сомнение сам факт того, что представленные документы до их передачи в наш адрес прошли надлежащую проработку на предмет соответствия законодательству.
При наличии замечаний к Документам Уполномоченный работник не позднее следующего рабочего дня после представления Клиентом Документов обязан возвратить их Клиенту сопроводительным письмом за подписью курирующего заместителя руководителя Управления с указанием причин возврата.
Полагаем, что для вывода о допущенных Клиентом нарушений в заполнении документов не нужно обладать какими-либо специальным познаниями, в том числе иметь квалификацию юриста. Таким образом, указанные нарушения и недостатки должны быть выявлены Уполномоченным работником Отдела лицевых счетов до передачи документов на заключение в юридический отдел (сотруднику Центр).
4. Порядок подготовки и согласования локальных актов.
Управлением проводится анализ, в том числе по результатам комплексных документальных проверок деятельности отделений, порядка подготовки, оформления и согласования (визирования) издаваемых в отделениях Управления локальных актов.
По результатам указанного анализа Управление довело основные требования к оформлению и согласованию (визированию) приказов в отделения, которые были разобраны отдельно по каждому типичному нарушению, со ссылками на нормативные правовые акты (письмо от 01.01.2001 № /6540).
Перечислять все нарушения я не буду, так как в своей работе Вы так или иначе с ними сталкивались.
Отметить же хотелось следующее. Наряду с безусловным требованием законности и обоснованности приказов по существу не менее важное значение приобретает соблюдение установленных требований к их качественной подготовке и правильному оформлению, поскольку приказами как правовыми актами опосредуется выполнение органами Федерального казначейства всех возложенных на них законом задач и функций. В случае надлежащей подготовки ненормативных актов их применение не вызывает затруднений.
Согласно ежегодно утверждаемым Федеральным казначейством программам проведения проверок управлений по субъектам федерации норма о проверке соответствия приказов и иных документов органа Федерального казначейства законодательству и нормативным правовым актам Российской Федерации помещена в раздел "Правовое обеспечение деятельности органа Федерального казначейства" (п. 7.2), в то время как юридический отдел (в том числе Центры правового сопровождения деятельности отделений) не несет обязанности по осуществлению контроля за качественной подготовкой проектов приказов (распоряжений) и их редактированию на уровне исполнителя. Это является обязанностью начальников отделов и соответствующих специалистов, что следует из Регламентов отделений, инструкций по делопроизводству и т. д.
При этом в ходе проведения Федеральным казначейством указанных проверок неизменно и тщательно проверяется соответствие приказов и иных документов органа Федерального казначейства законодательству и нормативным правовым актам Российской Федерации (в первую очередь – Инструкции ) – вплоть до мельчайших подробностей (напр., необоснованное наличие кавычек в заголовках, печатание слова "приказываю" не в разрядку, неправильное оформление таблиц и т. д.).
Поскольку в соответствии с Инструкцией Управления по делопроизводству, Регламентом Центра юридический отдел (специалисты Центров правового сопровождения) осуществляет визирование проектов приказов, распоряжений (в порядке очередности) последним, соответственно, несет повышенную ответственность за соответствие локального акта требованиям законодательства и нормативных правовых актов как по содержанию, так и по форме.
Практика показывает, что, несмотря на возложение обязанности по осуществлению контроля за качественной подготовкой проектов приказов (распоряжений) на начальника отдела, инициировавший приказ, указанные обязанности не осуществляются должным образом. Зачастую именно сотрудникам юридического отдела (Центров) приходится контролировать и проверять правильность оформления приказа (текста, реквизитов), редактировать текст приказа и приложений к нему: изменять форматирование текста, таблиц, расположение реквизитов, исправлять опечатки, производить расшифровку или сокращение терминов и определений, используемых в проекте, помещать ссылки на соответствующие законы и нормативные акты, что при большом объеме редактируемого материала занимает продолжительное время (до 2–3 часов на один приказ с несколькими приложениями, включающими таблицы), то есть, фактически выполняя техническую работу исполнителя, выходя за рамки своих должностных обязанностей исключительно в целях повышения качества подготовки документа и приведения его в соответствие с указанными выше инструкциями.
В связи с этим, на примере приказов можно говорить о недопустимости фактического возложения на специалистов Центров несвойственных им функций, хотя бы и в целях повышения общего уровня подготавливаемых документов, поскольку соответствующие обязанности возложены на всех без исключения гражданских служащих (статья 15 Федерального закона от 01.01.2001 "О государственной гражданской службе Российской Федерации").
5. Работа с договорами (государственными контрактами).
Практически все отделения нередко используют уже заранее подготовленные тексты (бланки, формы) договоров, представляемые им контрагентами, при этом они самостоятельно не предпринимают каких-либо действий по предварительному изучению и переработке условий договора, считая это прерогативой только специалистов Центра. При этом такие договоры, как правило, содержат недостатки и нарушения законодательства, составлены на условиях, предоставляющих контрагентам определенные преимущества и др.
В этой связи преддоговорная работа в самих Отделениях должна быть улучшена, в том числе это касается знаний действующего законодательства в части требований к заключению договоров лицами, осуществляющими преддоговорную работу.
Кроме того, считаем необходимым отметить, что поскольку при размещении заказов в соответствии с Федеральным законом от 01.01.2001 процедурные вопросы соблюдения данного закона (размещение извещения на официальном сайте, подготовка документации о размещении заказа и т. д.) не входят в компетенцию сотрудников Центров, и в то же время проект госконтракта является составной частью конкурсной, аукционной документации и запроса котировок, необходимо, возможно, более четко прописать в Типовом регламенте Центра обязанность ответственных сотрудников Отделений представлять в Центр исключительно проекты госконтрактов (а не всего пакета документации) заблаговременно, до начала процедуры размещения заказа.
Начальник
юридического отдела
28.04.2009
