Концепция внесения изменений в федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 01.01.01 г. в ходе осуществления реформы технического регулирования

Концепция внесения изменений

в федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 01.01.01 г. в ходе осуществления реформы технического регулирования

ноябрь 2006 г.

Настоящая Концепция разработана в качестве документа для предметного обсуждения одной из важнейших задач реформы технического регулирования – изменения действующего законодательства.

Очевидно, и практика это подтверждает, что российское законодательство в сфере технического регулирования, действовавшее на момент вступления в силу Федерального закона "О техническом регулировании", не отличалось совершенством, допускало и допускает избыточные нормирование и государственный надзор, недостаточно обоснованные действия должностных лиц, значительные дополнительные финансовые и временные издержки предприятий, коррупционные явления. Само принятие федерального закона "О техническом регулировании" от 01.01.2001, в первую очередь, было вызвано осознанием масштабов этой проблемы и последствий её негативного влияния на экономическое развитие России.

Законом "О техническом регулировании" внесены определённые изменения в смежные законодательные акты. Однако эти изменения не могли быть полными, поскольку на тот момент не была определена единая техническая политика, которая ляжет в основу технических регламентов, не выработан единый подход к системе, структуре и содержанию этих документов, детально не проработаны вопросы соотношения технических регламентов и действующего законодательства. Учитывая, что часть 1 ст.4 ФЗ-184 предусматривает, что законодательство России о техническом регулировании состоит из данного Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, в ходе реализации ФЗ-184 необходимо проведение работы по:

инвентаризации, анализу, систематизации, ревизии, конкретизации и унификации технических требований, содержащихся в действующем законодательстве;

выработке на этой основе предложений о полной или частичной отмене действующих в сфере технического регулирования законов и других нормативных правовые актов РФ, внесении в них изменений и дополнений, а также полной отмене ведомственных актов.

Формально необходимость проведения такой работы зафиксирована в Концепции выполнения работ по внесению изменений в законодательство Российской Федерации в связи с реализацией Федерального закона "О техническом регулировании" (одобрена Правительственной комиссией по техническому регулированию 08.07.2005). Перевод данной задачи в практическую плоскость на сегодняшнем этапе требует предметного рассмотрения отдельных законов, в первую очередь основополагающих для существующей системы технического регулирования.

Федеральный закон от 01.01.01 г. "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее ФЗ-116) выбран для анализа в настоящей Концепции, поскольку он структурно и содержательно включает в себя наиболее критикуемые технические нормы действующего законодательства. С другой стороны, к 2006 году именно в сфере его действия разрабатывается наибольшее количество технических регламентов, прямо связанных с деятельностью основных секторов российской промышленности и могущих оказать наибольшее влияние на их функционирование и развитие.

Поскольку Концепция является дискуссионным документом, в ней представлено два варианта возможных изменений закона ФЗ-116 в ходе реформы технического регулирования.

Для усиления доказательной базы настоящей Концепции в Приложении 1 к ней её основные идеи применены в анализе положений проекта федерального закона - специального технического регламента "О безопасности процессов добычи, обогащения и переработки твёрдых полезных ископаемых" (СТР-25), который, по логике Федерального закона "О техническом регулировании", должен заменить или воспринять основные, принципиальные нормы закона ФЗ-116 и полностью поглотить подзаконные акты, принятые в соответствии с данным Федеральным законом.

Опыт подготовки и реализации данной Концепции может быть востребован и применён при анализе других федеральных законов и иных актов законодательства, связанных с техническим регулированием. Так, необходим анализ соотношения ФЗ-184 с федеральными законами "Об использовании атомной энергии" и "О радиационной безопасности населения" при разработке проекта федерального закона - общего технического регламента по ядерной и радиационной безопасности с решением вопроса об их полной или частичной отмене. Аналогичная ситуация возникнет с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" при разработке проекта федерального закона - общего технического регламента об экологической безопасности, с Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии" при разработке проекта федерального закона - общего технического регламента "О биологической безопасности", с Федеральным законом "О безопасности гидротехнических сооружений" и др. при разработке соответствующего специального технического регламента.

Выработка принципиальных подходов к решению этих проблем и унифицированных решений, обеспечивающих единство принципов технического регулирования в рамках создаваемой новой системы, будет способствовать повышению эффективности проводимой реформы.

Оглавление

Обоснование необходимости внесения изменений_ 5

Стратегия внесения изменений в ФЗ-116_ 10

Срочные изменения (до принятия технических регламентов) 11

Основные изменения. Вариант 1: отмена закона 12

Основные изменения. Вариант 2: переработка ФЗ-116 в специальный технический регламент гармонизированный с директивой Совета ЕС 96/38/ЕС (Seveso II) 29

Резюме 34

Приложение 1. Анализ последствий включения элементов федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 01.01.2001 (ФЗ-116) в проект специального технического регламента "О безопасности производственных процессов добычи, обогащения и переработки твёрдых полезных ископаемых" (СТР-25) 35

Обоснование необходимости внесения изменений

Необходимость приведения федерального закона "О промышленной безопасности…" (далее ФЗ-116) в соответствие с Федеральным законом "О техническом регулировании" (далее – ФЗ-184) обусловлена тем, что сфера действия ФЗ-116 пересекается со сферой действия ФЗ-184. Так, ФЗ-184 в статье 2 относит к сфере технического регулирования правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. В преамбуле ФЗ-116 сферой его действия названо определение правовых, экономических и социальных основ обеспечения безопасной эксплуатации так называемых опасных производственных объектов (в 2005 году – это около 250 тыс. объектов). При этом ФЗ-184 в ст.4 устанавливает свой приоритет с целью закрепления новой политики в сфере технического регулирования, вводящей технические требования в разряд правовых норм; кроме того, ФЗ-184 принят позже, в 2002 году.

Существует точка зрения, согласно которой ФЗ-184 и ФЗ-116 - это федеральные законы различного уровня, имеющие разные, но взаимосвязанные объекты регулирования.

ФЗ-184 регулирует совокупность отношений, связанных с объектами, на которые техническими регламентами устанавливаются обязательные требования. По этому Закону это продукция, а также процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации продукции (в том числе здания, строения, сооружения).

ФЗ-116, согласно этой точке зрения, производственные, технологические процессы не интересуют. Предметом его регулирования являются общественные отношения по обеспечению безопасной эксплуатации опасных производственных объектов (см., преамбула Закона). Согласно пункту 1 статьи 2 опасными производственными объектами являются только предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в приложении 1 к этому Федеральному закону.

Данная точка зрения основана только на формально-юридический сравнительной характеристике норм указанных федеральных законов. Анализ практики применения ФЗ-116 не позволяет с ней согласиться. Признавая опасным объектом, например, цех, ФЗ-116 позволяет устанавливать требования по обеспечению безопасности как цеха в целом, так и его частей (технических устройств). Данным федеральным законом и дополняющим его законодательством (постановления Правительства РФ) закрепляется право издания ведомственных документов, устанавливающих требования к зданию, оборудованию, производствам – то есть по вопросам, прямо входящим в сферу технического регулирования.

Общественные отношения по обеспечению безопасности в столь сложной технической, технологической, финансово-экономической и социальной структуре как промышленность, прежде всего, основываются на непротиворечивом корпусе формализованных обязательных требований – то есть на нормах, техническом регулировании. Иные основания для нормативного регулирования данных отношений не имеют определяющего значения.

Таким образом, для целей обеспечения безопасности, ФЗ-116 должен соответствовать нормам ФЗ-184.

На сегодня, ФЗ-116 и ФЗ-184 имеют принципиальные различия в концепции и содержании своих норм.

В частности, законы по-разному трактуют ключевое понятие "безопасность".

Так, ФЗ-184 определяет безопасность как состояние, при котором отсутствует недопустимый риск причинения вреда жизни, здоровью, имуществу, окружающей среде. В данном определении риск понимается как вероятность причинения вреда с учётом тяжести этого вреда, то есть является принципиально исчислимым понятием, которое может быть выражено в числовой форме, либо конкретном требовании.

ФЗ-116 понимает безопасность как состояние защищённости жизненно важных интересов личности и общества от аварий. Данное понятие значительно слабее приведённого в ФЗ-184 по следующим причинам:

- непонятная степень защищённости; если речь идёт об абсолютной защищённости, то её не существует и нормы закона выполнить нельзя; если подразумевается относительная защищённость, то неясна её степень, отсутствует понятие, которое могло бы эту степень определить (дав критерий достижения цели закона);

- непонятен объект защиты; понятие "жизненно важные интересы личности и общества" может включать кроме жизни и здоровья также материальные ценности, идеалы и пр.;

- узкое определение безопасности – регулируется только защита от аварий, в то время как заявленная цель – безопасная эксплуатация опасных объектов, большая часть из которых представляет опасность, в том числе при обычной деятельности (в силу вредных излучений, выбросов, высоких температур и т. п.).

Таким образом, ФЗ-116, претендуя на обеспечение безопасности неопределенно широкого круга жизненно важных интересов, не дает юридически точного определения понятия объекта охраны, к тому же ограничивается охраной этих интересов только от последствий аварий, хотя даже само безаварийное в нормальном режиме функционирование опасных объектов представляет собой многообразную опасность. Нельзя забывать и о том, что речь должна идти только о тех интересах, которые выражены (закреплены) в правовых формах (как правило, это права граждан и юридических лиц), поскольку согласно Конституции Российской Федерации и российскому законодательству защищаются права, свободы и законные интересы граждан, юридических лиц и общества.

ФЗ-184 в данном случае более точен, поскольку имеет чёткое определение безопасности и даёт конкретный критерий её измерения, обеспечивая тем самым нормативно-правовую базу обеспечения безопасности от риска осуществляемой производственно-хозяйственной деятельности субъектов предпринимательства.

ФЗ-184 исходит из необходимости иметь единый объект технического регулирования, закрепляя единые правила установления требований технических регламентов к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Все это требует, как минимум, внесения изменений в ФЗ-116.

Аналогичные расхождения имеются в определении объекта регулирования.

ФЗ-184 определяет объектом регулирования продукцию, процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, причём предписывает создание исчерпывающего перечня объектов и методов их идентификации в технических регламентах, также содержащих обязательные требования. То есть нормы ФЗ-184 запрещают установление разных требований к одному объекту регулирования, хотя при этом сам объект регулирования понимается гибко, в зависимости от сферы применения регламента и его целей.

Объектом ФЗ-116 являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты (на которых обращаются опасные вещества, используется оборудование под давлением, грузоподъёмные механизмы, ведутся горные работы, получаются расплавы цветных и чёрных металлов). На практике, в соответствии с официальными документами о регистрации опасных объектов, ими оказывается и производственная площадка предприятия, и цеха предприятия, и участки этих цехов. То есть формируется некий "матрёшечный" объект, включающий в себя в том числе и неопасные элементы (бытовые помещения в цехе, столовые на территории предприятия, проходные и т. д.), которые, тем не менее, подпадают под действие требований ФЗ-116. При этом внутри этого опасного объекта (цеха) оказываются объекты регулирования по опасностям – мостовые краны, котлы, которые, в свою очередь, также регистрируются как опасные объекты и подлежат специальному надзору, хотя они могут и не значиться в общем перечне зарегистрированных опасных объектов по предприятию.

Более того, опасными промышленными объектами оказываются жилищный фонд и система газопотребления объектов соцкульбыта, принадлежащие предприятию, поскольку в Приложении 1 к ФЗ-116 находящиеся в жилых домах лифты и системы газопотребления относятся к опасным объектам.

Таким образом, понятие опасного объекта неконкретно, не имеет самостоятельного смысла, обеспечивающего регулирование именно вопросов безопасности. Согласно статистике Ростехнадзора, число опасных объектов растёт примерно на 20% в год и в 2005 году составило около В то же время так широко понимаемые определения объекта и его опасности позволяет Ростехнадзору в своих ведомственных документах, якобы для обеспечения безопасности и усиления контроля, предписывать проведение за счёт владельца объекта дополнительных экспертиз, обследований.

Очевидно, что если исходить из задачи обеспечения безопасности, то правовое определение объекта регулирования, закрепляемое в ФЗ-184, более соответствует реальности.

Ключевое различие между ФЗ-184 и ФЗ-116 – прямо противоположные методы и способы формулирования и правового закрепления обязательных требований по безопасности производственной и иной хозяйственной деятельности.

ФЗ-184 кардинально повышает уровень участия государства в сфере технического регулирования и закрепляет одну единственную стержневую идею – переход к обеспечению безопасности исключительно на основе законодательных норм прямого действия, исключающих возможность регулирования иными, кроме федеральных законов, правовыми формами. Данный Закон предусматривает разработку и принятие по специальной законотворческой процедуре федеральных законов – технических регламентов, в которых исчерпывающим образом описаны объекты их регулирования и все технические требования, предъявляемые к ним государством. Более того, пунктом 3 статьи 7 ФЗ-184 запрещается устанавливать иные обязательные требования, кроме установленных техническими регламентами. То есть, изначально задаётся высокий уровень ответственности при подготовке обязательных норм, их системности и общей значимости (обеспечиваемый процедурой согласования федерального закона). ФЗ-184 полностью исключает возможность ведомственного регулирования и допускает издание технических регламентов Президентом и Правительством Российской Федерации только в случаях, оговоренных статьей 10 Закона.

ФЗ-116 в пункте 1 статьи 3 определяет свои обязательные требования ("требования промышленной безопасности") – как условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в ФЗ-116, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в нормативных технических документах, которые принимаются в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность. Из других статей ФЗ-116 (статьи 5, 7, 8, 11, 12, 13, 14, 16), следует, что техническое регулирование безопасности может осуществляться Правительством РФ и ведомственными нормативными актами, правомочие на издание которых ведомства получают как из самого ФЗ-116, так и принимаемых в соответствии с ним решений Правительства РФ.

ФЗ-116 и ФЗ-184 закрепляют прямо противоположные критерии соотношения между этими Федеральными законами и другими федеральными законами и иными актами законодательства.

Пунктом 2 статьи 3 ФЗ-116 предусмотрено, что "требования промышленной безопасности должны соответствовать нормам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей природной среды, экологической безопасности, пожарной безопасности, охраны труда, строительства, а также требованиям государственных стандартов".

Таким образом, изначально задаётся неопределённый уровень ответственности (фактически, любой ведомственный акт, в котором содержатся слова "промышленная безопасность" приобретает обязательное значение), не обеспечивается системность регулирования, допускается возможность злоупотреблений.

ФЗ-184 устанавливается принципиально прямо противоположные правила:

обязательные требования к объекту регулирования содержатся только в технических регламентах (пункт 3 статьи 7), которые принимаются только форме федеральных законов (пункт 1 статьи 9);

согласно пункту 2 статьи 4 положения федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, касающиеся сферы применения этого Федерального закона (в том числе прямо или косвенно предусматривающие осуществление контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов) применяются в части, не противоречащей ФЗ-184.

Тем самым закреплено преимущество требований ФЗ-184 над нормами иных актов законодательства так или иначе касающихся вопросов технического регулирования.

Фактически указанные нормы, а также статья 46 ФЗ-184 «Переходные положения» закрепляет два следующих принципиальных для всей системы российского законодательства требования:

а) нормы технического регулирования, содержащиеся в иных, кроме ФЗ-184, федеральных законах, других нормативных правовых актах и документах федеральных органов исполнительной власти, действуют только до принятия соответствующих федеральных законов - общих или специальных технических регламентов;

б) после завершения переходного периода (7 лет согласно пункту 7 статьи 46 ФЗ-184) нормы технического регулирования должны находиться ТОЛЬКО в законодательстве Российской Федерации о техническом регулировании, состоящем из ФЗ-184 и принимаемых в соответствии с НИМ федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации.

Выполнение этих требований ФЗ-184 (пока не будет установлено иное) возможно только за счёт устранения противоречий между ФЗ-184 и ФЗ-116 и, главным образом, переноса с соответствующей переработкой норм ФЗ-116, содержащих технические требования, в разрабатываемые проекты федеральных законов – технических регламентов.

Также имеются принципиальные различия в механизмах реализации требований, предусмотренных этими законами.

Таким механизмом реализации являются установленные правовые процедуры проведения оценки соответствия.

ФЗ-184 предусматривает следующие виды оценки соответствия: государственный надзор, аккредитацию, испытание, регистрацию, подтверждение соответствия, приёмку и ввод в эксплуатацию, иные формы.

Необходимо подчеркнуть, что документальное удостоверение соответствия объекта регулирования требованиям технического регламента согласно пункту 4 статьи 20 ФЗ-184 проводится только в формах, установленных ФЗ-184:

- добровольное подтверждение – в форме добровольной сертификации;

- обязательное подтверждение – в форме декларирования или обязательной сертификации только в отношении продукции, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, и только в случаях, установленных техническими регламентами, и на соответствие их требованиям.

Ключевыми принципами, установленными статьей 3 ФЗ-184 также являются запрет на совмещение государственного надзора и сертификации и недопустимость внебюджетного финансирования надзора.

ФЗ-116 предусматривает оценку соответствия в форме государственного надзора (статья 16) и нескольких формах обязательного подтверждения соответствия:

- заключение экспертизы промышленной безопасности (выполняется коммерческой организацией, утверждается органом надзора);

- декларация промышленной безопасности (выполняется декларантом, подлежит экспертизе промышленной безопасности с заключением и утверждением);

- обязательная сертификация оборудования (технических устройств);

- разрешение на применение технического устройства (требует проведения сертификации и экспертизы промышленной безопасности).

(Детальный анализ данных форм оценки соответствия см. в Приложении 1.)

По сравнению с ФЗ-184, ФЗ-116:

- устанавливает значительно более жёсткие требования (отсутствует процедура добровольного подтверждения соответствия, сертификации подлежит буквально всё оборудование);

- нарушает принцип разделения сертификации и надзора, поскольку документ "разрешение на применение технического устройства" (выдаваемый по требованию и на основании подзаконных актов) является документальным удостоверением соответствия оборудования требованиям промышленной безопасности (по сути – сертификатом); более того, выдаётся при наличии сертификата;

- устанавливает обязательное подтверждение соответствия в отношении объектов производства (а не только продукции);

- de facto нарушает принцип недопустимости внебюджетного финансирования надзора; пункт 4 статьи 16 даёт органам надзора право требовать проведения экспертизы промышленной безопасности, которая на практике проводится коммерческими экспертными организациями, тесно связанными с надзорами (иногда находящимися в одном здании с органом надзора).

Таким образом, правовые механизмы реализации ФЗ-116 прямо противоречат нормам ФЗ-184.

Более того, необходимо подчеркнуть, что объекты регулирования ФЗ-116 не подпадают под действие Федерального закона от 8.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (в соответствии с пунктом 3 статьи 1 данного закона). То есть в ситуации применения комбинированных форм подтверждения соответствия, неопределённых норм закона ФЗ-116 и прямых нарушений закона "О техническом регулировании", предприниматели не имеют правовых механизмов защиты своих интересов.

Из вышеизложенного следуют выводы:

1. Ряд основополагающих норм ФЗ-116 и ФЗ-184 принципиально несовместим.

2. Невозможно разработать технические регламенты, удовлетворяющие нормам ФЗ-184 и не противоречащие (не вступающие в конфликт) нормам ФЗ-116.

3. Невозможно обеспечить адекватное правоприменение технических регламентов без изменения норм ФЗ-116.

Стратегия внесения изменений в ФЗ-116

С учётом приведённого в предыдущем разделе обоснования необходимости изменения ФЗ-116, считая также необходимым обеспечить преемственность государственного регулирования в области обеспечения минимально необходимого уровня промышленной безопасности и повышения эффективности государственного надзора в данной сфере, представляется целесообразной двухэтапная стратегия внесения изменений в ФЗ-116.

Первый этап - немедленное устранение основных недостатков ФЗ-116 путем внесения в него изменений до принятия технических регламентов с целью признания утратившими силу или частичного изменения некоторых его положений, прямо противоречащих требованиям ФЗ-184.

Срочная реализация первого этапа не только благоприятно отразится на деятельности промышленных предприятий, но и позволит оценить реальную эффективность действующей системы технического регулирования в аспекте "затраты предприятий – уровень аварийности".

Второй этап – полное приведение ФЗ-116 в соответствие требованиям ФЗ-184.

С учётом более широкой сферы действия ФЗ-184, несовершенства ФЗ-116 и его концептуальных недостатков, возможна полная отмена ФЗ-116 с 1 июля 2010 года, то есть после завершения переходного периода, установленного законом "О техническом регулировании".

С другой стороны, принимая во внимание определённую роль, которую ФЗ-116 должен играть в области информационного обеспечения граждан о деятельности опасных производственных объектов, возможен вариант переработки ФЗ-116 в специальный технический регламент, гармонизированный с директивой Совета ЕС 96/82/ЕС от 01.01.2001 по контролю за угрозами возникновения крупных аварий, связанными с использованием опасных веществ (директива Seveso II).

Основная идея такого пересмотра – внедрить в российское законодательство информационную процедуру, обеспечивающую контроль за применением опасных веществ на производстве, исключающую, в соответствии с требованиями закона "О техническом регулировании", проведение обязательных платных экспертиз и неопределённое толкование отдельных норм.

Детализация этапов представлена в нижеприведённых разделах.

Срочные изменения (до принятия технических регламентов)

На данном этапе необходимо:

1. Исключить применение документа обязательного подтверждения соответствия "разрешение на применение технических устройств" путём уточнения редакции пункта 4 статьи 7 ФЗ-116.

Формулировка данного пункта о том, что "общий порядок и условия применения технических устройств на опасном производственном объекте устанавливаются Правительством Российской Федерации" отсылает к постановлению Правительства РФ от 01.01.01 г. N 1540, которое вводит документ "разрешение на применение технических устройств".

Исходя из того, что данный документ дублирует обязательный сертификат, принуждает предпринимателей к проведению экспертизы промышленной безопасности (обоснование см. в Приложении 1), он нарушает запрет на совмещение функций по государственному надзору и сертификации, установленный статьей 3 ФЗ-184, и должен быть исключён.

Пункт 4 статьи 7 ФЗ-116 необходимо изложить в следующей редакции:

"Сертификат соответствия требованиям промышленной безопасности, упомянутый в пункте 1 статьи 7 настоящего Федерального закона, является единственным обязательным документом о подтверждения соответствия".

2. Усовершенствовать механизм применения декларации промышленной безопасности, придав декларации характер документа обязательного подтверждения соответствия, разрабатываемого предприятием самостоятельно.

Для этого необходимо внести следующие изменения в статью 14 ФЗ-116:

- в пункте 1 исключить абзац 2 с отсылочной нормой к решению надзорного органа о содержании декларации. Это содержание должно определяться предприятием самостоятельно, исходя из требований абзаца 1 пункта 1;

- исключить абзац 2 пункта 2, предусматривающий, что обязательность разработки деклараций промышленной безопасности может быть установлена Правительством Российской Федерации, либо органом надзора, исходя из презумпции того, что в законе должны быть перечислены исчерпывающие критерии, требующие разработки декларации, а также в связи с недопустимостью принятия решений о необходимости разработки декларации органом по надзору;

- исключить пункт 5 статьи 14, предусматривающий необходимость направления разработанной декларации промышленной безопасности на экспертизу промышленной безопасности, поскольку пунктом 4 статьи 14 уже установлена ответственность руководителя организации за полноту и достоверность сведений.

3. Усовершенствовать механизм экспертизы промышленной безопасности, ликвидировав прямую связку коммерческих организаций и органов надзора, а также обеспечив эффективность предложенных выше изменений.

Для этого необходимо внести следующие изменения:

- в пункте 1 статьи 13 исключить требование о проведении экспертизы промышленной безопасности технических устройств и деклараций промышленной безопасности (в связи с пп. 1,2 настоящего раздела);

- исключить пункты 4 и 5 статьи 13, предусматривающие необходимость утверждения заключений экспертизы промышленной безопасности органом надзора, а также наделяющие органы надзора правом определять порядок проведения экспертизы промышленной безопасности и определять форму заключения экспертизы, как нормы, обеспечивающие коррупционную связь коммерческих экспертных организаций и органов надзора; для контроля за деятельностью экспертных организаций достаточно лицензирования, предусмотренного пунктом 2 статьи 13.

Основные изменения. Вариант 1: отмена закона

Общая аргументация в пользу отмены ФЗ-116

Согласно ФЗ-184 сферой (предметом) его регулирования являются все отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации (статья 1 ФЗ-184). Эти требования в целях обеспечения различных видов безопасности, в том числе и промышленной безопасности, устанавливаются в виде федеральных законов - общих и специальных технических регламентов (статьи 7, 8 и 9 ФЗ-184). Принимаются специальные технические регламенты по безопасной эксплуатации зданий, строений и сооружений, по безопасной эксплуатации и утилизации машин и оборудования (пункт 4 статьи 8 ФЗ-184). ФЗ-184 не делит производственные объекты на опасные и безопасные. Промышленная безопасность должна обеспечиваться на всех без исключения производственных объектах.

Это лишает смысла институт опасных производственных объектов, введенный ФЗ-116 и не существовавший до 1997 года в России и, ранее, в СССР.

Практически отмена института опасных производственных объектов происходит естественным образом в ходе реализации положений ФЗ-116. Так, согласно годовому отчёту о деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в 2005 году[1], число опасных объектов с 1999 года непрерывно растёт:

1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005
2 793	63 934
		+69%	+21%	+ 21%	+24%	+23%

Понятно, что данный темп роста (+23% в год) не сопровождается аналогичными темпами ввода опасных объектов. То есть практически происходит постепенный перевод всех существующих промышленных объектов в категорию опасных. Тем самым теряет смысл института опасных производственных объектов.

Сравнительный анализ указанных законов показывает, что цели, задачи, сфера (предмет) регулирования, основы промышленной безопасности и ее требования на различных стадиях функционирования опасных производственных объектов (на практике – практически всех значимых объектов), порядок, условия и способы обеспечения промышленной безопасности, процедуры экспертизы, декларирования, государственного контроля и т. д., предусмотренные ФЗ-116, в основном охватываются соответствующими институтами, нормами, положениями ФЗ-184. По этой причине ФЗ-116 является избыточным и устаревшим законом и должен быть признан утратившим силу (отменен).

Постатейное обоснование возможности и необходимости отмены ФЗ-116

С целью недопущения снижения качества правового регулирования в области промышленной безопасности проведён постатейный анализ содержания норм ФЗ-116 на предмет их соответствия ФЗ-184 и возможности переноса в иные законодательные акты.

Раздел ФЗ-116	Текст	Анализ	Предложения
Статья 1 абзац 2	промышленная безопасность опасных производственных объектов (далее - промышленная безопасность) - состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий;	Термин "жизненно важные интересы личности и общества" не имеет законодательного определения. Понятие "состояние защищённости" имеет предельно общий характер. Возможно (и на практике имеется) толкование термина в смысле абсолютной безопасности (сведения вероятности авария до пренебрежимо малой величины), что противоречит пониманию безопасности как отсутствия недопустимого риска (абзац 3 статьи 2 ФЗ-184). Термин не несёт важной дополнительной информации по сравнению с ФЗ-184, может быть заменён более общим понятием безопасности ФЗ-184. Пункт 1 статьи 7 ФЗ-184 предписывает установление требований, обеспечивающих промышленную безопасность в технических регламентах.	Исключить абзац.
Статья 1 абзац 3	авария - разрушение сооружений и (или) технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, неконтролируемые взрыв и (или) выброс опасных веществ;	Термин, установленный ФЗ-116. Применяется узко - только к опасным производственным объектам. Применяемый в понятии термин "техническое устройство" не имеет законодательного определения и на практике может толковаться чрезмерно широко (произвольно). Следует проанализировать цели применения данного термина в законодательстве. Порядок расследования аварий с точки зрения защиты интересов работников устанавливается Трудовым кодексом. Порядок страховых выплат при авариях – в проектах соответствующих законов. Отдельно рассматриваются аварии на объектах атомной промышленности. Возможно, с учётом широты применения термина для целей различных правовых ситуаций, следует изложить его в ином специальном акте законодательства. С другой стороны, с развитием новой системы технического регулирования ценность понятия "авария" снижается. Для защиты интересов граждан есть общее понятие причинения вреда и обязанности по его возмещению. Гражданским кодексом Российской Федерации предусмотрена возможность для лица, право которого нарушено, требовать полного возмещения причиненных уму убытков (статья 15), а также обязанность юридических лиц и граждан возместить вред, причиненный ими личности или имуществу граждан и юридических лиц (статьи 1064, 1065), в том числе вред, причиненный деятельностью, связанной с повышенной опасностью для окружающих (статья 1079). Для защиты интересов граждан и общества есть понятие нарушения требований технического регламента, влекущего обязанность нарушителя этих требований возместить причиненный вред (пункт 3 статьи 36 ФЗ-184). Эти понятия полностью охватывают понятийное поле "аварии", а действующее законодательство не связывает наступление обязанности по возмещению вреда только с фактом аварии. Она, наряду с другими формами проявлениями отрицательных последствий деятельности, наносящей вред, лишь одно из правовых оснований для постановки вопроса о возмещении вреда.	Исключить абзац. Провести анализ целесообразности сохранения понятия "авария". При принятии положительного решения изложить его в специальных федеральных законах, чья сфера действия связана с фактом аварии (Трудовом кодексе, законах о страховании).
Статья 1 абзац 4	инцидент - отказ или повреждение технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, отклонение от режима технологического процесса, нарушение положений настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов, устанавливающих правила ведения работ на опасном производственном объекте.	Отказ или повреждение технических устройств – предельно общий термин, включает в себя ситуации, в которых отсутствует причинение вреда работникам, окружающей среде, третьим лицам. На опасных производственных объектах действует порядканормативных технических документов. Имеются многочисленные противоречия, устаревшие и невыполнимые нормы. В этих условиях формула "нарушение положений" подразумевающая даже единичный акт, без связи с реальными последствиями (чаще всего их просто нет) не имеет процессуального, а следовательно и нормативного смысла.	Исключить абзац.
Статья 1 может быть полностью исключена. Дополнительного анализа требует необходимость сохранения в законодательстве понятия "авария".
Статья 2 Опасные производственные объекты	1. Опасными производственными объектами в соответствии с настоящим Федеральным законом являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в приложении 1 к настоящему Федеральному закону. 2. Опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.	Смысл указанной статьи – в отнесении к ведению Ростехнадзора тех или иных объектов (что влечёт согласование документации). Выше, в подразделе общей аргументации необходимости отмены ФЗ-116 приводились доказательства того, что институт опасных производственных объектов не имеет смысла в рамках реализации ФЗ-184, и, более того, практически теряет его даже в рамках ФЗ-116.	Исключить статью.
Статья 2 может быть полностью исключена.
Статья 3 Требования промышленной безопасности	1. Требования промышленной безопасности - условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в настоящем Федеральном законе, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в нормативных технических документах, которые принимаются в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность. 2. Требования промышленной безопасности должны соответствовать нормам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей природной среды, экологической безопасности, пожарной безопасности, охраны труда, строительства, а также требованиям государственных стандартов.	Статья полностью противоречит нормам ФЗ-184, в частности, пункты 1 и 3 статьи 7 об исключительном отнесении к содержанию технических регламентов требований, обязательных к исполнению. Кроме того, если технические требования предусмотрены в положениях других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, то они применяются в части, не противоречащей ФЗ-184 (пункт 2 статьи 4).	Исключить статью.
Статья 3 может быть полностью исключена
Статья 4 Правовое регулирование в области промышленной безопасности	1. Правовое регулирование в области промышленной безопасности осуществляется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области промышленной безопасности. 2. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим Федеральным законом, то применяются правила международного договора.	Статья противоречит ФЗ-184, относящему вопросы обеспечения промышленной безопасности к исключительно к сфере своего действия, а также к сфере действия принятых в соответствии с этим Федеральным законом технических регламентов.	Исключить статью.
Статья 4 может быть полностью исключена.
Статья 5 Федеральные органы исполнительной власти в области промышленной безопасности пункт 1	1. В целях осуществления государственной политики в области промышленной безопасности Президент Российской Федерации или по его поручению Правительство Российской Федерации определяет федеральные органы исполнительной власти в области промышленной безопасности и возлагает на них осуществление соответствующего нормативного регулирования, а также специальных разрешительных, контрольных и надзорных функций в области промышленной безопасности. Федеральные органы исполнительной власти в области промышленной безопасности имеют подведомственные им территориальные органы, создаваемые в установленном порядке.	Президент и Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» вправе определять полномочия соответствующих федеральных органов исполнительной власти, издавая Положения о них. Отнесение надзора в определённой сфере технического регулирования к полномочиям того или иного органа власти производится непосредственно в техническом регламенте. Положение об этом органе, с конкретизацией полномочий приводится в соответствие с техническим регламентом как актом более высокого уровня. В том же Положении регулируются вопросы создания территориальных органов. Пункт 1 статьи 5 не имеет особого специального смысла.	Исключить пункт.
Статья 5 пункт 2	2. Федеральные органы исполнительной власти, которым в соответствии с федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации предоставлено право осуществлять отдельные функции нормативно-правового регулирования, специальные разрешительные, контрольные или надзорные функции в области промышленной безопасности, обязаны согласовывать принимаемые ими нормативные правовые акты и нормативные технические документы, а также координировать свою деятельность в области промышленной безопасности с федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности.	Федеральные органы исполнительной власти лишены права нормативного регулирования (пункт 3 статьи 4 ФЗ-184). То есть, в рамках ФЗ-184 требование о согласовании принимаемых нормативных правовых актов теряет всякий смысл.	Исключить пункт.
Статья 5 может быть полностью исключена.
Статья 6 Деятельность в области промышленной безопасности пункт 1	1. К видам деятельности в области промышленной безопасности относятся проектирование, строительство, эксплуатация, расширение, реконструкция, техническое перевооружение, консервация и ликвидация опасного производственного объекта; изготовление, монтаж, наладка, обслуживание и ремонт технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте; проведение экспертизы промышленной безопасности; подготовка и переподготовка работников опасного производственного объекта в необразовательных учреждениях. Отдельные виды деятельности в области промышленной безопасности подлежат лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации.	Данное определение, с одной стороны, чрезмерно расширяет понятие промышленной безопасности, включая в него всю промышленную деятельность, с другой стороны, сужает его так называемыми опасными производственными объектами, в разряд которых попадает довольно большое количество предприятий, но не все. Кроме того, согласно ФЗ-184 техническому регулированию подвергается не деятельность в области промышленной безопасности, а отношения по установлению и исполнению обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Требования о лицензировании исчерпывающим образом изложены в федеральном законе от 01.01.2001 "О лицензировании отдельных видов деятельности". Отсылочная норма к ним избыточна.	Исключить пункт.
Статья 6 пункт 2	2. Обязательным условием для принятия решения о выдаче лицензии на эксплуатацию является представление соискателем лицензии в лицензирующий орган акта приемки опасного производственного объекта в эксплуатацию или положительного заключения экспертизы промышленной безопасности, а также декларации промышленной безопасности опасного производственного объекта.	В настоящее время, в соответствии с законом "О лицензировании…" Ростехнадзор лицензирует эксплуатацию взрывоопасных, пожароопасных и химически опасных производственных объектов. В соответствии со статьей 18 ФЗ-128 данные виды лицензирования прекращаются со дня вступления в силу соответствующих технических регламентов.	Исключить пункт.
Статья 6 может быть полностью исключена
Статья 7 Технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте пункт 1	1. Технические устройства, в том числе иностранного производства, применяемые на опасном производственном объекте, подлежат сертификации на соответствие требованиям промышленной безопасности в установленном законодательством Российской Федерации порядке. Перечень технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах и подлежащих сертификации, разрабатывается и утверждается в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.	В соответствии с ФЗ-184 обязательное подтверждение соответствия (в том числе обязательная сертификация) производится только на соответствие техническим регламентам, причём форма и схема подтверждения соответствия также устанавливается исключительно техническим регламентом (статья 23 ФЗ-184). То есть, пункты 1, 2 и 3 статьи 7 ФЗ-116 не соответствуют ФЗ-184.	Исключить пункт.
Статья 7 пункт 2	2. Сертификацию технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, проводят организации, аккредитованные федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности.	Исключить пункт.
Статья 7 пункт 3	3. Правила проведения сертификации устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области стандартизации, метрологии и сертификации совместно с федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности.	Исключить пункт.
Статья 7 пункт 4	4. Общий порядок и условия применения технических устройств на опасном производственном объекте устанавливаются Правительством Российской Федерации.	Данная норма противоречит пункту 3 статьи 7 ФЗ-184 об исчерпывающем характере обязательных требований, установленных в технических регламентах. Необходимость отмены данной нормы обоснована выше, в разделе "Срочные изменения…"	Исключить пункт.
Статья 7 пункт 5	5. Технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте, в процессе эксплуатации подлежат экспертизе промышленной безопасности в установленном порядке.	Экспертиза промышленной безопасности является формой обязательного подтверждения соответствия, не предусмотренной ФЗ-184, более того, дублирующей процедуру сертификации.	Исключить пункт.
Статья 7 может быть полностью исключена
Статья 8 Требования промышленной безопасности к проектированию, строительству и приёмке в эксплуатацию опасного производственного объекта пункт 1	1. Одним из обязательных условий принятия решения о начале строительства, расширения, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации опасного производственного объекта является наличие положительного заключения экспертизы промышленной безопасности проектной документации, утвержденного федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности, или его территориальным органом.	Экспертиза промышленной безопасности является формой обязательного подтверждения соответствия, не предусмотренной ФЗ-184. Процедура согласования проектной документации урегулирована Градостроительным кодексом Российской Федерации, статьей 49 которого запрещено проведение иных экспертиз, кроме единой государственной экспертизы на соответствие требованиям технических регламентов. Экспертиза промышленной безопасности проводится коммерческими организациями и не является государственной экспертизой. объектазаконодательством, принятым в соответствии с ним. итутц	Исключить пункт.
Статья 8 пункт 2	2. Отклонения от проектной документации в процессе строительства, расширения, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации опасного производственного объекта не допускаются. Изменения, вносимые в проектную документацию на строительство, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта, подлежат экспертизе промышленной безопасности и согласовываются с федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности, или его территориальным органом.	Требование о запрещении отклонения имеет общий характер, урегулированный иными законодательными актами. По экспертизе промбезопасности см. выше	Исключить пункт.
Статья 8 пункт 3	3. В процессе строительства, расширения, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации опасного производственного объекта организации, разработавшие проектную документацию, в установленном порядке осуществляют авторский надзор.	Отсылочная норма, отчасти дублирующая запрет отклонения от проекта. Окончательно будет урегулирована в СТР-33 "О безопасности зданий и сооружений"	Исключить пункт.
Статья 8 пункт 4	4. Приемка в эксплуатацию опасного производственного объекта проводится в установленном порядке. В процессе приемки в эксплуатацию опасного производственного объекта проверяются соответствие опасного производственного объекта проектной документации, готовность организации к эксплуатации опасного производственного объекта и к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии.	Приёмка в эксплуатацию – один из видов оценки соответствия, предусмотренный ФЗ-184. Детализируется в технических регламентах	Исключить пункт.
Статья 8 может быть исключена.
Статья 9 Требования промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта пункт 1	1. Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана: соблюдать положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов в области промышленной безопасности; иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации; обеспечивать укомплектованность штата работников опасного производственного объекта в соответствии с установленными требованиями; допускать к работе на опасном производственном объекте лиц, удовлетворяющих соответствующим квалификационным требованиям и не имеющих медицинских противопоказаний к указанной работе; обеспечивать проведение подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности; иметь на опасном производственном объекте нормативные правовые акты и нормативные технические документы, устанавливающие правила ведения работ на опасном производственном объекте; организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности; обеспечивать наличие и функционирование необходимых приборов и систем контроля за производственными процессами в соответствии с установленными требованиями; обеспечивать проведение экспертизы промышленной безопасности зданий, а также проводить диагностику, испытания, освидетельствование сооружений и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, в установленные сроки и по предъявляемому в установленном порядке предписанию федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, или его территориального органа; предотвращать проникновение на опасный производственный объект посторонних лиц; обеспечивать выполнение требований промышленной безопасности к хранению опасных веществ; разрабатывать декларацию промышленной безопасности; заключать договор страхования риска ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта; выполнять распоряжения и предписания федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальных органов и должностных лиц, отдаваемые ими в соответствии с полномочиями; приостанавливать эксплуатацию опасного производственного объекта самостоятельно или по решению суда в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте, а также в случае обнаружения вновь открывшихся обстоятельств, влияющих на промышленную безопасность; осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте, оказывать содействие государственным органам в расследовании причин аварии; принимать участие в техническом расследовании причин аварии на опасном производственном объекте, принимать меры по устранению указанных причин и профилактике подобных аварий; анализировать причины возникновения инцидента на опасном производственном объекте, принимать меры по устранению указанных причин и профилактике подобных инцидентов; своевременно информировать в установленном порядке федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальные органы, а также иные органы государственной власти, органы местного самоуправления и население об аварии на опасном производственном объекте; принимать меры по защите жизни и здоровья работников в случае аварии на опасном производственном объекте; вести учет аварий и инцидентов на опасном производственном объекте;	Пустая норма. Соблюдение законодательства – конституционная обязанность граждан правового государства. Дублируется норма закона "О лицензировании…" Отсылочная норма, не имеющая прямого и однозначного толкования. Штаты могут быть раздутыми (из социально-экономических соображений), сокращёнными (например, в области горной добычи новые технологии позволяют сократить численность персонал крупного горно-обогатительного предприятия до 400 человек) Квалификационные требования определены трудовым договором в соответствии со статья 57 ТК РФ, должностными инструкциями, детализированы в квалификационных требованиях, утверждённых Минтрудом. Требование об учёте медицинских противопоказаниях – статья 212 ТК РФ. Дублируется требования статья 212 ТК РФ. Неопределённая норма: неясно, должны ли документы быть в цехе, на промплощадке или в заводоуправлении. Кроме того, для непосредственного ведения процессов рабочим нужны только технологические инструкции, а общие требования заключены в законах, наличие или отсутствие которых на объекте не освобождает от обязанности их соблюдать. Общая норма, сводящаяся, по сути, к требованию обеспечивать соблюдение технических регламентов. Будет включена в технические регламенты. Норма технического регламента о безопасности производственных процессов Подтверждение соответствия в форме экспертизы промышленной безопасности не предусмотрено ФЗ-184. Прочие вопросы относятся к сфере действия технических регламентов об эксплуатации машин и оборудования и об эксплуатации зданий и сооружений. Требование технических регламентов. Требование технических регламентов. Декларация – форма обязательного подтверждения соответствия, применяется только к продукции. Норма относится к сфере специального законодательства о страховании. В настоящее время в 1 чтении принят проект закона № Норма определяется положением об органе исполнительной власти. Право надзора регламентированы статьей 34 ФЗ-184. В целом норма имеет неопределённый характер, допускающий произвольные толкования. Общее требование. См. анализ пункта 1 статьи 1 проекта. Регламентировано Трудовым кодексом РФ Понятие "инцидент" не соответствует нормам ФЗ-184 и должно быть исключено. Общее требование. См. анализ пункта 1 статьи 1 проекта Требование Трудового кодекса. Общее требование см. анализ пункта 1 статьи 1 проекта	Исключить абзац Исключить абзац Исключить абзац Исключить абзац Исключить абзац. Исключить абзац Исключить абзац Исключить абзац. Исключить абзац. Исключить абзац Исключить абзац Исключить абзац Исключить абзац Исключить абзац Исключить абзац Исключить абзац Исключить абзац Исключить абзац Исключить абзац Исключить абзац Исключить абзац
Статья 9 пункт 2	2. Работники опасного производственного объекта обязаны: соблюдать требования нормативных правовых актов и нормативных технических документов, устанавливающих правила ведения работ на опасном производственном объекте и порядок действий в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте; проходить подготовку и аттестацию в области промышленной безопасности; незамедлительно ставить в известность своего непосредственного руководителя или в установленном порядке других должностных лиц об аварии или инциденте на опасном производственном объекте; в установленном порядке приостанавливать работу в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте; в установленном порядке участвовать в проведении работ по локализации аварии на опасном производственном объекте.	Общее требование. Требования регламентов установлены законами, соблюдать их должен каждый гражданин. Особые требования установлены должностными инструкциями, обязанность их соблюдения регламентируется трудовым договором. Коррупционно-ёмкая норма – обучение является одним из важных источников дохода структур, аффилированных с гос. надзорами. Кроме того, вышеприведённое требование о квалификации подразумевает наличие необходимых знаний для обеспечения безопасности. При необходимости следует детализировать норму в технических регламентах, предусмотрев аттестацию руководителей, при условия анализа целесообразности сохранения у надзоров исключительного права аттестации. Требование трудового договора и должностных инструкций. Требование трудового договора и должностных инструкций. Требование трудового договора и должностных инструкций.	Исключить абзац Исключить абзац Исключить абзац Исключить абзац Исключить абзац
Статья 9 может быть полностью исключена
Статья 10 Требования промышленной безопасности по готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте	В целях обеспечения готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана: планировать и осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте; заключать с профессиональными аварийно-спасательными службами или с профессиональными аварийно-спасательными формированиями договоры на обслуживание, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, создавать собственные профессиональные аварийно-спасательные службы или профессиональные аварийно-спасательные формирования, а также нештатные аварийно-спасательные формирования из числа работников; иметь резервы финансовых средств и материальных ресурсов для локализации и ликвидации последствий аварий в соответствии с законодательством Российской Федерации; обучать работников действиям в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте; создавать системы наблюдения, оповещения, связи и поддержки действий в случае аварии и поддерживать указанные системы в пригодном к использованию состоянии.	Требование технического регламента о безопасности процессов производств. Требование технического регламента о безопасности процессов производств. Требование технического регламента о безопасности процессов производств. Норма, отсылающая к неизвестному законодательству Российской Федерации, что противоречит ФЗ-184, согласно которому не включенные в технические регламенты требования не имеют обязательного характера (абзац 4 пункта 3 статьи 7). Дублируется норма статья 212 ТК РФ Требование технического регламента о безопасности процессов производств.	Исключить абзац Исключить абзац Исключить абзац Исключить абзац Исключить абзац
Статья 10 может быть полностью исключена
Статья 11. Производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности	1. Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности в соответствии с требованиями, устанавливаемыми Правительством Российской Федерации. 2. Сведения об организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности и о работниках, уполномоченных на его осуществление, представляются в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, или в его территориальный орган.	ФЗ-184 не предусматривает государственного регулирования производственного контроля, полагая, что это внутрихозяйственное дело субъекта предпринимательства, поскольку даже государственный контроль за соблюдением требований технических регламентов осуществляется на стадии обращения продукции, а не на стадии ее изготовления (пункт 2 статьи 33 ФЗ-184). Организация обязана обеспечивать выполнение требований технических регламентов. Механизм этого выполнения – дело организации. В случае выпуска продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов, ее изготовитель обязан сообщить об этом в орган государственного контроля (надзора) и несет за это соответствующую ответственность (например, статьи 36, 37,39, 40 и др.). Согласно рассматриваемой статье 11 внутрихозяйственная деятельность по организации и осуществлению производственного контроля регулируется на уровне правительственного решения (см., Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000), что можно характеризовать как излишнее административное давление на производственную сферу. Методические рекомендации по разработке о подготовке к принятию проектов технических регламентов, утвержденные приказом Минпромэнерго России от 01.01.01 г. № 78 не касаются вопросов производственного контроля.	Исключить статью
Статья 11 может быть полностью исключена.
Статья 12 Техническое расследование причин аварии пункт 1	1. По каждому факту возникновения аварии на опасном производственном объекте проводится техническое расследование ее причин.	Расследование аварии в отсутствие пострадавших – прерогатива собственника производства, получившего ущерб. Если авария принесла ущерб здоровью – это несчастный случай – ст.227 ТК РФ. Если здоровью и/или имуществу – страховой случай (будущий закон проекта №), либо обычная обязанность возместить вред согласно статьям 15, 1064, 1079 ГК РФ. Для отдельных производств, где авария является поводом для углублённого изучения с целью обеспечения безопасности, соответствующие нормы необходимо предусмотреть в технических регламентах о безопасности процессов производств.	Исключить пункт
Статья 12 пункт 2	2. Техническое расследование причин аварии проводится специальной комиссией, возглавляемой представителем федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, или его территориального органа. В состав указанной комиссии также включаются: представители субъекта Российской Федерации и (или) органа местного самоуправления, на территории которых располагается опасный производственный объект; представители организации, эксплуатирующей опасный производственный объект; другие представители в соответствии с законодательством Российской Федерации.	При исключении пункта 1 пункт 2 теряет смысл. Кроме того, её положения не имеют особого нормативного смысла, поскольку: - Ростехнадзор участвует в расследовании аварии по прямой принадлежности; - предприятие – по прямой принадлежности; - органы местной власти – по заинтересованности (в зависимости от масштаба).	Исключить пункт
Статья 12 пункт 3	3. Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации могут принимать решение о создании государственной комиссии по техническому расследованию причин аварии и назначать председателя указанной комиссии.	Речь идёт об авариях государственного масштаба (чрезвычайных ситуациях), расследование которых проводится в соответствии с законодательством о чрезвычайных ситуациях.	Исключить пункт
Статья 12 пункт 4	4. Комиссия по техническому расследованию причин аварии может привлекать к расследованию экспертные организации и специалистов в области промышленной безопасности, изысканий, проектирования, научно- исследовательских и опытно-конструкторских работ, страхования, изготовления оборудования и в других областях.	Текст не имеет нормативного смысла	Исключить пункт
Статья 12 пункт 5	5. Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, и ее работники обязаны представлять комиссии по техническому расследованию причин аварии всю информацию, необходимую указанной комиссии для осуществления своих полномочий.	Общие положения. Следует уточнить наличие норм по установлению такой обязанности в иных актах, при необходимости, перенести в соответствии с соображениями к абзацу 1 статьи 1	Исключить пункт
Статья 12 часть 6	6. Результаты проведения технического расследования причин аварии заносятся в акт, в котором указываются причины и обстоятельства аварии, размер причиненного вреда, допущенные нарушения требований промышленной безопасности, работники, допустившие эти нарушения, а также меры, которые приняты для локализации и ликвидации последствий аварии, и содержатся предложения по предупреждению подобных аварий.	Детализация. При необходимости перенести в соответствии с соображениями к абзацу 1 статьи 1	Исключить пункт
Статья 12 пункт 7	7. Материалы технического расследования причин аварии направляются в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, или в его территориальный орган, а также в иные заинтересованные государственные органы.	Детализация. При необходимости перенести в соответствии с соображениями к абзацу 1 статьи1	Исключить пункт
Статья 12 пункт 8	8. Порядок проведения технического расследования причин аварии и оформления акта технического расследования причин аварии устанавливается федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности.	Отсылочная норма, неприемлемая для федерального закона, как документа прямого действия	Исключить пункт
Статья 12 пункт 9	9. Финансирование расходов на техническое расследование причин аварии осуществляется организацией, эксплуатирующей опасный производственный объект, на котором произошла авария.	Закон "О техническом регулировании" запрещает внебюджетное финансирование органов надзора. Все действия надзорных органов должны оплачиваться из бюджета.	Исключить пункт
Статья 12 может быть полностью исключена. Положения, регулирующие вопросы расследования аварий могут быть изложены в иных актах (в соответствии с переносом понятия абзаца 1 статьи 1). Представляется целесообразным весь институт аварий и расследования причин аварий перенести в ОТР-1 или ОТР-2, изложив его там более подробно применительно к условиям эксплуатации машин, оборудования, зданий и сооружений. В случае необходимости делать ссылку на этот порядок в других технических регламентах или дополнять особенностями, присущими конкретным объектам технического регулирования.
Статья 13 Экспертиза промышленной безопасности пункт 1	1. Экспертизе промышленной безопасности подлежат: проектная документация на строительство, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта; технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте; здания и сооружения на опасном производственном объекте; декларация промышленной безопасности и иные документы, связанные с эксплуатацией опасного производственного объекта.	Экспертиза промышленной безопасности – форма обязательного подтверждения соответствия, не предусмотренная ФЗ-184. Проектная документация подлежит только единой гос. экспертизе на соответствие техническим регламентам (в соответствии с ГрК). технические устройства сертифицируются, органами, аккредитованными Ростехнадзором Вопрос устанавливается соответствующим техническим регламентом. Декларация разрабатывается только в отношении продукции	Исключить пункт
Статья 13 пункт 2	2. Экспертизу промышленной безопасности проводят организации, имеющие лицензию на проведение указанной экспертизы, за счет средств организации, предполагающей эксплуатацию опасного производственного объекта или эксплуатирующей его.	Лицензирование экспертизы промышленной безопасности отменяется в связи с принятием технических регламентов (ст.18 ФЗ-128 "О лицензировании…"). Финансирование процедур подтверждения соответствия установлено ФЗ-184 (экспертиза промышленной безопасности в их число не входит)	Исключить пункт
Статья 13 пункт 3	3. Результатом осуществления экспертизы промышленной безопасности является заключение.	Организационно-технический вопрос	Исключить пункт
Статья 13 пункт 4	4. Заключение экспертизы промышленной безопасности, представленное в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, или в его территориальный орган, рассматривается и утверждается ими в установленном порядке.	Обоснование необходимости исключения – выше в разделе "Срочные изменения…" (стр.9 настоящего документа)	Исключить пункт
Статья 13 пункт 5	5. Порядок осуществления экспертизы промышленной безопасности и требования к оформлению заключения экспертизы промышленной безопасности устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности.	Отсылочная норма, недопустимая в законе прямого действия. С учётом того, что экспертиза промышленной безопасности не должна быть формой обязательного подтверждения соответствия, порядок её проведения и оформления – вопрос добровольный, не требующий нормативного установления.	Исключить пункт
Статья 13 пункт 6	6. Экспертиза промышленной безопасности может осуществляться одновременно с осуществлением других экспертиз в установленном порядке.	Градостроительный кодекс предусматривает только одну экспертизу. По техническим устройствам – сертификация экспертиз не требует. Необходимость проведения экспертиз при эксплуатации зданий и сооружений будет установлена общими техническими регламентами. По декларациям экспертиз не требуется.	Исключить пункт
Статья 13 может быть полностью исключена
Статья 14 "Разработка декларации промышленной безопасности" часть 1	1. Разработка декларации промышленной безопасности предполагает всестороннюю оценку риска аварии и связанной с нею угрозы; анализ достаточности принятых мер по предупреждению аварий, по обеспечению готовности организации к эксплуатации опасного производственного объекта в соответствии с требованиями промышленной безопасности, а также к локализации и ликвидации последствий аварии на опасном производственном объекте; разработку мероприятий, направленных на снижение масштаба последствий аварии и размера ущерба, нанесенного в случае аварии на опасном производственном объекте. Перечень сведений, содержащихся в декларации промышленной безопасности, и порядок ее оформления определяются федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности. 2. Настоящим Федеральным законом устанавливается обязательность разработки деклараций промышленной безопасности опасных производственных объектов, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества в количествах, указанных в приложении 2 к настоящему Федеральному закону. Обязательность разработки деклараций промышленной безопасности опасных производственных объектов, не указанных в абзаце первом настоящего пункта, может быть установлена Правительством Российской Федерации, а также в соответствии со своими полномочиями федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности. 3. Декларация промышленной безопасности разрабатывается в составе проектной документации на строительство, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта. Декларация промышленной безопасности уточняется или разрабатывается вновь в случае изменения сведений, содержащихся в декларации промышленной безопасности, или в случае изменения требований промышленной безопасности. Для опасных производственных объектов, действующих на день вступления настоящего Федерального закона в силу, декларации промышленной безопасности разрабатываются в сроки, устанавливаемые Правительством Российской Федерации. 4. Декларация промышленной безопасности утверждается руководителем организации, эксплуатирующей опасный производственный объект. Руководитель организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, несет ответственность за полноту и достоверность сведений, содержащихся в декларации промышленной безопасности, в соответствии с законодательством Российской Федерации. 5. Декларация промышленной безопасности проходит экспертизу промышленной безопасности в установленном порядке. 6. Декларацию промышленной безопасности представляют органам государственной власти, органам местного самоуправления, общественным объединениям и гражданам в порядке, который установлен Правительством Российской Федерации.	Декларация – форма обязательного подтверждения соответствия, применяется только к продукции. Статья 14 в целом не соответствует требованиям ФЗ-184	Исключить статью
Статья 15 Обязательное страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта	1. Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана страховать ответственность за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте. 2. Минимальный размер страховой суммы страхования ответственности за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте составляет для: а) опасного производственного объекта, указанного в пункте 1 приложения 1 к настоящему Федеральному закону, в случае, если на нем: получаются, используются, перерабатываются, образовываются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества в количествах, равных количествам, указанным в приложении 2 к настоящему Федеральному закону, или превышающих их, - 7000000 рублей; получаются, используются, перерабатываются, образовываются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества в количествах, меньших, чем количества, указанные в приложении 2 к настоящему Федеральному закону, - 1000000 рублей; б) иного опасного производственного объекта - 100000 рублей.	Страхование ответственности причинения вреда – вопрос отдельного законодательства (в настоящее время в Думе находится проект № по данной теме). Страхование ответственности некоторых источников повышенной опасности (владельцы транспортных средств, авиаперевозчики) уже предусмотрено действующим законодательством.	Исключить статью
Статья 15 может быть полностью исключена
Статья 16 Федеральный надзор в области промышленной безопасности	1. Федеральный надзор в области промышленной безопасности организуется и осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в целях проверки выполнения организациями, эксплуатирующими опасные производственные объекты, требований промышленной безопасности. 2. Федеральный надзор в области промышленной безопасности осуществляется на принципах самостоятельности и независимости от поднадзорных организаций. 3. Федеральный надзор в области промышленной безопасности осуществляют федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальные органы и другие федеральные органы исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации. 4. Должностные лица федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, при исполнении своих должностных обязанностей имеют право: посещать организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты; знакомиться с документами, необходимыми для проверки выполнения организациями, эксплуатирующими опасные производственные объекты, требований промышленной безопасности; осуществлять проверку правильности проведения технических расследований инцидентов на опасных производственных объектах, а также проверку достаточности мер, принимаемых по результатам таких расследований; выдавать организациям, эксплуатирующим опасные производственные объекты, предписания об устранении выявленных нарушений требований промышленной безопасности; давать в пределах своих полномочий указания в области промышленной безопасности, в том числе о необходимости осуществления экспертизы промышленной безопасности зданий и сооружений на опасном производственном объекте и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте; давать указания о выводе людей с рабочих мест в случае угрозы жизни и здоровью работников; привлекать к административной ответственности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, лиц, виновных в нарушениях требований промышленной безопасности, а также направлять в правоохранительные органы материалы о привлечении указанных лиц к уголовной ответственности; выступать в установленном порядке в суде или в арбитражном суде представителем федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, или его территориального органа по искам о возмещении вреда, причиненного жизни, здоровью и имуществу других лиц вследствие нарушений требований промышленной безопасности; осуществлять иные предусмотренные законодательством Российской Федерации действия, направленные на обеспечение промышленной безопасности.	Общие требования к государственному надзору установлены статьей 34 ФЗ-184 и федеральным Законом "О защите прав юридических лиц…" (ФЗ-134). Детализация производится в Положениях о соответствующих органах власти.	Исключить статью
Статья 16 может быть полностью исключена
Статья 17 Ответственность за нарушение законодательства в области промышленной безопасности	Лица, виновные в нарушении настоящего Федерального закона, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.	Бланкетная норма не имеющая особого смысла. Законодательство будет устанавливать ответственность за нарушение требований технических регламентов, с учётом причинённого вреда в УК, в КоАП.	Исключить статью
Статья 17 может быть полностью исключена
Статья 18 Вступление в силу настоящего Федерального закона	1. Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования. 2. Предложить Президенту Российской Федерации и поручить Правительству Российской Федерации привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом.
Статья 18 может быть полностью исключена

Таким образом, содержательная ценность ФЗ-116 сводится к регламентированию понятия "авария" и некоторых особенностей его правоприменения.

Целесообразность наличия такого понятия в законодательстве требует дополнительного анализа.

В остальном закон может быть безболезненно упразднён по мере принятия технических регламентов, поскольку аналогичные нормы либо предусмотрены ФЗ-184 (ряд из которых по иному регулируют сферу промышленной безопасности), либо дублируют положения действующего законодательства (трудовой, гражданский, градостроительный кодексы и иные нормативные правовые акты).

Необходимость внесения сопутствующих изменений в законодательство

Отмена ФЗ-116 повлечёт за собой, помимо необходимости принятия решения по переносу в иное законодательство понятие "авария", корректировки законодательства для исключения из него понятия "опасных производственных объектов".

Например, Трудовой кодекс Российской Федерации предусматривает меры по обеспечению безопасности опасных (вредных, тяжелых) производственных объектов, производств и факторов (статьи 209, 210, 212, 213, 215 и др.).

Гражданский кодекс Российской Федерации (статья 1079) устанавливает обязанности по возмещению вреда, причиненного источником повышенной опасности, которыми как раз и выступают в основном опасные производственные объекты.

Проект федерального закона о страховании ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта № должен быть скорректирован для обеспечения возможности его независимого применения, после отмены ФЗ-116.

Процедура отмены

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о целесообразности и возможности отмены ФЗ-116 с принятием основного корпуса технических регламентов (к 1 июля 2010 года).

Для обеспечения эффективности правоприменения регламентов, которые будут приняты до этого срока, а также с целью стимулирования предпринимательского сообщества к более активному участию в реформе технического регулирования, целесообразно по мере принятия технических регламентов исключать их объекты из сферы действия ФЗ-116 ранее 01.07.2010.

Основные изменения. Вариант 2: переработка ФЗ-116 в специальный технический регламент гармонизированный с директивой Совета ЕС 96/38/ЕС (Seveso II)

ФЗ-116 формально имеет ряд содержательных сходств с директивой Seveso II, что позволяет считать его частью российского законодательства, обеспечивающего выполнение требований этой директивы.

Однако детальный анализ этих двух законодательных актов показывает, что, в отличие от директивы Seveso II, предусматривающей в основном процедурные требования и в целом соответствующей нормам российского закона "О техническом регулировании", ФЗ-116 обладает существенно меньшей степенью прозрачности и детализации, содержит ряд требований, противоречащих ФЗ-184.

Существенные различия можно отметить:

1.  На уровне понятий

Директива Seveso II имеет более чёткий понятийный аппарат.

Так, вместо расплывчатого понятия "опасный объект", которыми в соответствии с ФЗ-116 являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, на которых применяются опасные вещества, установлены котлы, либо подъёмные механизмы, получаются расплавы цветных металлов, либо ведутся горные работы, директивой даётся определение "предприятия" как территории, находящейся под контролем оператора, где опасные вещества присутствуют на одном и более участках, а также "участка" – как технической единицы предприятия, на которой непосредственно производятся, используются и хранятся опасные вещества.

То есть, вместо "матрёшечных" опасных объектов, возникающих в российской практике, когда "опасным объектом", подлежащим регистрации, одновременно оказывается и промышленная площадка предприятия, и отдельный цех, и участок этого цеха, и отдельные механизмы на участке, в европейской практике "опасных объектов" нет вообще. Есть опасные вещества, есть участок их расположения, есть предприятие, их использующее, есть лицо, ответственное за безопасность – оператор.

Аналогичные различия отмечаются в понимании такого предмета регулирования как авария. Понятие ФЗ-116 трактует аварию как разрушение оборудование или выброс опасных веществ, в то время как директива Seveso II называет "крупной аварией" только такое происшествие, крупный пожар или взрыв, на предприятии, входящем в сферу действия директивы, которые привели к серьёзной немедленной или замедленной опасности для здоровья человека и/или окружающей среды внутри или за пределами предприятия и связанные с использованием одного или более опасных веществ.

То есть опасностью является не сама авария как поломка оборудования, а только угроза для людей.

Аналога понятия "инцидент" российского ФЗ-116, который включает в себя не только любой сбой в работе оборудование, но также "нарушение положений настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов, устанавливающих правила ведения работ на опасном производственном объекте", в директиве, конечно, нет.

2.  В области сферы действия

В сферу действия директивы Seveso II не включены подъёмные механизмы (краны, лифты), котлы, объекты металлургии и горных работ.

Это исключение понятно, исходя из анализа понятия авария – директива устанавливает особый режим только для тех аварий, которые могут привести к тяжёлым последствиям для большого количества людей, не связанными с процессами производства.

Авария крана с точки зрения риска причинения вреда практически не отличается от среднего дорожно-транспортного происшествия и запуск длительных надзорных бюрократических процедур, аналогичных риску причинения вреда десяткам и сотням людей, европейскому законодателю представляется нелогичным.

Таким образом, сфера действия директивы Seveso II значительно уже российского ФЗ-116, что должно позволять органам, контролирующим её выполнение, сосредоточить внимание на объектах, представляющих особую опасность.

3.  В части определения обязанностей оператора

В соответствии с директивой Seveso II оператор обязан:

- уведомить компетентный орган о своей деятельности в случае использования опасных веществ;

- разработать политику предотвращения крупных аварий (для предприятий, у которых количество опасных веществ невелико, по критериям, указанным в приложениях);

- разработать отчёт по безопасности (для предприятий, у которых количество опасных веществ сравнительно велико, по критериям, указанным в приложении), объясняющий каким именно образом реализуется данная политика; при этом особо подчёркивается, что такой отчёт должен быть единым для всех аспектов безопасности, по которым национальное законодательство требует составления отчётов (с тем чтобы избежать ненужного дублирования); при этом директива детализирует обязательный минимум информации, который должен быть в отчёте;

- направить отчёт в компетентные органы, следить за актуальностью содержащейся в нём информации;

- разработать при консультировании с персоналом и общественностью внутренний (для предприятия) и внешний (для населённого пункта) план ликвидации аварий (обязательные положения планов также прописаны в директиве)

Российский ФЗ-116 требует от предприятия:

- получать лицензии на отдельные виды деятельности в области промышленной безопасности (эксплуатация отдельных видов опасных объектов);

- сертифицировать применяемое оборудование;

- проводить экспертизу промышленной безопасности оборудования (все экспертизы – за счёт предприятия);

- проводить экспертизу промышленной безопасности проектной документации;

- обеспечивать укомплектованность штата работников;

- допускать к работе лиц, соответствующих квалификационным требованиям и не имеющим медицинских противопоказаний;

- обеспечивать проведение подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности;

- иметь на опасном производственном объекте нормативные правовые акты и нормативные технические документы, устанавливающие правила ведения работ на опасном производственном объекте;

- организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности;

- обеспечивать наличие и функционирование необходимых приборов и систем контроля за производственными процессами в соответствии с установленными требованиями;

- обеспечивать проведение экспертизы промышленной безопасности зданий, а также проводить диагностику, испытания, освидетельствование сооружений и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, в установленные сроки и по предъявляемому в установленном порядке предписанию федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, или его территориального органа;

- предотвращать проникновение на опасный производственный объект посторонних лиц;

- обеспечивать выполнение требований промышленной безопасности к хранению опасных веществ;

- разрабатывать декларацию промышленной безопасности (с последующим проведением экспертизы промышленной безопасности);

- заключать договор страхования риска ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта;

- выполнять распоряжения и предписания федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальных органов и должностных лиц, отдаваемые ими в соответствии с полномочиями.

Таким образом, по сравнению с директивой Seveso российский закон ФЗ-116 перегружен общими требованиями, содержит нормы о платных экспертизах в целях надзора.

На практике это приводит к тому, что на первый план выходит не разработка отчёта по безопасности (декларация промышленной безопасности в российском понимании), а проведение платных экспертиз. Главная цель директивы Seveso – обеспечить полную информированность всех заинтересованных сторон, в российском законе теряется в общей массе других требований.

4.  В части определения действий при аварии

В случае крупной аварии директива Seveso II требует

от оператора:

- информировать компетентные органы о факте аварии;

- предоставить информацию о веществах, задействованных в аварии, возможных последствиях и принятых мерах;

- информировать о шагах по смягчению и ликвидации последствий аварии

от государственного органа:

- принять все необходимые меры по смягчению/ликвидации последствий аварии;

- провести расследование аварии;

- проверить выполнение оператором заявленных мер;

- дать предложения по профилактике подобных аварий;

- информировать Еврокомиссию и сопредельные государства, которые могут быть затронуты последствиями аварии.

Российский ФЗ-116 требует:

- приостанавливать эксплуатацию опасного производственного объекта самостоятельно или по решению суда в случае аварии;

- осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте, оказывать содействие государственным органам в расследовании причин аварии;

- принимать участие в техническом расследовании причин аварии на опасном производственном объекте, принимать меры по устранению указанных причин и профилактике подобных аварий;

- своевременно информировать в установленном порядке федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальные органы, а также иные органы государственной власти, органы местного самоуправления и население об аварии на опасном производственном объекте;

- финансировать техническое расследование причин аварии.

При общей схожести норм в данной части следует ещё раз подчеркнуть два фундаментальных различия:

директива Seveso II регулирует действия только в случае крупных аварий, а ФЗ-116 требует проведения технического расследования по факту каждой аварии;

с точки зрения европейской практики российская норма о том, что расследование причин аварии финансирует её виновник, является нонсенсом.

5.  В части политики государственных надзоров

Директива Seveso II чётко устанавливает предмет инспекционных проверок, которые должны подтвердить, что:

- оператор может продемонстрировать, что предприняты необходимые меры по предотвращению крупных аварий в связи с различными видами деятельности предприятия;

- оператор может продемонстрировать, что обеспечены необходимые средства для ограничения последствий крупных аварий на предприятии и за его пределами;

- данные и информация в отчете о безопасности или любом другом представленном отчете должным образом отражает ситуацию на предприятии;

- общественность была снабжена информацией.

Российский ФЗ-116 имеет менее чёткие нормы и наделяет надзоры значительно более широкими полномочиями, что в целом объясняется тем, что этот закон регулирует весь технический надзор.

Однако нельзя не отметить два полномочия, обладающих высокой коррупционностью:

осуществлять проверку правильности проведения технических расследований инцидентов на опасных производственных объектах, а также проверку достаточности мер, принимаемых по результатам таких расследований;

давать в пределах своих полномочий указания в области промышленной безопасности, в том числе о необходимости осуществления экспертизы промышленной безопасности зданий и сооружений на опасном производственном объекте и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте;

Первое полномочие предусматривает проверку правильности расследований неких незначительных происшествий, не имевших серьёзных последствий, фактически позволяя надзорам создавать ненужные административные помехи предприятиям.

Второе полномочие наделяет надзоры правом давать обязательные к исполнению указания о проведении платных экспертиз в целях надзора, что противоречит и мировой практике и ст.3 закона "О техническом регулировании".

6.  В составе перечней опасных веществ

Директива Seveso II содержит более детализированный и дифференцированный перечень опасных веществ по сравнению с ФЗ-116. В частности, выделены 4 группы воспламеняющихся веществ, 2 группы экологически опасных веществ. Установлены два контрольных показателя объёма веществ – меньшее их количество влечёт необходимость разработки политики безопасности, большее количество – отчёта по безопасности.

ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ДОРАБОТКЕ ФЗ-116

С учётом вышеизложенного можно сделать вывод о том, что устранение вышеперечисленных различий (то есть гармонизация ФЗ-116 и Seveso II), с учётом норм ФЗ-184 и складывающейся структуры технических регламентов переработать ФЗ-116 в специальный технический регламент "О мерах по контролю за угрозами возникновения крупных аварий, связанными с использованием опасных веществ".

Структура этого специального технического регламента может в общих чертах повторять структуру директивы Seveso II.

Содержание должно быть более конкретным, поскольку директива является рамочным документом, а новый (видоизменённый закон) должен быть документом прямого действия, не требующих дополнительных подзаконных актов для применения.

Данный регламент должен установить процедуру разработки и распространения информации, необходимой для оценки риска аварий, смягчения и ликвидации их последствий.

Он дополнит общую систему технических регламентов, усилив составляющую по обеспечению безопасности жизни, здоровья и имущества граждан, не являющихся работниками производств, на которых применяются опасные вещества, но проживающих в зонах их расположения.

В данном контексте вступление в силу этого регламента целесообразно с 1 июля 2010 года.

Резюме

ФЗ-116 и ФЗ-184 находятся в одном правовом поле, регулируют одни и те же вопросы. При этом между законами имеются принципиальные различия в концепции и содержании – в трактовке ключевого понятия "безопасность", в определении объектов регулирования, документальной основе реализации норм, процедурном механизме реализации требования. В целом нормы ФЗ-116 и ФЗ-184 принципиально несовместимы, что делает невозможной разработку технических регламентов, удовлетворяющих нормам ФЗ-184 и не противоречащих (не вступающих в конфликт) нормам ФЗ-116. Соответственно, невозможно обеспечить адекватное правоприменение технических регламентов без изменения норм ФЗ-116.

Изменение предлагается проводить в два этапа:

- на первом (в ближайшее время) устранить нормы, нарушающие права предпринимателей и противоречащие ФЗ-184;

- на втором (к 01.07.2010) – отменить, либо капитально переработать ФЗ-116.

Срочные изменения предусматривают отмену разрешений на применение технических устройств, совершенствование механизма декларации промышленной безопасности и экспертизы промышленной безопасности с ликвидацией жёсткой законодательной связки органов надзора с аффилированными экспертными организациями.

Постатейный анализ возможностей отмены ФЗ-116 показывает, что институт "опасных производственных объектов" уже сегодня теряет смысл, а к моменту принятия технических регламентов до 01.07.2010, необходимость в большинстве его норм отпадёт. Дополнительного анализа требует только понятие "авария" и его применение. Кроме того, потребуются некоторые правки в смежном законодательстве, в части исключения института "опасных производственных объектов".

При необходимости, ФЗ-116 может быть переработан в закон прямого действия "О профилактике аварий на производственных объектах и процедуре их расследования", принятый в соответствии с законом "О техническом регулировании".

Приложение 1. Анализ последствий включения элементов федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 01.01.2001 (ФЗ-116) в проект специального технического регламента "О безопасности производственных процессов добычи, обогащения и переработки твёрдых полезных ископаемых" (СТР-25)

на основе редакции СТР-25 от 01.01.2001,

опубликованной на официальном сайте НТЦ "Промышленная безопасность"

Настоящий анализ подготовлен с целью конкретизации "Концепции внесения изменений в федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 01.01.01 г. в ходе осуществления реформы технического регулирования", иллюстрации её основных идей на примере конкретного проекта технического регламента.

ФЗ-116 является одним из основных элементов существующей системы технического регулирования для горных и обогатительных предприятий, в части их взаимодействия с Ростехнадзором.

Принципиально важно то, что сам ФЗ-116, будучи рамочным законом, устанавливает только порядок установления требований промышленной безопасности (пункт 1 статьи 3 ФЗ-116). Собственно требования излагаются в многочисленных нормативных документах, перечисленных в Перечне федеральных норм и правил промышленной безопасности опасных производственных объектов, утверждённом Приказом Госгортехнадзора РФ .

СТР-25 содержит ряд понятий из ФЗ-116, включение которых текст, в силу отсутствия в нём прямых определений, приведёт к необходимости использования нормативной базы, созданной в связи с ФЗ-116.

Более того, указанные понятия сами по себе имеют предельно общий, неопределяемый характер, либо несовместимы с принципами закона "О техническом регулировании". Включение в текст СТР-25 сколь угодно детальных определений не позволяет решить задачу изменения сложившихся взаимоотношений надзоров и предприятий, оставляет риск использования прежней нормативной базы.

Использование в СТР-25 принципов и механизмов ФЗ-116 позволяет при приведении нормативных актов Госгортехнадзора и Ростехнадзора в соответствие СТР-25 (согласно требованию ст.50 СТР-25) оставить эти акты без существенных изменений.

Это противоречит цели, определённой в пункте 7 статьи 46 ФЗ-184 об отмене существующей нормативной базы в ходе реформы технического регулирования.

Таким образом, включение нижеперечисленных терминов в текст СТР-25 создаёт существенный риск сохранения в актуальном состоянии действующей системы технического регулирования, то есть сводит к нулю возможный положительный эффект от реформы.

С учётом того, что нижеперечисленные понятия являются во многом искусственными, не затрагивают непосредственно реальной работы по обеспечению промышленной безопасности, оптимальным решением проблемы представляется исключение из текста СТР-25 всех определений, связанных с ФЗ-116.

Это позволит оторвать СТР-25 от подзаконных актов ФЗ-116, выполнив требование статьи 7 ФЗ-184 о прямом и исчерпывающем характере технических регламентов.

К понятиям ФЗ-116, подлежащим исключению из СТР-25 относятся:

1. Инцидент

Статья 2 проекта СТР-25 не содержит понятия "инцидент".

В ФЗ-116 инцидент определяется как "отказ или повреждение технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, отклонение от режима технологического процесса, нарушение положений настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов, устанавливающих правила ведения работ на опасном производственном объекте" [абзац 4 статьи 1 ФЗ-116].

Смысл определения очевидно противоречит пункту 3 статьи 7 ФЗ-184 об исчерпывающем характере технических регламентов, поскольку косвенно подразумевает обязательность исполнения требований "иных нормативных правовых актов" и "нормативно-технических документов". Наиболее невыполнимой нормой оказывается формула "нарушение положений ФЗ-116", поскольку данный закон имеет рамочный характер и конкретных норм не устанавливает.

Применение понятия "инцидент" в СТР-25 связано со следующими требованиями:

- предприятие обязано информировать органы власти об инцидентах, причинах их возникновения и принятых мерах (ч.16 ст.3)

- предприятие обязано вести учёт инцидентов на объектах подземных горных работ, проводить техническое расследование и анализ причин их возникновения (ч.12 ст.25);

- планы ликвидации аварий (ПЛА) должны содержать мероприятия по ликвидации инцидентов (ч.1 ст.26; ч.6 ст.26);

- работники должны быть ознакомлены с правилами поведения в случае инцидента (ч.3 ст.26);

- нанесение на план ликвидации аварий каждого возможного места инцидента с присвоением номера (ч.16 ст.26).

Таким образом, предложенная правовая конструкция позволяет, при необходимости, максимально широкую и неопределённую трактовку понятия "инцидент". Очевидна невозможность составления перечня возможных нарушений ФЗ-116 и иных нормативно-технических документов, возможные места нарушения которых (инциденты) должны быть нанесены на план ликвидации аварий и пронумерованы.

Смысл понятия "инцидент" для целей СТР-25 детализируется ведомственным документом – приказом Госгортехнадзора России от 01.01.2001 №45 "Методические рекомендации по классификации аварий и инцидентов на опасных производственных объектах горнорудной промышленности и подземного строительства" (РД).

В соответствии с данным документом, "основанием отнесения событий к аварии и инциденту служит размер ущерба, причиненный происшествием предприятию".

"Инцидент характеризуется продолжительностью простоя объекта (участка) сроком менее суток, отсутствием разрушений зданий, технических устройств и несчастных случаев. К инцидентам следует относить разрушение (повреждение) деталей и узлов технических устройств, отклонение от режима технологических процессов, нарушение требований нормативных технических документов, устанавливающих правила ведения работ. Это локальные возгорания, не приведшие к выводу людей из горных выработок на поверхность, случаи отказов зарядов при ведении массовых взрывов, нарушения в работе гидротехнических сооружений горнодобывающих предприятий, частичное нарушение конструкций зданий и сооружений, не оказавшее влияния на их общую устойчивость".

В применяемой трактовке в случае инцидента по определению отсутствует недопустимый риск (в понимании ст.2 ФЗ-184) поскольку:

- отсутствуют пострадавшие (нет вреда жизни и здоровью);

- нет аварии, то есть возможный ущерб наносится имуществу собственника (эксплуатирующей организации), обеспечение безопасности которого является интересом собственника и выходит за пределы минимальных требований (то есть отсутствует ущерб имуществу сторонних физических и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу);

- не наносится недопустимого вреда животным и растениям.

Таким образом:

- существующая редакция понятия "инцидент" не соответствует нормам ФЗ-184;

- сохранение понятия "инцидент" в тексте СТР-25 влечёт применение рекомендательных ведомственных норм, требования которых превышают минимальные, что противоречит ст.2 и ст.7 ФЗ "О техническом регулировании".

2. Опасный производственный объект

Понятие "опасный производственный объект" является ключевым для ФЗ-116, поскольку определяет сферу его правоприменения.

СТР-25 содержит определение "Опасный производственный объект в горном деле – производственные объекты, на которых ведутся горные работы, работы по переработке и обогащению полезных ископаемых" [абзац 34 ст.2 СТР-25]

Представляется, что данное понятие не имеет правового смысла в рамках создаваемой в соответствии с ФЗ-184 новой системы технического регулирования, поскольку по определению (статья 2 ФЗ-184) технические регламенты устанавливают требования к:

продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям,

процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

То есть "опасный производственный объект" (ОПО), которым в соответствии с ФЗ-116 является предприятие или его цех, участок, площадка, не может быть объектом регулирования технического регламента. Другими словами, технический регламент устанавливает требования в отношении непосредственных источников опасности. То есть все объекты регулирования технических регламентов допускают вероятность возникновения опасности, превышающей допустимый риск (ст.2 ФЗ-184). Если объект технического регулирования не имеет недопустимых рисков причинения вреда, он не попадает в сферу действия технического регламента.

Тем не менее, определение "опасного производственного объекта" детализируется через ч.1 ст.3 СТР-25, в соответствии с которой "Объекты, связанные с добычей, обогащением и переработкой твердых полезных ископаемых относятся к опасным производственным объектам. Отнесение объектов к категории опасных производственных объектов производится в соответствии с перечнем типовых видов опасных производственных объектов, устанавливаемым федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в вопросах промышленной безопасности".

Такой перечень утверждён приказом Ростехнадзора № 000 от 01.01.2001 для целей регистрации в государственном реестре. Данный перечень (совместно Методическими рекомендациями по осуществлению идентификации опасных производственных объектов (РД ), утвержденными приказом Госгортехнадзора России от 01.01.2001 г. N 138) включает в том числе правила идентификации опасных объектов.

Однако, данные правила, в соответствии пункту 3 статьи 7 ФЗ-184 должны содержать в составе технического регламента. Отсылка к ним в другой нормативно-правовой акт недопустима, поскольку технический регламент является законом прямого действия.

Применение столь сложной правовой конструкции, в которой все объекты технического регулирования СТР-25 именуются опасными только для того, чтобы использовать в качестве правил их идентификации подзаконные акты Ростехнадзора, говорит о намерении разработчика сохранить нормы ФЗ-116 наряду с требованиями СТР-25.

Это прямо подтверждает текст части 5 ст.1 СТР-25, которая, вопреки требованию ст.7 ФЗ-184 об исчерпывающем характере и прямом действии технических регламентов, гласит: "требования, обеспечивающие безопасность добычи, обогащения и переработки твердых полезных ископаемых, устанавливаются наряду с настоящим Федеральным законом, Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами "О промышленной безопасности опасных производственных процессов", "О недрах", "Об основах охраны труда в Российской Федерации", "О пожарной безопасности", "О радиационной безопасности", "Об охране окружающей среды".

По тексту СТР-25 понятие "опасного производственного объекта" применяется, в частности:

- в определениях плана ликвидации аварий, промышленной безопасности (ст.2);

- в отсылке к идентификации опасных объектов на основании актов Ростехнадзора (ч.1 ст.3);

- в требовании о наличии в составе проектной документации обоснования санитарно-защитной зоны опасного производственного объекта (ч.2 ст.3);

- требование идентификации ОПО при проектировании (ч.3 ст.3);

- в требовании аттестации Ростехнадзором персонала предприятия (ч.3 ст.44);

- в требовании проводить экспертизу промышленной безопасности при проектировании, при применении технических устройств, эксплуатации зданий и сооружений, оформлении декларации промышленной безопасности (ч.2 ст.44, вся ст.47);

- по тексту как синоним "объекта по добыче, обогащению и переработке твёрдых полезных ископаемых".

Таким образом, применение понятия "опасный производственный объект" в тексте СТР-25 влечёт:

- применение подзаконных актов Ростехнадзора в качестве правил идентификации объектов технического регулирования СТР-25 (что противоречит требованиям ст.7 ФЗ-184);

- распространение норм ФЗ-116 на объекты СТР-25 при его принятии (то есть сохранение всей существующей нормативной базы, в которой СТР-25 станет не заменяющим, а дополнительным документом);

- сохранение избыточных документов подтверждения соответствия и процедур оценки соответствия, установленных ФЗ-116 при принятии технического регламента.

3. Технологический регламент.

Одно из наиболее проблемных понятий современной системы технического регулирования в области добычи и обогащения твердых полезных ископаемых.

Определение "технологического регламента" отсутствует как в СТР-25, так и в ФЗ-116.

Его правоприменение сегодня осуществляется на основании подзаконных актов Госготехнадзора, например, в соответствии с ПБ "Единые правила безопасности при дроблении, сортировке, обогащении полезных ископаемых и окусковании руд и концентратов (утв. постановлением Госгортехнадзора РФ от 4 июня 2003 г. N 47).

Упомянутый документ, в частности, устанавливает обязательность наличия технологического регламента при приёмке объекта в эксплуатацию.

В отсутствие нормативного определения понятия "технологический регламент", его содержания, возникают весьма широкие возможности для коррупции. На местах должностные лица требуют включения в технологический регламент детального описания производственных процедур, с избыточной детализацией, что не всегда возможно даже для действующих предприятий (в отношении которых норма применяется задним числом), и практически невозможно для предприятия, вводимого в эксплуатацию.

В любом случае, технологический регламент оказывается чрезвычайно трудоёмким в подготовке, трудным в согласовании документов, абсолютно не применяемым в производственной практике (предприятие действует на основании проекта, а на рабочих местах разработаны технологические инструкции).

Практический смысл применения этого документа – длительные (не всегда бесплатные) согласования с Ростехнадзором для получения разрешения на ввод в эксплуатацию объекта, либо для снятия претензий по уже эксплуатируемому (с нарушением – отсутствием технологического регламента) объекту.

В СТР-25 технологический регламент требуется:

- для чистки зумпфов клетевых и скиповых стволов (ч.109 ст.14);

- при ведении технологических процессов при добыче подземным способом для применения систем разработки при очистной выемке твердых полезных ископаемых (ч.2 ст.15);

- при хранении, приготовлении, транспортировке и использовании флотореагентов (ч.2, ст.32)

- для работ по сплавлению в концентрированных щелочах и кислотах (ч.9 ст.34);

- для эксплуатации угольных складов (ч.6 ст.39);

- для эксплуатации маневровых лебёдок (ч.20 ст.39);

- для регламентации тушения породных отвалов (ч.28. ст.39);

То есть практически для всех производств (для добычи и обогащения) проектом Стр-25 предусмотрено наличие документа (технологического регламента) содержание которого чётко не установлено, текущее применение осуществляется на основании подзаконных актов ФЗ-116, причём практика этого применения оценивается предприятиями как крайне негативная.

Применение понятия "технологический регламент" в СТР-25 ведёт:

- к сохранению существующей негативно оцениваемой практике;

- к созданию потенциально коррупционных ситуаций правоприменения СТР-25;

- к дополнительным временным и финансовым издержкам предприятий.

4. Техническое устройство

СТР-25 не содержит определения понятия "техническое устройство".

В ФЗ-116 термин применяется без определения по тексту ст.7.

Толкование понятия производится на основании приказе Ростехнадзора , согласно которому техническое устройство это - "технологическое оборудование, агрегаты, технические системы (комплексы), аппаратура, приборы, их узлы и составные части, применяемые на опасных производственных объектах".

Необходимо отметить, что термин "техническое устройство" не вполне соответствует терминологии технических регламентов, где применяется более понятный синоним "машины и оборудование".

Тем не менее, термин применяется в СТР-25:

- как синоним "машин и оборудования";

- для введения формы подтверждения соответствия "разрешение на применение технических устройств" (ч.1 ст.44) с проведением экспертиз промышленной безопасности (ч.1 ст.47).

С целью анализа последствий применения данного термина необходимо рассмотреть действующую правовую ситуацию в части разрешения на применение технических устройств:

ФЗ-116 предусматривает в ч.1 ст.7 сертификацию технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах.

Поскольку само понятие техническое устройство в ФЗ-116 отсутствует, издан Перечень технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах и подлежащих обязательной сертификации (утв. Госгортехнадзором РФ и Госстандартом РФ 3 и 10 августа 2001 г.; приказ Госгортехнадзора ). В данный перечень включена практически вся номенклатура рудничного, горно-шахтного, подъёмно-транспортного оборудования.

Таким образом, ФЗ-116 установил требование об обязательной сертификации машин и оборудования для горно-обогатительных производств.

При этом ч.4 ст.7 того же ФЗ-116 отсылает к некоему общему порядку и условиям применения технических устройств на опасном производственном объекте, устанавливаемому Правительством Российской Федерации.

Изданные в соответствии с данным пунктом "Правила применения технических устройств на опасных производственных объектах" (Постановление Правительства России ), установили:

2. Технические устройства, предназначенные для применения на опасных производственных объектах, должны соответствовать требованиям промышленной безопасности.

6. перечень технических устройств, предназначенных для применения на опасных производственных объектах и подлежащих сертификации, разрабатывается и утверждается в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации

7. На основании результатов проведенных приемочных испытаний и сертификата соответствия требованиям промышленной безопасности Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору выдает разрешение на применение конкретного вида (типа) технического устройства.

"Положение о порядке выдачи разрешений на применение технических устройств на опасных производственных объектах", утв. приказом Госгортехнадзора , (РД ), детализирует, что для получения разрешения заявитель представляет в Госгортехнадзор:

акт и протокол приемочных испытаний, сведения об устранении недостатков, выявленных в процессе приемочных испытаний;

техническую документацию, включающую:

- методику проведения контрольных испытаний (проверок) этого устройства и его основных узлов;

- ресурс и срок эксплуатации;

- условия и требования безопасной эксплуатации;

- порядок технического обслуживания, ремонта и диагностирования;

технические условия;

сертификат соответствия требованиям промышленной безопасности;

заявитель также может представить заключение экспертизы промышленной безопасности о возможности применения технического устройства (проводимой за отдельную плату в организации, имеющей лицензию, выданную Ростехнадзором).

Сферу применения вышеперечисленных норм определяет приказ Ростехнадзора "Об организации выдачи Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору разрешений на применение конкретных видов (типов) технических устройств на опасных производственных объектах".

Приложение 1 к данному приказу, перечисляющее Основные виды (типы) технических устройств, разрешение на применение которых выдает федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору содержит всё мыслимое промышленное оборудование, в том числе для целей СТР-25:

6. Горно-шахтное и обогатительное оборудование, в том числе: оборудование специализированное для золото - и алмазодобывающей промышленности, оборудование для вентиляции и пылеподавления в горных выработках, оборудование для крепления горных выработок, оборудование стволовых подъемов и шахтного транспорта, оборудование для бурения шпуров и скважин, оборудование для зарядки и забойки скважин, оборудование и приборы, используемые при производстве взрывных работ.

Очевидно, что в условиях произвольности применения понятия "техническое устройство" (под ним может пониматься как производственный узел, так и отдельный прибор) требование о наличии разрешений на применение технических устройств применяется избирательно, по усмотрению должностных лиц Ростехнадзора.

Таким образом, существующая система использования документа Разрешение на применение технических устройств:

- не имеет ни законодательного, ни нормативно-правового определения понятия "разрешение на применение технического устройства";

- не устанавливает конкретных требований к оборудованию;

- предусматривает двойное подтверждение соответствия (сертификат и разрешение) с двойной оплатой (органу по сертификации и лицензированной Ростехнадзором организации, проводящей экспертизу промышленной безопасности, без которой на практике разрешение получить сложно);

- применяется избирательно.

Использование в СТР-25 термина "техническое устройство" в весьма неопределённой форме с детализацией в ст.55 в неизменном виде сохраняет сложившуюся ситуацию и актуальность вышепроанализированного комплекса документов, что противоречит цели принятия и нормам закона "О техническом регулировании".

Необходимо ещё раз подчеркнуть, что фактически разрешение на применение технического устройства является документом, подтверждающим соответствие оборудования обязательным требованиям технических регламентов. Ту же функцию, согласно ст.2 ФЗ-184 выполняет сертификат.

Таким образом, разрешение на применение технического устройства – это сертификат (с иным названием), выдаваемый органом надзора, за плату, внесённую в организацию, лицензированную этим органом. То есть сохранение этого термина в СТР-25 нарушает (не по форме, а по сути) требования ст.3 ФЗ-184 о недопустимости:

совмещения функций органа по надзору и органа по сертификации;

внебюджетного финансирования надзорной деятельности.

5. Декларация промышленной безопасности

Часть 1 ст.47 СТР-25 содержит требование о проведении экспертизы промышленной безопасности декларации промышленной безопасности объектов, связанных с добычей, обогащением и переработкой твёрдых полезных ископаемых.

Это требование является косвенной отсылкой к ФЗ-116, устанавливающем требование об оформлении декларации промышленной безопасности.

Ст.14 ФЗ-116 определяет декларацию промышленной безопасности опасного производственного объекта, как документ, содержащий

всестороннюю оценку риска аварии на опасном производственном объекте и связанной с нею угрозы;

анализ достаточности принятых мер по предупреждению аварий, по обеспечению готовности организации к эксплуатации опасного производственного объекта в соответствии с требованиями промышленной безопасности, а также к локализации и ликвидации последствий аварии на опасном производственном объекте;

разработку мероприятий, направленных на снижение масштаба последствий аварии и размера ущерба, нанесенного в случае аварии на опасном производственном объекте.

Конкретизация нормы произведена подзаконным ведомственным актом (приказ Ростехнадзора ).

Обязательность разработки декларации промышленной безопасности установлена для ряда объектов ФЗ-116, а также может быть установлена Правительством, либо прямо Ростехнадзором (ч.2 ст.14 ФЗ-116).

При этом декларация подлежит экспертизе промышленной безопасности, заключение которой утверждается Ростехнадзором.

Применение данной формы документа противоречит закону "О техническом регулировании", как в части объекта декларирования, так и процедуры оформления.

В соответствии с ч.3 ст.20 ФЗ-184 декларирование является формой обязательного подтверждения соответствия.

Ч.4 ст.20 устанавливает, что порядок применения форм обязательного подтверждения соответствия устанавливается ФЗ-184.

Ч.1 ст.23 устанавливает, что объектом обязательного подтверждения соответствия может быть только продукция, выпускаемая в обращение на территории России.

Ч.6 ст24 устанавливает, что декларация подлежит регистрации (дополнительных обязательных экспертиз не проводится).

Таким образом, понятие "декларация промышленной безопасности" (в определении ФЗ-116) принципиально не соответствует нормам ФЗ-184 и не может быть сохранено в техническом регламенте.

6. Экспертиза промышленной безопасности

Ст.2 СТР-25 определяет экспертизу промышленной безопасности как "оценку соответствия объекта экспертизы предъявляемым к нему требованиям промышленной безопасности, результатом которой является заключение".

Это дословное повторение части норм ст.13 ФЗ-116.

Для данного закона экспертиза промышленной безопасности является одной из ключевых процедур. Ей подвергаются (в неопределённых случаях):

технические устройства;

здания и сооружения;

декларация промышленной безопасности опасного производственного объекта;

иные документы, связанные с эксплуатацией опасного производственного объекта.

Экспертиза проводится за счёт предприятий (ч.2 ст.13 ФЗ-116) в организациях, лицензированных Ростехнадзором (Постановление Правительства России ).

Фактически, процедура ЭПБ применяется как форма внебюджетного финансирования органов надзора. Ключевым элементом контроля поступления платежей в данном механизме является обязательность утверждения заключения экспертизы Ростехнадзором (п.4, ст.13 ФЗ-116), производимое "в установленном порядке" (постановление Госгортехнадзора от 01.01.2001 №51 РД).

Согласно отчёту коллегии Ростехнадзора, в 2005 году утверждено заключений экспертизы промышленной безопасности. Выборка по среднему промышленному предприятию показала, что средняя стоимость экспертизы промышленной безопасности составляет 137 тыс. руб. (минимальная – 15 тыс. руб, максимальная – 443 тыс. руб). Таким образом, общий объём рынка экспертиз промышленной безопасности в России в 2005 году составил 26,6 миллиарда рублей.

Термин применяется по тексту СТР-25 для установления требований:

- проведение ЭПБ для технологического оборудования, выработавшего свой ресурс (ч.3 ст.7);

- продления срока службы горно-шахтного оборудования (ч.8 ст.16);

- проведение ЭПБ конструкции специальных видов крепи сопряжения (ч.22 ст.16);

- наличие ЭПБ у специального проекта проветривания (ч.11 ст.19);

- наличие ЭПБ у соответствующих мероприятий по предотвращению возможного возгорания метана (ч.28 ст.20);

- прохождение ЭПБ проектом мер охраны подрабатываемых объектов (ч.10. ст.27);

- наличие ЭПБ у проектов на ликвидацию и консервацию горных объектов (ч.10 ст.29);

- определение ЭПБ как одной из форм оценки соответствия (ч.1 ст.44);

- проведения ЭПБ проектной документации (ч.2 ст.44);

- в детализации процедуры ЭПБ в ст.47

СТР-25 пытается подменить процедурой экспертизы промышленной безопасности единую экспертизу на соответствие требованиям технических регламентов, которая предусмотрена вступающей в силу с 1 января 2007 года нормой п.6 ст.47 Градостроительного кодекса России о единой государственной экспертизе проектной документации на соответствие требованиям технических регламентов.

Введение единой (в одно окно и один срок) государственной (оплачиваемой через единую ставку государственной пошлины напрямую в бюджет) экспертизы проектной документации на соответствие требованиям технических регламентов отвечает целям и принципам ФЗ-184.

При этом оказывается устаревшей и избыточной процедура экспертизы промышленной безопасности для проектной документации, предусмотренная ФЗ-116.

Исключение экспертизы промышленной безопасности для технических устройств обосновано в п.4 настоящего анализа; для декларации промышленной безопасности – в п.5 настоящего анализа.

Таким образом, понятие экспертизы промышленной безопасности:

- не соответствует нормам ФЗ-184 (неопределённость норм, внебюджетное финансирование надзора);

- является одним из ключевых элементов системы ФЗ-116, исключение которых обосновано выше;

- влечёт дополнительные расходы промышленных предприятий в сумме не менее 26,6 млрд. руб. в год;

- противоречит задаче создания системы единой государственной экспертизы на соответствие требованиям технических регламентов, предусмотренной, в частности Градостроительным кодексом.

ВЫВОДЫ:

наличие понятий ФЗ-116 в СТР-25 лишает регламент положительного реформаторского смысла;

исключение понятий ФЗ-116 из СТР-25 не окажет негативного влияния на обеспечение безопасности;

необходимо провести анализ соответствия ФЗ-116 федеральному закону "О техническом регулировании" для принятия решения об устранении противоречий в законодательстве.

[1] Опубликован на официальном сайте Ростехнадзора http://www. *****/slugba/otchet. htm