АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
На правах рукописи

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПАСПОРТНОЙ СЛУЖБЫ СОВЕТСКОЙ МИЛИЦИИ В ПРЕДВОЕННЫЙ ПЕРИОД И В ГОДЫ ВЕЛИКОЙ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ВОЙНЫ (19гг.)

Специальность 12.00.01. – теория и история права

и государства; история учений о праве и государстве.

А в т о р е ф е р а т диссертации

на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва 2010

Диссертация выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

.

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

;

кандидат юридических наук

.

Ведущая организация - Уфимский юридический институт МВД России

Защита состоится «___» _________ 2010 г., в 14 час. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 203.002.06 при Академии управления МВД России Москва, ул. З. и А. Космодемьянских, д. 8, в ауд.404.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России.

Автореферат разослан «___»_________ 20__ г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук,

доцент

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В системе мер, осуществляемых Российским государством по укреплению законности и правопорядка, усилению борьбы с преступностью, важное место отводится совершенствованию паспортного режима и повышению эффективности его функционирования.

Выработка управленческих решений, текущее и перспективное планирование должны опираться на прогнозы роста численности населения, плановые начала миграции и рационального размещения трудовых ресурсов страны. Однако движение населения приносит положительные результаты тогда, когда его основные потоки экономически и социально соответствуют потребностям общества, когда это движение можно учесть при планировании и выработке управленческих решений.

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

Возможности глубже познать процессы миграции населения и в определенной степени контролировать и управлять ими позволит изучение паспортной службы советской милиции с момента её создания.

Историческое развитие паспортной службы характеризовалось определенными принципами организации, особым местом в системе государственных органов, принципами взаимодействия с населением, специфическим механизмом правового регулирования.[1]

Современная паспортная служба отражает изменения, произошедшие в развитии общества, и является новым проявлением заботы Российского государства об интересах своих граждан. Она содействует дальнейшему воспитанию у российских граждан высоких чувств патриотизма и сознательности, укреплению законности.

Для более подробного исследования становления и развития паспортной службы милиции нужно раскрыть понятие паспортной системы. В юридической науке паспортная система рассматривается как совокупность правовых норм, определяющих порядок выдачи и обмена паспортов гражданам, их регистрации в целях статистического и персонального учета населения, упорядочения его передвижения по территории страны, обеспечения реализации прав и выполнения обязанностей, а также в целях охраны общественного порядка и государственной безопасности. В данном определении указываются определяющие признаки, сущность и задачи паспортной системы, направленные на единообразное применение правовых норм, регулирующих её функционирование.

Под паспортной службой советской милиции следует понимать деятельность сотрудников специальных аппаратов милиции, направленную на реализацию полномочий по обеспечению нормального функционирования паспортной системы в стране.

Общесоюзная паспортная служба была создана в 1932 г. Её становление и развитие не нашло еще должного освещения в литературе. Актуальные и жизненно важные вопросы учета населения, правового регламентирования его передвижения по территории страны, выдачи гражданам документов, удостоверяющих их личность в связи с теми конкретными политическими, экономическими и социальными условиями, которые складывались на различных этапах Советского государства, не являлись предметом специального исследования. Между тем изучение названных вопросов имеет научное и практическое значение, особенно в настоящее время, когда паспортизация и регистрация граждан, осуществляемая Федеральной миграционной службой России, ре­шает следующие задачи: 1) обеспечить граждан основным документом, который по­зволяет им осуществлять их права; 2) обеспечить учет граждан: воинский учет, статистический учет процессов миграции, учет численности и состава прожи­вающего на определенной территории населения; 3) способствовать борьбе с преступностью, в частности, ро­зыску лиц, скрывающихся от правосудия, от уплаты алиментов, учету лиц, прибывших из мест лишения свободы; 4) способствовать рациональному размещению населения на территории страны: предотвращению перенаселения курорт­ных мест, крупных городов, нарушений санитарных правил при заселении жилых помещений, обеспечению безопасности при заселении местностей с особыми административными режима­ми.

Являясь одним из средств осуществляемого по определенным правилам персонального учета населения, советская паспортная служба сыграла большую роль в обеспечении охраны государственной безопасности СССР, способствовала выполнению военными комиссариатами возложенных на них функций по учету военнообязанных и лиц призывного возраста.

В научной литературе еще не получили достаточно полного освещения такие вопросы, как становление и развитие адресных столов, деятельность государственных, общественных организаций и милиции по практическому претворению в жизнь постановления ЦИК и СНК СССР «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописке паспортов»[2].

Одной из актуальных задач является изучение функционирования паспортной службы советской милиции, а также организационные и правовые меры по укреплению паспортного режима в стране в предвоенные годы.

Не менее важной и актуальной является научная разработка проблем истории реорганизации паспортной службы советской милиции в военное временя, в связи с налаживанием учета многомиллионных масс эвакуированного населения и проведением мероприятий по перерегистрации паспортов.

Заслуживает более широкого освещения роль паспортной службы советской милиции в деле охраны общественного порядка и борьбе с преступностью в годы Великой Отечественной войны, так как в этот период вводились новые нормативно-правовые акты о паспортах, до сих пор не подвергавшиеся анализу в историко-правовой литературе.

По-прежнему остается не раскрытой деятельность советской милиции по осуществлению адресно-справочной работы в годы войны, которая способствовала воссоединению тысяч разлученных войной семей, розыску пропавших детей и родственников.

Таким образом, представляется, что изучение данной проблемы представляет не только научный, но и определенный практический интерес.

Степень разработанности темы исследования. В течение длительного времени (1гг.) работа по изучению советской паспортной системы практически не велась. Лишь со второй половины 50-х годов ХХ века начинают активизироваться исследования в этой области. Растет количество публикаций, повышается их научно теоретический уровень. Большое внимание стало уделяться документальным источникам. В частности, в изданном в 1957 г. сборнике документов по организации деятельности советской милиции опубликованы нормативно-правовые акты относящихся к развитию паспортной системы с 1гг.

В общих работах по истории органов внутренних дел, рассматривались отдельные аспекты развития паспортной системы в СССР. Это ра­боты , ­кина, , .

Отдельно хочется выделить работы , который плодотворно на протяжении многих лет ис­следовал проблемы паспортной системы и паспортного режима в Совет­ском Союзе. В своих трудах он характеризовал деятельность государственных органов по практическому претворению в жизнь советской паспортной системы.

Ряд своих работ опубликовал в соавторстве с

Серьезный научный интерес представляет работа «Основные этапы развития советской паспортной системы». Автор предпринял попытку осветить правовые основы сложного процесса становления паспортной системы с 1917 по 1953 год. подвел некоторые итоги сделанного в этой области и нацелил ученых на исследование наиболее сложных, малоизученных вопросов темы.

В 60-е годы ХХ века в ряде научных работ, посвященных военной тематике, кратко описывается деятельность паспортных аппаратов (, , и .) Не умоляя достоинств названных работ, следует отметить, что они не дают полного представления о деятельности паспортной службы советской милиции в годы Великой Отечественной войны. Это естественно, поскольку в них такая задача не ставилась.

После принятия Положения о паспортах 1974 г. появился ряд публи­каций, принадлежавших перу ученых-административистов, в которых ком­ментировалось новое паспортное законодательство. В некоторых из них

имеются лаконичные оценки истории развития паспортной системы в нашей стране. В их числе можно назвать работы , С. Савицкого и А. Худякова, , .

Следует также отметить работу . Несмотря на небольшой объем, в ней, наряду с другими вопросами, освещается и развитие советской паспортной системы. Краткие исторические обзоры содержатся в диссертациях , .

Таким образом, можно сказать, что проблема развития советской паспортной службы советской милиции в предвоенный период и в годы Великой Отечественной войны до сих пор не получила должной научной разработки. Это и предопределило выбор темы настоящего исследования.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере организационно-правовых основ функционирования паспортной службы советской милиции в предвоенный период и годы Великой Отечественной войны. На основе документальных данных анализируется деятельность милиции по осуществлению паспортных правил, факторы, обусловившие основные меры по совершенствованию деятельности паспортных аппаратов, показывается роль и значение паспортной службы в охране общественного порядка и борьбе с преступностью в период с 1932 по 1945 гг.

Предметом исследования является совокупность нормативно-правовых актов, регламентировавших деятельность паспортной службы советской милиции в предвоенное и военное время, её организационное построение и взаимодействие с различными службами милиции и другими государственными органами.

Цели и задачи исследования. На основе обобщения фактического и нормативно-правового материала в диссертации ставится цель провести комплексный анализ правового статуса паспортной службы милиции, её организацию, а также функционирование в предвоенные годы и годы Великой Отечественной войны, показать значение исторического опыта для решения современных задач.

Достижение указанной цели обусловливает решение ряда взаимосвязанных задач:

- на основе историко-правового анализа выявить предпосылки изменений правовых основ функционирования паспортной службы советской милиции перед войной;

- раскрыть сущность и организационные основы функционирования паспортной службы советской милиции в предвоенные годы;

- на основе изучения нормативно - правовой базы, выявить особенности деятельности советской милиции по обеспечению паспортного режима в предвоенные годы;

- проанализировать организационно - правовые основы и особенности функционирования паспортной службы советской милиции в годы Великой Отечественной войны;

- исследовать вопросы организации и правового регулирования механизма регистрационного учета населения в годы войны;

- дать анализ становления и развития адресных столов, их деятельности;

- обобщить накопленный опыт и выявить особенности работы паспортных аппаратов в военное и мирное время для учета в практической деятельности милиции на современном этапе.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1932 – 1945 год, с момента введе­ния паспортизации, предвоенный период и годы Великой Отечественной войны. В целях объективного освещения проблем, связанных с объ­яснением необходимости введения единой паспортной системы и анализа ее принципов, кратко рассматриваются вопросы учета и регистрации населения, контроля за его передвижением в предшествовавший историче­ский период.

Методологической основой исследования является метод познания, опирающийся на материалистическую диалектику, особенно на такой важнейший её элемент, как принцип историзма, предусматривающий логически последовательный, всесторонний, объективный анализ исторических явлений в их тесной взаимосвязи и непрерывном развитии.

В исследовании применялись частно-научные и специальные методы: системно-научного анализа, статистический, системно-структурный, сравнительно-правовой, историко-юридический, формально­логический и др.

Источниковая база исследования состоит из законодательных и подзаконных нормативно-правовых актов, установивших основы единой паспортной системы, введенной в СССР в 1932 г., опубликованных в Собра­нии Законов СССР и Собрании Узаконений РСФСР, решений партийных ор­ганов различного уровня по вопросам паспортизации, многие из кото­рых ранее не водились в научный оборот. Их анализ позволяет глубже раскрыть содержание темы и определить историко-правовой характер данного исследования. Часть материалов подчерпнута из периодических изданий. Использовались также публикации 30-40-х гг. ХХ столетия, отражавшие ход и результаты паспортизации[3]. Привлекались изданные в разное время сборники документов по исто­рии милиции[4], органов государственной безопасности[5].

Отдельные факты, отражающие особенности осуществления паспортизации в Советском государстве, приво­дятся по материалам Государственного архива Курской области (ГАКО). Основу источниковой базы составляют материалы фондов Государственного архи­ва Российской Федерации (ГАРФ): фонд 393 (НКВД РСФСР), фонд 1235 (ВЦИК), фонд 3316 (ЦИК СССР), фонд 5446 (СНК СССР), где сохранились до­кументы о реформах системы учета населения и мерах осуществления контроля за передвижением граждан в 30-е гг.; фонд 9415 (Главное управление милиции НКВД СССР), где сосредоточены нор­мативно-правовые акты (приказы, циркуляры, директивы и др.) по вопросам паспортизации и материалы, отражающие ход и результаты введения единой паспортной системы.

Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что эта первая историко-правовая работа, в которой предпринимается попытка комплексно рассмотреть процесс создания общесоюзной паспортной службы советской милиции, деятельность и правовые основы её функционирования в предвоенные годы. В диссертации характеризуется реорганизация паспортной службы в годы Великой Отечественной войны, ее роль в обеспечении общественного порядка, борьбе с преступностью, розыске лиц, потерявших связь с родными и близкими во время войны. Объективное и всестороннее изучение становления и функционирования паспортной службы советской милиции будет способствовать углублению наших познаний по истории отечественного государства и права. Знание правовых документов отражающих исторический опыт развития паспортных аппаратов советской милиции поможет в дальнейшем совершенствовать и повышать эффективность подразделений современной Федеральной миграционной службы.

В основу диссертационного исследования положен историко-архивный материал, значительная часть которого впервые вводится в научный оборот.

Положения, выносимые на защиту:

1.  Введение в СССР в начале 30-х годов единой паспортной системы и обязательность получения паспортов гражданами было обусловлено фактами, связанными с общегосударственными задачами индустриализации страны, коллективизации сельского хозяйства, необходимости учета трудовых ресурсов, выявления враждебных (укрывающихся кулаков) и уголовно-преступных элементов.

2.  Единая паспортная система в СССР юридически была закреплена на законодательном уровне, однако, практическое ее проведение регламентировалось подзаконными актами – постановлениями правительства, ведомственными актами ОГПУ, НКВД СССР, Главного управления рабоче-крестьянской милиции НКВД СССР.

3.  Практическое проведение паспортизации населения СССР выявило неблагоприятную демографическую ситуацию в стране, наличие большого количества деклассифицированных лиц, не имевших постоянной работы, совершивших преступления. Выявление этого имело положительное значение для стабилизации демографической ситуации. Вместе с тем проведение паспортизации сопровождалось нарушением прав и свобод граждан.

4.  Накануне Великой Отечественной войны происходит реорганизация паспортной службы советской милиции с целью совершенствования регистрации населения, создания более благоприятных организационных и правовых основ для паспортных аппаратов и военно-учетных столов, силами которых производился учет всех военнообязанных и последующее комплектование Красной Армии.

5.  В годы Великой Отечественной войны были осуществлены организационные и правовые меры по пресечению попыток германского командования использовать оказавшиеся в их руках подлинные бланки советских паспортов для проведения разведывательно-подрывной работы в советском тылу, а также для выявления лиц, активно сотрудничавших с немецко-фашистскими захватчиками на временно оккупированной территории СССР.

6.  Практическая работа аппарата паспортной службы советской милиции в годы Великой Отечественной войны была направлена на проведение учета и прописку населения, особенно эвакуированного, что способствовало поддержанию общественного порядка как в местностях, объявленных на военном положении, так и на остальной территории страны.

7.  Подразделения паспортной службы милиции проводили большую работу по розыску и установлению места жительства пропавших во время войны родных и близких, путем осуществления адресно-справочной работы на основе прописки и выписки населения, что имело в тех конкретно-историче­ских условиях положительное значение.

Обоснованность и достоверность результатов исследования определяется кругом исторических источников, на которых они базируются.

Итоги исследования основываются на объективном анализе архивных материалов, правоприменительной практики, на материалах и документах государственных органов, статистических данных, опубликованных материалах, относящихся к вопросам деятельности паспортной службы советской милиции.

Достоверность полученных в ходе диссертационного исследования результатов основывается также на изучении работ по истории отечественного государства и права, истории органов внутренних дел, по отраслевым юридическим наукам, на изучении других литературных источников.

Практическая и теоретическая значимость диссертационного ис­следования состоит в том, что оно вносит вклад в научные познания об организационно-правовых основах функционирования в предвоенные и военные годы советской паспортной системы, расширяет представления о развитии общества, государства и права в слож­ные 30-е и 40-е годы XX века.

Результаты исследования могут быть использованы:

- для совершенствования правовой базы, организации и деятельности паспортных аппаратов современного Российского государства;

- в процессе профессиональной подготовки кадров в учебных заведени­ях системы МВД России, в преподавании истории отечественного государства и права, истории органов внутренних дел;

- в научной работе при исследовании проблем истории государства и
права России, истории органов внутренних дел, административного права.

Апробация результатов исследования и внедрение их в практику.

Результаты проведенного исследования, основанные на них выводы, положения и рекомендации, прошли апробацию в процессе их обсуждения на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. Материалы диссертации нашли отображение в выступлениях автора на 6-ой Международной научно-практической конференции «Современное законотворчество: теория и практика» к 100-летию Государственной Думы России, проходившей 22-23 декабря 2005года в Москве; на Всероссийской научно-практической конференции «Административно-правовые, уголовно-правовые, уголовно-процессуальные, криминалистические и иные меры противодействия экономическим, налоговым правонарушениям и преступлениям», проходившей 8 декабря 2005 года в Челябинске; на Международной научно-практической конференции «Региональная преступность: состояние, проблемы и перспективы борьбы», проходившей 8 декабря 2005 года в Курске; «Организационные и правовые меры паспортных аппаратов советской милиции по предотвращению и пресечению диверсионно-шпионской деятельности противника.» в юридическом журнале «Черные дыры в Российском законодательстве» № 6 2007 года; «Роль паспортных аппаратов советской милиции по розыску лиц, потерявших связь с родными и близкими в годы Великой Отечественной войны» в юридическом журнале «Черные дыры в Российском законодательстве» № 9 2009 года. Результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе на кафедре правовых дисциплин КФ ОрЮИ МВД РФ.

Структура диссертации определена характером поставленных целей и задач исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и источников.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении автором раскрывается актуальность темы, определяются объект и предмет, цели и задачи исследования, обосновываются методология, научная новизна, излагаются основные положения выносимые на защиту, характеризуются теоретическое и практическое значение результатов, приводятся данные об апробации и внедрении результатов исследования.

В первой главе – «Создание общесоюзной паспортной службы советской милиции и правовые основы её функционирования в период с 1932 по 1941 гг.» – исследуется в историко-правовом аспекте необходимость предпринимаемых мер к разработке и введению новых советских документов, удостоверяющих личность граждан, а также организация на этой основе учета населения и регулирование его передвижения.

Советское правительство, осуществляя первые шаги в области документирования и учета населения, ввело взамен прежних удостоверений личности, паспортов и других документов трудовые книжки[6], которые не решили всех проблем, связанных с обеспечением функций паспортной системы. Этим лишь частично решался вопрос о документировании и учете населения. В некоторых губерниях граждане пользовались для удостоверения личности паспортами царского времени, в других губерниях исполкомы сами разработали свои виды на жительство в форме различных трудовых книжек, карточек, паспортов. Поэтому учет населения на местах был поставлен слабо.

В главе подробно рассматриваются меры, принимаемые к разработке новых, более приемлемых форм правового регулирования проблемы паспортной системы РСФСР, и приходит к выводу, что правовые нормы, регламентирующие паспортную систему в первые годы Советской власти, не представляли единого систематизированного целого. И, конечно, они не могли претендовать на регламентацию всех вопросов, связанных с обеспечением паспортного режима. Это были поиски путей решения проблемы. Правовые формы по осуществлению паспортной системы еще не сложились, их жизнеспособность и правильность должна была подтвердить практика. Однако именно тогда был заложен тот правовой фундамент, на основе которого стало развиваться все последующее законодательство в этой области.

Важным этапом в становлении советской паспортной системы является введение удостоверении личности[7]. Все прежние документы аннулировались. Получение удостоверения личности являлось не обязанностью, а правом граждан. Отсутствие у граждан такого документа не влекло никаких правовых последствий.

Автор приходит к выводу, что многообразие форм становления советской паспортной системы в известной мере определялось тем, что Советская власть еще не имела достаточного опыта. Этот опыт порой приобретался практикой, не лишенной ошибок. Паспортная система создавалась заново и идти приходилось непроторенными путями. Первоначально декреты Советской власти не могли претендовать на то, чтобы все их содержание, все нормы полностью реализовались. Это было неизбежно в условиях, когда Советское государство лишь организовывалось, когда не сложились все звенья государственного аппарата, способного выполнить предписания права. Нормативные акты, регулировавшие функции паспортной системы, в первые годы были фрагментарны, не охватывали и не могли охватить все общественные отношения, нуждавшиеся в правовом регулировании.

В ходе бурного развития индустриализации в стране произошли изменения в социальном составе населения и его географическом размещении. Создание городов, новых промышленных центров, рабочих поселков, усиленный рост городского населения и его миграции, а также плановое ведение народного хозяйства потребовали упорядочения учета проживающего населения и его передвижения в масштабе страны.

Жизнь настоятельно требовала введения обязательного и единого для всех граждан документа, удостоверяющего их личность.

27 декабря 1932 г. ЦИК и СНК СССР приняли постановление «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописке паспортов»[8]. Постановление следует рассматривать как основополагающий акт о создании единой паспортной системы. В нем нашел свое отражение опыт прошлых лет по учету населения, накопленный Советской властью в первые годы ее существования, связанный с введением трудовых книжек и удостоверений личности. Этим актом в нашей стране впервые была введена единая паспортная система, которая принципиально отличалась от паспортных систем других государств. В постановлении отмечалось, что паспортная система призвана выполнить две основные задачи: во-первых, улучшить учет населения городов, рабочих поселков и новостроек; во-вторых – очистить эти населенные места от лиц, не связанных с производством и работой в учреждениях или школах, и не занятых общественно-полезным трудом (за исключением пенсионеров и инвалидов), а также укрывающихся кулацких, уголовных и иных антиобщественных элементов.

Для общего руководства работой управлений Рабоче-Крестьянской милиции союзных республик, а также для осуществления по всему Союзу ССР паспортной системы было принято постановление «Об образовании Главного управления Рабоче-Крестьянской милиции при ОГПУ Союза ССР»[9]. Этот орган осуществлял общее руководство работой милиции, а также введением по всему Советскому Союзу единой паспортной системы, прописки паспортов. Ответственность за проведение в жизнь паспортной системы и за состояние паспортной работы несли начальники городских и районных управлений милиции. Они организовывали эту работу и руководили ею через паспортные аппараты (отделы, столы) органов милиции. На крупных предприятиях действовали паспортные пункты, были разработаны и тиражированы бланки необходимых доку­ментов и т. д. Паспорта имели право получать не только жители городов, но и районных центров, многих сел.

Практическое претворение в жизнь паспортной системы осуществлялось на основе Положения о паспортах 1932 г.[10] и постановления СНК СССР от 01.01.01 г. «О выдаче гражданам Союза ССР паспортов на территории СССР».[11]

В главе подробно рассматривается деятельность паспортной службы советской милиции по соблюдению сроков и очередности введения паспортной системы по Союзу ССР. Положением о паспортах не предусматривалось ограничений для передвижения населения по территории Советского Союза. Особый порядок выдачи паспортов и их прописки был введен лишь в Москве, Ленинграде, Харькове, Киеве, Минске и в ряде других крупных административных и промышленных центров, а также в 100-километровой полосе вокруг Москвы и Ленинграда и 50-километровой полосе вокруг Харькова. В указанных городах и местностях не могли проживать лица, пребывание которых в этих местностях признавалось нежелательным в связи с их антиобщественной деятельностью. Такие лица выселялись по предписанию органов милиции, причем за пределами перечисленных местностей они имели право получать паспорта на общих основаниях и проживать беспрепятственно.

Последующие нормативно-правовые акты (ведомственные или прави­тельственные, инициированные НКВД СССР) были направлены на конкрети­зацию, детализацию порядка получения паспортов. В феврале 1935 г. приказом наркома внутренних дел СССР была объявлена Инструкция по осуществлению паспортной работы.[12] Автором подробно рассматривается порядок применения инст­рукции по вопросам выдачи, прописки и выписки паспортов, восстановлению утраченных документов, и их обмену, учету и хранению паспортов, а также проведению реви­зии паспортных аппаратов и т. д.

Важное теоретическое и практическое значение имеет вопрос об объеме действия норм паспортной системы в различных местностях Советского государства и их реализация паспортной службой советской милиции. В юридической литературе получила распространение концепция, в соответствии с которой паспортная система была введена не на всей территории Советского Союза и в связи с этим разделяют ее на «местности, где была введена паспортная система» и где таковая не вводилась. Основанием к указанному делению считается обязанность получения гражданами, достигшими шестнадцати лет, паспортов по месту своего жительства (главным образом города, пограничная зона и др.). Возражая против такого понимания вопроса, автор обосновывает положение о том, что нормы паспортной системы действовали на всей территории СССР, хотя и в различном объеме (в городах, например, они действовали в полном объеме, а в сельской местности - частично).

Далее диссертантом в результате анализа архивных и нормативно правовых документов подтверждается тот факт, что особой проблемы в получении паспортов жите­лями сельской местности не существовало. В случае необходимости и при желании сельские жители вполне, могли переехать на новое место жительства и если таковое, оказывалось в паспор­тизированной местности, то при соблюдении установленных правил, полу­чать удостоверяющий их личность документ по месту своего прежнего жительства сроком на 1 год. По истечении годичного срока лицо, приехавшее на постоянное жительство в паспортизируемую местность, получало по новому месту жительства паспорт на общих основаниях. По-видимому, иначе, исходя прежде всего из народно-хозяйственных интересов, в тех условиях вопрос решаться не мог. Введение полного запрета на выдачу паспортов сельским жителям сделало бы абсолютно безнадежной индустриализацию и выполне­ние пятилетнего плана, поскольку ускоренное развитие промышленного сек­тора требовало большого количества новых рабочих рук. Имеющиеся данные об изменении соотношения числа городских и сельских жителей также сви­детельствуют о том, что отток населения из деревни был значительным. И, надо полагать, что подавляющая масса перебравшихся оттуда в города, рабо­чие поселки и новостройки (т. е. в режимные зоны) получила паспорта и прописку. Для лиц проживающих в сельских не паспортизируемых местностях получение паспорта не требовалось.[13]

В диссертации подробно рассматриваются деятельность советской милиции по вопросам связанным с паспортизацией многочисленных категорий населения (отбывших уголовное наказание, спецпереселенцев и т. д.), подпадавших под ограничения для проживания в режимных местностях. По общему правилу «О порядке освобо­ждения из ИТЛ ОГПУ в связи с установлением паспортного режима»[14], удосто­верения освобождаемым из лагерей не выдавались для проживания в режим­ных местностях и в них не должно было содержаться указания о праве прожива­ния «по всему Союзу». В дальнейшем принимались постановления, которыми в большей степени снимались паспортные ограничения. Что же касается выдачи паспортов бывшим заключенным в нережим­ных местностях, то приказ НКВД СССР от 01.01.01 г. предписывал выдавать их безоговорочно.

В рамках данной главы анализируются правовые акты, регламентировавшие меры внесудебного характера за нарушение паспортного законодательства. Указанные меры применялись в отношении лиц отказавшихся добровольно выехать из местности, в которой им проживание запрещено в связи с отказом в выдаче паспорта, а также возвратившихся после отказа в местность, в которой им было запрещено проживание и прибывших на жительство после отказа в выдаче паспорта в местности, в которой паспортизация населения проводилась по Инструкции СНК СССР от 01.01.01 г.

В результате проведения организационных и правовых мер по укреплению паспортного режима в стране накануне войны произошли существенные изменения в регулировании пас­портного режима в отношении иностранцев. Была усилена административная ответственность для иностранцев, нарушавших правила проживания и прописки.

Большое значение для деятельности органов внутренних дел по обеспечению правил проживания иностранцев в стране имело постановление СНК СССР от 4 октября 1935 г. «О передаче в ведение НКВД и его местных органов иностранных отделов и столов исполнительных комитетов».[15] Во исполнение этого постановления 26 октября 1935 г. НКВД СССР издал «Инструкцию по учету и регистрации иностранцев, выезде за границу и въезду в СССР советских граждан, выхода из советского гражданства и прием такового».[16] Ранее указанную работу проводили иностранные отделы и отделения исполнительных комитетов Советов областей, краев ЦИК республик.

Анализ правовых основ паспортной системы и паспортного режима показывает, что их регулирование было направлено, прежде всего, на дости­жение целей укрепления обороноспособности, обеспечения государственной безопасности, усиления борьбы с преступностью, а также укрепление рубежей страны накануне войны

Во второй главе – «Перестройка паспортной службы советской милиции и её функционирование в годы Великой Отечественной войны» - характеризуется процесс дальнейшего совершенствования паспортной службы советской милиции, показывается ее роль в охране общественного порядка накануне и в годы Великой Отечественной войны.

Фашистская агрессия в Европе требовала надежного укрепления безопасности Советского государства. В решении этой задачи важное значение имело дальнейшее укрепление паспортного режима в стране. Между тем отдельные нормы паспортного законодательства в силу сложившейся к этому времени внутренней и международной обстановки нуждалась в уточнении и дополнении.

Эту проблему в значительной мере решило постановление СНК СССР от 01.01.01 г. утвердившее новое Положение о паспортах.[17] По которому вводились три вида паспортов: бессрочные, пятилетние, временные удостоверения (на срок до трех месяцев). Бессрочные паспорта выдавались лицам, награжденным орденами Союза ССР, а также гражданам, достигшим 55-летнего возраста; инвалидам войны и труда; пенсионерам 1 и 2-й группы и пенсионерам по выслуге лет. Пятилетние паспорта должны бы­ли получать все остальные граждане в возрасте от 16 до 55 лет. Временные удостоверения выдавались гражданам, утратившим паспорта, а также граж­данам, выезжавшим из местностей, где паспортная система не была введена.

Анализируя документ, автор отмечает, что в лучшую сторону была изменена формулировка закона в отношении права получения паспортов лицам, проживавшим в местностях, где не вве­дена паспортная система. Были усилены меры административного воздействия в отношении некоторых категорий нарушителей и расширен перечень лиц, привлекаемых к уголовной ответственности за нарушение паспортных правил. Повысилась ответственность должностных лиц учреждений, предприятий и организаций за прием на работу без паспортов и с непрописанными паспортами.

Новым в Положении о паспортах являлось и то, что лица, работавшие на предприятиях оборонной и угольной промышленности, железнодорожного транспорта, а также работавшие в системе Госбанка и сберегательных касс по инкассации, перевозке и хранению ценностей, получали паспорта на общих основаниях, но были обязаны сдавать их администрации этих предприятий и учреждений, получая взамен специальные удостоверения личности. Этим лицам паспорта выдавались для их обмена, прописки, при выезде в отпуск или командировку, внесения в них записей актов гражданского состояния, а также представления в военкомат. При переходе указанных лиц на другую работу паспорта возвращались им под расписку.

В диссертации раскрывается деятельность советской милиции по выдаче паспортов лицам, принятым в советское гражданство. Так, в 1939 г. в состав Советского государства вошли территории Западной Украины, Западной Белоруссии, в 1940 г. Латвийская, Литовская, Эстонская и Молдавская союзные республики. Но в связи с началом Великой Отечественной войны органы милиции не смогли закончить начатый массовый обмен и выдачу паспортов в полном объеме.

С началом военных действий были внесены заметные изменения в законодательную базу. Особенно значительное влияние на этот процесс оказали введение в стране военного положения и объявление всеобщей мобилизации. Задачи и функции органов паспортных аппаратов неизмеримо выросли. Работники военно-учетных столов были переключены на проведение мероприятий по отмобилизованию военнообязанных из запаса на пополнение частей Красной Армии, также на борьбу с лицами, уклонявшимися от призыва по изысканию ресурсов военнообязанных, могущих быть принятыми на учет после медицинского переосвидетельствования.

По мнению автора, изменение правового положения паспортных аппаратов советской милиции в военный период было связано с тем, что они были обязаны восстановить учет военнообязанных запаса и призывников, поддерживать порядок в режимных местностях, организовать переписку населения и т. д. Это наглядно свидетельствует о весомости действий паспортных аппаратов советской милиции в экстремальных условиях.

Автор считает, что важное значение в годы войны имело Постановление СНК СССР 1941 г., которым было утверждено Положение о прописке граждан, эвакуированных из прифронтовой полосы.[18] Из-за быстрого продвижения противника в первые месяцы войны началась массовая эвакуация населения, что в свою очередь привело к серьезным нарушениям паспортного режима, так как большая часть эвакуированных из прифронтовой полосы не имела вообще никаких документов и стремилась расселяться в городах и крупных промышленных центрах восточных областей Союза.[19] В соответствии с указанным постановлением граждане могли получить специальные удостоверения сроком на 3 месяца для проживания только в тех местностях, где они выдавались. Благодаря этому был сокращен поток излишних, без надобности, переездов эвакуированных с места на место и решен вопрос о документации граждан, что в значительной мере способствовало поддержанию паспортного режима.

Благодаря слаженной деятельности советских паспортных служб успешно были проведены мероприятия по учету эвакуированного населения, мобилизации людских ресурсов, а также полному и рациональному их использованию для нужд фронта и обороной промышленности.

Расширение задач паспортной службы в условиях войны вызвало к жизни новые организационные формы по их выполнению.

В целях пресечения засылки шпионов и диверсантов в тыл, очищения от преступного элемента промышленных центров, имевших оборонное значение, в 1942 г. была проведена перерегистрация паспортов у граждан, проживавших в режимных местностях, запретных зонах и пограничной полосе СССР. На паспортах лиц, прошедших перерегистрацию наклеивались контрольные листки, в которых указывались фамилия, имя, отчество, номер и серия паспорта, время вклейки листка. Перерегистрации подлежало паспортов, а было перерегистрировано паспортов. Провести полностью эту работу не удалось, в связи с тем, что военные действия 1942 г. охватили значительную часть территории Союза, где должна была проводиться перерегистрация.[20]

Для усиления контроля за соблюдением паспортного режима и обнаружения поддельных паспортов приказом НКВД СССР от 5 июня 1942 г. в штат паспортных отделов управления милиции были введены должности инспекторов-экспертов. Ими было проверено более 27 тысяч паспортов рабочих и служащих оборонных предприятий, выявлено свыше 20 тысяч паспортов, в которых отсутствовали прописка, штампы о приеме на работу, были переклеены фотокарточки и др.[21]

Автор считает, что благодаря подержанию паспортного режима и связанной с этим проверкой документов и личности граждан, паспортные службы советской милиции обеспечивали охрану общественного порядка. Паспортная система способствовала охране государственной безопасности путем регламентации порядок въезда и проживания в пограничных зонах. Каждодневная деятельность паспортных аппаратов советской милиции по поддержанию общественного порядка во время войны заключалась в реализации следующих функций: в выдаче, обмене и изъятии паспортов; в осуществлении прописки и выписки; в выдаче гражданам пропусков и разрешений на въезд в пограничную зону; в осуществлении административного надзора за соблюдением гражданами и предприятиями паспортной системы; в проведении профилактической массово-разъяснительной работы среди населения, направленной на строгое выполнение Положения о паспортах; в выявлении в процессе паспортной работы лиц, уклонявшихся от призыва и военной службы, вражеских агентов и других враждебных элементов; в ведении учетов лиц, ранее судимых за преступления или к которым были применены меры административного воздействия за отдельные правонарушения.

В главе анализируются происходившие структурные изменения, исследуется работа советских и партийных органов, которые принимали действенные меры, направленные на укрепление паспортного режима в стране.

В диссертации показана большая работа, проделанная советской милицией по восстановлению паспортной системы в местностях, освобожденных от немецкой оккупации. Этой работе предшествовал ряд организационных мероприятий. В частности, подбирались кадры, организовывалась их учеба на курсах, подыскивались помещения, привлекалась к работе общественность. На расходы, связанные с восстановлением паспортной системы, были ассигнованы специальные средства.

В диссертации подробно рассматривается деятельность Центрального справочного бюро эвакуированного населения, созданного в марте 1942 г. при Паспортном Отделе Главного управления милиции НКВД СССР, которое взяло на свой учет более 6 миллионов эвакуированных граждан и тем самым имело возможность выдавать справки гражданам, организациям, учреждениям, предприятиям об адресах прописки интересующих их лиц. Используя материалы прописки паспортов, действовали кустовые адресные бюро. Только за 1гг. адресными бюро было выдано организациям и гражданам более 15 тысяч различных справок.[22]

В годы Великой Отечественной войны остро встал вопрос о резком росте детской беспризорности и безнадзорности. В диссертации раскрыта роль милиции в оказании помощи детям. Ее работники занимались выявлением беспризорных и безнадзорных детей и распределением их по детским приемникам-распределителям, где после регистрации на них заводились личные карточки, которые в дальнейшем служили для них документами. В военный период была расширена сеть детских комнат при органах милиции и к 1943 г. в стране имелось 745 детских комнат, а к концу войны их насчитывалось уже более тысячи.

По мнению диссертанта, именно паспортная служба советской милиции способствовала розыску детей потерявших связь во время войны со своими родителями и родственниками. По постановлению СНК СССР от 01.01.01 г. «Об устройстве детей, оставшихся без родителей»[23] при Главном управлении милиции были образованы Центральный спра­вочный адресный детский стол и справочные адресные детские столы при обла­стных и краевых управлениях НКВД, в которых были зарегистрированы все де­ти, находившиеся в приемниках-распределителях, а также направленные ими на производство, в детские учреждения или определенные на патронат. Первоначально адресные детские столы входили в состав отделов служб и боевой подготовки органов милиции, а в 1944 г. приказом НКВД СССР были переданы в паспортные столы.[24]

Полное освобождение территории Советского Союза от немецко-фашистских захватчиков поставило перед Отделами Актов Гражданского Состояния Управлений Милиции НКВД/ УНКВД задачу своевременного развертывания работы органов ЗАГС. В диссертации раскрывается работа органов ЗАГС по обеспечению выполнения полной и своевременной регистрации рождений и смертей, а также своевременного сбора и представления сведений о регистрации.[25] В послевоенный период необходимо было наладить строгий учет и реги­страцию населения с целью определения его общей численности и изучения миграционных процессов.

Автор делает вывод о том, что в годы Великой Отечественной войны советская паспортная служба сыграла важную роль в решении задачи укрепления тыла, изобличении вражеской агентуры, укреплении законности и правопорядка в нашей стране.

В заключении подводятся основные итоги проведенного исследования, делаются выводы и обобщения.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в пяти научных публикация объемом 1,3 п. л.

Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных перечнем ВАК:

1.  Организация и проведение паспортизации в СССР в период с 1933 по 1939 гг. // Черные дыры в Российском законодательстве 2007. № 6 . – 0,3 п. л.

2.  Роль паспортных аппаратов советской милиции по розыску лиц, потерявших связь с родными и близкими в годы Великой Отечественной войны. // Черные дыры в Российском законодательстве 2009. № 9. – 0,3 п. л.

Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:

3.  Н. Осуществление паспортно-регистрационного режима в годы Великой Отечественной войны, как мера борьбы с преступлениями и правонарушениями. // Региональная преступность: состояние, проблемы и перспективы борьбы: Материалы международной научно-практической конференции 8 декабря 2005 года: Сб. науч. трудов. КФ ОрЮИ МВД РФ. – Курск, 2005. – 0,2 п. л.

4.  Создание общесоюзной паспортной системы советской милиции как мера обеспечения безопасности и правопорядка в государстве. // Административно-правовые, уголовно-правовые, уголовно-процессуальные, криминалистические и иные меры противодействия экономическим, налоговым правонарушениям и преступлениям: Материалы Всероссийской научно-практической конференции 8 декабря 2005 года: Сб. науч. трудов. Челябинского юридического института МВД РФ.- Челябинск, 2005. – 0,2.

5.  Создание общесоюзной паспортной службы советской милиции и правовые основы ее функционирования в 1932 г. // Миграционное право. 2006. № 1. – 0,3.

Подписано в печать г.

Заказ № 000

Типография «Медлайн-С»

г. Москва, Ленинградский пр-т, к.5

Тел.

Тираж 100 шт.

[1] Развитие паспортной системы СССР принято подразделять на пять периодов: I – октябрь гг.; II – гг.; III – гг.; IV - гг.; V – 60-70 гг. См.: , Из истории становления и развития паспортной системы в СССР (октябрь гг.). – М., 1990. с.4

[2] СЗ СССР. 1932. №84. ст.516.

[3] «Правда», «Известия». «Рабочая Москва». «Комунисти» и др.

[4] Сборник законодательных документов по вопросам организации и деятельности советской милиции ( гг.). М., 1957: Малыгин А. В. и др. Милиция России: Документы и материалы. . Т.гг.). Саратов, 2002.

[5]Лубянка. Сталин и ВЧК-ГПУ-ОГПУ-НКВД. Архив Сталина: Документы высших органов партийной и государственной власти. Январь 1922 - декабрь 1936. М., 2003.

[6] Декреты Советской власти. Т. 5. - М.: Политиздат, 1971. С. 304-306.

[7] СУ РСФСР. 1923. №61. ст.525.

[8] СЗ СССР. 1932. №84. ст.516

[9] СЗ СССР. 1932. №84. ст.538

[10] СЗ СССР. 1932. №84. ст.517.

[11] СЗ СССР. 1933. №28. ст.168.

[12] СЗ СССР. 1935. №3. ст.119.

[13] ГАРФ, ф.393, оп.23, л.2.

[14] Действовал до 1939 г., с дополнениями, вносившимися с 1934 г. См.: ГАРФ, ф.9415, оп.3, л.30.

[15] ГАРФ, ф.9415, оп.3, л.50, л.123.

[16] ГАРФ, ф.9415, оп.3, л. л.124-125.

[17] СП СССР. 1940. № 24. ст. 591.

[18] Сборник указов, постановлений, решений, распоряжений и приказов военного времени ( гг.). – Л., 1942. с.223-224.

[19] В течение дня только с Московского вокзала г. Ленинграда отправлялось по 40 тысяч человек, а за лето 1941 г. – в первый период эвакуации отсюда было вывезено около миллиона человек. Милиция осажденного города. – Л., 1945, с.28.

[20] ГАРФ, ф.9415, оп.3, л.11.

[21] ГАРФ, ф.9415, оп.3, л.7.

[22] История органов внутренних дел. – М., 2004. с.170.

[23] СП СССР. 1942. №75. ст.98.

[24] ГАРФ, ф.9415, оп.3, л.260.

[25] ГАРФ, ф.9415, оп.3, л.2.