Как нас судили

Виктор Тихонов

КАК НАС СУДИЛИ

В книге Виктора Тихонова "Как нас судили" рассматриваются проблемы оптимальной и эффективной территориальной организации государства. Дается анализ содержанию и сущности понятий - унитаризм, федерализм, регионализм. Основное внимание уделено проблеме децентрализации власти как приоритетному направлению в развитии европейских государств. На опыте развития европейских государств раскрывается роль децентрализации власти в укреплении и развитии демократии, единства и целостности государства. Дается характеристика сущностным признакам федерализма как наиболее оптимального государственного устройства и эффективной формы самоорганизации граждан. Автор доказывает несостоятельность отождествления федерализма и сепаратизма.

ВМЕСТО ПРЕДИСЛОВИЯ

В конце прошлого года друзья уговорили меня срочно взяться за перо:

— Вся страна кричит, что ты — федералист. А кто у нас толком знает, что это такое? Объяснил бы людям...

Свободного времени оказалось немного, да и дела с разными мрачными событиями наваливались тучей. Так что большого труда не получилось, но книженция «Манифест федерализма» оказалась достаточно занятной. И те же, кто усадил за письменный стол, читая гранки, поинтересовались:

— Тираж-то планируешь какой? А, пятьсот штук... Так сказать, для своих... Ну и зря! Печатай сразу тысяч десять. Попомнишь — пригодится!

И ведь как в воду глядели. Мало того, что сегодня не осталось практически ни одного экземпляра, что не нашел бы своего хозяина, так и в начавшейся нешуточной борьбе «Манифест федерализма» оказался подмогой и защитой. Смешное дело: страна, гордящаяся грамотностью народа и своим интеллектуальным потенциалом, произносящая слова «народовластие», «демократия», «регионализация» и «федерализм», что называется, навскидку в соответствии с европейской модой, на практике же, оказывается, не то что не понимает разницы между понятиями, но и не улавливает глубинной сути. Ну а когда с трибун политмитингов и в заказных выступлениях средств массовой информации после северодонецкого съезда замелькало еще «сепаратизм», «отделение территорий», «раздел государства» -- тут и вовсе такое началось... Оказалось, что разницы между святым и грешным, преступлением и законным правом каждой свободной личности не могут найти не только простые обыватели, но и те, кому это по должности положено. Что делать — бывает... Раньше с таким не сталкивались! Так что сей труд рассчитан на читателя политически грамотного и памятливого. Из тех, кому не нужно разжевывать очевидное, — он и сам все помнит, потому что был если не участником, то свидетелем описанных процессов. То, что сторонники моих взглядов, а таких в Украине немало, с благодарностью воспринимали предложенную аргументацию, — это понятно. Но самыми внимательными читателями оказались «оптимисты в штатском» всех соответствующих ведомств и политические противники. Как ни смешно, «Манифест» оказался отличным сувениром при встречах и с ура-патриотами, и с иностранцами, интересующимися — что же у нас происходит? — и спрашивающими:

— А еще есть?

Так сказать, обзавелся сам — позабочусь о друге. Та что пророческими оказались шутливые слова из «Манифеста» о том, что цена ему обозначена в копейку, потому как должен быть максимально доступен, но нельзя даром отдавать оружие. Примета плохая! А собранные тогда под скромной обложкой страницы, содержащие нужные многим знания, действительно оказались оружием. Не нападения — защиты. Не меня, а нас всех, кто не удостоился и не удостоится любви новой власти. Грустно, но таких миллионы.

Однако время идет, события развиваются, и мысль не стоит на месте. Вон Европа взяла да и объявила, что магистральный путь развития человечества — регионализм. У нас, правда, тоже есть подвижки: родная держава каждого, кто говорит, что менять бы надо порядки в соответствии с новыми стандартами на континенте, готова схарчить без соли. Экий умник, на святое покусился — личную власть чиновников, что хорошо и давно расселись по теплым местам. Они делят заработанное другими, они благословляют или нет любой шаг регионов... Они — царствуют себе помаленьку! Скажешь слово против — уже бандит. И, что особо интересно, «узколобый». Так что уж, читатель, потерпи. Если взял в руки эту книгу, появившуюся на свет в том числе и благодаря помощи моего коллеги-единомышленника, серьезного ученого-философа Виктора Гнилорыбова, то будь готов: беседовать с тобой будем и по-простому — так сказать, от сердца, и на строгом языке науки. Это уж — от ума! От него, конечно, горе, но куда от этого денешься в серьезном споре, когда распространенные у твоих противников аргументы типа «сам дурак» использовать противно? Причем на ум будем опираться не только на свой, но и на наследие сонмища предшественников — на ту же тему, что и мы, лучшие представители человечества размышляли и размышляют!

Ну что, начнем?



От сердца: ЧАС ИКС — ВРЕМЯ ИГРЕК?

Пения своего супруга наша соседка не любила. Не оттого, что голос плохой, а просто даже в малом подпитии спокойный и молчаливый в трезвости мужик неизменно затягивал свою любимую — из кинофильма «Чапаев»: «Ты не вейся, черный ворон, над моею головой...»

И неизменно слышал:

— Замолчь, окаянный... Накликаешь! Твой «черный ворон» вон на соседней улице. Мало нам беды?

Я родился в относительно спокойном уже 49-м. Конечно, спокойном, подчеркиваю, относительно 37-го, например. В те времена черный ворон в народном восприятии перестал быть птицей почти окончательно, а превратился... А чего тут объяснять, у нас, как сейчас модно говорить в среде социологов, в обществе почти поголовной уголовной романтики (так что уж простите заранее за использование определенных слов и выражений — каковы времена и каковы дела идут нормой, таков и сленг!) любой малец знает, что это такое и куда на таком везут. И песня про тундру с широкой дорогой, где мчит курьерский Воркута-Ленинград, — вечный шлягер наравне с «Муркой».

Но в годы моего малолетства, когда жив был еще отец всех народов и вождь всех времен, когда «вооруженным отрядом партии» командовал «не разоблаченный» еще Лаврентий Павлович, не дававший скучать своим подчиненным и державший в страхе всю страну, воронковые крылья распахивались не столько над теми, кто прихватил что чужое. Не то слово, не те знакомства, не та родня — закрутилась машина! И с размаху ставилось клеймо «враг народа». Да так, что и всей родне доставалось.

Вот уж не предполагал, что когда-нибудь и я сам стану «врагом народа» и государственным преступником. Да еще в стране, где будут не просто говорить, а кричать о демократии и клясться по любому случаю в «верности общечеловеческим ценностям, свободе личности» и всем родственным благам цивилизации. А ведь стал. Не за то, что «был вредитель» и мечтал извести физически кого-то из новых отцов новой нации или порушить результаты созидательного труда, а за инакомыслие. Проще говоря, стану диссидентом.

Нет, наверное, формулировка неточная. Не стану— для этого надо переменить свои взгляды, а буду объявлен вредным инакомыслящим теми, кому мои взгляды не только поперек характера, но и помехой в достижении высшей цели — безраздельной личной власти.

Всегда найдутся специалисты, которые обоснуют нашей ментальностью, традициями, пришедшими еще от Византии, непомерное возвеличивание разного рода начальников. Недавно они имели прекрасный повод попрактиковаться, когда отмывали центральную власть после скандала с поголовным кумовством. Оказывается, это и не грех вовсе, когда порадел близкому человечку за казенный счет, а установление неформальных связей и уважение к вышестоящим, возведенное едва ли не в ранг национальных достоинств. Впрочем, с такими экспертами я спорить не берусь — они и гетманские корни кому хочешь в три дня отыщут, и Христа объявят чистокровным украинцем и запорожским казаком. Я ж уже говорил: какие времена, такие и песни с мифами!

Но не об этом речь: сила центральной власти у нас действительно велика, а повсеместное стремление обожествлять того, кто на ее вершине, говорит не столько о цивилизованности, сколько о серьезной отсталости в развитии институтов гражданского общества и в личной зависимости каждого живущего в стране. Зарплату человек получает, как президент, а правит, как монарх. Впрочем, не все венценосные особы нынче имеют такие возможности, как первый среди равных — президент в демократической Украине.

Именно поэтому была затеяна политреформа, которая должна изменить ситуацию. Именно поэтому ее и провалили весной 2004 года. Тогдашней оппозиции, которая серьезно рассчитывала прийти во властные кабинеты, не нужна была иная модель — только существующая! И человек от оппозиии, собиравшийся стать президентом одного из самых больших государств Европы и мира, вовсе не желал поступиться хоть крохой. Это Янукович обещал продолжить курс, дать волю парламенту и вывести из-под прямого контроля главы государства премьера и правительство. Тут все было изначально жестко. И почти безграничная власть нужна была для того, чтобы разобраться с противниками, приструнить союзников-попутчиков, выстроить всех по ранжиру и... править! Конечно, для этого придется искоренить крамолу.

Честное слово или, как еще говорили в моем хулиганском детстве (а какое еще могло быть сразу после великой войны в маленьком шахтерском поселке?) — зуб даю, что не помышлял стать ни диссидентом, ни еретиком, ни тем более ересиархом, какого из меня так усиленно лепят сегодня все, кто мечтает угодить Киеву. Просто воспитывали так: белое — это белое, раз обещал — выполни, и данное слово должно быть свято, как и порученная работа — выполненной.

Украину в Конгрессе местных и региональных властей Совета Европы я представляю не один год. Признаюсь, даже получать второе, юридическое, образование пошел только для того, чтобы четко понимать все, что говорят и делают в этой почтенной организации. Голова седая — книжками обложился, чтобы Родина не краснела, чтобы ляпов не было. Наверное, все не зря — руководство конгресса сегодня признает, что делегация, возглавляемая мэром Днепропетровска Иваном Куличенко, сделала максимум, чтобы укрепить авторитет Отчизны на международной арене.

Отчизна, надо отдать ей должное, тоже не скупилась на эффектные жесты. Например, взяла и ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, демонстративно «обойдя на вираже» даже Францию. Вот, мол, мы как! А в документе, между прочим, прямое обязательство власть на местах практически в полном объеме передать Советам и создать при них исполкомы. Как при Союзе. Только без руководящей и направляющей роли партии...

Документ этот был принят Украиной еще до нас. Но с нашей делегации начали спрашивать: исполнение-то где? Вы у себя люди обязательные или как? Будем жить цивилизованно или будем друг друга за нос водить?

В общем, не скучно. А тут еще и выборы, развитие которых показало практически сразу: речь идет не просто о смене лидера, кадровых изменениях в органах власти, а о коренном пересмотре курса. Точнее, о ломке всего, что останется «от старого и преступного режима». Включая ломку людских судеб. И куда может завести эта дорога — тогда никому не было известно.

Не будем обременять друг друга лишними воспоминаниями? Они ведь в памяти свежи, и ни тогда, ни сейчас не надо было быть или являться политологом, могучим аналитиком, чтобы понять: ситуацию умышленно загоняли в тот глухой угол, из которого не было нормального выхода. Кому-то очень выгоден был взрыв, способный разнести многое. Самое главное — социальный мир, который и так-то установился в стране недавно и только благодаря развитию экономики, что начала выбираться из ямы.

Как образец возьму только один газетный материал, прекрасно характеризующий все. Это интервью Т. Стецкива, Ю. Луценко и В. Филенко (господа все известные!) «Зеркалу недели» №50(525) от 11.12.04 (с.6-7). Оно во многом помогает уяснить смысл событий на Майдане (по крайней мере, их интерпретацию), а возможно, и основные задачи так называемой народной силы. Основываясь на излияниях души названных «героев» оранжевой революции, каждый из нас и может понять, чего они хотели и какие средства для достижения своих целей применяли. И не надо говорить: дата поздняя, раньше было по-другому... На газетной полосе в этот раз собрали «до кучи» и предельно кристаллизировали все, что уже было известно обществу в той или иной степени с августа-сентября. Люди не наивные, люди получают информацию — они могут делать выводы и сами!

А «победители», почувствовав безнаказанность, просто стали откровеннее... И наговорили столько, что можно утверждать: что Майдан (о, этот исторический самостоятельный всплеск народной инициативы!) готовился давно и тщательно. Юрий Луценко откровенно говорит о роли организации «Пора» в государственном перевороте. «...«Пора» — не новое объединение молодых студентов. Эта организация фактически вобрала в себя людей, занимавшихся революционной деятельностью с 1991 по 1994 год. Поэтому составляют ее, можно сказать, профессиональные радикалы с солидным опытом побед и поражений. «Пора» — это тот стержень, на который организационно нанизывались акции, палатки, пикеты...». В. Филенко тут же добавляет: «...При этом «Пора» не является членом блока «Наша Украина».

Тогда два вопроса: какая революционная деятельность (если она революционная — значит, направлена на свержение существующего общественного и конституционного строя?) велась у нас в Украине в годах, против кого и что по этому поводу говорят Конституция Украины и законы нашего государства? Какое отношение вышеназванные господа имеют к этой деятельности и, раз не сменили ни строй, ни Конституцию, ни законодательство, какова должна быть их степень ответственности за стремление уронить страну в омут «революционно-незаконных действий»? Пропуская, как наивный, вопрос — кто ж с них будет спрашивать? — поинтересуюсь еще: если сегодня какой несчастный брякнет сдуру, что он тоже в этакой деятельности, направленной против нынешней власти, то как поступит министр внутренних дел, вроде как социалист по убеждениям и профессиональный революционер по сути? Неужто так, как Кучма, при котором демократии, говорят, не было, а революционные организации были? Или как Феликс Дзержинский, который точно знал, что любыми способами надо защищать только свою революцию? Или... пан министр, неужто есть третий путь?

Далее еще интереснее и откровеннее. По словам Т. Стецкива 24 декабря 2003 года «оппозиция» проиграла голосование об изменениях к Конституции. «И тогда на заседании фракции мы стали бить в набат: «Нужно выводить людей на улицы!» А нам в ответ раздавались крики: «Люди не выйдут. Тем более — зимой!» А теперь внимание, читатель! «Тогда мы попросили Давида Жванию привезти нам грузин, чтобы они объяснили, как работать с людьми. Приехали два члена грузинского парламента, которые рассказали, как они создавали лагеря и что такое план мирной гражданской мобилизации. После этого, уже в феврале, мы начали думать над тем, как бы летом организовать такие лагеря.... Когда мы делали первый лагерь, и я посмотрел на тех 320 человек, которые туда прибыли, мне было просто радостно...»

Вопросы про демократию, ее отсутствие, про вмешательство иностранных государств в наши внутренние дела и про совесть «победителей» можно повторять? Впрочем, незачем — все это будет без ответа, потому что сказать нечего. Лучше вернемся к откровениям «телевизионного Тараса»: «Мы поделили Украину на 76 кущей. А каждый кущ — на рои. В каждом рое — по 10-15 человек. И те 320 человек, которые приехали, были кущевые и роевые командиры. В августе они получили приказ набрать армию волонтеров, которые в час X должны были высадиться в Киеве и «започаткувати» украинскую революцию».

Опять возникают дежурные вопросы. Нужны ли были «оппозиции» выборы как демократический институт? Какое отношение Грузия имеет к Украине и не является ли это прямым участием граждан (тем более членов парламента) иностранного государства в «революционной» деятельности в независимой Украине? Где же патриотизм «нашеукраинцев»? Какова реакция Службы безопасности Украины? Ответ мы получили даже не тогда, когда у членов организации «Пора» были обнаружены граната и взрывчатка — тут, согласен, могла быть и мелкая провокация, на которые горазды во все времена наши правоохранители. И не тогда, когда нагло и цинично избивались лидерами оппозиции представители органов правопорядка, не тогда, когда вопреки Конституции и законам Украины блокировались правительственные учреждения, в результате чего была парализована их работа. Все — раньше. Уже тогда, когда даже не на уровне средств массовой информации, а на уровне бытовых слухов люди стали узнавать — Украину поделили и готовят боевиков! Ведь именно об этот рассказывал «уже потом» Тарас Стецкив?

Нетрудно додуматься, для чего это делается и на что деньги тратятся. А такие игры — они весьма дорого стоят! Значит, кто-то серьезно готовится к решительному перелому, в котором есть место и военным действиям. Приплюсуем к этому летние вопли некоторых народных избранников от оппозиции о возможности создания партизанских отрядов в случае, если что пойдет не так, и об особом почтении к тем, кто полвека назад «надел автомат на шею и пошел топить жидов в москальской крови», что, мол, должно быть образцом для подражания. Видео такие откровения тиражировали не стесняясь. Как хотите, но такой «демократии» нет ни в одной цивилизованной стране. Это уже откровенное пренебрежение Конституцией и законами Украины в целях захвата власти не путем выборов, а путем насилия. Физического или мирного? Ну, это еще выбор...

Не могу не вспомнить разговор, состоявшийся после первого тура выборов в служебном кабинете председателя Луганской областной государственной администрации Александра Ефремова. В очередной раз приехали так называемые «иностранные наблюдатели», которые в открытую и спросили:

— А как вы собираетесь строить отношения с Президентом Ющенко?

— Постойте! — искреннему изумлению Ефремова не было предела. — У нас выборы еще не закончились... Может, выиграет Янукович?

А в ответ — с улыбкой «в тридцать два зуба»:

— Если у вас будут демократические выборы, выиграет Ющенко. Если Ющенко не выиграет — выборы не демократические.

Спишем все на неудачный перевод? Иностранные гости все-таки... Но вернемся к интервью и мирному насилию. Но такому ли уж мирному? Вот «герой революции» В. Филенке подчеркивает: «Люди были везде. Их количество просто потрясало. И если говорить о тактике поведения, то тогда можно было легко явочным порядком власть отобрать. Для этого были основания».

А кровь при этом была бы? В. Филенко, Т. Стецкив: «Мы этого не исключаем». Юрий Луценко: «Я тогда вышел на Майдан и думаю — нужно ведь как-то людей подготовить к тому, что с Кучмой будут все-таки договариваться. Выхожу на сцену и говорю: «Друзья мои, я могу вам принести сюда рыжую шкурку Кучмы и повесить ее тут на гвоздик». Все закричали «Ура!». А я им: «Но нужна не шкурка, а его подпись». А они кричат: «Шкуру давай!»

Тарас Стецкив: «Мы могли бы пойти по грузинскому варианту. НО НАС СДЕРЖИВАЛ СТРАХ РАСКОЛА УКРАИНЫ» (курсив мой. — Авт).

Как избежать искушения и не обратиться? Господин министр внутренних дел по должности, вроде социалист по убеждениям и революционер по профессии: если нынче в Киеве, Донецке, Крыму или Львове кто-то начнет публично обещать развешивать знакомые вам и очень близкие сегодня шкурки под радостный рев подогреваемой толпы, вы, помня о ценностях — понятно, не только демократии, но и иных прелестях не только партийной жизни, — как поступите? Еще раз: как-как?





От ума: УГРОЗА ИЛИ СПАСЕНИЕ?

Одной из главных государственных проблем независимой Украины была и остается проблема территориальной децентрализации публичной власти. Сегодня, когда основной задачей в державе провозглашается укрепление и развитие демократии, эти вопросы еще более актуализируются и возрастает их значение в условиях сознательного и целенаправленного утверждения в стране европейского правопорядка. Намечен курс на интегрирование Украины в Европейское сообщество. А в нем принято, что ни одно государство не может считаться демократическим, если в нем нет территориальной децентрализации государственной власти.

Совет Европы уже с начала пятидесятых годов прошлого века в свою политическую программу включил защиту местной и региональной автономии. Именно она является эффективной формой демократической децентрализации государственной власти. Важнейшими документами, определяющими основы местной и региональной демократии в странах, входящих в Совет Европы, стала Европейская хартия местного самоуправления, принятая в 1985 году, а также проект Европейской хартии регионального самоуправления, принятый в июне 1997 года. Украина, подписав без всяких ограничений Европейскую хартию местного самоуправления, взяла на себя обязательство соблюдать закрепленные в ней положения.

Однако на практике мы оказались пока не в состоянии полностью привести свое законодательство в соответствие с европейскими стандартами. И в первую очередь это касается практического решения проблемы децентрализации, внедрения эффективной модели местного и регионального самоуправления. Фактически в Украине до сих пор действует централизованная система власти и управления, во многом сдерживающая инициативу территориальных образований, а следовательно, и их саморазвитие. Это проявляется, прежде всего, в концентрации управленческих, финансовых, материальных, кадровых ресурсов в центральных органах власти. Сегодня все усугубляется еще и попытками дискредитации избранных руководителей местного самоуправления, отстранения самих органов местного самоуправления от решения местных проблем. Делается это через ограничение их бюджетов, выдвижение на первый план государственных администраций, которые по существу узурпировали власть на местах, в нарушение Конституции и законов Украины, взяв на себя функции и полномочия местного самоуправления, отказавшись от сотрудничества с органами местного самоуправления. Действия нынешней власти позволяют сделать вывод о том, что бывшая оппозиция, яростно боровшаяся с «коррумпированной и бандитской властью», с ее чрезмерной централизацией, сама заразилась этими бациллами. Причем в самой тяжелой и опасной форме. Об этом свидетельствуют те процессы, которые протекают в современной Украине и ничего общего не имеют ни с демократией, ни с открытостью, ни с честностью, ни с заботой о человеке. Это достаточно ярко подтвердил скандал внутри самой власти, когда люди из президентского окружения обвинили друг друга в коррупционных действиях, что привело 8 сентября 2005 года к отставке правительства Ю. Тимошенко и ряда высокопоставленных чиновников, приближенных к Президенту Украины. Это показатель, прежде всего, неэффективности существующей организации власти, сконцентрированной в центре.

Наблюдается явное противоречие между намерениями властных структур (как в прошлом, так и в настоящем) и их бездействием по изменению существующей территориальной организации управления в нашем государстве. Ряд политиков, в том числе и находящиеся сегодня у руля, все еще считают децентрализацию угрозой единству и целостности Украины. Так, например, бывший премьер-министр считает федерализм движением к расколу Украины. Принимая участие в прямом эфире программы «Диалог с Донбассом» на телерадиокомпании «Украина» в Донецке еще 30 декабря 2004 года, о федерализме она сказала следующее: «Он никогда не возникал в унитарной стране. Все федеративные образования возникали из объединения, а не из разъединения. Украина — целостная страна. Обратный процесс — нонсенс... Мы станем неполноценными, если мы раздерем страну на части».

Но ведь наша страна и так поделена на отдельные части — области, районы... Когда речь идет о федерализме, то подразумевается не создание отдельных от Украины самостоятельных государств на базе этих областей или других крупных территориальных образований, а наделение их большими полномочиями по отношению к центру, дающими возможность им самоуправляться в едином государстве. Развал страны никому не выгоден! Единство и территориальная целостность — одна из важнейших ценностей украинского народа, и вряд ли какая-либо политическая сила вообще решится выступать против этого. Политическая борьба ведется совсем по иному вопросу — чрезмерной централизации государственной власти. Как раз этого и не хотят признать так называемые «борцы за территориальную целостность». На эту целостность никто и не покушался! Об этом надо прямо говорить, если уж быть честными политиками.

Искаженное толкование понятия территориальной организации государства позволяет тем, кто не скрывает своего стремления к абсолютной власти, под лозунгом укрепления единства и территориальной целостности попытаться сохранить существующую централизованную систему управления территориями. Используя методы психологического давления на большую часть граждан, вряд ли разбирающихся во всех тонкостях теории государства и права, такие «защитники» Украины обвиняют каждого, кто выступает за качественно новую территориальную организацию власти, в сепаратизме. При этом не объясняют смысл и содержание этого понятия. Пугая народ сепаратизмом, который якобы имеет место на юго-востоке Украины, в действительности они боятся децентрализации государственной власти, объективной необходимости укрепления регионального и местного самоуправления, расширения его полномочий.

Таким образом, проблема федерализма, децентрализации власти, совершенствования территориальной организации государства сегодня является одной из самых острых, дискуссионных. Порой она может быть весьма опасной для самих участников дискуссии, высказавших свою точку зрения. Естественно, если предлагаемое решение отлично от мнения начальства. За отстаивание идей федерализма прокуратура вполне может завести уголовное дело — за примерами далеко ходить не надо!

Явно или неявно к таким действиям подталкивает сам Президент Украины, который приравнивает федерализм к сепаратизму. вообще считает преступлением пропаганду самой идеи и полагает, что тех, кто стоит на позициях федерализма, необходимо упрятать за решетку. Интересно, какой была бы реакция американских сенаторов или членов бундесрата ФРГ, если бы откровения В. Ющенко, что федерализм — это политическое преступление, за призывы к которому надо снимать с должностей, привлекать к уголовной ответственности, прозвучали бы в их аудитории?

Однако шила в мешке не утаишь. Мировой общественности становится известно все больше о «нюансах демократии» в Украине. В том числе к ней доходят и мнения известных отечественных и зарубежных ученых, политологов. И предъявление соответствующих обвинений мне, а также бывшему председателю Харьковской областной государственной администрации области Е. Кушнареву политолог, директор украинского филиала Международного института гуманитарно-политических исследований Владимир Малинкович назвал политическими репрессиями. К тому же власти, кажется, путаются в понятиях. «Смешивать федерализм и сепаратизм ни в коем случае нельзя, — цитирует слова политолога . — К сожалению, В. Ющенко постоянно это делает. Неоднократно в его выступлениях слово «сепаратизм» шло в том же ряду, что и слово «федерализм». Однако стремление к федерализму не является преступлением».

Руководитель Центра исследований политических ценностей Олесь Доний считает, что «...призывы к созданию автономии в составе Украины не содержат в себе состава преступления, так как федеративное устройство — это только один из вариантов государственного устройства страны. Некоторые политические активисты не различают понятия сепаратизм и федерализм, тем самым фактически дезориентируя общественное сознание. Правоохранительные органы должны руководствоваться законом и четко разобраться, был ли в действиях кого-то из высокопоставленных чиновников реальный состав преступления. В то же время существует подозрение, что кое-кому из властных структур выгодно не столько завершить «дело сепаратистов», сколько, наоборот, постоянно держать его открытым. Это даст возможность фактически шантажировать значительную часть восточноукраинской элиты, держать ее на «крючке» страха и, соответственно, получать от нее ренту в виде политических бонусов или в виде экономических».

А вот мнение директора Института глобальных стратегий Вадима Карасева: «Власть заинтересована в том, чтобы провести такую крупную санацию региональных элит с украинского индустриального востока и нейтрализовать влиятельных конкурентов на восточноукраинском электоральном поле, особенно тех, которые имеют влияние в региональных элитах и которые могли бы не только принять участие в общенациональной парламентской кампании, а и создать достаточно некомфортные условия для провластных сил на выборах мэров городов, на выборах областных и городских Советов. Власть не имеет сегодня конкурентоспособных лояльных региональных элит, поэтому вот один из инструментариев для достижения цели — стабилизация политического режима в ходе парламентских выборов 2006 года и стабилизация местных провластных элит — это точечное вычищение символических и реальных политических фигур, которые еще имеют какие-то ресурсы, в том числе материальные, на какое-то сопротивление власти».

Большой опасностью сегодня является и тенденция к монополизации власти в стране одной политической силой, к признанию истинной только ее идеологии. При этом окружение Президента и исполнительная власть усилили свое административное давление на местные органы власти, стараясь вогнать их в жесткие рамки безропотных исполнителей, подобранных по принципу лояльности к центру, к той политической силе, которая его олицетворяет. Представители центральной власти на местах в своих выступлениях больше говорят об исполнении указов Президента, чем о реализации воли народа. Нет толчка к развитию всех отраслей хозяйства, общественной жизни, к созданию полноценного гражданского общества. Наоборот, наблюдаются те же негативные явления, за что жестко критиковали бывшую власть бывшие же оппозиционеры. Теперь решения на самом высоком уровне принимают они. Но отчего же от наследства не отказываются?

Причина очевидна — желание сохранить старую систему организации власти, многократно проклятую, но лично удобную. Именно ее как раз и надо менять, но не хочется поступаться имеющимися возможностями и удобствами. Тогда взамен затевается кадровая чехарда, служащая дымовой завесой и дающая возможность убирать вместе с нерадивыми чиновниками достойных и талантливых руководителей.

Сегодня уже становится очевидным — об этом говорят эксперты, — что нынешняя политика властных структур никак не способствует укреплению стабильности, единства нашей государственности. Скорее наоборот — еще больше ведет к росту напряженности в обществе, к разобщенности регионов, к снижению их экономической активности и углублению дифференциации территориального развития. Идет усиление диспропорций, обострение социальных проблем, ухудшение жизненного уровня населения. Все это, естественно, не может служить укреплению социально-политической стабильности в обществе и быть гарантией развития демократии. Только идеалист или законченный авантюрист может полагать, что эти противоречия можно устранить прямым давлением центра, путем издания указов и распоряжений. Стоит ли говорить, что на истинных идеалистов в современной Украине — острейший дефицит?

Надо признать, что в решении проблемы территориальной организации государства наблюдается искаженное понимание принципа унитарности. Он сегодня трактуется как максимальное умаление роли регионов в общегосударственном развитии и выработке по отношению к ним «среднеарифметического» подхода. Это то, что заведомо никого не может удовлетворить! Доказательством служат протесты населения территориальных единиц против предлагаемой правительством реформы территориального устройства. В проекте закона «О территориальном устройстве Украины» вообще ничего не говорится о статусе территориальных образований и, прежде всего, об их функциях и полномочиях, о взаимоотношениях центральной власти и власти в территориальных образованиях, о территориальной децентрализации. Зато в нем легко просматривается чисто механический подход к вопросам объединения населенных пунктов в громады, к укрупнению районов и т. п. Поэтому такой законопроект и предлагаемая территориальная реформа встретили активное сопротивление большинства территориальных громад Украины.

До сих пор существует не имеющая логического обоснования боязнь расширения полномочий регионов. Считать ли ее необъяснимой? Наверное, не стоит. Страх перемен зиждется в первую очередь на страхе утраты личного влияния конкретными чиновниками, привыкшими повелевать путем контроля над распределением ресурсов и движением финансовых потоков.

Противники регионализма уверяют: это движение к образованию удельных княжеств и даже к распаду единого государства! Между тем объективный анализ показывает, что Украина является страной многонациональной, многоязычной, поликонфессиональной, имеющей разнонаправленные экономические интересы региональных элит. Как справедливо подчеркивают отдельные ученые и политики, исторически территория Украины формировалась из разных частей, которые в продолжение многих столетий находились в составе, а следовательно, и под влиянием таких государств, как Польша, Россия, Австро-Венгрия, Румыния. Именно эти обстоятельства и обусловили социально-экономические, ментальные, культурные, конфессиональные, лингвистические и прочие отличия разных регионов Украины. Сегодня не замечать различий регионов — это проявлять невежество или же умышленно подчеркивать намеренное их игнорирование.

Вопрос о региональных отличиях «высветился» (и не как-нибудь, а в электоральном смысле, предельно убедительно для любого политика!) в ходе президентских выборов 2004 года. «Если посмотреть на карту голосования, увидим, что разлом прошел по линии, отделяющей северо-западную часть Украины от юго-восточной, — отмечает народный депутат Украины, академик Петр Толочко. — Ландшафтно эта граница проходит между степной зоной и лесостепной, в хозяйственном отношении — между промышленным юго-востоком, с одной стороны, и сельскохозяйственным западом-севером — с другой. Простое объяснение, основывающееся на происхождении кандидатов в президенты и их команд, является далеко не исчерпывающим. Причины здесь значительно глубже, они в ориентационно-ценностных политических и культурно-исторических традициях, доминирующих в этих двух больших регионах Украины».

По мнению П. Толочко, укрепление унитаризма — путь бесперспективный, поскольку «чрезмерная властно-административная централизация, которая к тому же основана на абсолютизации ценностей (культурно-исторических, идеологических, этнонациональных, конфессионных), характерных только для части общества, рано или поздно приводит к ее краху.

Поэтому государственная политика должна заключаться не в бесполезном стремлении подавления этих объективных реалий, а в их превращении из фактора потенциальной опасности в фактор, укрепляющий единство государства. Именно на этом необходимо сосредоточить внимание.

В этих теоретических разделах, не претендуя на абсолютную истину, я и попытаюсь ответить на главный вопрос государственного устройства Украины, который сегодня будоражит общество: «Является ли федерализм угрозой украинскому государству, или же, наоборот, он представляет собой необходимое условие укрепления его единства и целостности?».

Здесь систематизированы имеющиеся точки зрения на проблемы децентрализации государственной власти, регионализма и федерализма. Используются материалы отечественных и зарубежных авторов, взятых из различных источников, а также получили свое развитие идеи, высказанные в брошюре «Манифест федерализма, или Путь к демократическому государству».









От сердца: ИМИДЖ - НИЧТО, ЖАЖДА - ВСЕ!

...Приведенные рассуждения «полевых командиров» — само словосочетание-то, коим они гордятся, каково: словно в стране идут самые настоящие боевые действия или, как минимум, деятельная подготовка к ним! — свидетельствуют, что они не боялись показать свою истинную позицию. Кстати, «полевой командир» — это ведь порождение Афганистана, Таджикистана и Чечни. Культурное такое название главаря незаконного вооруженного формирования, которое законы всех стран по-простому именуют бандой. Что тут общего с демократией?

Напомню вновь: народ у нас грамотный, умный и информированный. Ему не надо было особо объяснять — сам понял, что при использовании таких методов борьбы, больше напоминающих разбойное нападение — сиречь налет, — «оппозиция», придя к власти, вряд ли остановится. Понятно, привычка останется, так как тут действовать демократически?! Следовательно, ломать будут и дальше, и хребты затрещат. Чьи и где? А в первую очередь — на неправильном востоке страны, где и голосовали раз за разом не так, и на Майдан не побежали изображать численность.

Антидемократическими средствами демократическое государство не построить? Какие мелочи! Вспомним про Дювалье, Самосу и всех прочих, о которых отцы-благодетели из-за океана говаривали: «Они, конечно, сукины дети, но они наши сукины дети!»

Мне по сей день жаль, что не установил в служебном кабинете видеокамеру, которая фиксировала бы все разговоры. И жаль, что есть определенная правда в упреках: вы ведь тоже виноваты, что ситуация сложилась так! Действительно, когда лодка государственности закачалась весьма опасно, надо было, наверное, принимать более решительные меры. Возможно, больше заботиться и о том, чтобы к тебе лично потом не было больших претензий? Только вот и по сей день не знаю я, что можно было быстро и точно сделать при той системе управления в стране, уровне общественного развития и жутком дефиците времени. Все уже кипит, и надо хоть как-то стравливать пар, чтобы котел не взорвался!

Представьте, когда утро начинается с того, что в кабинет буквально врывается — это опираясь-то на клюку! — дед, увешанный боевыми наградами, с криком:

— Я воевал за свободу страны! Я рабом ни американцев, ни «оранжевых» быть не хочу! Пойдут на нас — дайте мне пулемет, я им покажу ворошиловского стрелка!

При этом, наклоняясь, шепчет доверительно:

— Сынок, бегать-то мне уже несподручно, а глаз меткий. Отвезите меня на место, что укажу, а дзот я уж сам обустрою...

У вас от такого рассказа мурашки не появились? А в те дни — обычное дело, как и делегации шахтеров, металлургов, студентов, прочего разного люда, который свое волеизъявление готов был отстаивать «до последнего». Радикальные настроения в обществе — как по ту сторону Днепра, так и по эту — вещь весьма опасная и очень быстро зарождающаяся. Но очень медленно рассасывающаяся...

Наверное, надо было успокаивать? Вести разъяснительную работу? Один мой знакомый в таких случаях говорит:

— Да что ж мы, ни разу не грамотные? Тонкость благородного обращения понимаем...

И мы, руководители восточных областей, все прекрасно понимали. И не подогревали, а именно успокаивали. Если бы подогревали — неуправляемая масса хлынула бы на Киев еще в «расцвет Майдана», и страшно представить, что могло бы произойти. Ценой «контрмайдана» была бы гражданская война в стране со всеми ее ужасами. Полевые командиры есть? Так будет то, что в Афганистане, Таджикистане, Чечне!

Но не скажу, что наши успокоительные разговоры слушались уж очень спокойно:

— Вы тут... А они там!

Понятно, еще немного и — «нас предали»! Тогда улица моментально выдвинет своих лидеров, которые неизвестно как развернут ситуацию, вышедшую из-под контроля совсем. Или у нас своих полевых командиров не найдется?! В условиях паралича бывшей (язык не поворачивается говорить — действующей) власти, призванной защитить наши конституционные права и свободы, но не делавшей этого, нужно было принимать решение самим и защищаться самим тоже!

Это особенно стало ясно после того, как в решениях ряда областных Советов западных областей было заявлено о создании собственных исполкомов и подчинении их неконституционной структуре — Комитету общественного спасения. Незаконно? Конечно. Но никто об этом не спросил ни тогда, ни сегодня. Победителей не судят, а побежденным — горе?! Получается, им позволено, а нам — нет? Как объяснить это депутатам и избирателям? Спрашивать Киев — без толку, потому что ничего внятного оттуда не доносилось. А вот демонстрация силы оппозиции только увеличивалась: началась кампания признания Виктора Ющенко Президентом Украины. Тогда еще не было решения Верховного Суда Украины, третьего тура голосования и постановления ЦИК... Ничего еще не было. И законного избрания Виктора Андреевича — тоже. Была только жажда власти и явное решение: к победе надо прийти любой ценой. Будет она «цвета зелени» или крови — неважно. Отмываться будем после!

Мы собрали сессию областного Совета. Вот выдержки и из обращения депутатов: «Не гнушаясь явной лжи, используя приемы и методы, выходящие за рамки закона, в своих публичных выступлениях и его соратники открыто призывают к ликвидации существующего конституционного строя, бездоказательно обвиняют действующего Президента Украины, премьер-министра, Центральную избирательную комиссию и другие органы власти.

...Жажда возвращения утраченной однажды власти лишила их напрочь таких качеств, как порядочность и уважение к своим политическим противникам, что не совместимо с понятием «демократия». Для удовлетворения своих непомерных амбиций, присваивая себе права судебной власти, ОНИ ГОТОВЫ ПОЙТИ НА ВСЕ, ВПЛОТЬ ДО РАСКОЛА УКРАИНЫ (курсив мой. - Авт.).

Вызывают недоумение действия отдельных местных Советов западных и центральных областей, столицы Украины, принимающих на своих сессиях антиконституционные решения.

Мы, депутаты Луганского областного Совета, руководствуясь Конституцией и Законами Украины, с целью обеспечения мира и гражданского согласия, самой целостности нашего государства, заботясь о будущем нашей страны, обращаемся к народу Украины...». Даже если очень захотеть, то вряд ли найдешь хотя бы намек на нарушение территориальной целостности и посягательство на неприкосновенность Украины. Даже у Генеральной прокуратуры не получилось! Хотя старались...

В решении 15-й сессии Луганского облсовета, за которое проголосовало 94 депутата, при 2 «против» (общий состав облсовета — 124 депутата) речь идет о принятии обращения депутатов к Президенту Украины, Верховной Раде Украины, гражданам Украины, областным Советам, международным организациям (п.1); о запрете трансляции телеканалов «Эра» и 5-го канала и лишении их лицензии за призывы к гражданскому неповиновению (п.2-3); о предложении провести Всеукраинский съезд депутатов местных Советов и формирования делегации от Луганской области (п.4); об обращении в ЦИК с требованием немедленно объявить результаты выборов (п.5); об осуждении попытки самозваного, нелегитимного захвата власти со стороны и его окружения и требовании от Генпрокуратуры возбудить уголовное дело.

Потом, когда меня начали активно допрашивать, это и вменялось в вину: как посмели принять решение о привлечении к ответственности за грубейшее нарушение Конституции Украины и его людей? Заказчикам очень хотелось, чтобы мы покаялись. Лучше — коллективно... В исторических романах так пленным предлагают встать на колени перед светлым обликом вождя победителей. Интересно, много история знает примеров, когда в полон берут в собственной стране? Или в нашем случае все-таки что-то есть от нашествия?

Ни слова о нарушении территориальной целостности и неприкосновенности Украины нет и в решениях 16-й сессии областного Совета. В п.1 речь идет о признании утратившим силу решении облсовета о делегировании полномочий. Это право Совета, данное Законом Украины «О местном самоуправлении в Украине». В п. 2-5 говорится о создании исполкома облсовета и утверждении его персонального состава. В п. 6 — о предложении создания исполкомов в райсоветах, а п.7 вносит на рассмотрение съезда органов местного самоуправления и исполнительной власти юго-восточных территорий Украины предложения об организации рабочей группы по созданию и формированию налоговой, платежной, банковской, финансовой системы юго-восточных территорий.

Это предложение обосновывалось тем, что центральная власть на тот момент была парализована и бездействовала, блокированная тогдашней оппозицией. Надо же в областях обеспечивать жизнедеятельность граждан, что входит в прямую обязанность властных структур, или все будут сыты революционной романтикой? Так харчи и на Майдан подвозились исправно, и о медицинском обслуживании там не забывали. И даже развлечений — на полную катушку. Совсем не дешевых!

Вот интересный факт: сегодня подлинников всех этих бумаг в Луганском областном Совете нет. В архивах, где они обязаны храниться, только копии, на создание которых ушли уйма времени и государственных средств. С ними и работаем... А настоящие документы забрала прокуратура, чтобы, видно, особо внимательно искать там вредоносные буквочки и складывать из них вредоносные же слова. Например, следователь в своем постановлении добавляет свои предложения к решению 16-й сессии и говорит: было принято решение о создании облисполкома, которому передать всю полноту власти на территории Луганской области!

— В оригинале решения облсовета этого вообще нет! — отвечаю.

— Должно быть... — заявляет он на полном серьезе.

Ну, раз должно... Тем, у кого больше прав, — им виднее! А мы — и я сам, и мои товарищи депутаты — лишь можем сказать: если анализировать решение и съездов органов местного самоуправления, которые проходили в городах Северодонецке и Харькове, и все остальное, то там также нет призывов к нарушению территориальной целостности и неприкосновенности Украины. А создание Межрегионального союза органов местного самоуправления, что пугает следствие до дрожи и вроде как является преступлением, объясняется Законом Украины «О местном самоуправлении в Украине». Там ст. 15 черным по белому устанавливает, что «органы местного самоуправления в целях более эффективного осуществления полномочий, защиты прав и интересов территориальных громад могут объединяться в ассоциации и другие формы добровольных объединений...»

Вопрос о возможности проведения Всеукраинского референдума по изменению административно-территориального устройства Украины также не является преступлением и предусмотрен Конституцией Украины. Конституция не запрещает инициировать вопросы автономии территорий, идей федерализма и т. д. Впрочем, внимательно читать законы... Фи, для определенных граждан в мундирах это вовсе дурной тон! Внимательно надо слушать, что говорят вышестоящие. И успеха добьется тот, кто по настроению угадает начальственную волю. И ничего, кроме неприятностей, не получит тот, кто посмеет не выполнить прямое указание. А уж сколько их было! Впрочем, и следователи на «деле о сепаратизме» меняются часто.

Работа, что ли, нервная?







От ума: ЧТО ТАКОЕ «ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВА»?

Каждое государство имеет свою территорию, границы которой четко определены законодательно и признаются другими государствами и на которую распространяется власть государства. Размеры территорий различных государств значительно отличаются друг от друга. Например, огромная Россия и малое островное государство Науру... В подавляющем большинстве государств их территория делится на отдельные составные части — территориальные единицы. Это обусловлено, прежде всего, стремлением повысить эффективность управления общественными процессами. В связи с этим возникают определенные взаимоотношения между государством в целом и его составными частями, между центральной властью и властью в отдельных территориальных «образованиях». Эти взаимоотношения могут быть различны и зависят от того, какой статус имеют составные территориальные части единого и целостного по территории государства.

Необходимость определённым образом территориально организовать государство вытекает из обстоятельства, что любое государство расположено на ограниченной территории, где проживают граждане. Для выполнения своего социального назначения — организации экономической жизни, защиты граждан, создания страховых запасов и т. п. — государство ведёт разнообразную деятельность. Например, финансовую (взимает и распределяет налоги, сборы, пошлины и т. п.), экономическую (регулирует в той или иной степени распределительные, рыночные, производственные отношения), военную (осуществляет организацию военной службы) и т. д. Но заниматься всем этим из одного центра при значительной численности населения и больших размерах страны однажды становится объективно невозможным... Условия меняются!

После определённого порога численности граждан и размеров территории возникает необходимость разделить территорию на округа, штаты, земли, области, края, кантоны, районы, губернии, уезды и т. д. Приходится создавать в этих территориальных образованиях местные (территориальные) органы власти. Возникает потребность распределить полномочия между центральными и территориальными органами власти и управления.

Как, например, шла территориальная структуризация США? При освоении Запада в XVIII веке, когда на определенных землях население достигало определённых размеров («5 тысяч свободного мужского населения дееспособного возраста»), соответствующая территория должна была созвать «генеральную ассамблею», чтобы помогать назначенному губернатору управлять делами. А когда население достигало численности «60 тысяч свободных лиц», конгресс должен был принять территорию в качестве нового штата «на равных правах с прежними штатами во всех мыслимых отношениях». Количество штатов постепенно выросло до 50. Почти во всех случаях новый штат проходил через этап территориального управления.

Естественно, население того или иного государства может быть многонациональным. Каждая народность, нация может иметь свои традиции, духовные потребности. Следовательно, приходится учитывать при устройстве государства и этот аспект.

Наконец, субъективные и даже случайные факторы — заимствования, политико-правовые подражания, колониальное воздействие, политические интересы и многое другое — тоже влияют на территориальную организацию государства.

Как и форма правления, территориальное устройство также уходит своими корнями в глубокую древность. Уже древние восточные деспотии — империи делились на провинции, города, сатрапии, завоёванные территории и т. д. Имели эти территориальные образования и свои органы власти и управления. Разумеется, государство — это не сумма его территориальных образований, но без этой структуры государство функционировать не может.

Государство — понятие многогранное, которое характеризуется рядом признаков, присущих только ему. Русский ученый писал, что подход к государству как к локализованной в пространственно-временных рамках определенной «людской совокупности», политической коллективности предполагает рассмотрение вопросов административно-территориального устройства, гражданства, пределов суверенитета данной публичной власти, государственных границ, межгосударственных отношений и т. д. (Мамут ориентиры: наука о государстве и праве нуждается в радикальном обновлении. - М.: Пульс реформ, 1989. — С. 21.) Отсюда следует важность понимания способности территориального устройства на саморазвитие, на её трансформацию в те или иные формы, так как территория является главным, формальным признаком государства. Но она не застывшее, а динамично развивающееся закономерное явление.

Однако на общие факторы функционирования, развития территорий крайне мало обращают внимания не только лица, олицетворяющие практику государственной деятельности (президенты, министры, депутаты), но и учёные — государствоведы, экономисты, философы. Нельзя сказать, что территориальное устройство — объект слабого внимания со стороны правителей и учёных. Наоборот, чрезмерный акцент на проблему делает её уязвимой. Другое дело, не все задумываются над закономерностями развития территорий, их историческими особенностями.

Проблема территориальной организации государства является одной из самых сложных и значимых не только потому, что она относится к числу конституционных, но и в силу того, что ее решение играет очень важную роль в жизни народов, населяющих любую страну. В украинской истории этот вопрос неоднократно актуализировался, часто стоял ребром, решался не только мирным, но и военно-полицейским или революционным путем. Сегодня учеными во всем цивилизованном мире уже много сделано для осмысления и воплощения в жизнь идей такой территориальной организации государства, которые сводят к минимуму издержки и ошибки. Причем как в теории, так и практике государственного строительства. Однако вряд ли можно говорить: уже найдена идеальная модель системы государственного устройства! И именно ее следует применять в каждой конкретной стране. Но означает ли это, что мы не должны учитывать и обобщать опыт развития государственного строительства? Он имеет колоссальное значение, хотя и не дает простых и однозначных ответов. Скорее наоборот: чем глубже вникаешь в проблему территориальной организации государственной власти, изучая украинский и международный опыт, тем больше возникает вопросов.

В различных странах государственные формы имеют свои особенности, характерные признаки, которые по мере общественного развития наполняются новым содержанием, обогащаясь во взаимосвязи и взаимодействии. Форма территориальной организации государств, особенно современных, имеет общие признаки, что позволяет дать определение каждому ее элементу. Давайте попытаемся проанализировать формы территориальной организации государства, выдвигаемые учёными, и провести их систематизацию. Но прежде определим объективное содержание и сущность самого понятия «территориальная организация государства».

К сожалению, нередко это понятие трактуется односторонне. На уровне обыденного сознания сложилось устойчивое мнение, что территориальное устройство государства — это лишь деление единой его территории на отдельные части (области, районы, города, села, поселки, районы в городах). Немалую роль в формировании такого мнения сыграла статья 133 Конституции Украины, в которой просто перечислены административно-территориальные единицы. Такое упрощенное понимание территориального устройства государства не отражает истинного содержания понятия. Более того, его искаженное толкование дает возможность отдельным политикам оправдывать централизованную систему территориальной организации власти.

Анализ научной и учебной литературы, связанной с конституционным правом, теорией государства и права, позволяет говорить об употреблении различных терминов для обозначения института: «государственное устройство», «территориально-политическое устройство», «национально-государственное устройство», «административно-территориальное устройство». Так, например, известный российский ученый в области конституционного права определяет форму государственного устройства «как национально-территориальную организацию государства, а также взаимоотношения центральных и региональных органов власти». (Мишин (государственное) право зарубежных стран: Учебник - М.: Белые альвы, 1996. — С. 91). «Вопрос о государственном устройстве, — отмечает он, — это вопрос о том, как организована территория данного государства, из каких частей она состоит и каково их правовое положение». (См. там же). Специфика наличной формы государственного устройства в конкретной стране никогда не может быть результатом случайного стечения обстоятельств, а всегда детерминирована целым рядом социальных, исторических, национальных, географических и иных условий.

ключевым понятием в решении этой проблемы считает понятие «территориально-политическое устройство» — определенный порядок деления территории на части, их правовой статус и взаимоотношения центральных органов власти с органами властей составных частей — государственных и административно-правовых единиц. (Чудаков (государственное) право зарубежных стран. — Мн.: Новое знание, 2001. — С.241).

Один из ведущих отечественных правоведов под формой государственного устройства понимает «...административно-территориальную организацию государственной власти, характер взаимоотношений между государством и составляющими его частями, между отдельными частями государства, между центральными и местными органами власти» (Тодыка конституционного строя Украины. — Харьков: Факт, 1999. - С. 61).

Анализ приведенных выше определений территориальной организации государства позволяет говорить, что это не только деление единой территории государства на отдельные ее части, но и система взаимоотношений центральной власти и власти в территориальных составляющих. И правовой статус последних! Можно сделать вывод, что в содержание понятия входят: во-первых, внутреннее деление единой территории государства на отдельные ее части и определенный порядок такого деления; во-вторых, правовой статус территориальных образований государства, которые могут иметь форму политико-территориальных или административно-территориальных единиц; в-третьих, система взаимоотношений между государством в целом (центральной властью) и властью, организованной в отдельных частях государства, между территориальными единицами государства.

Акцент при определении понятия только на территориальной структуре государства, а не на разделении государственной власти по вертикали и организации взаимодействия уровней такой власти искажает его подлинный смысл. Поэтому суть не в том, на сколько частей будет разделена единая территория государства, а в том, как будут распределены властные полномочия между центром и территориальными единицами государства, какими властными полномочиями будут наделены последние и какими будут их взаимоотношения. Именно эта система признаков является существенной и отличает одну конкретную форму территориальной организации государства от другой: федеративную от унитарной.

Отметим: территориальные единицы являются субъектами права и имеют свой статус. В отечественной теории права категория «статус субъекта права» обычно определяется как система, комплекс основных прав и обязанностей, установленных нормами права. В самом общем плане понятие «статус субъекта права» можно определить как правовое положение субъекта права по отношению к другим субъектам права, с которыми он может вступать в правовые отношения. Отдельные ученые сюда же относят гарантии реализации прав, ответственность территориальных образований, что вполне допустимо. Основой территориального образования, как обособленной составной части территории государства, в которой функционируют соответствующие органы власти, является его определенная территория и проживающее в ней население — территориальный коллектив (часть населения государства). Опираясь на определение статуса субъекта права, можно выделить такие элементы правового статуса территориальных образований: социальное назначение; компетенция (функции и полномочия); порядок формирования (способ легитимизации), изменения и ликвидации; четко определенные административно-территориальные границы; внутренняя организация (организация власти и ее взаимоотношения с центральной властью, а также с другими территориальными образованиями); ответственность. Конкретное содержание этих элементов в их взаимосвязи позволяет определить место и роль каждого территориального образования в системе территориальной организации государства.

В научной литературе выделяют такие статусы территориальных образований:

а) видовой (если в составе государства имеется более одного территориального образования с идентичными правами и обязанностями): территориальной единицы государства либо 2) территориальной части (единицы) другой территориальной единицы, либо 3) муниципальной единицы (территориальной единицы, в пределах которой осуществляется местное самоуправление);

б) специальный, охватывающий дополнительные и/или конкретизированные права и обязанности отдельных образований (или их групп) в рамках видового статуса. Например, в Украине это такие административно-территориальные единицы, как города Киев и Севастополь.

в) особый (если в составе государства есть только одно образование с такими правами и обязанностями). Например, Автономная Республика Крым.

В зависимости от своего статуса территориальные образования могут быть административно-территориальными или политико-территориальными. Административно-территориальные единицы характерны для унитарных государств и субъектов федерации. Политико-территориальные единицы составляют территорию федеративных государств. Украина как унитарное государство делится на административные территориальные образования. Автономная Республика Крым также является административно-территориальной единицей, но имеющей особый статус — статус территориальной автономии.

Заметим: в зависимости от объема прав, которые предоставлены органам автономных образований, различают политическую и административную автономию. Политическая автономия предполагает наличие особого юридического статуса, закрепленного в специальном законодательном акте, а также наличие права издания законов по вопросам местного значения. Органы административной автономии не обладают правом издания местных законов, однако их права в управленческой сфере несколько шире, чем в административно-территориальных единицах. Кроме того, органы административной автономии могут участвовать в разработке акта, определяющего статус данной формы автономии. В мире сейчас более 200 государств, и каждое имеет свое внутреннее территориальное деление, за исключением совсем малых государств, но в целом это деление может быть политико-территориальным или же административно-территориальным. Поэтому выделяют две основные формы территориальной организации государства: унитарную и федеративную. За всю многовековую историю политической эволюции человеческого общества разнообразие форм территориального устройства государств свелось к унитаризму и федерализму.

В. Борденюк отмечает: «С точки зрения территориальной организации государственной власти в юридической науке, в частности в теории государства и права и науке конституционного права, различают простое (унитарное) и сложное государство. Разновидностью последнего является прежде всего федеративное государство, которое состоит из государствоподобных образований, которым присущи определенные признаки государства. Характерной особенностью федеративных государств является то, что в них существует система соответствующих органов государства как на уровне федерации, так и на уровне субъектов федерации, что обусловливает децентрализацию государственной власти по линии законодательной, исполнительной, а иногда и судебной власти.

Именно поэтому в федеративных государствах децентрализация отображает способ разделения функций и полномочий по осуществлению государственной власти вначале между соответствующими федеральными органами и органами субъектов федерации, а потом между органами субъектов федерации и местными органами публичной власти. При этом как федеральные органы, так и органы субъектов федерации осуществляют единую власть. В унитарном же государстве децентрализация отображает способ распределения функций и полномочий между центральными и местными органами государственной власти больше по линии исполнительной власти, хотя не исключается децентрализация отдельных полномочий по осуществлению законодательных функций». (См.: В. Борденюк. Децентралізація державної влади як явище державно-правового життя: поняття, суть та форми (види). — Збірник наукових праць Національної академії державного управління при Президентові України // за заг. ред. B. I Лугового, . - К.: Вид-во НАДУ, 2004. Вип. 2. - с. 390.)











От сердца: ЛИЧНО ИЗВЕСТЕН

...Вот чего много в мире — это человеческого сочувствия. Товарищеского, так сказать, понимания и поддержки: как только тучи сгустились, кто только не подходил ко мне этак аккуратненько — чтоб чужие не видели:

— Ты что, не понимаешь? Сила солому ломит...

Мораль простая: покайся — и простят. Допекать перестанут и даже пустят пастись где-нибудь на приличной травке. Только не по мне что-то эта «козлиная философия». Было б за что просить у народа прощения — ни минуты б не сомневался. И был бы виноват — наказание бы принял как подобает мужчине. Но — не в этом случае. Ведь каждый, кто ждет покаяния от «еретика», да еще и чуть ли не возглавляющего «ересь», в виду-то имеет одно и то же: не поддержал Ющенко на выборах Президента Украины. А все остальное — дымовая завеса...

Поэтому о политических преследованиях и репрессиях сегодня можно говорить вполне обоснованно. Это не может не вызывать опасения у всех демократических сил, как и реальные опасения в установлении в Украине тоталитаризма, узурпации власти одной политической силой. А что, вполне сойдет: «НСНУ — ум, честь и совесть нашей эпохи!» На старых плакатах всего-то и переправить — четыре буквы. Только за этим не хохмочка-анекдотец, а уничтожение всех элементов демократии, превращение выборов в формальную процедуру. Если правящая партия (а она-то уже правящая — даже бывших союзников вышибли с треском, чтобы доли своей не просили!) будет иметь все преимущества на выборах, выборы — почти полная фикция.

Но вернемся к прошлому, когда невооруженным глазом стало видно, что наши оппоненты при проведении президентской избирательной кампании вышли из правового поля. Правопорядок не только оказался под угрозой — он просто начал исчезать, и под большим сомнением очутилось само его сохранение одними стандартными методами. Не бывает такого: одни попирают законы своими уже не только призывами, но и действиями, парализуют нормальное функционирование не только власти, но и жизнедеятельность рядовых граждан Украины, а другие живут так, будто рядом ничего не происходит. Все мы невольно оказались в ситуации вынужденной самообороны, когда надо было искать и срочно найти нестандартный выход, принять адекватные ситуации меры. Надеяться на это со стороны правозащитных органов? Верить, что они остановят расползающийся вширь и вглубь правовой беспредел? Или что-то делать самим, стараясь использовать авторитет выборных органов власти как базу стабилизации? По существу, приняв решения на сессиях областных и районных Советов о создании собственных исполнительных органов (исполкомов), мы приняли удар на себя, вынудив и прокуратуру опротестовать не только наши решения, но и еще до нас принятые решения ряда Советов западных областей Украины, и людям показав: никто не уклоняется от поиска решений, создания системы сдержек и противовесов.

Что было потом — известно отменно: 3 декабря 2004 года Верховный Суд Украины, не ссылаясь на статьи Конституции и законов Украины, не утруждая себя объяснениями, на основе каких правовых актов от так поступает, принял решение о переголосовании повторного голосования на выборах Президента Украины. Председательствующий на заседании Верховного Суда Украины, как показалось не только мне, но и миллионам наших сограждан, дрожащим голосом, стыдливо опустив глаза, зачитал текст. По существу, нашему обществу и всему миру предлагалось неправовое решение, и авторы, по-видимому, лучше всех понимали всю его абсурдность и незаконность. Руководствуясь не правом, а требованием улицы, под ее давлением судьи отбросили основные принципы правосудия. Но ведь уже гулял штамп «революционная целесообразность»! Мало кто удивился бы, если бы пришлось переголосовывать потом результаты переголосования переголосования.

Это решение суда, тут же нагло и цинично — по-другому не скажешь, как не крути! — интерпретировалось самим Виктором Ющенко и его сторонниками (см. его выступление вечером 3 декабря 2004 г.) как основание для провозглашения его сразу же так называемым «народным Президентом Украины». Тогда возникает вопрос: а зачем вообще нужно было проводить переголосование 26 декабря, когда оппозиция уже провозгласила так называемым демократическим путем, криком толпы своего Президента? Да и суд вроде власть... Чуть позже в Одессе тоже суд взял и отменил результаты выборов мэра, одновременно назначив нового городского голову взамен старого, «неправильного». Как хотите, а начало этим парадоксам положила именно околоюридическая возня президентской кампании. Прецедентов до этого не было? Так теперь есть! И грядущие выборы еще неизвестно какие юридические финты покажут...

Средства массовой информации вовсю трубили о переговорах между двумя претендентами на пост Президента Украины с участием действующего Президента Украины и глав государств некоторых стран, представителей Европейского сообщества, о необходимости компромисса между противостоящими силами. В то же время появилось заявление самого Виктора Ющенко: если переголосование повторного голосования будет опять сфальсифицировано (читай — Ющенко опять проиграет), то оппозиция захватит власть силой. Как это можно расценивать? Наверное, просто: если договариваться — то только на условиях, которые диктует команда Ющенко. Все остальное — за скобками. Даже если это скобки здравого смысла.

Поэтому и было принято решение о проведении Всеукраинского съезда депутатов Советов всех уровней в Северодонецке. Я не зря в тексте дважды выделил слова о возможном расколе Украины. Вероятность этого обсуждалась в обоих лагерях, и не думаю, чтобы кто-либо хотел, чтобы «черный сценарий» воплотился в жизнь. Кто как, а я уже потерял из-за распада одну Родину — большую и сильную. И, откровенно говоря, не хочу, чтобы и со второй получилось то же самое — раскол, развал, разлад, дележка и выяснения отношений.

Самое интересное, что на проведении такого съезда настаивали не только представители юго-востока. Практически все регионы Украины высказались за», потому что везде чувствовали: надвигается нечто ужасное, чему надо противостоять немедленно. Выпустим из запечатанной бутылки джинна бунта и мятежа — наплачемся вне зависимости от того, какого цвета знаменем размахивали на выборных митингах. Другое дело, что не все делегации, заявившие о своем участии, все же приехали. Кампания давления, запугивания была развернута моментально. Причем давили как на целые области, так и на каждого потенциального делегата в отдельности.

— Ну зачем вам это надо? В стране все скоро изменится, и тогда придется отвечать по иным стандартам... Кто же в здравом уме ссорится с Президентом? Виктор Андреевич не простит! Вы же знаете, у него такой характер... Вы и сами еще могли бы работать и работать. Опять же дети, внуки...

Не возьмусь сосчитать, сколько таких разговоров со мной провели лично за те несколько дней, что готовился съезд. Точно знаю, что и других не оставили без внимания. Было и без душевной теплоты:

— Зароем...

Но жизнь научила: страшнее всего — вечно отступать. Делай, что должен, — и будь что будет!

Кстати, часто спрашивают: почему именно Северодонецк? Особо в подробности вдаваться не стану, скажу только: у луганчан характер оказался покрепче, решимости побольше, а в этом городе — самый большой зал в нашем регионе. Ледовый дворец оказался набит полностью! Да, немаловажная деталь: мы и безопасность брались обеспечить на должном уровне. Мало ли какой катаклизм? Особенно если умелые ручки приложить — практически львиная доля цвета страны осталась бы под руинами. Страшно? А ведь факт...

Вот тогда, видно, я и стал лично особо известен Виктору Андреевичу Ющенко. Хоть и раньше были знакомы, но не до такой же степени!









От ума: УНИТАРНОСТЬ? ЕСТЬ ОСОБЕННОСТИ...

Унитарная форма государственного устройства является преобладающей. К числу унитарных государств относятся Великобритания, Франция, Италия, Швеция, Норвегия, Финляндия, Греция, Испания, Нидерланды, Португалия, практически все страны Латинской Америки и Африки, Камбоджа, Лаос, Таиланд, Япония и ряд других стран. Унитарное государство — это единое цельное государственное образование, состоящее из административно-территориальных единиц, которые подчиняются центральным органам власти и признаками государственного суверенитета не обладают.

В целом унитарное государство характеризуется следующими признаками.

Во-первых, унитарное устройство предполагает единые, общие для всей страны высшие представительные, исполнительные, судебные органы, которые осуществляют верховное руководство местными органами. Во Франции, например, высшим и единым законодательным органом государственной власти является двухпалатный парламент, состоящий из национального собрания и сената. Верховная исполнительная власть на всей территории Франции принадлежит президенту; высшую судебную власть в государстве осуществляет кассационный суд.

Во-вторых, на территории унитарного государства действует одна конституция, единая система законодательства, одно гражданство. В нем функционирует единая денежная система, проводятся обязательная для всех административно-территориальных единиц общая налоговая и кредитная политика.

В-третьих, составные части унитарного государства (области, департаменты, округа, провинции, графства) государственным суверенитетом не обладают. Они не имеют своих законодательных органов, самостоятельных воинских формирований, внешнеполитических органов и других атрибутов государственности. В то же время местные органы в унитарном государстве обладают известной, а иногда и значительной самостоятельностью.

В-четвертых, унитарное государство, на территории которого проживают небольшие по численности национальности, широко допускает национальную и законодательную автономию (в Монголии, например, автономным государственным образованием является Баян-Улэгэйский аймак, на территории которого в основном проживают лица казахской национальности. В Судане, согласно закону о самоуправлении южных провинций 1972 года, автономное право предоставлено южному региону и т. д.).

В-пятых, в унитарном государстве все внешние межгосударственные сношения осуществляют центральные органы, которые официально представляют страну на международной арене.

В-шестых, унитарное государство имеет единые вооруженные силы, руководство которыми осуществляется центральными органами государственной власти.

Однако необходимо заметить, что и такая форма территориальной организации государства предполагает определенную систему взаимоотношений центральной власти и власти, организованной в административно-территориальных единицах, разграничение их компетенции. В зависимости от того, как законодательно и фактически строятся эти взаимоотношения, унитарные государства могут быть централизованными, децентрализованными и относительно децентрализованными.

Для централизованных унитарных государств характерным является то, что управление составными территориальными частями государства осуществляется центральными органами власти. В таких государствах во все звеньях административно - территориального устройства, включая и общинное звено, назначаются центральной властью чиновники для управления ими. Или же такие чиновники утверждаются вышестоящими органами из числа кандидатур, предложенных местным собранием, местным представительным органом.

В децентрализованных унитарных государствах существует распределение полномочий между центральной властью и властью в административно-территориальных единицах высшего уровня (регионы, области, районы и т. п.), что сближает такие государства с федерацией. В таких унитарных государствах нет назначенных в административно-территориальные единицы представителей центральной власти, обладающих общей компетенцией по управлению ими. Итальянская Республика — государство со всеми признаками унитаризма, но при этом область может издавать законодательные нормы по 18 позициям, если они не противоречат национальным интересам и интересам других областей (См.: Конституция Италии. — Конституции государств Европейского Союза. Под общей ред. .- М.: НОРМА-ИНФРА, 1999. - С. 443)

Область имеет свой устав, в котором содержатся нормы, относящиеся к внутренней организации области, осуществлению права инициативы и референдума по законам, и административным мероприятиям области, опубликованию областных законов и регламентарных актов. Устав принимается областным советом абсолютным большинством его состава и утверждается законом республики. Области имеют также децентрализованную структуру публичной власти.

Децентрализация государственного устройства является ключевым началом любого федеративного государства. В преимущественной и наиболее интенсивной форме децентрализация выражена в территориальной автономии. Ее суть состоит в наличии самоуправляющихся территориальных единиц, наделенных самостоятельностью в пределах, установленных конституцией или законом. Как отметил в свое время выдающийся немецкий государствовед Г. Еллинек, «областная форма (имелась в виду территориальная автономия. — Авт.) является самой крайней границей, до которой может дойти децентрализованное государство без нарушения его единства». Децентрализация властных полномочий на протяжении веков составляла их исключительную монополию. Под воздействием политических факторов процесс членения суверенных государств на интегральные образования за истекшие примерно полвека приобрел большую масштабность и стал распространяться и на традиционно унитарные государства.

Унитаризм и федерализм так долго существовали параллельно друг другу и, в известном смысле, противостояли один другому, что, как это не раз бывало в политике, в конце концов сблизились. По аналогии с федеративными государствами в ряде унитарных государств в соответствии с их основными и органическими законами осуществлено разграничение компетенции между унитарной властью и слагаемыми самоуправляемыми территориями. В лучших традициях классического федерализма к исключительной компетенции государства отнесены, в частности, внешняя политика, вооруженные силы, денежно-кредитные отношения, пограничная служба, таможенное дело, внешняя торговля, отправление правосудия... К исключительной компетенции в автономных образованиях — учреждение всех трех ветвей власти, изменение границ муниципалитетов, градостроительство, сельское хозяйство, культура, архивы, туризм, спорт...

Однако децентрализованные унитарные государства «... не могут быть признаны федерациями, хотя они и включают в себя те или иные отдельные черты, элементы федеративности, оставаясь в целом в своей основе унитарными государствами, их сложной разновидностью». ( К вопросу о характере государственной власти субъекта федерации. — Государство и право. — № 3 — С. 17).

Относительно децентрализованное унитарное государство одновременно имеет признаки централизации и децентрализации. В высших звеньях административно-территориального деления такого государства или, как принято говорить, в искусственных административно-территориальных единицах (область, край, район и т. п.) есть два органа власти, один из которых — назначенный сверху представитель центральной власти (префект, комиссар, председатель государственной администрации и т. п.). А другой избирается населением (совет) — орган местного самоуправления, имеющий свои исполнительные органы. В городах, общинах такой совет (муниципалитет) избирает мэра, который занимается управлением. В отдельных государствах мэр может избираться и непосредственно населением. Следует отметить, что выделенные выше разновидности «унитарности» могут иметь в каждом конкретном государстве свои особенности, в зависимости от исторических, социально-экономических, политических условий, обычаев и традиций. Развитие человеческого общества и государств показывает, что система взаимоотношений между государством в целом и его составными частями развивается в сложных условиях, с поворотами и зигзагами, с присущими им противоречиями. Многочисленные реформы этих систем свидетельствуют о том, что этого не избежала ни одна страна. Однако здесь прослеживается доминирующая тенденция децентрализации и деконцентрации государственной власти.

Необходимо подчеркнуть, что в ряде унитарных государств, как уже было отмечено выше, в том или ином виде существуют автономные образования, которым предоставляются более широкие права и свободы по сравнению с другими территориальными единицами государства. В настоящее время интерес к вопросам автономии обусловлен тем, что в правовой доктрине многих стран автономия рассматривается как одна из форм децентрализации власти, как способ разделения по вертикали полномочий между центром и нижестоящими уровнями. Обычно автономии создаются в унитарных государствах, ряд территориальных образований которых обладает существенными национальными, этническими, географическими или историческими особенностями.

Автономные образования, несмотря на свою специфику, могут иметь общие черты, которые заключаются в порядке их формирования. Например, в Дании и Финляндии автономные образования были созданы на основании специального закона. В его разработке принимали участие как представители центральной власти, так и представители автономий, что дало возможность согласовать спорные моменты на начальной стадии. Следует отметить, что автономии в Финляндии и Дании являются примером создания политико-территориальных единиц с учетом этнического состава населения.

В Португалии принимались во внимание иные критерии: предоставление статуса автономии островам Азорского архипелага и Мадейре определяется особенностями географического положения, а также экономическими и социальными особенностями жизни населения. Институциональным актом автономной области является статут, который вырабатывается ассамблеей области. Окончательное решение в отношении статута области принимается общенациональным парламентом. Контроль со стороны центральной власти за органами автономных областей осуществляется в Португалии в нескольких направлениях. Это контрольные полномочия министра республики, назначенного в автономную область. Контроль за нормативными актами автономной области осуществляется также конституционным судом в процессе реализации общих процедур подобного вида, регламентированных ст.278 и 279 конституции Португальской Республики (См.: Конституции государств Европейского Союза. - М.;НОРМА ИНФРА, 1999. - С. 593). В Португалии и суды общей компетенции наделены конституционной правосубъектностью.

В Италии и Испании тоже было принято оригинальное решение территориальной организации государства. У них статус автономии получили не отдельные части территории, а процесс автономизации охватил всю страну. В конституции Итальянской Республики предусмотрено создание 20 автономных областей: пятнадцати предоставляется статус обычной автономии, а пять имеют специальный статус.

Они в тех районах, где проживают этнические и национальные меньшинства, а также в районах со специфическими условиями экономического и политического характера.

В конституции Испании эти вопросы регламентированы иным образом — в ней нет указаний на то, какое количество региональных объединений может быть создано. Институциональными актами автономных образований как в Италии, так и в Испании являются статуты, которые регулируют вопросы их внутренней организации. В Италии статуты областей разрабатываются и принимаются областными советами. Однако они подлежат утверждению парламентом Италии. И он может как утвердить его, так вернуть областному совету для повторного рассмотрения.

В Испании статуты региональных объединений подлежат одобрению генеральными кортесами (парламентом). Пересмотр статутов может осуществляться не ранее чем через пять лет. Кардинальные социальные и политические изменения в Испании, в прошлом тоталитарном государстве, произошли после крушения режима Франко. Реформа государственного устройства, превратившая страну из строго централизованного государства («один народ, одно отечество, одно государство») в децентрализованное унитарное государство, обуздала вакханалию агрессивного сепаратизма, существенным образом оздоровила внутриполитическую обстановку.

Ключевым положением статутов как в Италии, так и в Испании является регламентация системы органов, формирование которых входит в исключительную компетенцию автономных формирований. Предоставление автономиям широких полномочий государством не означает полное невмешательство центральной власти государства. В Италии в каждой области создается должность правительственного комиссара, который руководит деятельностью государственной администрации на территории области и координирует ее с деятельностью административных структур области.

Из всего сказанного можно делать вывод: одной из форм территориального устройства государства, которая может оптимально решить такие задачи, как защита прав национальных меньшинств и сохранение политической и территориальной целостности страны, является унитарное децентрализованное государство. Повторюсь, оно достаточно близко к федеративному государству, но не тождественное ему.







От сердца: «ЕСЛИ ПРИСТАВ ГОВОРИТ: «САДИТЕСЬ!», КАК-ТО НЕЛОВКО СТОЯТЬ...»

...Классик сказал так хорошо, что улыбаешься невольно, даже если речь идет о грустных моментах твоей личной жизни. Виктор Андреевич лично и публично дал команду Генеральному прокурору (идем-то в Европу, но сильно в деспотизме не стесняемся; в любой цивилизованной или хотя бы думающей о приличиях стране один этот факт мог привести к правительственному кризису и импичменту!) — причем не один раз:

— Сепаратисты должны сидеть...

Ну, нас и сажают. Конечно, не всех, кто заподозрен в сепаратизме. Не окрутишь же действительно колючей проволокой десяток-полтора областей? И в камеру пятнадцать миллионов тех, кто отдал голоса за Януковича, не затолкаешь. Это только Ришелье верил, что он в состоянии упрятать французский народ в Бастилию. Да и там, помнится, опыт не удался? Но вот с так называемыми «вождями» счеты сводят по-взрослому.

Не буду пересказывать, кто и что сказал на съездах в Северодонецке и в Харькове. Не буду приводить и тексты приветственных телеграмм, поступивших в адрес съездов. Хотя среди них есть занятные и от очень занятных людей, и кое-кто срочно потом предпочел изобразить потерю памяти. Все выступления давно в интернете и прочитать их можно без купюр. Скажу только — ничего преступного или даже предосудительного с точки зрения закона не было и быть не могло. Речь шла о недопустимости захвата власти, блокировании правительства, о недопустимости раскола Украины... Естественно, говорили о том, что у регионов должно быть больше прав, что способствует развитию экономики и укреплению социального мира в стране.

Другое дело, что с точки зрения «оранжевых» и сам съезд, и все, что было там сказано, — это действительно преступление против них и их дел. Потому что Северодонецк и Харьков показали: на силу найдется сила, на давление может быть давление. И беспредел имеет свои границы, которые даже самые горячие головы должны учитывать. Думаю, сам факт съездов остудил разгоряченных революционеров, которые еще неизвестно чего натворили бы, если бы не перепугались.

Отдам должное — с новым явлением бороться они стали грамотно, четко понимая, что чистой полицейщиной «ересь федерализма» не искоренишь. Поэтому со словом стали бороться словом. Тем более, возможности для этого, после того как «все склеилось удачно», у них многократно увеличились, а у нас, соответственно, надежды публично возразить практически пропали.

Вот пример: путем монтажа видеосъемки, искажая реальные факты, отдельные телеканалы подгоняют свою смонтированную картинку под заранее подготовленное обвинение.

Так, цитируя ст. 1 и 5 Конституции Украины, журналисты, вырывая из контекста решения этих съездов отдельные пункты, говорят о создании исполнительного органа Межрегионального союза органов местного самоуправления как о преступлении, нарушении суверенитета, границ Украины и ее территориальной целостности, об узурпации власти. Но ведь в ст. 15 Закона «О местном самоуправлении в Украине» прямо закрепляется право органов местного самоуправления на создание добровольных объединений органов местного самоуправления (Межрегиональный союз органов местного самоуправления таковым и является по решению съезда), которые для осуществления своей деятельности создают аппарат (исполнительный орган — секретариат, дирекцию и т. п.). Что, или не заказ? Про совесть и честность не спрашиваю.

Причем, занимаясь враньем, передергивая, лишая правдивой информации общество, дирижеры и сами запутались и себя же запутали: полное ощущение, что они искренне верят в существование заговора громаднейшего размера и в осуществление титанических усилий со своей стороны по его предотвращению. Временами удивляешься: как еще только награды сами себе не раздали за сохранение целостности и неделимости?!

Но шутки шутками, а сюрпризы в политике нашей страны с приходом «оранжевых» стали какими-то зловещими и исключительно кровавыми. Тут вспомнишь «зароем!», когда неожиданно стреляется твой друг Григорий Кирпа. Странно, заметьте, стреляется. Но только для общества — следственные органы ничего такого не видят. И на него тут же вешают все, что только под руку подвернулось: воровал-де в таких объемах, что представить страшно. Как, правда, при этом транспорт и связь прибыль стране приносили, большое строительство велось и цены стояли насмерть — умалчивается. Нынешние, говорят, не воруют, но ни строительства тебе, ни прибылей, а цены на услуги рванули, словно за ними злые собаки гонятся. Лично был нескромен и хорошие машины уважал? Но отчего и его простой народ уважал, несмотря на такие барские замашки? Вон теперь политическое движение его имени под гром аплодисментов организуют. О нынешних, чьи замашки покруче будут, кто-нибудь доброе слово скажет?

Об этой странной смерти говорил я и с Юрой Кравченко у него на даче. Как водится, выпили бутылочку, закусили, посудачили... Помянули Гришу.

— Зря он так... — поставив рюмку, сказал Юра. — От меня такого не дождутся!

И было видно — не ради красного словца. Это — боец, который не уступит. Но буквально через несколько дней — новая трагическая весть про самоубийство с двумя смертельными ранениями. Это на кого рассчитано?

А потом взяли Бориса...









От ума: ФЕДЕРАЦИЯ И ФЕДЕРАЛИЗМ — ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ

Сегодня термины «федерация», «федерализм» стали активно использоваться как в научной литературе, так и в периодической печати. Особое внимание к ним проявилось после событий, связанных с президентскими выборами в Украине в 2004 году. При этом каждый из авторов по-своему трактует их смысл и содержание. Все это порождает путаницу в умах не только обыкновенных граждан, но и отдельных политиков, определяет их позицию к федерализму: от восторженно позитивной до агрессивно негативной. Поэтому прежде чем говорить о значении и роли федеративного устройства государства, о средерализме вообще, необходимо раскрыть объективное содержание и сущность понятий.

Термин «федерализм» — один из ключевых в теории права. Он включает в себя как форму государственного устройства в ряде стран (федерация), так и, в более широком смысле, политическое движение за федеративное устройство. Изучение и анализ научной литературы по данной проблеме позволяет говорить, что происхождение самого термина «федерализм (federalism) исследователи связывают с латинским foedus (соглашение). Как считает Даниэл Элизар, один из наиболее авторитетных и известных исследователей проблем федерализма, латинский foedus близок по смыслу древнееврейскому brit — фундаментальному библейскому понятию, означающему соглашение с Богом и одновременно соглашение между людьми, которые строят свои отношения на основе договора. Проще говоря, это выполнение взаимных обязательств.

Исследователи обращают внимание на то, что политический федерализм вырос фактически из «федеральной теологии», зародившейся в недрах католического социального учения (принцип субсидиарности). Другим источником федеральной теологии был европейский протестантизм, перенесенный переселенцами — прежде всего пуританами и кальвинистами — на Североамериканский континент. Основой теологии была идея ненасильственного соглашения, выступающего необходимой предпосылкой прочности гражданских институтов.

Таким образом, выражением глубинной сути федерализма являются принципы соглашения (договора), доверия (родственным «foedus» выступает «fides» — «доверие»), добровольного согласия, партнерства, компромисса. Это идея, которая выражает политическую справедливость, формирует политическое поведение людей и направляет их к гражданскому союзу. Федерализм имеет непосредственное отношение к правам личности; он утверждает, что нет большинства без меньшинства, защищая тем самым права меньшинств. Федерализм выступает мощным средством сохранения небольших сообществ. По мнению Винсента Острома, он является идеологией подлинно самоуправляющегося общества, альтернативой централизованной властной вертикали, гомогенному обществу. А Престон Кинг рассматривает федерацию в качестве одной из разновидностей демократического правления. (См.: Ирина Бусыгина, Андрей Захаров. Федерализм. Общая тетрадь //Вестник Московской школы политических исследований. — 2002, № 4(23). - С. 96-99.)

Следует также отметить, что существует два основных подхода к федерализму. Сторонники первого, распространенного во многих странах Европы, считают, что федерализм представляет собой определенный тип взаимоотношений между политическими образованиями разного уровня. В этом отношении главным является понятие «государство». Так, например, по мнению российского мыслителя И. Ильина «... федерация возможна лишь там, где имеется несколько самостоятельных государств, которые стремятся объединиться». (См.: О грядущей России. Избранные статьи. Джорданвилл, 1991. — с.52-53.) Иначе говоря, федерация — это система взаимоотношений властных структур, социальных институтов, основанная на принципах не субординации, а координации. Такое понимание федерализма приводит к выводу о том, что федерализм — это «рукотоворное создание»: для его внедрения необходима только политическая воля, а двигателем данной операции является государственная власть. В связи с этим можно вспомнить образование государственно-территориального устройства Германии в 1949 году, которое было скорее искусственным, созданным по воле центральной государственной власти, под влиянием оккупационной администрации. В данном отношении, как подчеркивает , «...существует определенная закономерность: там, где федерация не имеет союзного характера, а создавалась по инициативе уже существующих центральных властных структур, вновь созданное сложное государство имело искусственный характер. Это объективно сказывалось на механизме разделения компетенции между центром и субъектами и, прежде всего, на объеме соответствующих полномочий не в пользу последних». (Актуальні проблеми управління територіями в Україні. Матеріали науково-практичної конференції 26-27 листопада 1992 року. — К., 1992. — с.99.) С этим можно согласиться, хотя конкретные федерации, пусть даже созданные по воле государства, не всегда могут иметь преимущества центральной власти, центрального правительства в распределении компетенции.

Второй подход, который присущ большинству американских исследователей, характеризуется тем, что федерализм трактуется как форма самоорганизации граждан, в рамках которой обеспечивается согласование индивидуальных интересов. Примером может служить федерация США, основанная на децентрализации власти, которая, в свою очередь, начиналась с конкретного человека, обладающего нерушимыми правами и свободами. При таком понимании федерализма взаимоотношения между элементами государственной системы являются вторичными, «надстроечными» над личностным измерением федералистской идеи. Именно это и является, на наш взгляд, важнейшей составляющей федерализма. На первый план здесь выступает человеческий фактор, личностное содержание, а не внешняя, правовая сторона, что характерно для первого подхода к федерализму. Современный федерализм становится все больше своеобразным гарантом всеобъемлющего процесса, определяемого как «институциализация свободы». ( Элейзер Д. Дж. Сравнительный федерализм.// Полис, 1995 — №5 — С.106-115.)

На неоднозначность трактовки и размытость термина «федерация» указывает известный российский государствовед . (См.: . Государственная власть субъекта федерации. — Государство и право. — 2000. — №10. — с.6). Он справедливо выступает за более строгое его определение и использование. Часто это понятие трактуется довольно широко и приводит к тому, что чуть ли не любая существенная децентрализация, регионализация или автономизация страны выдается за ее федерализацию и даже за саму государственную федерацию. Нередко ученые и политики рассматривают отдельные элементы федерализма как сам федерализм. В этой связи к числу федераций относят Испанию и Италию, которые по форме своей территориальной организации являются децентрализованными унитарными государствами.

Как справедливо отмечает , «федерация — это не некая частичная сумма, набор отдельных элементов, черт, признаков федерализма, а качественно своеобразная система, организующаяся, функционирующая и развивающаяся по своим особым закономерностям. Поэтому разного рода «полуфедерации», «квазифедерации», «государства автономий», «регионалистские государства» и др. не могут быть признаны федерациями, хотя они и включают в себя те или иные отдельные черты, элементы федеративности, оставаясь в целом в своей основе унитарными государствами, их сложной разновидностью». (См.: . К вопросу о характере государственной власти субъекта федерации. — Государство и право— № 3. - с. 17.)

Главное в понятии федерации — это сочетание двух государственных (хотя и неодинаковых) властей. А суть федерации — в разделении и взаимосвязи государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов. Решение проблемы их сочетания и взаимоотношений имеет огромное теоретическое и практическое значение.

Что касается понятия «федерализм», то довольно часто его отождествляют с понятием «федерация». Однако в последнее время в научной литературе все больше пробивает себе дорогу мнение о необходимости разведения этих понятий, их более четкого определения и выявления соотношения между ними. Потребность в таком разграничении связана с тем, что недопустимо отождествлять, во-первых, федерацию как реально существующую форму политико-территориальной организации государства с федералистскими идеями, взглядами, теориями, устремлениями, доктринами и т. п.; во-вторых, уже сложившуюся федерацию и такое переходное состояние государства, когда оно еще не может быть признано федерацией, но уже имеет и все больше накапливает существенные федеративные черты, признаки, т. е. развивается по пути федерализации.

Но нередко соотношение рассматриваемых понятий представляется довольно упрощенно, схематично, односторонне: федерация — это форма государства, а федерализм — это лишь комплекс идей, теорий, доктрин соответствующего государственного устройства. (См., например, Мелкумов федерализм: теория и практика. — М., 1998). Федерализм — это не только теория и идеология, но и реальные политика и практика создания, построения, функционирования и развития федеративного государства. Из этого следует, что понятие «федерализм» шире понятия «федерация». Оно шире еще и потому, что охватывает и те процессы федерализации, которые происходят в недрах унитарного государства или конфедерации при переходе к федеративному устройству. В той же мере, в какой в Испании и Италии выявляются или усиливаются элементы федерализма, развивается и углубляется процесс федерализации, теория федерализма может и должна заниматься и этими странами, хотя они и являются унитарными государствами.

Необходимо отметить, что возникновение федеративных государств обусловлено различными причинами и, прежде всего, особенностями исторического развития той или иной страны.

Рассмотрим наиболее типичные конкретные федеративные государства.

Американский федерализм. Федерализм в Америке возник на основе новой концепции суверенитета, в соответствии с которой верховная власть обладает высшим правом. Это принципиальное отличие от английской и европейской политической теории, которая считала суверенитет унитарным и неделимым. Поэтому во времена имперского кризиса, предшествовавшего отделению Америки от Великобритании в 1776 году, колонисты оспаривали справедливость того, что в то время, как английский парламент контролировал все вопросы, относящиеся к империи в целом, на практике законы для соответствующей колонии писали колониальные законодательные органы. Более того, первые правительства Америки эпохи войны за независимость действовали в соответствии со старой теорией неделимого суверенитета. Согласно статьям конфедерации (1783 г.), первой конституции нации, каждый штат или бывшая колония обладала верховной властью; штаты всего лишь сотрудничали в рамках «лиги дружбы», в кругу которой решались вопросы общенационального значения. Тем не менее, опыт конфедеративной формы правления оказался неудовлетворительным и, по мнению некоторых, даже опасным. Штаты не только лишали гражданских свобод часть своих граждан, но зачастую преследовали свои собственные интересы в ущерб нации в целом. Рыхлость и малоэффективность конфедерации, недовольство народных масс итогами освободительной войны, которая одновременно носила характер буржуазно-демократической революции, обусловили необходимость реформирования конфедерации и централизации государственной власти.

Для решения этих задач в мае 1787 г. был созван в г. Филадельфии конвент, 55 делегатов которого представляли все штаты. Однако делегаты конвента, среди которых были Джордж Вашингтон, Александр Гамильтон, Джеймс Мэдисон и другие выдающиеся американские государственные и общественные деятели, признанные впоследствии «отцами-основателями США», вместо реформирования конфедерации учредили более совершенное союзное государство (федерацию).

Конституция этого государства указывала источник суверенитета — американский народ. Созданный народом (по крайней мере, так говорится в преамбуле), этот документ не признавал существование суверенитета как национального правительства, так и правительств штатов. То, что когда-то казалось лишенным логики, а именно правительство в рамках другого правительства, теперь стало возможным, поскольку национальная власть и власть штатов возникали благодаря предоставлению им властных полномочий суверенным народом. Это предоставление власти было закреплено в письменной конституции, которая отводила различную роль правительствам разного уровня. Власти государства и власти штата могли управлять одновременно одной и той же территорией и одним и тем же населением, поскольку их действия были направлены на различные цели — штаты занимались вопросами местного значения, национальное правительство — важными вопросами общего характера. Американский эксперимент по установлению государственной власти позволил и правительствам штатов, и национальному правительству сосуществовать в качестве отдельных и независимых органов, с независимыми сферами полномочий, поскольку все они существуют для служения народу.

Соединенные Штаты являются одним из наиболее ярких примеров стран с реальной федеративной структурой. Общенациональное правительство размещено в Вашингтоне, но правительства пятидесяти штатов, составляющих федерацию, совсем не являются обычными проводниками его курса. Каждый штат имеет свое правительство, ответственное за свое население и территорию. Внутри своих сфер они являются вполне суверенными — то есть имеют возможность осуществлять полный контроль.

Во многом штаты повторяют структуру федерального управления. Все они имеют свои собственные конституции. Они имеют и законодательные собрания, и главу исполнительной власти. Каждый штат имеет также и свою собственную судебную систему и полицию. Каждый имеет кабинет министров, персонал чиновников и массу административных учреждений. Конечно, суверенитет штатов имеет и свои четко очерченные границы. Общенациональное (федеральное) правительство более могущественно, на него работает гораздо большее количество людей, оно получает в свой бюджет большие суммы в виде налогов и, соответственно, имеет большие финансовые возможности для решения тех или иных задач. Только Вашингтон обладает правом посылать и принимать послов, чеканить деньги, только ему принадлежат ракеты и авианосцы, только он может принимать решения, которые влияют на макроэкономическую ситуацию в стране. С другой стороны, федеральное правительство не имеет права на наложение и взимание административных штрафов, арест за незначительные уголовные преступления и т. п. Оно не принимает местные законы, не может влиять на вопросы продажи-купли земли, предприятий, акций и всего, что связано с частной собственностью. Оно не выполняет большую часть обычной, повседневной работы. На создание США, их политическое и территориальное устройство повлияли такие факторы, как территориальное деление страны в колониальный период, последствия освободительной и гражданской войн. Исторически сложилось, что в США основным населением, особенно в период формирования государственности, были эмигранты или их ближайшие потомки, и нынешнее устройство сложилось как симбиоз стремления к максимальной индивидуальной свободе, с одной стороны, и необходимости отражения внешней угрозы— с другой. В целом же США — это пример именно территориальной федерации. Федерация США относительно централизованная. Конституция разграничивает сферу исключительной компетенции федерации и штатов.

Швейцарский федерализм. Вторым примером федерации, но уже созданной как историческое сообщество различных национальностей, является Швейцария. Здесь федерация явилась следствием борьбы населения городов с двумя королевскими династиями — немцами Габсбургами и французами Савойскими. Первоначально Швейцария была образована как «вечный союз» для отражения внешней угрозы, который после ряда победных войн перерос в «Швейцарское присяжное товарищество». Окончательно Швейцария как федеративная страна сформировалась в 1848 году после освобождения от Наполеона. Принятая в этом году конституция закрепила принципы построения государства, которые действуют и сейчас. Швейцария имеет двухпалатный парламент — палату федерации и палату национальностей. Исполнительная власть — федеративный совет из 7 членов избирается обеими палатами парламента. Несмотря на то, что около тысячи лет назад на территории Швейцарии жили в основном гельветские племена, на протяжении всей истории государственности никому даже в голову не приходило использовать этот факт для построения унитарного общества.

В целом из истории данной страны можно сделать вывод, что Швейцария образовалась и существует именно вследствие стремления жить независимо и свободно от двух соседних государств, и федеративная модель отражает стремление людей к этой свободе. Данная модель современного федеративного государства, а также строгое соблюдение нейтралитета помогли Швейцарии стать высокоразвитой и богатой страной.

По мнению исследователей и политиков, федерализм в Швейцарии является краеугольным камнем государственности. В настоящее время Швейцария состоит из 26 кантонов и полукантонов, каждый кантон — это государство в миниатюре. Существует централизованная власть, но только в той степени, насколько кантоны готовы были уступить ей часть своих полномочий. Федеральной власти изначально были переданы только вопросы внешней политики, финансовой политики и обороны, но постепенно компетенция немного расширилась. В остальном каждый кантон имеет свою специфику. Швейцарцы относятся к совершенно разным этническим и языковым группам: 65% общаются на немецком языке, но есть еще 19%, говорящих на французском, 8% — на итальянском, 1% — на ретороманском языке. При этом большинство швейцарцев, говорящих, например, на немецком, не знают французского и наоборот. Не надо забывать, что 46% швейцарцев — католики, 40% — протестанты. Но ведь удается найти взаимопонимание?

И в качестве примера того, как теперь решаются некоторые еще не решенные проблемы, можно привести историю выделения из кантона Берн кантона Юра. В кантоне Берн жили и живут немецко - и франкоговорящие швейцарцы. Но в этом кантоне была местность Юра, где люди говорили в основном на французском языке. В результате политической воли появился новый кантон. Решение давалось тяжело, процесс был длительным, но уже 15 лет кантон существует!

Что касается языкового вопроса, то Швейцарию нельзя назвать многоязычным государством. В этом государстве нельзя просто так выбрать язык, на котором ты желаешь говорить. Например, если вы с семьей переехали из франкоязычного кантона Женева в немецкоязычный кантон Цюрих и хотите, чтобы ваши дети продолжали обучение на французском языке, то их придется отдать в специальную частную школу. В государственной школе они смогут учить предметы только на немецком. То же касается и возможной обратной ситуации. В некоторых кантонах государственными являются два языка. Но в любом случае вы должны признавать тот язык, который является доминирующим и официальным в том или ином кантоне.

Федеральные документы издаются на трех языках — немецком, французском и итальянском. Кстати, на французском и немецком языках государство официально называется по-разному: по-французски — Конфедерация, по-немецки — Клятвенное Товарищество. Есть люди, которые знают три языка, правда, такое встречается редко. Даже существует шутка: «Швейцарцы хорошо уживаются вместе, потому что не понимают друг друга». Но разнообразие языков способствует укреплению национальной идентичности. Швейцарцы именно для ее сохранения вынуждены отграничивать себя от больших соседей. И, конечно, в деле утверждения такой идентичности свою роль играет и четвертая языковая группа — ретороманцы.

Немецкий федерализм. Федеративная Республика Германия является одной из стран, обладающих уникальным опытом построения демократического, правового, социального федеративного государства. «Федерализм, — отмечает известный немецкий государствовед М. Боте, — выступает как форма, которая позволяет в границах большого государственного образования сохранять исторически сложившееся многообразие и своеобразие традиций, обычаев и культуры различных групп и слоев населения или наций». Конкретное воплощение идей федерализма было найдено, в частности, в бундесрате и соответствующем избирательном законодательстве.

Согласно основному закону ФРГ бундесрат является одним из пяти постоянных конституционных органов страны, наряду с федеральным президентом, бундестагом, федеральным правительством и федеральным конституционным судом. В российской политологической и государствоведческой литературе его нередко рассматривают в качестве второй палаты единого германского парламента. Конституция ФРГ однозначно определяет, что законы страны принимаются бундестагом, а бундесрат призван выполнять контрольные функции, играть роль своего рода тормоза в случае принятия скоропалительных законопроектов, оказывать влияние на решения бундестага и федерального правительства. Имея статус органа Федерации и не являясь земельным органом или «земельной палатой» в собственном смысле слова, бундесрат отражает один из основных принципов федерализма — единство в многообразии.

Элементы федеративного устройства Германии были заложены еще в первой федеральной конституции 1871 г., констатировавшей завершение процесса объединения страны. Этим актом, в частности, предусматривалось создание бундесрата как федералистско-монархического правительственного органа, формирующегося из представителей правительств вошедших в состав объединенной Германии государств. Обладая правом абсолютного вето, бундесрат тех лет выполнял функции верхней палаты федерального парламента.

В годы Веймарской республики роль федерального органа стал играть рейхсрат. Полномочия этого политического института, по сравнению с прежним бундесратом, были существенно ограничены. Он был лишен и права абсолютного вето. С приходом к власти национал-социалистов Германия превратилась в жестко централизованное унитарное государство. Традиция федеративного развития страны оказалась прерванной. Ее восстановление началось лишь после краха нацистского режима.

Начавшаяся в 1946 г. разработка нового основного закона страны проходила в обстановке ожесточенных споров между поклонниками сенатской модели формирования федерального органа и сторонниками восстановления традиционных для Германии форм. В ходе долгих дискуссий был найден компромиссный вариант, предполагающий сохранение традиционных принципов формирования данного федерального органа при существенном сокращении сферы его компетенции. Эта модель, известная как «смягченный вариант бундесрата», и была закреплена конституцией ФРГ 1949 г.

Бундесрат состоит из членов земельных правительств. Он не является выборным органом и не связан какими-то сроками полномочий. Состав ротируется постепенно, по мере выборов в ландтаги — местные представительные органы земель и формирования земельных правительств. Видимо, по этой причине бундесрат иногда называют «вечным федеральным органом».

Конституционно-правовой статус членов бундесрата во многом отличен от статуса депутатов бундестага, т. е. собственно парламента. Постоянные члены бундесрата и их заместители подчинены своему земельному правительству и при голосовании обязаны отражать его точку зрения. Члены бундесрата не обладают парламентской неприкосновенностью и лишены значительной части льгот, предоставляемых депутатам бундестага.

Работа бундесрата протекает главным образом в комитетах, которых семнадцать. Сфера полномочий таких комитетов в основном соответствует разделению функций между министерствами и ведомствами. В каждом из комитетов земли имеют по одному голосу, направляя туда по одному члену бундесрата. Как правило, тех, чья деятельность в земельном правительстве соответствует профилю того или иного комитета.

Правовой статус включения бундесрата в законодательный процесс Федерации закреплен в статьях 50, 77 и ряде других статей основного закона ФРГ. Согласно конституции, бундесрату, совместно с бундестагом, предоставлено право избирать членов федерального конституционного суда. Генеральный прокурор ФРГ может назначаться лишь с согласия бундесрата. В случае, если федеральный президент не в состоянии исполнять свои обязанности, их берет на себя президент бундесрата. На рассмотрение бундесрата передаются все законопроекты, принятые бундестагом. Те из них, которые затрагивают компетенцию земель, а это примерно каждый второй законопроект, в т. ч. законодательные акты по бюджетным и налоговым вопросам, по вопросам территории и границ земель, структуры и организации земельных властей, образования и культуры, должны получить одобрение этого органа.

Бундесрат обладает серьезными правами и в области управления Федерацией. Так, в частности, он имеет возможность до определенной степени контролировать правительство. Оно, согласно ст.53 конституции ФРГ, обязано информировать бундесрат о своих текущих делах, включая вопросы социально-экономического положения страны, обороны и внешней политики.

Федеративное государственное устройство, по модели ФРГ, предполагает, что при выполнении своих функциональных задач центр и федерированные единицы взаимно контролируют и дополняют друг друга. В этом взаимозависимом процессе бундесрату отведена роль противовеса (своего рода контрвласти) по отношению к бундестагу и федеральному правительству. Одновременно он является связующим звеном между Федерацией и землями. Осуществление этих функций идет по следующим основным направлениям:

— через бундесрат земли напрямую представляют свои интересы перед Федерацией;

— посредством бундесрата земли участвуют в законодательном процессе Федерации в целом, компенсируя тем самым ограниченность собственных компетенций;

— бундесрат обеспечивает землям трибуну для обмена политическим и управленческим опытом;

— участвуя в работе бундесрата, земельные политики берут на себя обязательства в качестве федеральных политиков и тем самым несут ответственность за дела всего государства.

Особое место среди политических институтов, обеспечивающих успешное функционирование германской федеративной системы, занимает согласительный комитет, созываемый по инициативе бундесрата, бундестага либо правительства страны для урегулирования противоречий между этими тремя конституционными органами. Состав комитета формируется за счет членов, делегируемых бундестагом и бундесратом — по 16 от каждой стороны. Примечательно, что во время работы в согласительном комитете члены бундестага и бундесрата не обязаны выполнять указания делегировавших их органов. Члены бундесрата освобождаются также от обязанности подчиняться решениям своих земельных правительств, выступая в качестве независимых политиков.

Согласительные комитеты — относительно новый инструментарий германского законодательства, и потому они нередко подвергаются критике. Их, в частности, обвиняют в том, что они пытаются играть роль «третьей ветви» высшей законодательной системы и, игнорируя волю компетентного парламентского большинства, выступать в качестве некоего «надпарламентского образования».

В 1951 г. федеральное правительство заложило в свой регламент положение о ежегодных совещаниях канцлера с главами земельных правительств для обсуждения важнейших политических, экономических, социальных и финансовых вопросов Федерации и земель. Среди других институтов «федерализма сотрудничества» можно назвать конференции президентов земельных парламентов, совещания премьер-министров различных земель, а также институтов земельных представительств в Бонне.

К важным элементам германского федеративного устройства относится и избирательная система страны, через которую проводятся интересы как Федерации в целом, так и конкретных земель. Конституцией ФРГ установлено, что выборы во все народные представительства являются общими, прямыми, свободными, равными и тайными. Выборы в бундестаг производятся на основе одного из вариантов пропорциональной системы — т. н. персонализованного пропорционального представительства, отражающего федеративный принцип построения государства: границы избирательных округов для голосования по партийным спискам соответствуют границам федеральных земель. Это обеспечивает региональное представительство не только в бундесрате, но и в парламенте. Все остальные аспекты избирательной системы определяются землями и Федерацией самостоятельно, на основе соответствующих законов.

Существенные различия наблюдаются и в структуре, функциях и полномочиях органов, участвующих в законодательном процессе на уровне отдельных земель. Особенно показателен в этом отношении пример Баварии. Она является единственной землей, парламент которой состоит из двух частей: ландтага и сената, представляющего социальные, экономические и культурные соединения.

Важное место в избирательной системе ФРГ отведено т. н. «пятипроцентной оговорке», согласно которой представительство в бундестаге, ландтагах и других выборных органах получают только те партии, которые набрали на выборах не менее 5% голосов избирателей. Но и этот порог вряд ли можно считать обязательным для всех земель и всех типов выборов.

В последние годы в ФРГ наблюдается все большее усиление земельного начала в политической жизни страны. Считается, что процесс, получивший в политологической литературе название процесса рефедерализации объединенной Германии, был инициирован в декабре 1990 г. принятием «Мюнхенского заявления». В этом документе, подписанном премьер-министрами 16 федеральных земель, подчеркивалось значение федерализма для дальнейшего развития Германии и Европы и отмечалось, что для разрешения проблем новых земель и преодоления сложностей, вызванных объединением государства, на немецкий федерализм возлагается обязанность «показать себя с лучшей стороны».

Только федеративное государство и его институты, считают немецкие политики и ученые, в состоянии нейтрализовать негативные последствия прихода к власти на уровне Федерации или в конкретной земле радикальной партии любой окраски, не дать им принять разрушительные формы. Попытки такого рода партии провести соответствующие ее политическим установкам «преобразования» в рамках всей страны могут быть остановлены и скорректированы таким федеральным конституционным органом, как бундесрат. Земельные правительства на основе своих конституций также располагают действенными правовыми рычагами, позволяющими предотвратить радикализацию политики отдельных земель.

Опыт федерализма в ФРГ показывает, что вопросы распределения политической власти, взаимоотношений между Федерацией и землями, снятия противоречий между различными государственными институтами могут решаться исключительно конституционно-правовыми методами урегулирования. Эффективное взаимодействие Федерации и земель обеспечивает целостность страны и стабильность в обществе, оберегает конституционно-демократический строй от рецидивов тоталитарного прошлого с его жесткой унитарностью, гарантирует избирателю на федеральном, земельном и коммунальном уровнях право на активное участие в процессе принятия государственных решений на благо отдельного гражданина и всего общества.

Таким образом, основным и главным вопросом федеративной формы территориальной организации государства является распределение компетенции между государством в целом (федерацией) и его субъектами (политико-территориальными единицами). В зависимости от его решения в каждом конкретном федеративном государстве определяется баланс власти в территориальном аспекте. Существует несколько моделей конституционно-правового распределения компетенции, которые складываются из таких элементов: исключительной компетенции федерации; исключительной компетенции субъектов федерации; конкурирующей компетенции федерации и ее субъектов; остаточной компетенции, распределяемой конституциями различно, в зависимости от степени децентрализации федерации. Эти модели будут рассмотрены ниже.

Федеративные государства имеют как преимущества, так и недостатки. Прежде всего следует подчеркнуть, что реально функционирующих федераций в мире единицы и только относительно богатые страны могут быть федерацией. В отдельных федеративных государствах существуют сильные сепаратистские настроения, что нередко приводит к серьезным конфликтам, к угрозе целостности территории государства. Вместе с тем федеративные государства по определению более демократичные, чем унитарные государства, что проявляется в децентрализации власти, ее распределении между центром и субъектами федерации, хотя это можно утверждать лишь по отношению к действительным федерациям, в которых и субъекты федерации организацию власти внутри себя строят на основе децентрализации власти.

На раннем этапе развития федерализма как предпочтительной формы политико-территориального устройства существовала концепция дуалистического федерализма, которая нашла свое отражение в конституции США и сводилась к идее равновесия между центральной властью и властью субъектов федерации, имеющих свою компетенцию и не вмешивающихся в дела друг друга. Такая модель федерации резко отличалась от реальной жизни. Другая модель федерализма основана на идее взаимного дополнения центра и субъектов федерации, их взаимовыгодного сотрудничества и получила название кооперативного федерализма.

Таким образом, суть федерации заключается в решении проблемы разделения и взаимосвязи государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов (Государство и право. — 2000. №10 — с.17-18).

Разделение государственной власти между федерацией и её субъектами отражает федеративную природу государства, составляет суть федеративной государственности, а федерализм как принцип государственного устройства заключается именно в разделении полномочий и разграничении предметов ведения между федеральным центром и региональными государственными образованиями, без которого невозможно существование ни одного федеративного государства. Принципы такого разделения представляют собой одну из самых актуальных и сложных проблем теории и практики конституционного права, поскольку являются важнейшими факторами стабильности и эффективности функционирования государственной власти.

Федеративное государство характеризуется тем, что система взаимоотношений между центральными органами (федеральными органами государства) и органами власти в субъектах федерации строятся на основе конституционного распределения между ними, прежде всего, законодательных полномочий. Федерация (союз) состоит из государственных образований, которые обладают юридической и определенной политической самостоятельностью, но не являются суверенными. Субъекты федерации юридически лишены права участия в международных отношениях, и вся их властная деятельность должна соответствовать союзной конституции и союзному законодательству; в противном случае центральная власть имеет право применения принудительных мер по отношению к субъекту федерации. Так, например, в 1950-х годах, когда в г. Литл-Рок в штате Арканзас (США) чиновники штата отказались выполнять решения федерального суда о десегрегации общественных школ, президент Эйзенхауэр отправил федеральные отряды в этот город для приведения в исполнение принятого решения. Субъекты федерации не обладают правом одностороннего выхода (право сецессии) из федерации.

Следующей чертой федеративного государства является наделение субъектов союза учредительной властью, т. е. последние имеют право принимать свою конституцию. Она, однако, не должна противоречить положениям федеральной конституции. В основном законе ФРГ (ст. 28) утверждается: «конституционное устройство земель должно соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе настоящего основного закона». (См.: Конституции зарубежных государств. — М.: БЕК, 1996, с. 165.)

Наделяются субъекты федерации (это главная особенность федеративного государства, отличающая его от унитарного) правом принятия законодательных актов, действие которых распространяется только на территорию субъекта федерации и должно соответствовать федеральному законодательству. Следовательно, в каждом субъекте союза формируется и действует свой парламент, сфера законодательной компетенции которого определена общегосударственной конституцией или вытекает из ее положений.

Особенностью федеративного государства является наличие двойного гражданства. Гражданин субъекта федерации одновременно является гражданином союза. Субъекты федерации формируют свои исполнительные органы (правительство), свою собственную правовую и судебную систему.

Вместе с тем необходимо еще раз отметить, что федерация — это единое, целостное государство с едиными вооруженными силами, единой денежной единицей, финансовой и налоговой системами.

В настоящее время насчитывается около 20 федеративных государств: в Европе (например, Австрия, Германия, Россия и др.), в Америке (Аргентина, Бразилия, США и др.), в Азии (Индия, ОАЭ, Пакистан), в Африке (Нигерия, Танзания, Эфиопия). Многие из них имеют свои особенности, но по сущности все они федеративные. Необходимо подчеркнуть, что федеративное государство по своей природе является более демократичным и децентрализованным по отношению к унитарному государству.

Федеративные государства, с точки зрения структуры, могут быть симметричными и асимметричными. При симметричном устройстве государства территориальные образования, входящие в него, имеют одинаковый статус. Такое территориальное устройство характерно, например, для Австрии, в состав которой входят только однопорядковые субъекты. При асимметричном устройстве отдельные субъекты имеют особый статус.

Важно отметить, что в большинстве случаев федеративное устройство основано на чисто территориальном принципе (Австралия, Бразилия, США, Мексика и др.). Вместе с тем в некоторых странах все субъекты федерации или часть их организованы с учетом национального (этнического, религиозного, языкового) состава населения. Так, например, в Канаде 9 провинций — англоязычные, а одна (Квебек) — франкоязычная.

И по числу субъектов федерации отличаются друг от друга. Причем это число не зависит от размера территории государства. Например, в Канаде 10 субъектов федерации, в США — 50, Австралии — 6, Индии — 25. По площади сами субъекты федерации могут иметь существенные различия. Например, в США Аляска по площади занимает 570833 кв. мили, а штат Род-Айленд — 1055 кв. миль. Различны штаты и по количеству населения. Например, штат Калифорния — 23 млн. 668 тыс. человек, а население Аляски составляет 402 тыс. человек. Но несмотря на эти различия, статус всех штатов в США одинаков, т. е. федеративное устройство в США симметрично.

Размежевание компетенции между федерацией и ее субъектами

Важнейшим вопросом федеративного устройства является вопрос о разграничении компетенции между союзом и его членами. В связи с тем, что и федерация в целом, и ее субъекты обладают свойствами государственности, конституции федеративных государств разграничивают предметы ведения федерации и ее субъектов. Способы такого разграничения различны и имеют в своей основе сочетание таких элементов:

— исключительная федеральная компетенция;

— исключительная компетенция субъектов федерации;

— конкурирующая (совместная) компетенция федерации и ее субъектов;

— остаточная компетенция, распределяемая конституциями различно, в зависимости от степени централизации федерации.

От того, какой из этих четырех элементов положен в основу разграничения компетенции между союзом и его субъектами, зависит правовое положение субъекта федерации и характер тех отношений, которые возникают между федерацией и ее субъектами. В большинстве случаев используются различные сочетания видов распределения компетенции между государством и его субъектами.

Как правило, исключительной компетенцией наделяются федеральные органы. Так, все латиноамериканские федерации (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика) и иные союзные государства (например, Австрия) относят исключительную компетенцию к ведению союзного государства. Это означает, что только органы федерации обладают властными полномочиями в отношении тех предметов ведения, которые перечислены в конституции. Обычно к исключительной компетенции федерации конституции относят:

— проведение внешней политики государства;

— оборона страны;

— руководство вооруженными силами;

— объявление войны и заключение мира;

— регулирование таможенных отношений;

— кредитно-денежная и банковская система;

— наиболее важные и опасные отрасли производства (ядерная энергетика, вооружения и т. п.);

— союзное гражданство и основные права человека;

— сбор важнейших налогов и сборов;

— организация федеральных государственных органов и др. Все остальные вопросы конституции относят к ведению субъектов федерации.

Как отмечает , «при данном способе регулирования тенденция заключается обычно в том, что полномочия федерации расширяются, нередко путем толкований конституции судами». (См.: Чиркин право зарубежных стран. — М.: Юристъ, 1999, с. 171.)

Исключительная компетенция может быть закреплена и за субъектами федерации. В эту сферу компетенции субъектов федерации федеральные органы не могут вмешиваться. Только органы субъектов союза могут обладать в данной сфере и осуществлять властные полномочия, а также органы местного самоуправления территориальных единиц субъектов федерации. Следует отметить, что данный способ распределения компетенции в чистом виде применяется редко, но как частный случай наряду с другими используется в США, Швейцарии и некоторых других странах. В Канаде, например, провинции по собственному исключительному праву решают вопросы изменения их конституций, кроме изменения формы правления; провинциального налогообложения; регулируют имущественные и гражданские права в провинции; правосудие в провинции и др. Обычно к ведению субъектов федерации конституции относят вопросы, не имеющие принципиального значения.

Субъекты федерации, обладая исключительными полномочиями, тем не менее, находятся в зависимости от центральной власти. Они лишены финансовой самостоятельности, а их собственные доходы крайне ограничены. Следовательно, существование возможно лишь за счет субсидий и дотаций, которые получают от союзного правительства. Финансовая зависимость является существенным дополнением к тому конституционному механизму, с помощью которого центральная власть подчиняет и контролирует субъекты федерации. (См.: Мишин (государственное) право зарубежных стран. — М.: Белые альвы, 1996, с. 104.)

Конкурирующая компетенция подразумевает полномочия, используемые и федеральными органами, и государственными учреждениями субъектов федерации, включая и органы местного самоуправления. В этом случае компетенция может быть строго распределена между федерацией и ее субъектами, а может иметь и конкурирующий характер: органы субъектов федерации вправе принимать решения по любым вопросам определенной сферы, пока такие решения не приняты федеральными органами. В любом случае акты субъектов федерации не могут противоречить актам федеральных органов.

Так, например, в Бразилии, ФРГ субъекты федерации реализуют некоторые полномочия при условии, что союзное государство не сделает этого. В США каждый штат вправе учреждать свои вооруженные формирования — милицию (национальную) гвардию. Но использовать — только в правоохранительных целях! В случае если в этом есть необходимость, подразделения милиции могут быть использованы в военных целях, но уже только федерацией. Иногда права федерации применять конкурирующую компетенцию ограничены. Германия использует эти полномочия только при обстоятельствах, требующих ее непосредственного участия.

Остаточная компетенция, т. е. не определенная конституцией, может быть посредством конституционной презумпции отнесена к любой из вышеперечисленных.

Конституции некоторых федеративных государств предусматривают возможность заключения соглашений между федерацией и ее субъектами по вопросам, отнесенным к их компетенции. Например, конституция Австрии возлагает заключение соглашений между федерацией и землями в зависимости от их предмета на федеральное правительство или на федеральные министерства (ст. 15а конституции Австрии). Основной закон ФРГ предусматривает договорное сотрудничество федерации и земель лишь в области образования и науки.

Следует иметь в виду, что путем заключения взаимных договоров и соглашений конституционное распределение компетенции между федерацией и ее субъектами изменяться не может.

Отмечая верховенство общегосударственной конституции и законов федерации, необходимо заметить, что существует федеральный контроль за соблюдением их соответствующими субъектами федерации.

Организация публичной власти в субъектах федерации

Для реализации своей компетенции субъекты федерации создают свои собственные органы власти и управления, которые регулируются либо союзными конституциями (Индия), либо конституциями субъектов союза (США, ФРГ, Мексика, Аргентина и т. д.). Общей закономерностью является то, что организация публичной власти в субъектах федерации почти всегда является копией федеральной формы правления.

Субъекты федерации (штаты, земли, провинции, республики), как правило, имеют свой законодательный орган, избираемый населением. Он может быть как однопалатным, так и двухпалатным. Однопалатные парламенты всех субъектов федерации формируются, например, в Австрии, Венесуэле, Мексике, Швейцарии. В ФРГ все земельные парламенты — ландтаги, кроме Баварии, также однопалатные. В США однопалатный законодательный орган существует только в штате Небраска, а в остальных 49 штатах образованы двухпалатные законодательные органы. В Индии двухпалатная структура действует в пяти штатах из двадцати двух.

Однопалатные парламенты и нижние палаты в двухпалатных парламентах обычно формируются тем же способом, что и союзные парламенты. В ряде стран (США, ФРГ, Канада) субъекты федерации (штаты, земли, провинции) сами устанавливают способ избрания своих парламентов. Верхние палаты могут формироваться различным образом: выборы, назначение. Функции и полномочия законодательных органов субъектов федерации в целом аналогичны тем же, что и в федеральных парламентах.

Исполнительные органы также создаются в каждом государственном образовании. Однако в разных государствах, в зависимости от формы правления (президентская или парламентская) исполнительная власть формируется внепарламентским или парламентским способом. Так, в США главу исполнительной власти (губернатора) население штата избирает прямыми выборами. Лишь в штате Миссисипи он избирается выборщиками. И отношения губернатора с законодательным органом строятся по типу отношений президента с конгрессом. В Канаде, Индии, ФРГ, Австралии исполнительный орган власти формируется парламентским путем и несет политическую ответственность за свою деятельность перед законодательным собранием.

В некоторых государствах субъекты федерации имеют собственные органы конституционного надзора, которые осуществляют контроль за соответствием регионального законодательства конституции.

Из всего сказанного можно сделать следующие выводы:

— федерация — это государственное устройство единого, целостного государства, и ни одна территориальная часть его не может быть выделена из него, отделена от него; более того, федеративное устройство государства создает условия для укрепления единства и сплоченности, взаимодействия территориториальных образований и не может быть причиной раскола страны;

— федеративное устройство — это разделение властных полномочий между местным, региональным и национальным уровнями; облеченные властью избранные чиновники вырабатывают и осуществляют политику, приспособленную к местным и региональным нуждам. Они работают в партнерстве с национальным правительством и друг с другом над решением многих проблем, встающих перед страной;

— федерализм представляет собой систему разделения власти между двумя или несколькими правительствами, полномочия которых распространяются на одних и тех же граждан и на одну и ту же территорию.

— федерализм поощряет ответственность правительства перед народом, участие граждан и гражданскую ответственность, поскольку позволяет местным правительствам разрабатывать и обеспечивать выполнение местных законов;

— федеральная система является гибкой и позволяет гражданам участвовать в управлении. Граждане свободны в праве претендовать на посты в правительстве любого уровня — местные и региональные правительства предлагают наибольшее количество постов и, пожалуй, наибольшие возможности провести определенные изменения в своих регионах.;— федерализм предоставляет политическим партиям многочисленные возможности для обслуживания своих избирателей. Даже если какая-то конкретная партия не имеет большинства в национальном законодательном органе или исполнительной власти, ей разрешается принимать участие в работе на региональном и местном уровнях.

В целом можно сказать, что федерализм обеспечивается определенными условиями. Как справедливо отмечает Леонид Смирнягин в своей статье «Судьба федерализма в России», к таким условиям относится, во-первых, «классическое» разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, которое дополняется еще и так называемым «вертикальным» разделением: на власть федеральную, региональную и местную (муниципальную). Каждая из них самостоятельна, подчинена только гражданам и от других властей независима. Во-вторых, регионы, то есть субъекты федерации, непосредственно участвуют в создании общегосударственных законов. Для этого служит верхняя палата парламента, где заседают «сенаторы» — прямые представители регионов, притом в равном числе от любого региона, большого или маленького. Они следят, чтобы общегосударственные законы не ущемляли региональные интересы и не порождали внутри страны вражды между районами, которая угрожает целостности государства. В-третьих, федерализм должен быть записан в основном законе страны, а не существовать «по понятиям», в силу каких-то традиций. При этом все три условия в единстве, а не поодиночке могут обеспечить развитие федерализма.

Особенно трудно, на первый взгляд, усвоить смысл вертикального разделения властей. Мы постоянно говорим: «уровни власти», «верхний уровень». Это в корне неверно. Российский исследователь федерализма Алексей Новиков использует для объяснения такую метафору: федерация есть конструкция не слоистая (наверху — федеральная власть, пониже — региональная, в самом же низу — муниципалитеты), а столбчатая, потому что в каждой точке государства каждого гражданина обслуживают сразу три власти одновременно. В самом деле, гражданин избирает каждую из этих властей на особых выборах. Это значит, что каждая из этих властей получает легитимность только от гражданина, ответственна только перед ним, но вовсе не перед другой властью; «властной вертикали» тут просто не предусмотрено. Гражданин дает каждой из трех властей разные поручения (полномочия): скажем, федеральная власть содержит армию, региональная строит дороги, местная поддерживает коммунальное хозяйство. Стоит это усвоить, и станет понятно, что таким властям просто незачем подчиняться друг другу, ведь они выполняют разные задачи; значит, и тут нет места для властной вертикали. Наконец, каждую из этих властей гражданин наделяет из своего кармана отдельным бюджетом — в меру их нужд для выполнения поставленных перед ними задач. В «идеальном» федерализме эти ветви не зависят друг от друга и по финансам, так что подкрепить властную вертикаль нечем.

Многим такая конструкция кажется достаточно сложной. Гораздо проще представить себе именно властную вертикаль: на самом верху президент, отвечающий за все происходящее в стране, в регионах сидят губернаторы, которые отвечают перед президентом за все происходящее в своем регионе, а под губернаторами — подчиненные им мэры городов, которые ответственны за все в своем городе перед губернаторами. На практике же именно такое обилие лиц, отвечающих «за все» на разных уровнях, гораздо чаще приводит к сумятице и безответственности. Главный же недостаток такой системы в том, что разным видам общественных дел присущи разные масштабы, в которых стоит эти дела решать. Коммунальные услуги — это дело мэров, а не губернатора и уж тем более не президента, поэтому нелепо представлять себе президента страны, отвечающего перед народом за подготовку жилья к зиме (если это и происходит в нашей стране, то только как дань обычаям, сложившимся в советское время). А вот дипломатия — явно не дело мэров и даже не дело губернаторов. Вот и получается (в унитарном государстве), что президент, как бы отвечающий «за все», отвечает и за коммунальное хозяйство каждого городка, хотя всем очевидно, что это чистой воды фикция и что на деле его роль сводится к роли некоего надсмотрщика над теми, кто в реальности занят этими службами.

По мнению большинства западных исследователей, в современном мире наблюдается тенденция к федерализации, которая ведет к возникновению наряду со старыми традиционными федерациями новых федеративных государственных систем. Федерализация отнюдь не представляет собой установление федеративной системы в обычном смысле. Современные западные исследователи видят смысл федерализма, с одной стороны, в предоставлении составным частям федерации самостоятельности и самоуправления, а с другой — в обеспечении их участия в управлении государственными делами. Сам федерализм при этом рассматривается как хорошо испытанное средство для решения конфликтов, в том числе основанных и на этнических различиях. Так, в частности, считают авторы работы «Федерализм и роль государства», изданной под редакцией известных правоведов Г. Баквиса и У. Чендлера.

Российский исследователь федерализма полагает, что «...федерализм имеет достаточно оснований для того, чтобы его признать как одно из наиболее эффективных средств разрешения и управления социальными конфликтами, а также — трансформации их в менее тяжелое и менее острое состояние». (См.: Гоптарева как политико-правовой и социальный способ правления конфликтами и как средство их перманентного разрешения. — «Credo» — 1998г. — №7.) По ее мнению, в самой природе федерализма заложен большой воспитательный потенциал, который при умелом его раскрытии (а может быть, и при определенных условиях) может подготовить общество к рационально-прагматическому восприятию конфликтов. Федерализм как принцип общественных отношений может выступить в качестве «конструктора» (созидателя) взаимоотношений между отдельными социальными образованиями и государством и в значительной степени смягчить противостояния сторон, переводя конфликт в состояние состязательности и конкуренции.

Федерализм, основанный на принципе равновесия, формирует механизм согласительных мероприятий, который значительно снижает опасность трудноразрешимых конфликтов. В демократическом обществе, как правило, учитывается мнение не только большинства, но и меньшинства, и это также можно считать проявлением элемента федерализма, заключающегося в стремлении сохранить «равновесие между частями».

Демократическая федеральная система гораздо гибче реагирует на конфликты. Смысл федеральной организации хорошо проясняет английская поговорка, которая гласит: «Better self-governed than well-governed» — «лучше самоуправление, чем хорошее управление». Это значит, что любая возможность самостоятельно решать свои проблемы и удовлетворять интересы гораздо предпочтительнее любого проявления опеки и патернализма со стороны даже самой «хорошей» и «справедливой» центральной власти. Федерализм, строящийся на самоорганизации и самоуправлении, развивает чувство ответственности за происходящее в данной автономии, заставляя тем самым выбирать такие средства и способы разрешения возникающих коллизий, которые содержат в себе больше конструктивного, чем разрушительного. (См.: Гоптарева как политико-правовой и социальный способ правления конфликтами и как средство их перманентного разрешения. — «Credo» — 1998. - №7.)

Таким образом, федерализм, реализация его основных принципов на практике не позволяют разбалансировать взаимоотношения центра и территориальных образований. «...Идея федерального государства как раз и заключается в непременном сбалансированном разделении законодательных и исполнительных функций между центром и территориями.

Нарушение в распределении компетенций, вызванное прежде всего превышением власти центра, приводит к усилению центростремительных элементов. Безусловно, центр не только может, но и обязан брать на себя такие важные компетенции, которые связаны с обеспечением целостности государства, но при этом (опять-таки ради сохранения единого организма) он должен отдать регионам те правовые полномочия, которые непосредственно касаются их самих, но которые также обеспечивают целостность существования федеративного государства». Разделение власти по вертикали и по горизонтали существенно ослабляет диктат центра. Федеральная компетенция уместна в тех сферах, в которых на первый план выступают объемные работы, требующие непременно совместных действий. Компетенция же субъектов федерации должна определяться интересами непосредственно тех, кто проживает в данном регионе, начиная с функции управления внутри территориальными делами, сбора налогов, социально-экономической и т. д.

Принцип плюрализма в субъектно-объектных отношениях в значительной степени смягчает конфликтные проявления, а равно и конфликты. Сочетания плюрализма и толерантности вдвойне помогает избегать или предупреждать конфликты. (См. там же).

Таким образом, федеративная система по сравнению с унитарной имеет гораздо больше возможностей для разрешения противоречий правовым путем, поэтапно, методом компромиссных соглашений. «Множество автономных элементов подобной системы стремится к упорядочиванию своих взаимоотношений, не обращаясь для этого к какой-либо внешней власти. Федеральная система становится, таким образом, самоорганизующейся (самоуправляющейся)». (См.: О политико-правовом пространстве федерализма». — Вестник Московского университета. — Сер. 12. — Политические науки, 1997. - №2. - С. 14-26.)

Очень важно отметить также, что федератиная система государственного устройства дает гражданам реальную возможность управлять своими делами, объединяться с другими людьми, разделять прерогативы законодательной, исполнительной и судебной властей и т. д. Федерализм можно рассматривать как систему правления, в рамках которой предприняты усилия для реализации способности самого народа «править» в собственном смысле этого слова, а не считать, что правит только «правительство».

Учитывая позитивный опыт западных стран, федеративное устройство государства пытались использовать многие страны мира. Однако историческая практика показала, что процесс построения федерализма не во всех странах приводил к желаемым результатам. Для того чтобы развитие федеративных отношений в государстве было успешным, необходимо соблюдение основных принципов и идей федерализма, которые мы попытались раскрыть. Кроме этого необходимо учитывать и субъективный фактор: действительное желание граждан и территориальных образований разделять власть и решать вопросы управления сообща, а также нести ответственность за свои решения и действия.















От сердца: 41 «БУДЕМ КОЛОТЬ ИЛИ ПУСТЬ...?»

...Если бы председателя Донецкого областного Совета, участника съезда в Северодонецке, сопредседателя Межрегионального союза органов местного самоуправления арестовали по обвинению в сепаратизме — было бы хоть что-то понятно. Власть хочет обезопасить себя, стараясь произвести зачистку неудобных лидеров. Не у нас первых — не у нас последних... Но придумать «экономическую статью» человеку, возглавляющему много лет крупнейший регион, можно, находясь в твердом разуме и полной дееспособности, только в том случае, если есть железная доказательная база. Когда неделя-другая — и в суд, где возмущенная общественность сама подбадривает прокурора.

Что было у нас — опять знает вся страна и весь мир. И выступление с парламентской трибуны главного милиционера, который чуть не плакал: останься Колесников еще бы на несколько часов на свободе — и свидетелей вырезали до двадцать седьмого колена. И клятвы, что все проверено-доказано, и справедливость восторжествует. И четыре месяца, которые человек, возглавляющий, напомню, крупнейший регион страны, провел за решеткой. Надо ли уточнять, что при этом думали простые граждане: если этого, что дорогих адвокатов может себе позволить и знаком со всей верхушкой, так прессуют, то что будут делать с нами?

Ответа, впрочем, ждать долго не потребовалось — выполняя план (есть и такой!) по делам о фальсификации выборов, милиция и прокуратура взялась за тех, кто входил в комиссии, — доставляя страдания, вызывая обострение старых болезней, сводя с ума. Причем что-то не слышно, что такие «работы» велись по ту сторону Днепра, хотя о «честности» выборов в Ивано-Франковске наши наблюдатели легенды рассказывают:

— Всякое видывали, но чтоб одна бабка — и полтора десятка паспортов... Нахальство — второе счастье!

Кстати, пока Бориса томили в заключении, что-то очень часто происходила утечка разной интересной информации: то с заключенным что-то плохое сталось, то важный преступник неожиданно преставился, то сокамерники друг друга рвут на части. Иногда общественное мнение к неизбежному готовят и таким образом... По-моему, до крайностей не дошло, потому что от Бориса Колесникова не отказались ни донецкие депутаты, как их не умасливали и как не пугали, ни страна, которую странные смерти начали серьезно раздражать. Всему этому особую пикантность придают недавние заявления бывшего (или — действующего по решению суда — кто ж теперь решения наших судов разберет?) генпрокурора Святослава Пискуна, точно знающего и знавшего: дело Колесникова сфабриковано! Понятно, об ответственности фабриковавших речь не идет. Надо, наверное, просто сказать большое человеческое спасибо, что вообще человека живым выпустили? Или все же похлопотать за этот поступок о государственной награде?

Я не стану лукавить, уверяя, что «не чувствовал собирающейся грозы». Все было ясно и понятно с самого начала «оранжевой власти», все абсолютно четко публично говорили в своих выступлениях высшие государственные чиновники, открыто требовавшие и арестов, и процессов. Причем желательно в сжатые сроки и без особых церемоний. Законность и правопорядок? Ну, так это ж как смотреть и на кого примеривать...

И поэтому морально и к общению, и к сопротивлению тем, кто будет выполнять «заказ», только прикрываясь формой и сутью защитников правопорядка, конечно, готовился.

Спустя несколько месяцев один из журналистов задал наивный вопрос:

— А вы разве не боялись попасть в тюрьму?

Что тут ответишь? Разве что самого его спросить: а он — не боится? Любое узилище, будь оно хоть трижды тридцать три раза комфортным и цивилизованным — сегодняшняя Европа очень беспокоится об условиях содержания в нем, — все же не дом родной. Не может нормальный человек спокойно переносить лишение свободы. Даже ее малое ограничение — и то в тягость. Другое дело, что все-таки убеждения — это не предмет одежды: захотел — покрасовался, захотел — забросил подальше. Убеждения — это форма веры. А она либо есть, либо ее нет. И уж если искренне веришь в свою правоту, отстаиваешь свои взгляды, несмотря ни на что, — тогда, наверное, надо быть готовым не столько к прянику, сколько к кнуту.

Не удержусь от ехидства: мои идейные противники — мастера рядиться в одежды святош. И хорошо рассказывают и про крест, который надо нести, и про терновый венец, уготованный судьбой. Понятное дело, им — непонятым и страдающим... Символы, конечно, красивые. Но если уж по стране гуляют мессии и у нас теперь к мирским делам и церковь приплетают по любому поводу, то надо помнить и о фарисеях. А еще хорошо бы не забывать о двойных стандартах. Кто из великих сказал: «Я ненавижу ваши взгляды, но жизнь отдам за ваше право их высказать!»? По существу, разве не ради свободы поднимались всегда — в том числе и на Майдане — люди? Но почему кто-то в конечном итоге должен по своему усмотрению делить, кому чего и сколько полагается? Мы постоянно слышим:

— Преступником человека назвать может только суд!

И ежедневно имеем примеры другого подхода, когда и «заказ оформить» не стесняются, и на суд давят, и о злодеяниях гражданина рассказывают, смакуя подробности, еще до того, как следствие хоть что-то выяснило. Это — наша свобода?

Кстати, на воле в прямом смысле я остался в том числе и потому, что на всякое действие есть противодействие, а на всякое самоуправство ~ железная логика закона и все-таки существующий даже у самых отъявленных «заказоисполнителей» страх перед общественным мнением. И хорошо, что у нас не перевелись и профессионалы высочайшего класса, такие, как адвокаты Елена Лукаш и Виктор Здоренко, помогавшие противостоять новоявленному беспределу, и мужественные люди, не боявшиеся оказывать моральную поддержку. Особое спасибо журналистам, рассказывавшим правду.

...В общем, не обошли недруги вниманием и мою скромную персону: на сессии облсовета в конце апреля группа «прозревших и наконец получивших свободу» готовилась помотать нервы. Ждать не стал — сразу после открытия поставил вопрос о доверии. Получилось — «за» подавляющее большинство, а против всего несколько человек. И очень понравился появившийся в средствах массовой информации заголовок: «Луганского спикера легче посадить, чем снять с работы».

Проще говоря, ждите - за вами придут!











От ума: ПРИОРИТЕТНЫЙ КУРС ЕВРОПЫ

Как отмечает немецкий исследователь проблем децентрализации профессор конституционного права Томас Вюртенбергер, идеи федерализма в Европе зародились еще в начале XVII века в противовес теории суверенного монолитного государства, разработанной в конце XVI столетия Боденом. Боден теоретически обосновал абсолютизм не только во Франции, но и во всей Европе. Именно такая модель государства считалась в Европе до конца XIX века идеальной государственной организацией. В начале XVII века немецкий теоретик государственного строительства Альтузиус выдвинул противоположные идеи — федеративной организации государства. Альтузиус считал, что суверенным должен быть не монарх, а народ. И поэтому необходимо передать местному и региональному политическим уровням правовые полномочия, а также права на самоуправление как можно в большем объеме. Однако в Европе его идеи не были востребованы вплоть до конца XX столетия и стали актуальными лишь на просторах Европейского Союза.

Действительно, в Европе господствовала уверенность в том, что могущественным, сильным может быть только централизованное государство. При этом чаще всего ссылались на административную организацию Наполеона, которая стала моделью для других европейских государств, поскольку эффективно обеспечивала внедрение воли главы государства или парламента. Строгая иерархичная форма правления французского государства давала возможность нивелирования региональных и местных различий, а также обеспечивала проведение общегосударственных проектов централизованной страны.

Децентрализованное и федеративное государство выглядело слабым. Это касается, прежде всего, военной сферы. Федеративное государство, не имея федеральной армии, а лишь войсковые части с разных федеральных земель, проигрывало армии монолитного государства. Подобная слабость проявлялась также и во внутренней политике. Такая форма госустройства представляла собой угрозу государственного единства, создавала препоны на пути проведения общегосударственной экономической политики, а также препятствовала созданию единого правового пространства.

Однако против такой трактовки роли унитаризма уже в XIX веке выступали известные политики и ученые. В 1867 году Михаил Бакунин утверждал: «...чтобы спасти в Европе свободу и мир, мы должны противопоставить этой чудовищной и подавляющей централизации военных, бюрократических, деспотических, конституционно-монархических и даже республиканских государств великий, спасительный принцип федерализма».

В середине двадцатого столетия главной идеей европейских федералистов было создание федеративного наднационального органа и европейское гражданство. На конгрессе в Монтре в 1947 году были сформулированы основные принципы федерализма. «Первый принцип. Федерация может образовываться лишь при отказе от всякой идеи организационного гегемонизма... Принцип второй. Федерализм может родиться лишь при полном отказе от всякой системы. Создать федерацию значит упорядочить множество, соединить так или иначе конкретные и разнородные реальности — нации, экономические регионы, политические традиции. Третий принцип. Федерализм не знает проблем меньшинства... Четвертый принцип. Федерация не ставит перед собой цель стереть различия и слить все нации воедино, наоборот, она стремится сохранить их собственные качества. Пятый принцип. Федерализм основывается на любви к сложному, в отличие от грубого упрощенчества, характерного для тоталитарного мышления». (См.: Фадеева модели Европейского Союза — Концепции и практика. — М., 1999, — 78с.)

В начале XX столетия возникает и идея субсидиарности, которая была направлена против централизованного унитарного государства. Перерождению централизованного государства в авторитарное был противопоставлен тезис: правовые и административные функции государства должны быть разграничены. Только в том случае, когда региональные или местные органы власти не в состоянии справиться с задачами самоуправления, государство вмешивается, задействовав юридические и административные рычаги.

Несмотря на то, что XX век дал достаточное определение понятию «субсидиарность», оно сегодня, тем не менее, является одним из самых спорных в процессе построения современных федеративных государств и образований. В своей статье «Федерализм и локальная демократия в ФРГ» обращает внимание: упомянутые выше пять принципов субсидиарности являются тем прочным фундаментом, на котором возможно возведение федерации. Если, конечно, стороны действительно пытаются построить общий дом для всех. Главное, по словам автора, на что нельзя не обратить внимание в связи с описанием принципов субсидиарности, состоит в том, что эти принципы на деле позволяют реально утвердить фундаментальные идеалы, ценности и нормы, выраженные опытом человечества в современной действительности. Прежде всего, пишет , это право народа (как единственного и главного субъекта мировой истории) на самоопределение, право на саморазвитие, право на самоуправление. Это равные права народов вне зависимости от занимаемой территории проживания, от государственной и территориальной разобщенности, от численности населения, от вероисповедания. Не забыто право на устойчивое социальное и экономическое развитие, право на культуру, образование и язык, право на территории и недра, право на экологически устойчивое и безопасное развитие (См.: Бальций и локальная демократия в ФРГ. /Сборник публ. Приднестровская государственность в контексте современного международного опыта федерализма// Тирасполь, 2003, - с. 18).

В новейшей литературе по проблемам федерализма субсидиарность называется в качестве одного из ключевых принципов федерализма. Так, , анализируя феномен федеративного государства, пишет: «В качестве признаков, наличие которых необходимо и достаточно для вывода о том, что данное конкретное государство является федерацией, можно выделить следующие принципы федерализма: принцип единства федерации; принцип институциональной самостоятельности частей федерации; принцип участия субъектов федерации в реализации власти на федеративном уровне; принцип субсидиарности; принцип равенства прав субъектов федерации» (См.:Шахрай правосудие в системе российского федерализма. - М.,2001,— 42 с.).

Как отметил в своей статье «Федерализм: российское измерение» доктор юридических наук, заведующий сектором сравнительного права Института государства и права РАН , в Европе признается, что классическое определение смысла принципа субсидиарности в современном его значении дал Римский Папа Пий XI в энциклике «Куадрагесимо Анно» (15 мая 1931 г.): «Было бы несправедливо и одновременно очень досадно нарушить социальный порядок, если забрать у объединений низового уровня функции, которые они способны выполнить сами, и поручить их выполнение более обширной группе, имеющей более высокий ранг». (См: Автономов : российское измерение, www. federalmcart. *****)

Сегодня субсидиарность в основном рассматривается именно как принцип организации государственной власти в федеративной модели государства.

Понятие субсидиарности является производным от понятия «субсидиарная ответственность», применяемого в гражданском праве. Как известно, оно в зависимости от характера распределения ответственности различает долевую, солидарную и субсидиарную ответственность. «Субсидиарная ответственность имеет место тогда, когда в обязательстве участвуют два должника, один из которых является основным, а другой — дополнительным (субсидиарным). При этом субсидиарный должник несет ответственность перед кредитором дополнительно к ответственности основного должника».

Первоначально идея субсидиарности вне рамок гражданского права рассматривалась лишь применительно к опыту Европейского Союза и имела международно-правовой характер. В. Чиркин отмечает, что впервые официально этот термин был употреблен в заключении Комиссии по Европейскому Союзу в 1975 г. Затем, по предложению Европейского парламента в 1984 г., он стал рассматриваться как один из основных принципов системы Европейского сообщества (Чиркин : теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). —М.,2001, —189с.). Далее субсидиарность исследовали, главным образом, в связи с системой взаимоотношений между органами Евросоюза и органами государственной власти входящих в его состав 15 государств. Так, закрепление принципа субсидиарности в Маастрихтском договоре во многом компенсирует отсутствие прямых указаний о федеративной природе Евросоюза.

В последние годы субсидиарность стала применяться также и для анализа системы внутригосударственных отношений в федеративном государстве. Субсидиарность теперь приобретает более четкий конституционно-правовой характер, обретает статус достаточно общепринятой или не слишком оспариваемой научной категории, широко используемой различными исследователями для анализа проблем теории государства и права, конституционного права и политологии.

Вместе с тем конституционное закрепление принципа субсидиарности и сейчас продолжает носить скорее международно-правовой характер. Так, включенная в конституцию ФРГ в 1992 г. новая редакция статьи 23 гласила: «В целях осуществления идеи объединенной Европы Федеративная Республика Германия участвует в развитии Европейского Союза, который обязуется сохранять принципы демократического, правового, социального и федеративного государства и принцип субсидиарности, а также гарантирует защиту основных прав, по существу совпадающих с основными правами, содержащимися в Основном Законе».

В национальных конституциях, даже новейших, этот принцип по-прежнему не используется для характеристики природы и сущности федеративного государства.

Так, в статье 5 конституции РФ констатируется, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Принцип субсидиарности здесь прямо не упоминается, но он является производным из всех вышеназванных ключевых принципов федеративного устройства Российской Федерации и здесь подразумевается. Ведь именно единство системы государственной власти делает всех ее носителей, независимо от их уровня, одинаково солидарными за должную степень эффективности управления.

Исследователи отмечают, что понятие субсидиарности имеет давние традиции в европейской политико-правовой мысли. Так, относительно нее высказывались Аристотель, Фома Аквинский, Альтезиус, в новое время — Джон Локк и Алексис де Токвиль. При этом субсидиарность в литературе понимается в широком и узком смысле слова. В широком — как принцип социальной философии, определяющий необходимость конкретных и эффективных действий институтов государства и общества по реализации должного уважения к чести и достоинству лиц, составляющих определенную общность. В узком смысле — уже как категория теории государства и права — как взаимная ответственность органов государственной власти федерации и ее субъектов.

Вместе с тем следует отметить, что в литературе существует и несколько иное понимание субсидиарности — как принципа управления, согласно которому вопросы, которые могут быть решены на низовых уровнях управления, решаются именно здесь, а властные органы более высокого уровня вмешиваются в них лишь тогда, когда нижестоящие не в состоянии самостоятельно решить данную проблему. Исходя из этого, субсидиарность в федеративном государстве в литературе зачастую понимается именно как право субъекта федерации самостоятельно решать определенный круг вопросов, предусматривающее в то же время возможность вмешательства центральной власти.

Коллизия толкований этого понятия весьма актуальна и важна в процессе построения общего государства (РМ-ПМР). Ведь действительно, основное отличие федерации от унитарного государства заключается именно в особом статусе ее субъектов, закрепленном в конституции федерации их праве иметь свой собственный круг предметов ведения и полномочий. Это достаточно аксиоматично, и специально называть это субсидиарностью означало бы лишь изобретение очередного нового термина для обозначения вещи вполне очевидной и общепринятой. Представляется более правомерным понимать субсидиарность именно как некую форму взаимосвязи и взаимодействия разных уровней государственной власти — федеративной и субъектов федерации — для совместного выполнения принадлежащих одной из сторон полномочий, в том случае, если данная сторона в силу разных обстоятельств неспособна самостоятельно их выполнить.

Субсидиарность в данном понимании неизбежно включает в себя право и федерации, и всех ее субъектов иметь собственный круг полномочий, определенный конституцией государства. Но она предполагает уже и механизм взаимодействия различных уровней государственной власти федеративного государства в процессе их реализации.

Субсидиарность означает, что различные уровни государственной власти федеративного государства должны не только взаимодействовать в регулировании общественных процессов, но и в существенной степени дополнять друг друга при осуществлении основных целей, задач, функций государства. Это возможно лишь в том случае, если это предусмотрено конституцией государства и нет существенных возражений со стороны другого уровня государственной власти, а тем более категорического ее несогласия.

Направленность этого нового принципа субсидиарности является очевидной. Он требует от централизованного государства защиты местной и региональной демократии, а также гражданских свобод.

После второй мировой войны начинается победное шествие принципов субсидиарности, децентрализации и регионализации. От французской модели централизованного государства отказались сегодня даже в самой Франции. Было признано, что централизм не усиливает государство, более того, он может привести к недееспособности правительства. Регионализация и децентрализация стали ведущими принципами европейской политики. Это касается Европейского Союза и Совета Европы, которые приложили усилия, кстати с большим успехом, для создания Европы автономных регионов. Децентрализованное государство с местной и региональной автономией стало господствующей формой западноевропейской государственной организации.

Таким образом в течение XX столетия утвердилась форма государственного устройства, которая обеспечивает существование местной и региональной автономий. Сегодня можно сформулировать: местная и региональная автономия стали принципами европейского конституционного права. То есть такого конституционного права, которое является общим для всех стран Европы. Оно развивается не только в сферах основных отраслей права, демократии и размежевания ветвей власти, но и в сфере государственной организации.

Проблема регионализцации Украины является не столько теоретической, сколько практически значимой для жизни наших граждан и требует скорейшего своего решения. Участвуя в работе Конгресса местных и региональных властей Европы, национальная делегация Украины, членом которой был и я, все больше и больше убеждается: Украина не может оставаться равнодушным наблюдателем и не замечать тех процессов, происходящих в Европе, что направлены на усиление роли и влияния регионов в развитии европейских государств, к тем процессам, которые получили название «регионализм». На майской и ноябрьской сессиях 2005 года конгресс, при обсуждении вопросов о состоянии местной и региональной демократии в некоторых европейских странах, особо отметил проблематику укрепления регионализма, защиты «живого» федерализма в Европе.

В современных демократических странах особое значение придается региональному развитию и соответственно региональной политике, которая заняла центральное место в деятельности как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления. Это объясняется, прежде всего, осознанием новой роли государства в развитии общества, а также значительным влиянием на это развитие территориальных образований, которые получили в Европе название «регионы». Отсюда и появление в западной правовой и политической науке таких понятий, как «регионализация», «региональная политика», «межрегиональное сотрудничество», «Европа регионов» и т. п.

Важное значение в развитии регионализма имеет проект Европейской хартии регионального самоуправления. Документ был принят 5 июня 1997 года по инициативе палаты регионов Конгресса местных и региональных властей Европы на пятой пленарной сессии этого конгресса (докладчик Питер Рабе, Германия). Была принята также Рекомендация, которая содержала обращение к Парламентской Ассамблее и Комитету министров Совета Европы поддержать принятие этого правового инструмента регионального самоуправления в виде обязывающей конвенции Совета Европы.

Парламентская Ассамблея Совета Европы в своей Рекомендации 1и Комитет регионов Европейского Союза на своем 36-м пленарном заседании 13 декабря 2002 года поддержали эту позицию. В пользу принятия хартии высказались Ассамблея европейских регионов, Совет европейских муниципалитетов и регионов, а также представители Анконской конференции по вопросам Европейской хартии регионального самоуправления (16 октября 1999 г.).

Основные положения проекта Европейской хартии регионального самоуправления следующие:

— регион является адекватным уровнем власти для эффективного осуществления принципа субсидиарности, который рассматривается как один из основополагающих принципов, подлежащих соблюдению с учетом как европейской интеграции, так и внутреннего устройства государства, участвующих в этом движении;

— регионализация не должна проводиться в ущерб автономии местных органов власти;

— признание регионального самоуправления означает и верность государству, к которому эти регионы относятся, и должное уважение его суверенитета и территориальной целостности;

— признание регионального самоуправления должно сопровождаться мерами по осуществлению солидарности между регионами с тем, чтобы содействовать сбалансированному развитию;

— принцип регионального самоуправления должен быть, насколько это возможно, признанным в конституции;

— рамки регионального самоуправления должны определяться только конституцией, статусами регионов, общегосударственным законом или международным правом;

— законодательные положения, определяющие рамки регионального самоуправления, должны, насколько это возможно, предоставлять регионам специфическую защиту в силу своих процедур или условий их принятия;

— региональное самоуправление — это право и способность самых крупных территориальных образований внутри каждого государства, имеющих выборные органы и находящихся в административном плане между центральным правительством и местными органами власти, пользующихся либо прерогативами самоорганизации, либо прерогативами государственного порядка, брать на себя под свою собственную ответственность и в интересах своего населения ведение существенной части государственных дел в соответствии с принципом субсидиарности;

— полномочия регионов должны быть признаны или определены статутами региона, общегосударственным законом или международным правом;

— собственные полномочия не могут затрагиваться или ограничиваться, кроме как по конституции, общегосударственному закону и международному праву;

— регионы должны обладать полномочиями принятия решений и административными полномочиями в сферах, на которые распространяются их собственные полномочия. Эти полномочия должны позволять им принимать и осуществлять политические установки с учетом специфики каждого региона;

— желательно, чтобы в рамках закона осуществление на региональном уровне задач, которые входят в компетенцию национальных правительств, возлагалось на региональные органы власти. Регионам для этих целей должны предоставляться необходимые ресурсы;

— делегирование полномочий должно быть в разумных пределах четко определено. Предоставление ресурсов, в частности материальных и финансовых, для эффективного осуществления этих дополнительных полномочий должно быть соответствующим образом предусмотрено в документе о делегировании;

— при осуществлении своих полномочий регионы обязаны с должным уважением к закону руководствоваться интересами граждан, а также принципом субсидиарности и учитывать разумные требования общегосударственной и европейской солидарности;

— регионы, которые обладают полномочиями, касающимися органов власти, в отношении которых предусматривается применение Европейской хартии местного самоуправления, должны уважать дух и букву этой конвенции в своих взаимоотношениях с такими органами власти;

— регионы должны обладать правом межрегионального и трансграничного сотрудничества;

— если принимаемые на уровне центрального правительства нормы права могут изменить рамки регионального самоуправления или затронуть интересы регионов, регионы должны иметь возможность участвовать в процессе принятия таких решений;

— регионы имеют право участвовать в деятельности европейских институтов или быть представленными в них через органы, учрежденные специально для этой цели; национальные правительства могут привлекать регионы к участию в переговорном процессе, в том числе путем включения представителей регионов в состав национальных делегаций;

— без ущерба для различных форм участия граждан в принятии решений регионы должны иметь представительную ассамблею и исполнительный орган;

— регионы должны иметь свои собственные активы и свою собственную систему администрации, а также свои собственные органы, которые они могут создавать, и свой собственный штат служащих; регионы могут свободно определять внутреннюю структуру своей административной системы и своих органов;

— система финансирования регионов должна обеспечивать их предвидимой суммой поступлений, соразмерной их компетенции и позволяющей им проведение собственной политической линии; источники финансирования регионов должны быть достаточно диверсифицированными и гибкими, чтобы регионы, по возможности, поспевали за реальным изменением расходов по осуществлению их полномочий и за общим процессом экономического развития. В том, что касается осуществления их собственных полномочий, финансовые ресурсы регионов должны состоять в основном из собственных средств, которыми они могут свободно распоряжаться;

— регионы должны в рамках закона иметь доступ к рынку капитала с тем, чтобы покрывать свои капитальные расходы займами при условии, что они могут доказать свою способность обслуживать задолженность в течение всего периода выплаты из своего собственного дохода;

— собственные средства состоят главным образом из поступлений от налогов и сборов, которые регионы имеют право взимать в пределах, установленных конституцией или законом. Регионы должны иметь возможность определять ставки региональных налогов и сборов. Там, где регионы не могут собирать собственные региональные налоги, им должно предоставляться право в пределах, предусмотренных конституцией или законом, вводить дополнительные процентные ставки по налогам, взимаемым другими органами государственной власти;

— территория региона не может быть изменена без предварительного согласия этого региона. В случае общего пересмотра прохождения региональных границ ясно выраженное согласие каждого региона может быть заменено консультациями со всеми заинтересованными регионами в соответствии с процедурами, предписанными внутренним законодательством;

— регионы должны иметь право предъявлять иски в компетентных судах для обеспечения свободного выполнения своих полномочий и уважения принципов регионального самоуправления;

— надзор за принимаемыми регионами нормативными актами может осуществляться только в тех случаях и в соответствии с такими процедурами, которые предусмотрены конституцией или законом. Надзор за нормативными актами регионов имеет целью лишь обеспечение соблюдения закона.

Каковы возможности применения положений проекта Европейской хартии регионального самоуправления в развитии украинского государства? Его движение по пути интегрирования в Европейское сообщество невозможно без учета тех преобразований в сфере организации публичной власти, которые происходят в европейских странах, входящих в Евросоюз. Это касается, прежде всего, вопросов, связанных с регионализацией территорий этих государств и, следовательно, с усилением роли регионов в своем собственном развитии.

Реальное положение в Украине в этом плане свидетельствует о том, что у нас нет ни в Конституции, ни в законах закрепленного понятия «регион». Конституционная модель управления территориальными единицами на уровне областей и районов, при которой решающую роль в их развитии играют государственные органы (местные органы исполнительной власти — местные государственные администрации), а не органы самоуправления, не согласуется с приведенными выше положениями проекта Европейской хартии регионального самоуправления. Отсюда вытекает необходимость изменения существующей модели организации власти на уровне области и района с четким определением понятия «регион», установлением его территориальных границ и правового статуса. Для современных условий такая возможность является реальной, без существенного пересмотра территориальных границ нынешних областей и районов.

Следует обратить внимание на положение проекта Хартии регионального самоуправления, согласно которому признание регионального самоуправления не нарушает суверенитета и территориальной целостности государства, на что ссылаются противники регионального самоуправления. Положения проекта хартии, в случае их принятия Украиной, потребуют существенного изменения правового статуса местных государственных администраций, наделения полномочиями принятия решений и административными полномочиями областных и районных Советов как представительных органов регионального самоуправления, что в значительной мере повысит их роль в собственном развитии и наращивании потенциала этого развития.

Необходимо учитывать и то обстоятельство, что изменение статуса регионов (областей и районов) повлечет за собой изменение реально действующего статуса правительства (Кабинета Министров) и центральных органов исполнительной власти, которые должны заниматься стратегическим планированием, а не решением вопросов местного значения. Министерства выполняют функции, которые вполне могли бы осуществлять, при соответствующих условиях, региональные и местные органы самоуправления. Важнейшим положением является четкое разграничение полномочий и функций между центральной властью, органами местного управления и местного самоуправления. Сложной проблемой является и наделение областных и районных Советов, а также городских Киевского и Севастопольского Советов собственными административными полномочиями и создание собственных исполнительных органов. Принятие положений проекта Европейской хартии регионального самоуправления повлечет за собой изменения в сфере межбюджетных отношений.

Все эти проблемы на различных уровнях власти в Украине активно обсуждаются, однако практического решения они так и не получили. Проводимая политическая реформа дает шанс эти проблемы решить на конституционном и законодательном уровне, если не ограничиваться только реформированием взаимоотношений Президента, парламента и правительства.

Проект Европейской хартии регионального самоуправления, конечно, нельзя считать обязательным предписанием для соответствующих действий украинского государства. Однако положения этой хартии уже сейчас необходимо учитывать при совершенствовании организации публичной власти на всех уровнях. Прежде всего, требуется концентрация усилий наших ученых на теоретической разработке региональной проблематики. К сожалению, за редким исключением, в теоретических работах на эту тему можно наблюдать чисто описательную форму в решении обозначенных проблем. Много говорится о том, что необходимо решать эти проблемы, а вот как их решать и что нужно для этого сделать — ответа нет!

Прежде всего, необходимо определиться с понятием «регион». В европейском понимании — это территориальное образование, созданное в законодательном порядке на уровне, который является непосредственно нижним после общегосударственного и наделен самоуправленческими полномочиями.

4 декабря 1996 года в г. Базеле Ассамблея европейских регионов приняла декларацию относительно регионализма в Европе. В ее первой статье отмечается: регион определяется национальной конституцией или законом, которые гарантируют его автономию, самобытность, властные полномочия и организационное устройство. Здесь же говорится о том, что регион имеет собственную конституцию, устав или иной закон, который является частью общегосударственной правовой системы на высшем уровне и устанавливает, по крайней мере, его властные полномочия и устройство. Устав региона может быть изменен лишь по согласованию с регионом. В одном государстве могут быть регионы с различным статусом в соответствии с их историческими, политическими, социальными и культурными особенностями. Регион является выражением определенной политической самобытности, которая может приобретать разные политические формы, выражающие демократическую волю каждого региона, приобретать такую форму политической организации, которой он отдает предпочтение.

Во второй статье декларации подчеркивается: регион имеет полный юридический статус. Базовое его устройство включает представительскую ассамблею и подотчетный ей исполнительный орган. Их организация является исключительным правом региона. Члены представительской ассамблеи и исполнительного органа не подконтрольны органам центральной власти, поскольку это препятствует свободному выполнению их функций. Разграничение полномочий между государством и регионами устанавливается национальной конституцией или законодательством в соответствии с принципами политической децентрализации и субсидиарности.

По такому пути сегодня идет Европейское сообщество, в котором децентрализация государственной власти и демократия составляют неразрывное единство. Украина заявила о своем европейском выборе, и она не может игнорировать европейские стандарты государственного строительства. Без демократической территориальной децентрализации государственной власти, которая является едва ли не главной формой привлечения граждан к управлению государственными делами, ни одно государство не может называться демократическим. Поскольку суть демократии сводится не только к периодическим выборам центральных органов государственной власти, но и к участию населения территориальных образований в управлении государственными делами как непосредственно, так и через избранных ими представителей.

Что же представляет собой децентрализация, и в каких формах она может осуществляться? В целом суть децентрализации можно охарактеризовать как перераспределение функций и полномочий единой государственной власти между соответствующими органами государственной власти, с одной стороны, и органами государственной власти и органами регионального и местного самоуправления — с другой. То есть децентрализация может быть горизонтальная, когда распределение властных полномочий осуществляется между высшими органами государства. На решение этого вопроса направлена современная конституционная реформа в Украине, предполагающая перераспределение конституционных полномочий между Президентом, Верховной Радой и правительством Украины и переход к парламентско-президентской форме правления.

В то же время децентрализация может быть и вертикальной, которая означает передачу полномочий по осуществлению государственной власти соответствующим органам публичной власти, созданным в территориальных образованиях государства. Юридическая энциклопедия в этом плане определяет децентрализацию как «...процесс расширения и укрепления прав и полномочий административно-территориальных единиц (областей, автономий, республик —субъектов федерации и т. п.) или низших органов, организаций при одновременном сужении прав и полномочий соответствующего центра».

Различают простую (унитарную) территориальную организацию государства и сложную, разновидностью которой является федеративное государство. Важнейшей особенностью федеративных государств является то, что они имеют такие территориальные образования (субъекты федерации), в которых действует система соответствующих органов государственной власти, наделенных законодательными, исполнительными, а иногда и судебными полномочиями. Это и характеризует более высокую степень децентрализации государственной власти в федерациях. В унитарных государствах децентрализация осуществляется преимущественно по линии исполнительной власти, хотя и не исключается децентрализация отдельных ограниченных центральной властью законодательных полномочий.

Территориальная децентрализация может осуществляться государством путем наделения местных органов государственной власти соответствующими полномочиями по осуществлению государственного управления на местах. В данном случае эти органы будут подчиненными, подотчетными и подконтрольными органам власти высшего уровня, которые их сформировали. Следовательно, и отвечать за свою деятельность они будут перед ними. Такую децентрализацию называют административной, или бюрократической. Этот тип децентрализации означает, по сути, «не децентрализацию, а деконцентрацию власти» (М. Драгоманов). Именно в таком виде децентрализация и существует в Украине.

Наиболее эффективной для развития государства признается демократическая децентрализация. Главное в ней — полномочиями по осуществлению задач и функций государственного управления наделяются местные органы, которые избираются населением (территориальными коллективами) соответствующих территориальных образований. Если такие полномочия передаются на уровень областей и районов, то это будет региональное самоуправление, а на уровне городов, сел и поселков (территориальных громад) — местное самоуправление. Децентрализация демократическая предусматривает создание разветвленной системы местного самоуправления, когда местные дела решаются не представителями центрального правительства, а лицами, избранными населением.

В последние десятилетия многие европейские страны децентрализацию проводят в таких формах, как регионализация и автономизация государства. Современная региональная стратегия европейских стран направлена на расширение региональной автономии по отношению к национальным институтам. А одним из важнейших принципов региональной политики являются автономия и самоуправление регионов. Именно такой путь в решении проблемы реформирования территориальной организации власти в Украине может быть наиболее продуктивным в современных условиях. А опыт европейских стран, с учетом исторических, национальных, культурных особенностей нашего государства, будет весьма полезным.

Годы независимости показали бессмысленность и опасность унифицированного подхода к различным регионам Украины, несостоятельность политики «стирания различий» и нивелирования присущих им особенностей. По мнению ряда экспертов, подобный близорукий курс приводил не к укреплению стабильности, единства нашей государственности, а к росту разобщенности регионов, к снижению их экономической активности и углублению дифференциации территориального развития, усилению диспропорций, обострению социальных проблем, ухудшению жизненного уровня населения. Фактически исповедовалось искаженное понимание принципа унитарности, который трактовался как максимальное умаление роли регионов в общегосударственном развитии и выработке по отношению к ним «среднеарифметического подхода», который заведомо никого не мог удовлетворить.

Проведение политики регионализации не мешает центральной власти заниматься кругом вопросов, имеющих общегосударственное, стратегическое значение. К их числу можно отнести выработку стратегии общего экономического развития страны; разработку структурной, инвестиционной, финансовой и внешнеэкономической политики; регулирование территориальными народнохозяйственными пропорциями, уровнями социально-экономического развития регионов и определения экономического районирования Украины; проведение социально-демографической, природно-ресурсной и градостроительной политики; разработку межрегиональных требований и стандартов, норм и нормативов.

Регионы, в свою очередь, должны обладать полномочиями принятия решений и административными полномочиями в сферах, на которые распространяются их собственные полномочия, должны позволять им принимать и осуществлять политические установки с учетом специфики каждого региона. Как отмечается в проекте Европейской хартии регионального самоуправления, «при осуществлении своих полномочий регионы обязаны с должным уважением к закону руководствоваться интересами граждан, а также принципом субсидиарности и учитывать разумные требования общегосударственной и европейской солидарности».

Необходимо учитывать: процесс региональной децентрализации, имевшей место в Европе в 70-е годы, шел сверху вниз. Центральное правительство принимало соответствующее законодательство и расширяло полномочия регионов, а регионы при этом несли ответственность за региональное экономическое и территориальное планирование. Но региональная политика 80-90-х годов характеризуется вторичным открытием «регионализма». Теперь она идет снизу вверх и сами регионы проявляют инициативу в межрегиональной интеграции на национальном и европейском уровнях. Складывается «региональная международная политика», т. е. регионы разных стран взаимодействуют между собой, минуя центральные органы власти. И это получило название «Европы регионов».

Следовательно, между региональной политикой государства и его внешней политикой имеется прямая связь, которая в том или ином виде отражается на состоянии и тенденциях развития международной (в том числе и европейской) системы межгосударственных отношений. Прикладное значение, реальность регионального фактора заставляют государства прилагать усилия для формирования правовой (национальной и международной) основы его действий. Это важная черта европейского регионализма. И весьма важной в связи с этим представляется активизация работы по подготовке не только национальных (Конституция, специальные законы, программы и концепции регионального развития), но и международных политико-правовых документов (коммюнике, декларации, двусторонние и многосторонние договоры и соглашения и т. д.), затрагивающих региональное измерение. Самую заметную роль в этом направлении играют такие международные организации, как ЕС, ОБСЕ, Совет Европы, а также специализированные на европейском регионализме институты — Конгресс местных и региональных властей Европы, Ассамблея регионов Европы, Комитет регионов ЕС и другие.

Для процесса регионализации в Украине, впрочем, как и в любой стране, необходимы определенные благоприятные условия, среди которых важное место занимает уровень развития рыночных отношений, экономический, социально-культурный и т. п. потенциал конкретного региона, соответствующая нормативно-правовая основа регионального развития. Исследование государственной политики по отношению к регионам Украины свидетельствует: за годы независимости мало что изменилось от советских времен! В региональном развитии тогда перевешивал и продолжает перевешивать отраслевой подход центральных органов исполнительной власти; государственные ресурсы перераспределяются по субъективным признакам: отношения между центром и регионами, в первую очередь, межбюджетные отношения, имели и имеют дестимулирующий характер. Это привело к усилению экономической замкнутости значительной части регионов, не побуждает к созданию конкурентной среды как в них самих, так и между регионами. Естественно, и говорить нечего о приспособлении и приобщении к процессам глобализации.

Нет сомнений, процесс регионализации в Украине — не самоцель. Он должен быть направлен для создания потенциала экономического роста регионов и страны в целом. Экономическое возрождение регионов и их бурное развитие может состояться лишь путем концентрации усилий бизнеса, управленческой элиты, местного самоуправления, организованной общественности и не должно сводиться только к обеспечению независимости региона от государства. Регионализация не должна ослаблять и роль базовых территориальных громад.

Таким образом, рассматривая проблему унитарности, федерации, автономии, регионализации и т. п., особо следует подчеркнуть, что речь идет и о территориально целостной организации государства, и об усилении роли органов регионального самоуправления в решении проблем развития регионов, изменении их организационной структуры, расширении круга их полномочий. Современный европейский опыт — свидетельство того, что без структурных, функциональных и организационных преобразований системы организации власти на территориальном уровне в Украине вряд ли возможна эффективная государственная региональная политика, результатом которой должно быть радикальное повышение эффективности национального производства и как его следствие — повышение благосостояния украинского народа.

Сегодня можно с уверенностью говорить о том, что старый тезис о централизованном государстве является устарелым и неприемлемым. Централизованные государства уже по факту признаны экономически бессильными и плохо управляемыми по причине неспособности к гибкому принятию решений.







От сердца: «САМИ КРОИМ,

САМИ «ШЬЕМ», НАДО БУДЕТ - И «ПРИШЬЕМ»?

...Ну, особо ждать не пришлось. Сначала в область заехала огромная группа киевских правоохранителей, перерывшая всю Луганщину в надежде найти доказательства разворовывания ее сепаратистом Тихоновым. Но на этот раз «Белый лебедь» не взлетел и нужные показания никто не дал, хотя настаивали очень. Однако «лично известному» трудно было надеяться, что оставят в покое — на разного рода допросы и я, и мои подчиненные ходили, как на работу. Впрочем, как всегда, пришла беда, когда не ждали:

— Ты — Николаич, я — Николаич! Заезжай, чайку попьем... - очередной следователь Генеральной прокуратуры по телефону старался казаться своим парнем. Ну прямо в доску!

— Один к вам заехал — теперь в кутузке парится...

— Николаич, то ж менты Колесникова взяли. А мы ж - культурные люди. Так когда ждать?

— Хоть повестку пришлите...

— Не будь бюрократом!

По делам области в Киеве был на следующий день. К оговоренному часу зашел. Пяти минут хватило, чтобы понять: нет, ребята, все не так, все не так, ребята! В обычно тихом и спокойном здании ГПУ вооруженных людей было столько, словно уже поступили сведения о визите Шамиля Басаева вместе со всем его боевым коллективом.

— Вы — задержаны...

Интересно, спецназовцев нагнали, полагая, что на приступ пойдут друзья-«сепаратисты», оснащенные по случаю бронетехникой? Хоть и не к месту, а тщеславие шевельнулось с улыбкой — все ж почет...

Хорошо, удалось позвонить народным депутатам, которые начали искать адвокатов и адекватные ответные ходы.

— В туалет можно?

— Сержант, проводите...

— Руки за спину?

— Пока нет, но постепенно привыкайте...

Чтоб ты сам к такому привык!

В общем, 22 июня 2005 года появилось новое уголовное дело по политическим мотивам. Первое в независимой Украине! Могу гордиться? Вменяется (дело-то еще не закрыто и до суда не дошло!) «посягательство на территориальную целостность и неприкосновенность Украины». Так сформулировал в постановлении «тоже Николаич» — следователь по особо важным делам Генеральной прокуратуры , принявший решение о привлечении меня в качестве обвиняемого. За что? А за то самое — «действуя умышленно и с личной заинтересованностью, в ноябре 2004 года осуществил действия, направленные на изменение границ территории и государственной границы Украины в нарушение порядка, установленного Конституцией Украины, и публично призывал к таким действиям».

В общем, «своего в доску парня» — следователя вполне устроило бы, чтобы я откровенно покаялся: знал о нарушениях в период второго тура голосования на выборах Президента Украины! Сам, по крайней мере, он в этом точно убежден. И не смущался, что согласно Конституции Украины подобные выводы должен сделать только суд. Но в то время еще даже решения суда не было... Впрочем, в очередной раз отметим: какие пустяки! Не было — будет, было — не станет, не подвернется под руки пистолет — очередной бедняга схватится за гранатомет, чтобы самоубийство выглядело не только своевременным, но и натуральным. Смешно, но для такого «особо парадного и показательного случая» доказательством «знал о нарушениях избирательного законодательства», оказывается, могут служить и публикации в средствах массовой информации...

Но смеялся я до тех пор, пока не перешли к чистой фантастике. Хоть и антинаучной, но политически впечатляющей: следователь, оказывается, абсолютно точно знал, что «больше шансов на победу после решения Верховного Суда Украины в третьем туре голосования было у оппонента Януковича». Интересно, знал ли об этом сам Ющенко? Далее, он каким-то образом узнал, о чем я сам думал в то время. А еще говорят, что мало профессионалов! Начальство прикажет — чудеса продемонстрируют. Кстати, думал я, как оказалось, о том, что при победе на выборах Ющенко не буду занимать руководящую должность. И потому — вот ведь бандит! — поддерживал Януковича.

Красиво все и складно. Только от должности меня отрешить не может и сам Президент — меня люди выбирали, и есть особая процедура, основанная на голосовании депутатов. Был бы губернатором — другое дело. Обошлись бы одним указом! Впрочем, следователь, который Николаич-профессионал, вполне может не отличать председателя областного Совета от председателя областной государственной администрации. С нашими прокурорскими и не такие казусы случались... Но что во всей этой возне хорошего — пусть косвенное, но важное признание: главная вина в том, что не поддерживал на выборах Ющенко. Одно плохо: в Уголовном кодексе за это статьи нет.

Или — пока нет?!









От ума: ИДЕИ

ФЕДЕРАЛИЗМА В УКРАИНЕ? БЫЛИ, ЕСТЬ И БУДУТ!

Формирование территории современной Украины продолжалось в течение длительного исторического периода. При этом различные ее регионы входили в состав разных государств, в которых была своя организация государственной власти и своя система взаимоотношений между центральной и местными властями. ( Этот вопрос довольно подробно изложен в сборнике «Адміністративно-територіальний устрій України. Історія та сучасність». Під загальною редакцією . — Київ, 2002, с.7-57.)

В решении вопроса о территориальной организации Украины, как отмечают А. Данильчук и А. Захарчук, еще в начале XX столетия четко наметились два направления конституционно-правовой мысли: народническо-федеративное, с которым тесно был связан М. Грушевский, с истоками в теории федерализма М. Драгоманова, и национал-государственное, разработанное в Западной Украине И. Франко, развитое в Восточной Украине М. Михневским. (См.: , Захарчук їнська Центральна Рада і традиції державно-територіального устрою України: теоретико-правовий і практичний аспекти //Парламентська реформа: теорія та практика. Київ: Парламентське вид-во, 2001. — с. 108.)

В концепции федерализма украинская политическая мысль дореволюционного периода пыталась найти компромисс между национальными и имперскими интересами. Украинские мыслители и политики связывали перспективы национального самоопределения с демократизацией и децентрализацией России. Свою конечную цель они видели в превращении Российской империи в содружество свободных и равноправных народов, в системе которого Украина имела бы не только право на культурное развитие, но и на политическое самоуправление. По этому поводу известный украинский историк, политолог, общественный деятель Михаил Драгоманов писал: «Независимость данной страны и нации может быть достигнута или ее полным выделением в отдельное государство, или обеспечением ее самоуправлением без такого отделения». (См.: Драгоманов Польша и великорусская демократия. Собрание политических сочинений. — Париж, 1905. - Т. 1. — с. 253.) Сам М. Драгоманов отдавал преимущество второму варианту. Следует отметить, что в его понимании федерализм означал не отказ от национальной независимости, а только целесообразную форму ее осуществления.

Всемирно известный украинский историк и государственный деятель М. Грушевский национальные устремления украинского народа сформулировал следующим образом: «Верные заветам украинского национального освободительного движения, выдвинувшего федеративный принцип, как основание будущего устроения отношений политических и национальных, и неизменно проводившего его, начиная с т. н. кирилло-мефодиевского братства, мы признаем федеративные формы наиболее совершенным способом государственного союза с интересами свободного и естественного развития национальной жизни...». (См.: Грушевский М. Освобождение России и украинский вопрос. — СПб, 1907. — с.88.)

Не ограничиваясь общей формулой, М. Грушевский конкретно разъяснял видение взаимоотношений центра и местных органов власти: «Представив центральным органом нормирование общих оснований государственного и общественного строя, распоряжение средствами, необходимыми для содержания органов центрального и общеимперского провинциального управления, а также и в тех отраслях, которые в интересах государственного союза и лучшей организации останутся в ведении общеимперских министерств, равно как и управление в этих сферах, — общеимперская конституция должна оставить органам местным широкую область устройства и нормирования местных отношений с правом законодательной и всякой инициативы по отношению к органам центральным..» (см. там же, с. 91). М. Грушевский, полагая, что «Украинская Республика в конечном счете будет федерацией земель — соединенными штатами Украины», также отмечал: «Будет ли Украинская Республика формально называться федеративной или нет, фактически она все равно должна организовываться как федерация своих фактических республик-громад. Всякое навязывание громадам механической унитарности принудительных связей будет большой ошибкой, которая вызовет только отпор, реакцию, центробежность, или же даст основание для новых усобиц». (См.: Грушевський. Хто такі українці і чого вони хочуть. — Київ, 1991. — с. 230-232.)

Для современной Украины достаточно актуальна и следующая его мысль: «Нужно немедля вступить на путь создания таких условий, которые дали бы возможность нестесняемого существования и развития национальным и областным составным частям государства, которые превратили бы камеры предварительного заключения в свободные квартиры, в которых члены государственного союза чувствовали бы себя полноправными и свободными жильцами, а не подневольными узниками. Путь к этому один — широкое проведение принципа национально-территориальной и областной автономии и обеспечение национальных прав всех народностей на их территории и вне ее. И в проведении этих принципов залог сохранения единства России». (Грушевский М. Освобождение России и украинский вопрос. — СПб, 1907. — с. 87.) Эта идея М. Грушевского весьма актуальна и сегодня и может иметь большое значение для укрепления единства Украины.

Одним из важных политических и теоретических источников проблемы территориальной организации украинского государства являются и универсалы Центральной Рады. В них — требования к российскому правительству о предоставлении автономии Украины. Авторы надеялись, что неукраинские народы, которые проживают на территории Украины, будут вместе с украинцами строить украинскую автономию. (См.: Універсал Української Центральної Ради до українського народу, на Україні й поза Україною сущого //Конституційні акти України 1pp. Невідомі Конституції України. — К., 1992. — с. 58-59.)

Таким образом, Центральная Рада признавала возможность государственно-территориального устройства Украины с национально-территориальным признаком. Третий Универсал провозглашал Украину Народной Республикой, поделенной на национально-персональные автономии, в составе Российской Федерации. В Четвертом Универсале утверждалось, что в самостийной Украинской Народной Республике все нации пользуются правом национально-персональной автономии. (См.: IV Універсал Української Центральної Ради // , Історія Української Конституції. - К., 1993. - с. 78.) Получается, Универсал закреплял необходимость установления государственно-территориального устройства Украины по национально-территориальному признаку.

Приведенные положения свидетельствуют: в начале XX века идея федерализма была ведущей в Украине, так как выражала традиционную для украинской политической мысли модель: федерализм — наиболее целесообразная система управления в условиях большой территории.

Конституция УНР также определила принципы ее государственно-территориального устройства, основу которого составляли земли, волости и громады (ст. 5). Отношения их с государством были определены следующим образом: «Не нарушая единства своей власти, УНР наделяет свои земли широкими правами самоуправления, придерживаясь принципа децентрализации». (См.: , Історія Української Конституції. — К., 1993. — с. 79.)

Кроме этой общей нормы, в Конституцию УНР вошли две статьи, которые устанавливали отношения самоуправления с государственной администрацией. Так, в соответствии со статьей 26 советам и управам громад, волостей и земель «принадлежит единая непосредственная власть: министры УНР только контролируют их деятельность непосредственно и через назначенных ими представителей, не вмешиваясь в дела, которые присущи советам и управам, а всякие споры по этим делам решает Суд Украинской Народной Республики» (см. там же, с.80).

Как бы того не хотелось некоторым нынешним политикам, идеи федерализма в Украине не являются порождением современной ситуации. В действительности это продолжение вековых традиций. И стоит ли удивляться, что после провозглашения независимости проблема новой территориальной организации украинского государства становится предметом острых дискуссий в среде политиков, ученых, практиков — управленцев различного уровня? Достаточно вспомнить начало 90-х годов прошлого столетия, когда обсуждались различные проекты будущей Конституции Украины и вопрос о системе административно-территориального устройства был одним из главных.

На Всеукраинский референдум 1 декабря 1991 года был вынесен вопрос: «Поддерживаете ли Вы Акт провозглашения независимости Украины?», на который абсолютное большинство граждан Украины дало положительный ответ. Вопроса о территориальном устройстве не было. Однако в этот же день мы избирали первого Президента Украины, и кандидаты на этот пост в своих программах давали на него ответ. Так, например, Л. Кравчук, Л. Лукьяненко заявляли о необходимости унитарной формы территориальной организации Украины, в то время как В. Гринев и В. Черновил предлагали образование украинской федерации. На выборах большинство избирателей Украины поддержало Л. Кравчука, а следовательно, и его программу.

Однако тема не закрылась. И уже в ноябре 1992 года Администрация Президента Украины, , Академия наук Украины и ряд других учреждений и организаций провели научно-практическую конференцию «Актуальные проблемы управления территориями в Украине», на которой определились два основных подхода к будущей форме территориальной организации страны. Одни участники конференции отстаивали и обосновывали необходимость федеративного устройства, другие — унитарного. При этом проявились разнобой в понимании самой сущности территориальной организации государства и неоднозначное толкование связанных с этим ключевых понятий: политико-территориальное устройство, административно-территориальное устройство, населенный пункт и т. п. Это во-первых.

Во-вторых, не было единого мнения и по вопросу о выборе критериев, положенных в основу будущей территориальной организации украинского государства. В-третьих, главные разногласия проявились при решении проблемы организации власти в территориальных образованиях, определении их правового статуса, уровней территориального деления, системы взаимоотношений между центром и частями государства.

Например, , опираясь на мировой опыт и объективные условия становления украинской государственности, предложил сохранить то территориальное устройство, которое нам досталось в наследство от СССР. Проще говоря, есть унитарное государство — что еще требуется? Разве что преобразовать в унитарно-децентрализованное... (См.: Актуальні проблеми управління територіями в Україні. Матеріали науково-практичної конференції 26-27 листопада 1992 року — с. 6.) М. Орзых также обосновывал единственно возможный для обеспечения оптимального управления территориями Украины вариант: «... унитарное конституционно-децентрализованное государство». (См. там же, с. 29.)

идею децентрализации государственной власти развил до установления федеративного государства, в котором на уровне областей должны быть «органы государственной законодательной и исполнительной власти с четко определенными законодательными и исполнительными функциями». Он также говорил, что «...местная административная автономия является важнейшей формой децентрализации государственной власти в унитарном государстве и предусматривает делегирование законодательных и исполнительных функций на места... и такая автономия не нарушает целостности Украины. Внедрение административной автономии снимет большое количество проблем экономического, социального и политического характера, откроет простор для эффективного использования интеллектуального и иного потенциала отдельных регионов, включит их в активный процесс государственного созидания, осуществления экономических реформ». Сегодня трудно не согласиться с этим мнением известного украинского политика.

Радикальные изменения существующей территориальной организации украинского государства предложил , считая необходимым укрупнение существующих областей, объединяя ряд из них в края, регионы, земли, поддерживая федеративно-земельный принцип государственного устройства Украины (там же, с.60).

В проектах Конституции Украины также предлагались различные варианты территориального устройства Украины — от унитарного до федеративно-земельного. При их обсуждении, например, специалист по конституционному праву из Германии Клаус Абмаер отметил: «Федерализм — это способ разделить власть государства, усилить демократию и обеспечить гражданину личную свободу. Мы убеждены в преимуществах такого устройства, но не считаем, что его должны иметь все страны мира». (Міжнародний симпозіум «Конституція незалежної України» 3-5 липня 1992 року //Під загальною ред. С. Головатого. - К.: Укр. правн. фунд., 1992. - с. 259.) Марко Орзых также подчеркнул, что все его симпатии на стороне федерации. Однако федерация не годится для Украины не только сегодня, но и в будущем (см. там же, с. 266).

Многие украинские так называемые национал-патриоты, выступающие категорически против федерального устройства, основным аргументом выдвигают то, что в Украине нет предпосылок для такого устройства. Но как быть со справедливым замечанием О. Ю Данильчука и , что «...ми повинні бути свідомі того, що історична територія України формувалась із трьох частин: Наддніпрянщини і Західної України як двох етнографічних центрів українства та третього ареалу — широкої зони пізнішої колонізації, яка охоплює схід та південь країни. В свою чергу, Західна Україна формувалась як складова трьох частин: Буковини, Галичини й Волині та Закарпаття. В Східній Україні як специфічний регіон ми можемо виділити Слобожанщину. На цей географічний у своїй основі поділ накладається той, базою якого є соціально-політичні чинники і особливості правового становища зазначених частин, тобто історичний розвиток першого і третього ареалів у складі Російської держави та СРСР, а другого — у складі центральної і східноєвропейських держав. Нарешті, не можна не брати до уваги і третю «лінію розлому», пов'язану з дією конфесійного чинника: по цій «лінії» діють насамперед розбіжності між православною та греко-католицькою традиціями в українському християнстві». (См.: , Захарчук їнська Центральна Рада і традиції державно-територіального устрою України: теоретико-правовий і практичний аспекти // Парламентська реформа: теорія та практика. Київ: Парламентське вид-во, 2001 - с. 111-112.)

Конституция Украины 1996 года закрепила основы системы административно-территориального устройства Украины, определила важнейшие принципы ее построения и конкретные элементы: Автономная Республика Крым, 24 области, районы, города, районы в городах, поселки и села, специальный статус имеют города Киев и Севастополь. В Украине область, как и Автономная Республика Крым, города Киев и Севастополь — это верхний уровень административно-территориального устройства. Второй уровень включает в себя районы и третий — села, поселки, города, районы в городах (Конституция Украины, ст. 133).

Основной Закон не решил многие вопросы территориальной организации государства и поставил не точку в дискуссиях по этому вопросу, а скорее многоточие, отсылая нас к закону. Например, Конституция Украины не содержит конкретные определения административно-территориальных единиц ни одного уровня. Скажем, на вопросы о том, что такое область, по каким критериям определялось количество областей, каков их правовой статус и т. п., вряд ли кто ответит даже из авторитетных политиков, а возможно, и из специалистов в этой сфере. Конституция Украины отсылает нас к соответствующему закону. Однако закон об административно-территориальном устройстве Украины до настоящего времени так и не принят. Ответы на эти вопросы важны для развития Украины, для построения эффективной системы управления социально-экономическими, политическими, культурными процессами. Не замечать их или делать вид, что их не существует, — значит смириться со старой централизованной системой организации публичной власти в Украине, которая все больше и больше раскрывает свою несостоятельность.

Административно-территориальное устройство — это не просто деление той или иной страны на области, земли или штаты, не просто система подчинения государственной бюрократии. Это, в конечном итоге, гражданская, языковая, культурная, предпринимательская свобода... Или её отсутствие! Именно поэтому так агрессивно воспринимались и воспринимаются попытки поднять в Украине вопрос изменения устройства, замены унитаризма федерализмом. Первой серьёзной попыткой был вопрос № 5 Всеукраинского референдума 2000 г.: «Поддерживаете ли Вы необходимость формирования двухпалатного парламента в Украине, одна из палат которого представляла бы интересы регионов Украины и содействовала бы их реализации, и внесения соответствующих изменений в Конституцию Украины и в избирательное законодательство?» Утвердительный ответ населения фактически дал дорогу выборам губернаторов, за которыми, естественно, стояла и федерализация Украины. Но Президент Кучма объявил, что как раз по этому вопросу он с народом... просто советовался!

Второй раз вопрос о федерализации серьезно был поставлен весной 2002 г. — после парламентских выборов. За создание двухпалатного парламента и выборность губернаторов выступали как представители блока «За единую Украину» (Д. Табачник), так и «Нашей Украины» (П. Мовчан), Поддержал идею выборности губернаторов и В. Ющенко. Об инициации Ассоциацией городов Украины изменений в Конституции по поводу выборности губернаторов и председателей райадминистраций неоднократно заявлял председатель Ассоциации городов и громад — киевский мэр А. Омельченко.

Между тем, и в рядах тогдашней «партии власти», и среди национал-патриотов сохранялось и сохраняется большое количество ортодоксальных сторонников унитаризма. Она уверяют, что в случае федеративного устройства страна потеряет управляемость, а в двухпалатном парламенте практически невозможно будет принять решение или закон. С их доводами возможно частично согласиться. Да, действительно, нужный для определённых сил закон принять будет гораздо труднее и время для принятия законов нужно будет гораздо больше. Но возрастет и качество, и степень ответственности за то, что предлагается народу.

Влияние центральной власти на местах в политическом и силовом формате значительно уменьшится, так как очень трудно будет указывать выбранной власти, как ей вести дела у себя в регионе. Но это разумная цена при развитии экономики и повышения уровня жизни людей, а также их политического самосознания. Последние события показали, как болезненно проходит в Украине смена власти. Процессы пересмотра прав собственности, ущемление права и интересов местных общин, их финансовые потери от «нового передела»...

Практика государственного строительства, реального функционирования системы государственного управления и местного самоуправления в Украине очень ярко высветила тот факт, что существующая конституционная модель территориальной организации не соответствует новым задачам. А их надо решать на пути движения Украины в Европейское сообщество. Сколько бы мы ни говорили о своем стремлении стать в один ряд с развитыми странами Европейского Союза, ничего при этом не меняя, нас вряд ли будут воспринимать серьезно. Необходимы кардинальные изменения не только на словах, но и на деле. Это касается и решения проблемы территориального устройства и территориальной организации публичной власти в Украине.

На протяжении всех лет независимости ассоциации органов местного самоуправления, их лидеры неоднократно предлагали парламенту, Президенту изменения существующей организации государственной власти в направлении ее децентрализации. Действуя в рамках Конституции и законов Украины, можно было пытаться воплотить в жизнь идею децентрализованной системы власти, развитого местного и регионального самоуправления, соответствующего европейским стандартам. Однако самое большее, на что были способны высшие органы власти, — это «принять к сведению». О таком отношении к мощному потенциалу местного самоуправления и его органов свидетельствуют и те проекты политической реформы, которые внесены на рассмотрение в Верховную Раду Украины и сегодня уже проголосованы. В них, по существу, не нашлось места муниципальной власти.

И это не случайно. Как показала президентская избирательная кампания 2004 года и уже нынешняя деятельность госструктур, эту власть и сейчас пытаются не замечать, отстранить ее от активного участия в принятии жизненно важных решений. Свидетельством тому является и проведенное в апреле 2005 года Всеукраинское собрание депутатов местных Советов. Его мнение так и не было принято во внимание. Традиция, понимаешь...

Такое многолетнее пренебрежительное отношение центра к органам местного самоуправления вызывает естественный протест, который и был высказан в г. Северодонецке на Первом съезде депутатов Советов всех уровней, представляющих территориальные громады абсолютного большинства регионов. Вот здесь голос депутатов услышала наконец не только центральная власть, но и вся Украина!

Однако, не увидев сути решений этого съезда, а вернее, не захотев увидеть ее, участников съезда обвинили в сепаратизме и даже в посягательстве на территориальную целостность Украины. В июле 2005 года на встрече с активом Донецкой области Президент Украины сказал, что северодонецкий съезд — это нож в спину украинской государственности. Почему новая власть так агрессивно относится к идее децентрализованного устройства страны? К сожалению, отмечает Всеволод Степанюк, из ее действий напрашивается вывод, что унитарная структура государства нужна ей именно для того, чтобы перестроить жизнь общества по своим, достаточно утопичным принципам.

Унитарное построение государства, где отсутствуют вековые традиции политкорректности между различными силами и отсутствуют развитые демократические институты, пагубно для её социально-политической стабильности, так как победа на выборах означает: победители получат всё, а побеждённые всё теряют. Именно такое положение и приводит к политической борьбе за рамками корректности, к делению общества на своих и чужих. И именно такая ситуация всегда будет предполагать возможность реванша проигравшей стороны (Экспертно-аналитический центр «Социум» «ForUm»).

Почему была и существует сегодня такая реакция на образование Межрегионального союза органов местного самоуправления и утверждение в Украине регионального самоуправления? Потому что отдельные чиновники увидели для себя опасность новой децентрализованной системы государственного управления, в которой важную роль будет играть местное самоуправление, регионы Украины. Для нас это одно из важнейших условий развития украинского государства. Однако чтобы эта новая система организации публичной власти в Украине стала реальной, необходимо внести соответствующие изменения в Конституцию Украины, а затем в законодательство, внедряя принципы децентрализации территориальной организации государства и возможного движения к федеративному устройству.

В результате борьбы украинского народа Украина стала независимым, единым, целостным государством со своей неотчуждаемой территорией, границы которой закреплены в Конституции и законодательстве Украины и признаны мировым сообществом. Поэтому необходимо исходить из того территориального устройства, которое закреплено в Конституции Украины, реформируя его. Движение к федерации у нас возможно только через Всеукраинский референдум, исключительно которым и решаются вопросы об изменении территории Украины (Конституция Украины, ст. 73).

Здесь возможно несколько вариантов. Один из них — через внесение соответствующих изменений в Конституцию Украины, принятие законов Украины, с соблюдением всех процессуальных норм права, проведение децентрализации унитарного государства, укрепление и развитие регионального самоуправления, перераспределение властных полномочий между центром и территориальными единицами в пользу регионов. Только после этого возможна их трансформация в субъектов федерации. Для этого необходимо тщательное изучение проблемы, ее научное обоснование. Такой вариант избран в Итальянской Республике, которая, будучи децентрализованным унитарным государством, уже сегодня законодательно намерена перейти к федеративному устройству.

Возможен и второй вариант, когда будет инициирован Всеукраинский референдум, на котором принимается решение о внесении таких изменений в Конституцию Украины, которые устанавливают федеративное устройство нашего государства. Впрочем, в современных условиях его вряд ли можно считать наиболее приемлемым.

Поэтому необходимо направить все усилия на подготовку реформы административно-территориального устройства, создание четкой и ясной программы децентрализации государственной власти. Украина сегодня находится в процессе поиска и внедрения оптимальной и эффективной модели государственного устройства. Это касается, прежде всего, демократической организации и деятельности государственно-властных структур, территориального устройства, развития местного и регионального самоуправления. Политическая сила, победившая на выборах Президента Украины и в настоящее время представляющая исполнительную власть, провозгласила целый ряд реформ, которые так или иначе направлены на децентрализацию публичной власти. В этом ряду особое и важное место занимает внедрение регионального самоуправления и укрепление самоуправления громад.

По мнению немецкого профессора конституционного права Томаса Вюртенбергера, регионализация как форма децентрализации ни в коем случае не является угрозой территориальной целостности, а, наоборот, способствует эффективной интеграции государства в целом. Он подчеркивает, что местный и региональный уровни выступают своего рода противодействием всемогущества центральной государственной власти. «Внедрение многочисленных правительственных уровней, когда каждый из этих уровней, наделенный в определенной мере независимостью и самостоятельностью, может способствовать гарантированию гражданских свобод точно так же, как и известное учение Монтескье о разделении власти. Свободы граждан при таком государственном устройстве, который предусматривает местную и региональную автономии, достигают высшего уровня своего развития и защиты: это справедливо не только с точки зрения расширения прав на участие в политической деятельности, но и с точки зрения создания жизненных условий в местных и региональных масштабах. Те, кто сегодня говорит о сепаратизме, не могут понять того, что удачно проведенная регионализация, наделяя регионы правом на собственное законодательство и самоуправление, может противодействовать сепаратистским тенденциям. Более того, в ситуации, когда между отдельными регионами, с одной стороны, и государством — с другой устанавливаются настолько тесные экономические и политические отношения, вопросы об отделении снимаются с повестки дня». Вряд ли можно не согласиться с этим.







От ума и сердца: ЦИРК АБСУРДА

...Есть видеозапись съезда в Северодонецке, есть его стенограмма, и в них нет ничего об отделении части Украины, создании отдельного от Украины государства. В научно-правовых кругах проведено несколько экспертиз материалов съездов в г. Северодонецке и г. Харькове, 15-й и 16-й сессий Луганского областного Совета. В них прямо указывается на отсутствие состава преступления в действиях и высказываниях участников. Так, например, доцент кафедры уголовного права и криминологии Ростовского государственного университета, кандидат юридических наук Нина Шимбарева отмечает в своем заключении «факт отсутствия в действиях признаков преступления, предусмотренного ст. 110 Уголовного кодекса Украины, вследствие несовершения действий, составляющих объективную сторону данного преступления, а также вследствие отсутствия умысла на причинение ущерба территориальной целостности и неприкосновенности Украины. В публичных выступлениях не содержится сепаратистских призывов к отделению юго-восточной части Украины и созданию нового суверенного государства. Напротив, боролся за сохранение территориальной целостности Украинского государства, стремился не допустить раскола страны, осуждал политиков, которые своими действиями создавали такую опасность. Именно этими мотивами обусловлено активное участие в 15-й и 16-й сессиях Луганского областного Совета 4-го созыва 24 и 26 ноября 2004 года, а также во Всеукраинском съезде депутатов Верховного Совета Автономной Республики Крым, депутатов местных Советов всех уровней в г. Северодонецке 28 ноября 2004 года Привлечение к уголовной ответственности по ст. 119 УК Украины может свидетельствовать об использовании уголовного закона в политических целях.» (См.: Заключение на запрос адвоката Чвёрткина М. И. по уголовному делу №49-1621 в отношении , обвиняемого по ч.2 ст.110 УК Украины «Посягательство на территориальную целостность и неприкосновенность Украины».)

Такой же вывод делает и доктор юридических наук, профессор этого же университета Иванников этом он четко определяет понятия: «государственная граница», «государственная территория», «государственный суверенитет» и т. п. Эта же тема волнует и других известных авторов.

«Коллективность может быть государством только тогда, — писал Л. Дюги, — когда она осела на территории с определенными границами». (Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М., 1908. — с. 128). В процессе возникновения государств, внутри самого государства происходило со временем разделение его населения по административно-территориальным единицам, складывались территориальная структура, аппараты публичной власти, т. е. возникали не только центральные, но и местные ее органы. Согласно решению № 1 — рп/ 2003 Конституционного Суда Украины от 01.01.01 года в Конституции Украины используются термины «территория Украины» (ст.2), «государственная территория» (ст. 132) и «территория» как территория административно-территориальных единиц, в границах которых осуществляют полномочия органы местного самоуправления (ч.1 ст.144), местные государственные администрации (ст.119).

Если уж углубляемся в теорию, то признаем: изменение территории Украины и изменение ее административно-территориального устройства являются разными по своей природе явлениями. Почему? Первое предполагает изменение границ государства путем отделения части территории или присоединения какой-то части территории, а второе — изменение внутренних границ, то есть границ между областями, районами и т. п. Но самое главное, о чем умалчивается сегодня многими,— это перераспределение полномочий между центром и территориальными единицами. Вот чего боится новая власть! Она стремится любыми путями сохранить централизованный контроль исполнительной власти над всеми территориальными образованиями Украины.

А ведь сутью всех выступлений и решений тех, кого обвиняют в сепаратизме, как раз и является стремление к децентрализации власти. Но формы здесь могут быть различны: федерализация, автономизация, регионализация и т. п. Так в чем же заключается уголовное преступление? Если бы власть честно сказала, то это свелось бы к посягательству на монополию центральной власти, на всевластие центра. И тогда все становится на свои места. Так называемые сепаратисты — это противники централизованной системы управления государством, а следовательно, и враги тех, кто эту систему отстаивает.

Однако вряд ли сторонники расправы над теми, кто не поддерживал Ющенко на выборах 2004 года, изменят свои позиции. Патологическая ненависть, озлобленность к своим оппонентам не дает им возможности объективно оценить все происходящее осенью-зимой 2004 года. Сквозь призму этой ненависти и злости оцениваются и действия, и высказывания тех, кто выступал против оранжевой революции и насильственного захвата власти. Без приведения конкретных высказываний тех, кого обвиняют в сепаратизме услужливые следователи, сознательно искажая факты, нарушая все нормы права и морали, не стесняясь лжи и клеветы, постоянно твердят: осенью 2004 года на юго-востоке Украины были призывы к созданию автономии в составе: АРК, Донецкой, Херсонской, Одесской, Днепропетровской и Харьковской областей и присоединению в дальнейшем к Российской Федерации.

Все это якобы было обнародовано 26.11.04 в Донецке на собрании актива Донецкой области и 28на съезде представителе отдельных регионов Украины в г. Северодонецке Луганской области. Кроме того, отмечается, что отдельные представители власти прямо призывали к созданию «нового государства», столицей провозгласили г. Харьков. (См.: Постановление о возбуждении уголовного дела от 01.01.2001 г. первым заместителем начальника следственного управления СБУ полковника юстиции Герасименко M. М. Ни конкретных фамилий, ни конкретных высказываний не приводится. Выводы делаются исходя из того, что кто-то где-то сказал или кто-то что-то слышал.

Ряд экспертов, анализируя документы, на которых строится o6винение в сепаратизме, указывает на отсутствие в них каких-либо призывов к нарушению территориальной целостности и единства Украины. Так, например, профессор, судья Конституционного Суда Украины в отставке считает, что:

— в стенограммах 15-й и 16-й сессий Луганского областного Совета 4-го созыва, Всеукраинского съезда депутатов ВР АР Kрым, местных Советов всех уровней 28 ноября 2004 года в Северодонецке и высказываниях Тихонова никаких призывов к действиям, направленным на изменение границ территории Украины, на передачу части территории Украины другим государствам, нет и в помине! Наоборот, звучит беспокойство по поводу возможного раскола Украины не только по политическим, но и территориальным признакам, забота о сохранении ее как единого унитарного государства. А также о необходимости защиты Конституции Украины, существующего конституционного строя, законных интересов государственной власти и местного самоуправления...

Вот цитата из подписанного им документа: «По моему убеждению, не являются посягательством на территориальную целостность и неприкосновенность государства предложения и призывы, направленные на автономизацию унитарного государства.

Государство, если оно демократическое, не может быть не децентрализованным. Украина является именно таким государством. Поэтому его территориальное устройство должно основываться, как это определяется в Конституции Украины, на принципах единства и целостности государственной территории, единства централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти» (ст. 132),

В теории и практике государственного строительства принято различать две основные формы децентрализации: децентрализацию демократическую, когда речь идет о развитии местного самоуправления, и децентрализацию административную, когда речь идет о деконцентрации властных полномочий исполнительной власти путем организации на местах специальных правительственных органов (местных администраций, префектур и т. п.) которые составляют так называемую правительственную вертикаль.

В Украине, как известно, эти две формы присутствуют и закреплены в Конституции Украины. Однако эти формы требуют своего развития и совершенствования. В частности, речь может идти и о такой форме децентрализации, как территориальная автономия. И здесь никакого криминала нет.

В действительности никакого сепаратизма не было. Как отмечает , «...какие-либо действия, связанные с изменением административно-территориального устройства государства, нельзя расценивать как действия, направленные на изменение границ территории и государственной границы этого государства, а тем более подводить под квалификационные признаки статьи 110 УК Украины. «Если лицо производит действия с целью изменения границ территории областей, других административных единиц без стремления изменения внешних границ территории Украины, ответственность по ст. 110 исключается» ( Научно-практический комментарий УК Украины от 5 апреля 2001 года (К.: 2001. - с. 249).

Согласитесь, есть позиция, основанная на праве и логике. А вот бывший министр юстиции Р. Зварич, как он говорит сам, квалифицирует «такие действия» исключительно в контексте государственной измены. Но на чисто эмоциональном уровне! А как же быть с законом? Удобно, когда все, кто не поддержал нужного кандидата сразу объявляются государственными изменниками. Только демократия здесь при чем?

Если уж начали цитировать «оранжевых столпов», то не мог обойти вниманием труд Николая Томенко «Федерация «от Януковича до Ахметова», вспомнившего, что он кандидат исторических наук а не только специалист по организации показательно-чиновничьи катаний на коньках и лекций «про кохання» для всего состава Кабмина. Что его больше всего пугает? А то, что в случае если мы пойдем по пути федерализации,

«...Украина будет втянута в длительный процесс реформирования системы власти и законодательно базы. Следствием этого станет невозможность осуществлять эффективное управление государством, быстрые реформы в экономической и политической сферах на национальном уровне». Хорошо хоть тут не о преступлениях и уголовниках-сепаратистах, а о трудностях гражданского общества.

Но, по-моему, очень достойно ответил ему мой друг и соратник Александр Ефремов, сказавший, что его предельно удивляет цинизм рассуждений о грядущем торможении реформ и улучшении жизни которые, естественно, вроде как начались сразу после «помаранчевой революции». Тут тебе и эффективность управления государством, когда что ни день — то кадровый скандал, тут и блеск экономики, затертые штаны которой грозятся расползтись на глазах у всего мира, тут и политические инициативы, перессорившие Украину со всеми реальными партнерами и сделавшие ее заложником чужих интересов. Что до ссор, так они очень эффектно выглядели в исполнении самих реформаторов из «команды Президента». И господин Томенко сыграл в них не последнюю роль.

...Сегодня, спустя год после того как с помощью так называемого мирного насилия, формально прикрытого решениями Верховного Суда Украины, власть была захвачена (иначе и не скажешь, так как со слов новоявленных правителей была революция, а не выборы!) сторонниками В. Ющенко, вполне ясно, что новая власть ничего из обещанного на Майдане не выполнила и выполнять не собирается.

Другое дело — преследование политических оппонентов. Если Президент гордится, что уже уволено 18 тысяч государственных служащих, то горе такой стране. Насильничать над системой управления небезопасно — это каждый водитель знает. Тем более когда люди выброшены в большинстве своем не по причине профессиональной непригодности и другим условиям, которые определены в Законе Украины «О государственной службе», а лишь за то, что работали прежде и, следовательно, априори становятся политически неблагонадежными. Непрофессионализм в управлении государством может обернуться нищетой многих миллионов наших граждан, привести к разбалансировке всего государственного механизма. Вот в этом случае точно может возникнуть угроза самой независимости Украины. Потому что у голодных куда больше поводов для споров и ссор, чем у сытых.

Неумение решать многие сложные вопросы в экономике, политической, социальной, культурной и иных сферах побуждает власть на бурную деятельность по преследованию ведьм, поиску заведомо виновных. Только вот за спины новых «врагов народа» вряд ли спрячешься.

Потому что народу они не враги!











Приложения

Декреты Комитета национального спасения

Декрет №1 «О восстановлении народовластия в Украине»

Руководствуясь Конституцией Украины, которая провозглашает единственным источником власти в Украине народ, опираясь на волю украинского народа, граждан Украины всех национальностей,

— учитывая то, что Президент Украины Кучма не выполнил своей обязанности по гарантированию государственного суверенитета, соблюдения Конституции Украины, прав и свобод человека и гражданина,

— учитывая то, что премьер-министр Украины Янукович не обеспечил возложенных Конституцией Украины на Кабинет Министров Украины обязанностей, организовал прямую фальсификацию выборов Президента Украины и руководил этим процессом фальсификации,

— констатируя то, что ЦИК во главе с Киваловым шла путём содействия фальсификации выборов и стала инструментом надругательства над волеизъявлением граждан Украины,

— действуя в условиях смертельной опасности, которая нависла над народовластием в Украине,

— в связи с фальсификацией волеизъявления граждан Украины на выборах Президента Украины, с целью защиты настоящих результатов волеизъявления избирателей, высказанных ими во время второго тура выборов Президента Украины 21 ноября 2004 года,

— противодействуя попыткам узурпации государственной власти в Украине криминальными кланами,

— защищая право настоящего и будущего поколений граждан Украины на свободную, обеспеченную и достойную жизнь,

— руководствуясь поддержкой органов местного самоуправления и десятков миллионов граждан Украины,

Комитет национального спасения Украины решает:

1. Создать народный орган защиты Конституции Украины — Комитет национального спасения.

2. Возложить на Комитет национального спасения ответственность за общественно-политическую ситуацию в государстве, защиту Конституции Украины, государственного суверенитета Украины, прав и свобод человека.

3. Обратиться к народу Украины, гражданам всех национальностей с призывом подняться в защиту Конституции Украины.

4. Этот Декрет вступает в силу с момента его обнародования и действует до законного восстановления в Украине действия действующей Конституции Украины.

Председатель Комитета

национального спасения Виктор Ющенко



Декрет №4 «Об обеспечении правопорядка в государстве»

С целью обеспечения правопорядка в государстве и защиты жизни граждан Украины приказываю:

1. Образовать организацию «Народная самооборона».

2. Возложить на «Народную самооборону» вместе с органами внутренних дел Украины, СБУ обязанность по обеспечению правопорядка в государстве.

3. Все члены силовых ведомств, которые переходят на сторону народа, освобождаются от обвинений в нарушении присяги или в выполнении приказов командиров, которые противоречат действующему законодательству.

Председатель комитета Виктор Ющенко



Декрет №5 «О первоочередных мерах по обеспечению конституционных прав граждан на свободу мысли, слова и распространения информации»

В связи с необходимостью информирования общественности, обеспечения конституционного права на свободу слова и свободу мысли, на свободное выражение своих взглядов и убеждений и на основании ст. 5 и 34 Конституции Украины постановляем:

1. Обязать все органы государственной власти и местного самоуправления принять неотложные меры по обеспечению права граждан на свободу мысли и слова.

2. Руководителям СМИ, руководителям телерадиоорганизаций в своей деятельности неуклонно придерживаться статьи 34 Конституции Украины, законов Украины, которые гарантируют каждому право на свободу мысли, на свободное выражение своих взглядов и убеждений.

3. Предупредить руководителей органов государственной власти и местного самоуправления, телерадиоорганизаций и СМИ о персональной ответственности относительно выполнения этого Декрета.





Декрет №6 «О первоочередных мерах по обеспечению общественного порядка»

В связи с необходимостью неуклонного соблюдения общественного порядка во время проведения массовых акций в городах и сёлах Украины, обеспечения конституционных прав и свобод граждан, на основании статьи 5 Конституции Украины постановляем:

1. Обязать органы государственной власти и органы местного самоуправления принять неотложные меры по обеспечению общественного порядка, в частности во время проведения массовых акций гражданами Украины.

2. Определить приоритетными направления деятельности правоохранительных органов государства по обеспечению личной безопасности граждан, защите их прав и свобод от преступных посягательств, по охране и обеспечению общественного порядка, противодействию преступлениям, которые посягают на жизнь, здоровье, свободу и достоинство человека, его собственность.

3. Предупредить руководителей правоохранительных органов всех уровней о персональной ответственности относительно выполнения этого Декрета.





2. Документы чрезвычайного всеукраинского съезда городских, сельских и поселковых голов, депутатов местных Советов всех уровней

Політична резолюція надзвичайного всеукраїнського з'їзду міських, селищних і сільських голів, депутатів місцевих Рад усіх рівнів

Ми, учасники надзвичайного всеукраїнського з'їзду міських, селищних і сільських голів, депутатів місцевих Рад усіх рівнів,

діючи в умовах смертельної небезпеки, яка нависла над Україною внаслідок спроби вищого державного керівництва здійснити державний переворот шляхом фальсифікації результатів виборів Президента України;

констатуючи, що органи й посадові особи вищої державної влади, причетні до спроби державного перевороту, фактично втратили свою легітимність;

виражаючи волю наших виборців, які, використовуючи своє конституційне право, повстали проти наруги й сваволі;

усвідомлюючи величезну відповідальність як за долю наших територіальних громад, так і за долю України в цілому;

проголошуємо:

у зв'язку з тим, що органи та посадові особи державної виконавчої влади, причетні до спроби державного перевороту, втратили свою легітимність, всю повноту влади в державі на перехідний період повинні перебрати на себе легітимні їни та органи місцевого самоврядування.

Ми закликаємо всі місцеві Ради підтримати позицію Комітету національного порятунку, солідаризуватися з боротьбою українського народу за свою свободу й громадянські права, взяти сьогодні на себе відповідальність за долю території чи громади, яка їх обрала.

Ми створюємо Всеукраїнський центральний виконавчий комітет місцевих Рад, який організаційно координуватиме роботу місцевих Рад у перехідний період до інавгурації легітимно обраного Президента України Віктора Ющенка та формування нового складу уряду України. Всеукраїнський центральний виконавчий комітет місцевих Рад діятиме в тісній співпраці з Комітетом національного порятунку.

Ми пропонуємо терміново провести сесії місцевих Рад, на яких засудити спробу державного перевороту, підтримати Комітет національного порятунку і народного Президента Віктора Андрійовича Ющенка.

Ми закликаємо на сесіях районних та обласних Рад прийняти рішення про створення виконавчих апаратів районних і обласних Рад, які повинні перебрати на себе делеговані функції місцевих державних адміністрацій в ім'я гарантій конституційних прав і свобод громадян, забезпечення нормальної життєдіяльності територій.

Ми закликаємо всіх посадових осіб органів державної виконавчої влади, місцевого самоврядування, правоохоронних органів не виконувати злочинних вказівок посадовців, які заплямували себе участю в фальсифікації президентських виборів та в спробі державного перевороту, а натомість виконувати лише законні рішення легітимних органів місцевого самоврядування та рішення Комітету національного порятунку.

Волелюбний український народ нагромадив багатовікові традиції місцевого самоврядування, і сьогодні ці традиції стануть гарантією його свободи, його майбутнього.

Ми переможемо! Силу народу не здолати!

Ухвалено 25 листопада 2004 року м. Київ, Український Дім





Звернення надзвичайного всеукраїнського з'їзду міських, селищних і сільських голів, депутатів місцевих Рад усіх рівнів до народних депутатів України

Шановні колеги!

Депутати Верховної Ради України та місцевих Рад, обрані відповідно до всіх вимог чинного українського законодавства, є легітимними представниками народу України. Ми констатуємо, що спроби вищих посадових осіб держави здійснити державний переворот шляхом фальсифікації результатів виборів Президента України спричинили гостру кризу в українському суспільстві. Від позиції депутатів сьогодні залежатиме не лише збереження спокою в суспільстві, але й саме існування в Україні законної влади.

Будь-які намагання з боку народних депутатів України сприяти Віктору Януковичу в узурпації влади є злочинними за своєю сутністю. Попереджаючи активних учасників спроби перевороту про моральну, політичну і кримінальну відповідальність за їхні протизаконні дії, ми закликаємо всіх відповідальних і чесних народних депутатів України підтримати діяльність Комітету національного порятунку, сприяти відновленню демократії в українському суспільстві.

Особливо звертаємось до членів фракції Комуністичної партії України та до членів фракцій і груп так званої парламентсько-урядової коаліції: ваші політичні сили користуються авторитетом у значній кількості територіальних громад. Ваші виборці в своїй більшості солідарні з усім українським народом. Виправдайте їхню віру і їхню надію на вас як на виразників народних прагнень і інтересів! Підтримайте волелюбний і демократичний український народ!

Ухвалено 25 листопада 2004 року м. Київ, Український Дім





Звернення надзвичайного всеукраїнського

з'їзду міських, селищних і сільських голів,

депутатів місцевих Рад усіх рівнів до народу України

м. Київ 25 листопада 2004 року

Ми, міські, селищні, сільські голови, депутати місцевих Рад з різних регіонів України, вкрай стурбовані глибокою політичною кризою, що охопила наше суспільство і може спричинити до розколу держави.

Констатуючи неспроможність та небажання Президента України здійснити конституційні функції гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, виборчих прав громадян України,

вважаючи своєю головною метою забезпечення збереження незалежності України, миру і злагоди в суспільстві та усвідомлюючи свою відповідальність перед виборцями, ми звертаємося до всіх громадян, територіальних громад, народу України із закликом:

1. Вимагати від єдиного на сьогодні легітимного органу державної влади України — Верховної Ради України здійснити такі невідкладні заходи:

— припинити повноваження Центральної виборчої комісії України, яка повністю дискредитувала себе маніпуляціями результатів голосування. Відповідно оголосити такими, що не мають юридичного значення, всі рішення ЦВК щодо визначення результатів виборів Президента України. Вони є фальшивими, про що свідчать висновки чисельних спостерігачів від кандидатів на пост Президента України та міжнародної спільноти і навіть публічна позиція окремих членів ЦВК;

— сформувати новий склад ЦВК, якому в разі неможливості встановлення правдивих результатів виборів внаслідок їх фальсифікації доручити організувати та провести переголосування другого туру виборів Президента України в тих територіальних виборчих округах, де фальсифікації набули особливо масштабного характеру в повній відповідності з вимогами виборчого законодавства України та під жорстким контролем з боку державних та громадських інститутів, міжнародної спільноти.

2. Всім громадянам України в будь-якій ситуації зберігати витримку та спокій, зайняти активну громадянську позицію і не допускати силового розвитку подій. Пам'ятайте, що в руках кожного з нас перебуває доля наших дітей, майбутнє України.

«В єдності сила народу,

Боже, нам єдності дай!»





3. Документы Всеукраинского съезда депутатов Верховной Рады АР Крым, местных Советов всех уровней

Решение Всеукраинского съезда депутатов

Верховной Рады АР Крым, местных Советов всех уровней

28 ноября 2004 г., г. Северодонецк Луганской области

Мы, участники съезда депутатов органов местного самоуправления АР Крым, Днепропетровской, Донецкой, Житомирской, Закарпатской, Запорожской, Киевской, Кировоградской, Луганской, Николаевской, Одесской, Полтавской, Сумской, Харьковской, Херсонской, Черкасской, Черниговской областей, г. Севастополя:

— действуя в рамках Конституции Украины, Закона «О местном самоуправлении в Украине»;

—выражая интересы представляемых нами территориальных громад, реагируя на критическое обострение общественно-политической обстановки в стране, разрушительные действия так называемой «демократической оппозиции»;

— стремясь не допустить экономический хаос и дезорганизацию государственной власти;

— конструктивно реагируя на законные требования избирателей, граждан Украины,

решили:

1. Признать официальное Постановление Центральной избирательной комиссии Украины по результатам выборов Президента Украины как легитимное и в полной мере отвечающее нормам Конституции Украины и действующего законодательства Украины.

В результате двух туров общенародного голосования Президентом Украины избран .

2. Являясь сторонниками единой, целостной Украины, участники съезда решительно осуждают антигосударственные, антинародные действия так называемой оппозиции, ведущие Украину к территориальному расколу и катастрофе.

При этом в случае дальнейшего развития государственного переворота и прихода к власти нелегитимного Президента мы, участники съезда, оставляем за собой право на адекватные действия по самозащите интересов граждан наших регионов и всей Украины.

3. Создать Межрегиональный союз органов местного самоуправления Украины.

Для осуществления руководства Межрегиональным союзом образовать Координационный совет с представительством в состав совета по 2 человека от каждой из областей-участниц союза.

Для осуществления текущей организационной работы Координационному совету Межрегионального союза образовать исполнительную дирекцию.

4. Местом для постоянной работы Координационного совета исполнительной дирекции определить г. Харьков, предусмотрев выделение необходимых материально-технических и финансовых средств для обеспечения деятельности этих органов.

5. Поручить Координационному совету:

5.1. осуществить юридическое оформление Межрегионального союза, подготовив для этого проекты Устава и Учредительного договора;

5.2. информировать о решениях настоящего съезда действующего Президента Украины , вновь избранного Президента Украины , Председателя Верховной Рады Украины

5.3. Координационному совету незамедлительно провести всесторонний анализ и оценку всех конструктивных идей, прозвучавших на съезде;

5.4. разработку и принятие незамедлительных ответных мер на попытки экономического и политического шантажа.

6. Предложить народным депутатам Украины, избранным от областей-участниц союза, обратиться в Конституционный Суд Украины по поводу незаконных решений Верховной Рады Украины от 01.01.01 года, касающихся результатов голосования на выборах Президента Украины от 01.01.2001 г.

7. Очередной съезд депутатов местных Советов провести при готовности учредительных документов или — безотлагательно, в случае дальнейшего обострения общественно-политической обстановки в стране.

8. Съезд выражает веру и надежду на то, что конституционность и здравый смысл восторжествуют и нам не придется осуществлять крайние меры для самозащиты интересов десятков миллионов граждан Украины. Но при самом худшем, кризисном варианте развития общественно-политической обстановки в стране будем едины и решительны в защите волеизъявления народа Украины, вплоть до проведения референдума по вопросу возможного изменения административно-территориального устройства.

9. Потребовать от Президента Украины незамедлительно созвать заседание Совета национальной безопасности и обороны Украины с целью координации усилий органов государственной власти по недопущению государственного переворота.

10. Настоящую резолюцию направить средствам массовой информации Украины, Европейского Союза, Российской Федерации и других государств.





Резолюція Всеукраїнського з'їзду депутатів Рад

усіх рівнів щодо аспектів нової регіональної політики

м. Харків, 4 грудня 2004 року

Важливим чинником забезпечення реального народовладдя в Україні має стати місцеве і регіональне самоврядування. Вдосконалення його організації передбачає здійснення конституційних змін щодо співвідношення повноважень держави і місцевих органів влади на рівні областей, районів, міст, сіл та селищ, що забезпечить гармонійний розвиток територій, позбавить їх депресивності й дотаційності — саме тих явищ, що завжди викликають політичні протистояння.

З цією метою з'їзд вважає за необхідне:

1. Протягом року розробити та провести адміністративно-територіальну реформу, поклавши в її основу принцип фінансово-економічної самодостатності територій.

2. Запровадити в Україні принципи і стандарти європейської спільноти щодо регіонального управління через децентралізацію влади, створення виконавчих органів районних і обласних Рад, перехід на обрання керівників регіональної влади всім населенням території, залишивши за державними адміністраціями контрольно-наглядові функції.

3. Чітко розмежувати компетенцію та джерела доходів громад населених пунктів, районів та областей, послідовно децентралізувати податкову систему із закріпленням за кожним рівнем місцевого самоврядування власних видів податків.

4. Запровадити принцип субсидіарності, за яким максимальна кількість послуг надається жителям там, де вони проживають, а до повноважень органів влади вищого рівня передається забезпечення лише тих послуг, які не можуть бути надані у громаді.

5. Забезпечити подвійне підпорядкування територіальних органів міністерств та відомств: Міністерства надзвичайних ситуацій, Міністерства внутрішніх справ, Державної податкової адміністрації та ін.

6. Внести зміни в закон про референдум, які розширюють права територіальних громад щодо вирішення питань економічного, громадсько-політичного, соціокультурного життя, мовної політики.

7. Здійснювати делегування органам місцевого самоврядування окремих державних функцій і повноважень (а також делегування органами місцевого самоврядування окремих власних функцій іншим рівням влади) лише на договірній основі, разом з виділенням ресурсів (у тому числі фінансових), необхідних для забезпечення виконання цих функцій і повноважень.

8. Створювати систему партнерських відносин між органами державної влади, органами місцевого самоврядування та загальнонаціональними об'єднаннями, що представляють місцеві інтереси.

9. Широко залучати населення в особі непідприємницьких організацій, місцевих бізнес-асоціацій, окремих кваліфікованих громадян до участі у вирішенні місцевих і регіональних питань.

10. Спеціальним Законом України «Про основи взаємин органів державної влади, асоційованих представників місцевого самоврядування і непідприємницьких організацій» надати органам місцевого самоврядування статус «партнерів державної влади» при формуванні державної політики.

11. Доручити Координаційній раді підготувати пропозиції стосовно можливості проведення консультативного опитування щодо надання російській мові статусу офіційної, зняття депутатської недоторканності з народних депутатів України та з питань внутрішнього устрою України.

З'їзд звертається до Голови Верховної Литвина з проханням взяти під особистий контроль розробку та прийняття Державної програми нової регіональної політики.





Заява Всеукраїнського з'їзду депутатів Рад усіх рівнів щодо шляхів виходу України з політичної кризи

м. Харків, 4 грудня 2004 року

Суспільно-політична криза, яку ми переживаємо зараз, лише частково пов'язана з ходом і результатами виборів Президента України. Значно більшою мірою вона зумовлена недосконалістю і непрозорістю організації всієї системи влади в Україні, відсутністю громадсько-політичного контролю за її діяльністю. Виборчі перегони, в ході яких змагалися не програми, а особистості, не достоїнства кандидатів, а взаємні звинувачення, лише надмірно загострили протистояння сил, що підтримують претендентів на вищу державну посаду, демонструючи водночас суцільний правовий нігілізм.

Суспільство балансує на межі масштабного громадянського конфлікту, над прірвою економічної катастрофи. Мітингові пристрасті переважають здоровий глузд, заважаючи пошуку цивілізованого виходу з кризового стану. Якщо не зупинитися зараз, ми власноруч відкинемо Україну принаймні до середини 90-х років, зведемо нанівець здобуті останнім часом досягнення в соціально-економічній сфері.

Ми, депутати Рад усіх рівнів, звертаємося до протидіючих політичних сил з нагальним закликом відкинути владні амбіції, повернутись обличчям до загальних проблем суспільства і спільними зусиллями зупинити кризу, забезпечити реформування системи влади в Україні.

Для цього, в першу чергу, потрібно:

1. Безумовне дотримання всіма суб'єктами політичного процесу Конституції та чинного законодавства України, категоричне виключення ними можливості застосування сили.

2. Повне, без будь-якого виключення, виконання домовленостей, що були досягнуті 1 грудня за круглим столом за участю Президента України, Голови Верховної Ради України, обох претендентів на посаду Президента України і авторитетних міжнародних посередників.

3. Верховній Раді України забезпечити невідкладне здійснення конституційної політичної реформи в Україні, яка в межах парламентсько-президентської форми правління забезпечить:

— надання більшості у Верховній Раді права формування уряду;

— чітке визначення прав і повноважень парламентської опозиції;

— обмеження повноважень Президента щодо здійснення ним функцій виконавчої гілки влади;

— посилення спроможності Президента забезпечувати дотримання Конституції України на всій території держави.

4. Формування Уряду України провести на підставі Конституційної реформи за участю політичних сил, репрезентованих у Верховній Раді.

5. Просити Президента України звернутися до Конституційного Суду з поданням щодо відповідності Конституції України рішення Верховного Суду про проведення повторного голосування у другому турі виборів Президента України.

З'їзд вважає, що повторне голосування у другому турі виборів Президента України при перемозі будь-кого з кандидатів не буде сприйматися як легітимне.

З'їзд підтримує заяву Віктора Януковича щодо його готовності заради збереження цілісності держави, миру, спокою в Україні зняти свою кандидатуру з виборчих перегонів за умови аналогічних дій з боку Віктора Ющенка.

Ми переконані, що оновлена система організації державної влади в Україні, побудована на чітко визначеній відповідальності всіх її гілок, у взаємодії з повноважним і ефективним місцевим самоврядуванням, може стати основою для здійснення національної ідеї єдиної соборної демократичної України.

Звертаємося до Верховної Ради України з пропозицією ініціювати проведення у м. Києві Всеукраїнського з'їзду депутатів Рад усіх рівнів з метою повного аналізу причин виникнення політичної кризи в державі, визначення шляхів оновлення всіх сфер суспільно-політичного життя в Україні.







4. Решения местных органов власти



Львовский горсовет

УКРАЇНА

ЛЬВІВСЬКА МІСЬКА РАДА

13-та сесія 4-го скликання

УХВАЛА № 000 від 22.11.2004

Про вибори Президента України

В Україні відбулися вибори Президента України, де переконливу перемогу здобув Віктор Ющенко. Проте влада, вдаючись до безпрецедентних фальсифікацій, намагається знехтувати волевиявленням народу. ЦВК слухняно пішла на фальсифікацію виборів, закриваючи очі на численні порушення, в тому числі і на відвертий бандитизм на виборчих дільницях, чим відверто сприяє державному перевороту в Україні.

Львівська міська Рада ухвалила:

1. Визнати законно обраним Президентом України Віктора Ющенка і виконувати його укази та розпорядження.

2. Вимагати від ЦВК скасувати результати виборів на всіх дільницях, куди в порушення Закону «Про вибори Президента України» були не допущені спостерігачі або члени комісій від В. Ющенка, та притягнути винних до відповідальності.

3. Утворити у м. Львові комітет захисту Конституції України

Львівська міська Рада вітає Віктора Ющенка з обранням Президентом України і бажає йому плідної праці на благо українського народу.

Звертаємось до всіх органів місцевого самоврядуваня України про підтримку всенародно обраного Президента України Віктора Ющенка і закликаємо до загальнонаціонального страйку.

Міський голова Л. Буняк

http://www8.city-adm. /inTEAM/Uhvaly. nsf/(SearchForWeb)/ OCEE28526BE219E1C2256F5600486B2A? OpenDocument





Тернопольский горсовет

ТРИНАДЦЯТА СЕСІЯ

22 листопада 2004 №4/13/67

Про визнання Президентом України Віктора Ющенка

Враховуючи волевиявлення українського народу — єдиного джерела влади в Україні, висловленого на виборах Президента України, та те, що народовладдя є основоположним принципом Української держави, міська Рада

ВИРІШИЛА:

1. Визнати Віктора Ющенка Президентом України, обраним громадянами України на виборах Президента України у 2004 році.

2. Встановити, що на території Тернопільської міської Ради є чинними акти, прийняті Президентом України Віктором Ющенком.

3. Звернутися до Рад усіх рівнів прийняти рішення про визнання Президентом України Віктора Ющенка.

4. Оприлюднити дане рішення в засобах масової інформації. Міський голова Б. ЛЕВКІВ





ТРИНАДЦЯТА СЕСІЯ 26 листопада 2004

Про виконання декретів Комітету національного порятунку

Відповідно до політичної резолюції Всеукраїнського з'їзду міських, селищних і сільських голів, депутатів місцевих Рад усіх рівнів, міська Рада

ВИРІШИЛА:

1. Забезпечити виконання декретів Комітету національного порятунку на території М. Тернополя.

2. Оприлюднити дане рішення через засоби масової інформації.

Міський голова Б. ЛЕВКІВ





Луганский областной Совет

четвертого созыва пятнадцатая сессия

РЕШЕНИЕ

24 ноября 2004 г. №15/1 г. Луганск



Об обращении депутатов Луганского областного Совета



Обсудив политическую ситуацию, сложившуюся в стране в результате деструктивных действий оппозиций, не признающих результаты выборов, областной Совет

РЕШИЛ:

1. Принять обращение депутатов к Президенту Украины, Верховной Раде Украины, гражданам Украины, областным Советам, международным организациям (прилагается).

2. Запретить областному коммунальному предприятию «Луганское кабельное телевидение» трансляцию 5-го канала и ТРК «Эра» за призывы в их передачах к гражданскому неповиновению, неконституционным действиям, насилию.

3. Обратиться к Национальному совету по телевидению и радиовещанию с требованием приостановить действия лицензии 5-го канала и ТРК «Эра» за распространение в их информационных передачах материалов, противоречащих Конституции Украины, закону о печати и средствах массовой информации.

4. Учитывая сложную обстановку, сложившуюся в г. Киеве, обратиться к депутатам местных Советов всех уровней с предложением провести Всеукраинский съезд депутатов местных Советов в г. Харькове. Поручить президиуму областного Совета сформировать делегацию от Луганской области для участия в его работе.

5. Обратиться в Центральную избирательную комиссию Украины с требованием немедленно объявить результаты выборов Президента Украины.

6. Депутаты областного Совета категорически осуждают попытку самозванного, нелегитимного захвата власти со стороны и его преступного окружения и требуют от Генеральной прокуратуры Украины возбудить уголовное дело по статье 109 У К Украины.

7. Поручить депутатам областного Совета и донести решение и обращение сессии областного Совета до руководства государства, действующего и вновь избранного президентов Украины, а депутату проинформировать участников митинга в г. Луганске о решении настоящей сессии.

8. Опубликовать обращение депутатов Луганского областного Совета в средствах массовой информации.

Председатель областного Совета





Обращение депутатов Луганского областного Совета

Мы, депутаты Луганского областного Совета, выражая волю и интересы подавляющего большинства населения области, выражаем озабоченность обстановкой, сложившейся в стране после проведения выборов Президента Украины.

Вопреки воле народа, на законном основании большинством голосов избравшим Президентом страны Януковича Виктора Федоровича, горстка обанкротившихся политиков во главе с пытается, вопреки Конституции, законам Украины, узурпировать власть в стране, подстрекает общество к гражданскому неповиновению, расколу страны на восток и запад.

He гнушаясь явной лжи, используя приемы и методы, выходящие за рамки закона, в своих публичных выступлениях и его соратники открыто призывают к ликвидации существующего конституционного строя, бездоказательно обвиняют действующего Президента Украины, Премьер-министра, Центральную избирательную комиссию и другие органы власти. Так называемая оппозиция, игнорируя волеизъявление большинства избирателей, в том числе и нашей области, почти 93 процента которых проголосовали за , без конкретных обоснований и фактов призывают к признанию результатов голосования недействительными.

Зомбируя молодежь, подстрекая ее на противоправные действия, взяв на вооружение ложь, клевету и запугивание, несбыточные обещания, оппозиция воздействует на их эмоции с целью использования их в качестве слепого орудия в достижении своих корыстных целей.

Жажда возвращения утраченной однажды власти лишила их напрочь таких качеств, как порядочность и уважение к своим политическим противникам, что несовместимо с понятием «демократия». Для удовлетворения своих непомерных амбиций, присваивая себе права судебной власти, они готовы пойти на все, вплоть до раскола Украины.

Вызывают недоумение действия отдельных местных Советов западных и центральных областей, столицы Украины, принимающих на своих сессиях антиконституционные решения.

Мы, депутаты Луганского областного Совета, руководствуясь Конституцией и законами Украины, с целью обеспечения мира и гражданского согласия, самой целостности нашего государства, заботясь о будущем нашей страны, обращаемся к народу Украины:

на митингах и подобных им акциях никогда не принимались и не вырабатывались конструктивные решения проблем. История украинского народа знает немало примеров, когда решения, принятые под влиянием митинговых страстей, оборачивались бедой для всего народа на долгие времена. Сегодня как никогда от нас требуется спокойствие, взвешенность действий и поступков, соблюдение законности и правопорядка. Мы обязаны как должное принять решение Центральной избирательной комиссии, независимо от того, нравится оно нам или нет, покинуть площади городов и приступить к созидательному труду во благо своих семей.

Президенту Украины:

обеспечить мир и покой в государстве, передачу власти легитимно избранному Президенту Украины.

Верховной Раде Украины:

дать правовую оценку, вплоть до роспуска, действиям местных Советов, своими решениями грубо нарушающих Конституцию Украины.

Верховной Раде АР Крым, областным Советам: не допустить антиконституционного переворота, не позволить силовыми методами узурпировать власть в государстве.

Организации Объединенных Наций, Совету Европы, всем иностранным гражданам, находящимся на территории Украины:

воздержаться от оценок результатов выборов на Украине до их официального опубликования. Призвать своих представителей к более взвешенному поведению, прекратить действия, граничащие с вмешательством во внутренние дела Украины.





Луганский областной Совет четвертого созыва

шестнадцатая сессия

РЕШЕНИЕ

26 ноября 2004 г. 16/1 г. Луганск

Об укреплении организационной

структуры местной власти в Луганской области

В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления, ратифицированной в полном объеме Верховной Радой Украины и имеющей в соответствии с Конституцией Украины высшую юридическую силу, руководствуясь ст. 1, 44, 73 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» и принимая во внимание волеизъявление территориальных громад и жителей Луганской области а также решение Луганского областного Совета от 01.01.01 года № 15/1 «Об обращении депутатов Луганского областного Совета», областной Совет РЕШИЛ:

1. Признать утратившим силу решение Луганского областного Совета от 29.06.97 г. № 16/11 «О делегировании отдельных полномочий областного Совета областной государственной администрации» и от 20.02.98 г. № 22/11 «Об управлении общей собственностью территориальных громад».

2. Образовать исполнительный комитет Луганского областного Совета в количестве 18 человек.

3. Утвердить персональный состав исполнительного комитета Луганского областного Совета согласно приложению.

4. Избрать председателем исполнительного комитета Луганского областного Совета .

5. Поручить председателю облисполкома :

5.1. Разработать структуру и положение об исполнительном комитете, смету расходов на его содержание, предложения по назначению заместителей председателя исполкома областного Совета и представить для утверждения областным Советом.

5.2. Разработать и приступить к немедленному осуществлению комплекса мер по эффективному управлению территорией Луганской области и обеспечению правопорядка.

5.3. Обеспечить координацию деятельности исполнительных органов местного самоуправления и территориальных органов центральной исполнительной власти на территории области.

6. Предложить районным Советам Луганской области образовать собственные исполнительные органы.

7. Внести на рассмотрение съезда органов местного самоуправления и исполнительной власти юго-восточных территорий Украины предложение об организации рабочей группы по созданию и формированию налоговой, платежной, банковской, финансовой системы юго-восточных территорий.

Президиуму областного Совета утвердить состав рабочей группы от Луганской области по подготовке к съезду.

8. Контроль за исполнением настоящего решения возложить на председателя областного Совета

Председатель областного Совета В. Тихонов





5. Европа: реакция на события

Председателю Парламентской Ассамблеи Совета Европы Ван дер Линдену

Уважаемый господин председатель!

Выражаем глубокое возмущение очередным актом политического произвола, совершенным в Украине 22 июня 2005 года.

Председатель областного Совета, представитель Украины в Палате регионов Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, сопредседатель Конгресса местных и региональных властей Украины, президент Украинской ассоциации местных и региональных властей Тихонов был приглашен в Генеральную прокуратуру Украины для беседы к следователю , где удерживается без объявления мотивов задержания.

Мы считаем это политической провокацией, направленной на устранение авторитетных руководителей накануне предстоящей избирательной кампании в Украине. И это — не единственный случай.

Просим, уважаемый господин Ван дер Линден, Вашего содействия и поддержки в восстановлении справедливости в отношении во имя торжества демократических ценностей.

С уважением заместитель председателя

областного Голенко.

Уважаемый г-н Голенко!

Президент Парламентской Ассамблеи Совета Европы г-н Ван дер Линден попросил меня поблагодарить Вас за письмо от 01.01.01 г. по поводу дела председателя Луганского областного Совета г-на Тихонова.

Как Вы знаете, г-н Ван дер Линден посетил Киев в прошлом месяце и встретился с высокопоставленными должностными лицами Вашей страны. Во время своих встреч, а также в своем заявлении в Парламенте Украины он настаивал на необходимости уважения прав человека и верховенства закона. Он особо предостерег от применения любых актов политического преследования.

Ваше письмо было также передано в Мониторинговый комитет ПАСЕ, который готовит доклад по Украине на сессию ПАСЕ в октябре (3-7 октября 2005г.).

С уважением

Петер Сич,

руководитель Секретариата Президента ПАСЕ






Подпишитесь на рассылку:

Проекты по теме:

Основные порталы, построенные редакторами

Домашний очаг

ДомДачаСадоводствоДетиАктивность ребенкаИгрыКрасотаЖенщины(Беременность)СемьяХобби
Здоровье: • АнатомияБолезниВредные привычкиДиагностикаНародная медицинаПервая помощьПитаниеФармацевтика
История: СССРИстория РоссииРоссийская Империя
Окружающий мир: Животный мирДомашние животныеНасекомыеРастенияПриродаКатаклизмыКосмосКлиматСтихийные бедствия

Справочная информация

ДокументыЗаконыИзвещенияУтверждения документовДоговораЗапросы предложенийТехнические заданияПланы развитияДокументоведениеАналитикаМероприятияКонкурсыИтогиАдминистрации городовПриказыКонтрактыВыполнение работПротоколы рассмотрения заявокАукционыПроектыПротоколыБюджетные организации
МуниципалитетыРайоныОбразованияПрограммы
Отчеты: • по упоминаниямДокументная базаЦенные бумаги
Положения: • Финансовые документы
Постановления: • Рубрикатор по темамФинансыгорода Российской Федерациирегионыпо точным датам
Регламенты
Термины: • Научная терминологияФинансоваяЭкономическая
Время: • Даты2015 год2016 год
Документы в финансовой сферев инвестиционнойФинансовые документы - программы

Техника

АвиацияАвтоВычислительная техникаОборудование(Электрооборудование)РадиоТехнологии(Аудио-видео)(Компьютеры)

Общество

БезопасностьГражданские права и свободыИскусство(Музыка)Культура(Этика)Мировые именаПолитика(Геополитика)(Идеологические конфликты)ВластьЗаговоры и переворотыГражданская позицияМиграцияРелигии и верования(Конфессии)ХристианствоМифологияРазвлеченияМасс МедиаСпорт (Боевые искусства)ТранспортТуризм
Войны и конфликты: АрмияВоенная техникаЗвания и награды

Образование и наука

Наука: Контрольные работыНаучно-технический прогрессПедагогикаРабочие программыФакультетыМетодические рекомендацииШколаПрофессиональное образованиеМотивация учащихся
Предметы: БиологияГеографияГеологияИсторияЛитератураЛитературные жанрыЛитературные героиМатематикаМедицинаМузыкаПравоЖилищное правоЗемельное правоУголовное правоКодексыПсихология (Логика) • Русский языкСоциологияФизикаФилологияФилософияХимияЮриспруденция

Мир

Регионы: АзияАмерикаАфрикаЕвропаПрибалтикаЕвропейская политикаОкеанияГорода мира
Россия: • МоскваКавказ
Регионы РоссииПрограммы регионовЭкономика

Бизнес и финансы

Бизнес: • БанкиБогатство и благосостояниеКоррупция(Преступность)МаркетингМенеджментИнвестицииЦенные бумаги: • УправлениеОткрытые акционерные обществаПроектыДокументыЦенные бумаги - контрольЦенные бумаги - оценкиОблигацииДолгиВалютаНедвижимость(Аренда)ПрофессииРаботаТорговляУслугиФинансыСтрахованиеБюджетФинансовые услугиКредитыКомпанииГосударственные предприятияЭкономикаМакроэкономикаМикроэкономикаНалогиАудит
Промышленность: • МеталлургияНефтьСельское хозяйствоЭнергетика
СтроительствоАрхитектураИнтерьерПолы и перекрытияПроцесс строительстваСтроительные материалыТеплоизоляцияЭкстерьерОрганизация и управление производством

Каталог авторов (частные аккаунты)

Авто

АвтосервисАвтозапчастиТовары для автоАвтотехцентрыАвтоаксессуарыавтозапчасти для иномарокКузовной ремонтАвторемонт и техобслуживаниеРемонт ходовой части автомобиляАвтохимиямаслатехцентрыРемонт бензиновых двигателейремонт автоэлектрикиремонт АКППШиномонтаж

Бизнес

Автоматизация бизнес-процессовИнтернет-магазиныСтроительствоТелефонная связьОптовые компании

Досуг

ДосугРазвлеченияТворчествоОбщественное питаниеРестораныБарыКафеКофейниНочные клубыЛитература

Технологии

Автоматизация производственных процессовИнтернетИнтернет-провайдерыСвязьИнформационные технологииIT-компанииWEB-студииПродвижение web-сайтовПродажа программного обеспеченияКоммутационное оборудованиеIP-телефония

Инфраструктура

ГородВластьАдминистрации районовСудыКоммунальные услугиПодростковые клубыОбщественные организацииГородские информационные сайты

Наука

ПедагогикаОбразованиеШколыОбучениеУчителя

Товары

Торговые компанииТоргово-сервисные компанииМобильные телефоныАксессуары к мобильным телефонамНавигационное оборудование

Услуги

Бытовые услугиТелекоммуникационные компанииДоставка готовых блюдОрганизация и проведение праздниковРемонт мобильных устройствАтелье швейныеХимчистки одеждыСервисные центрыФотоуслугиПраздничные агентства

Блокирование содержания является нарушением Правил пользования сайтом. Администрация сайта оставляет за собой право отклонять в доступе к содержанию в случае выявления блокировок.