Основы построения бюджетной системы Российской Федерации (стр. 1 )

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9

учебное пособие

Тема 1. Основы построения бюджетной системы Российской Федерации

1. Экономическое содержание бюджетного фонда

Бюджетные отношения, как часть финансовых отношений выполняют особое назначение – распределяют валовой внутренний продукт, доходы от внешнеэкономической деятельности и часть национального богатства с целью предоставления органам государственной власти и органам местного самоуправления финансовых ресурсов. При этом финансовые ресурсы, которые являются материальными носителями бюджетных отношений, формируются и используются в фондовой форме – в форме фондов денежных средств, создаваемых соответствующими органами власти либо органами местного самоуправления и используемых ими для удовлетворения общественных потребностей. К ним относятся потребности в: оказании услуг общественного сектора экономики, и прежде всего услуг образования, здравоохранения, культуры и других отраслей социальной сферы; расширении общественного производства; регулировании межотраслевых и территориальных пропорций развития экономики; содержании органов государственной власти и органов местного самоуправления, судебной власти, органов правопорядка, обеспечения безопасности и обороноспособности государства (схема 1.1). Таким образом, в системе общественных потребностей выделяются как потребности самих органов государственной власти и местного самоуправления, связанные с их содержанием, так и потребности субъектов хозяйствования и отдельных граждан. Соотношение отдельных групп потребностей зависит от уровня экономического развития страны, приоритетов, целей и задач экономической и финансовой политики.




Бюджетные отношения представляют собой совокупность денежных отношений, возникающих между органами государственной власти и местного самоуправления, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой, по поводу перераспределения валового внутреннего продукта, доходов от внешнеэкономической деятельности и части национального богатства, с целью образования фондов денежных средств, формируемых органами государственной власти и местного самоуправления и используемых ими на удовлетворение общественных потребностей в рамках возложенных на данные органы функций и задач (тест 1.3).

В некоторых учебных изданиях[1] бюджетные отношения трактуются как отношения, связанные с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств. Ранее этот термин соответствовал организационно-правовой форме существования бюджета в виде единого (консолидированного) фонда, утверждаемого в форме закона. После образования Российской Федерации в условиях разделения единого бюджетного фонда по уровням власти правомернее говорить о том, что бюджетные отношения материализуются не в едином централизованном фонде, а в совокупности фондов денежных средств, формируемых соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления. Для определения любого из этих фондов, абстрагируясь от уровня управления (федерального, регионального или местного), на котором они формируются, правомерно использовать термин «бюджетный фонд», который является материальным воплощением бюджетных отношений.




Бюджетный фонд представляет собой обособленную часть стоимости валового внутреннего продукта, доходов от внешнеэкономической деятельности и части национального богатства, концентрируемую в распоряжении соответствующего органа государственной власти и органа местного самоуправления и используемую для выполнения функций и задач, отнесенных к его компетенции (схемы 1.2, 1.3, тесты 1 Таким образом, формирование бюджетных фондов происходит путем вычленения из стоимости валового внутреннего продукта и других объектов распределения и последующей концентрации[2] части денежных средств в распоряжении органов власти и местного самоуправления для удовлетворения общественных потребностей (схема 1.4).

Признание объективной необходимости концентрации ресурсов в распоряжении соответствующих органов власти и местного самоуправления, в свою очередь, требует определения разумных масштабов такой концентрации. Отсутствие понимания этого положения при определении целей, задач и направлений бюджетной политики может привести к двум крайностям. Постоянно возрастающие общественные потребности требуют адекватного увеличения бюджетных фондов. Однако излишне высокий уровень концентрации средств в руках государства вызывает чрезмерное изъятие доходов у субъектов хозяйствования и как следствие уклонение от налогообложения, снижение заинтересованности предприятий и организаций в увеличении накоплений и развитии, что в перспективе может привести к уменьшению объекта бюджетного распределения (в основном валового внутреннего продукта) и снижению доходной базы бюджетов. В то же время уменьшение размеров бюджетных изъятий путем резкого снижения налогового бремени (целью которого является создание наиболее благоприятных условий хозяйствования экономическим субъектам для обеспечения экономического роста) может привести к необходимости пересмотра системы общественных потребностей в ущерб малообеспеченным слоям населения, занятым в социальной сфере, росту социальной напряженности, замедлению темпов научно-технического прогресса, снижению воспроизводства квалифицированных кадров и, в конечном итоге, к снижению темпов экономического роста.




Сложность определения разумных масштабов концентрации средств (установление оптимального размера бюджетного фонда) обусловлена, с одной стороны, количественной ограниченностью объекта распределения, и с другой стороны, внутренней противоречивостью экономических интересов всех экономических субъектов (органов власти, организаций, граждан). Особенно остро стоит эта проблема в странах с переходной экономикой ввиду недостаточно стабильного роста валового внутреннего продукта, в условиях которого формирование и разделение «бюджетного пирога» в интересах всех экономических субъектов становится практически неразрешимой задачей. Поэтому возникающие противоречия могут быть сняты только на основе установления экономически обоснованных пропорций и методов распределения финансовых ресурсов между всеми субъектами бюджетных отношений. При этом сложность выработки механизма бюджетного распределения обусловлена необходимостью решения двух основных (часто взаимоисключающих) задач: увеличения доходной базы бюджетов для удовлетворения потребностей общества и создания условий для роста накоплений субъектов хозяйствования путем стимулирования их материальной заинтересованности в увеличении доходов.

Основными факторами, влияющими на уровень концентрации в распоряжении органов власти и местного самоуправления финансовых ресурсов, являются: уровень развития экономики (обобщающими показателями которого являются не только темпы экономического роста, но и абсолютный размер валового внутреннего продукта); цели и задачи бюджетной политики, определяющие приоритетные направления распределения бюджетных средств в пользу отдельных отраслей экономики и территорий; исторические и национальные традиции (тест 1.4). Сочетание этих факторов определяет конкретный объем бюджетных средств, формируемых в распоряжении всех органов государственной власти и местного самоуправления. Определение размера бюджетных фондов происходит в процессе бюджетного планирования, что предъявляет высокие требования к обоснованности определения бюджетных показателей на основе составления многовариантных расчетов бюджета с учетом научно-обоснованной потребности в средствах субъектов хозяйствования, необходимости повышения эффективности и результативности предусмотренных бюджетных расходов.




Количество бюджетных фондов соответствует количеству органов государственной власти и органов местного самоуправления в зависимости от государственного устройства и уровней управления (федеральный, региональный, местный). В Российской Федерации как федеративном государстве формируется 1 федеральный бюджет, 21 республиканский бюджет, 8 краевых, 47 областных, 1 областной автономной области, 5 окружных, 2 городских (Москвы и Санкт-Петербург). Количество местных бюджетов составляет более 25 тысяч.

Бюджетный фонд является разновидностью финансового фонда, поэтому он обладает всеми чертами, характерными для финансовых фондов (схема 1.6):

- обособленным характером и самостоятельностью функционирования,

- целевым назначением,

- сбалансированностью,

- правовой регламентацией порядка образования и использования.

Наряду с наличием общих черт, характерных для всех финансовых фондов, бюджетный фонд обладает специфическими чертами – масштабностью, маневренностью в процессе его формирования и использования[3] и многоцелевым использованием средств (схема 1.5).

1. Масштабность бюджетного фонда (схема 1.6)

Бюджетный фонд отличает от других финансовых фондов масштабность концентрации финансовых ресурсов в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления. В бюджетных фондах в России в настоящее время концентрируется около 30 % всех финансовых ресурсов. Масштабы концентрации финансовых ресурсов в распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления зависят от:




- уровня развития экономики и государственного регулирования экономики, обобщающими показателями которого являются не только темпы экономического роста, но и абсолютный размер валового внутреннего продукта. Чем выше уровень экономического развития, тем меньшая доля финансовых ресурсов концентрируется в бюджете. Но, с другой стороны, на масштабы концентрации влияет одновременно и политика в области государственного регулирования экономики;

- методы хозяйствования. Если преобладают рыночные методы, то меньшая доля финансовых ресурсов концентрируется в бюджете, при административно-командных методах – наоборот. В СССР, например, около 80% финансовых ресурсов перераспределялось через государственный бюджет;

-специфические условия, характерные для определенного исторического этапа развития страны. В СССР после “военного коммунизма” в 1923-26 гг. уровень концентрации финансовых ресурсов в бюджете достигал 90%. Тогда в концепции сущности советских финансов финансовые ресурсы отождествлялись только с бюджетными ресурсами);

- цели и задачи бюджетной политики, определяющие приоритетные направления распределения бюджетных средств в пользу отдельных отраслей экономики, территорий, определенных категорий граждан. При проведении пенсионной реформы, реформы образования и здравоохранения, реформы по замене натуральных льгот денежными компенсациями, при реформировании вооруженных сил и т. п., необходимы значительные финансовые ресурсы. После проведения реформ объемы финансирования из бюджетов реформированным отраслям должны снижаться, а следовательно и уровень концентрации финансовых ресурсов в бюджете должен снизиться, но на момент проведения реформ уровень концентрации повышается;




-исторические традиции, присущие соответствующему государству. В России был силён уклад государственного начала в управлении, поэтому имеется более высокая степень концентрации финансовых ресурсов в бюджетных фондах по сравнению с другими странами.

Сочетание вышеуказанных факторов определяет конкретный объем бюджетного фонда. Это происходит в процессе бюджетного планирования, что предъявляет высокие требования к обоснованности бюджетных расчетов на основе составления многовариантных расчетов бюджета с учетом научно-обоснованной потребности в средствах субъектов хозяйствования, определению эффективности и целесообразности заложенных в бюджете расходов.

2. Маневренность бюджетного фонда достигается (схема 1.7):

- соблюдением принципа общего (совокупного) покрытия расходов,

- принципа единства кассы,

- использованием бюджетных кредитов,

- возможностью внесения изменений в утвержденные бюджетные назначения,

- образованием и использованием различных видов бюджетных резервов.

Принцип совокупного покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов и в других случаях, определенных законами о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Соблюдение этого принципа обеспечивает возможность свободного распределения бюджетных средств по любым направлениям расходов в ходе формирования бюджета, а также бесперебойное финансирование расходов, предусмотренных законом о соответствующем бюджете.




Принцип единства кассы, предусмотренный Бюджетным кодексом РФ как основной принцип исполнения бюджетов, означает, что все доходы и поступления из источников финансирования дефицита бюджета зачисляются на единый счет бюджета и с него же осуществляются все расходы, предусмотренные по бюджету. Соблюдение этого принципа позволяет консолидировать все доходы и поступления на счете и направлять их бюджетополучателям исходя из утвержденных бюджетных назначений.

Бюджетные кредиты используются для покрытия внутригодовых кассовых разрывов между расходами и доходами бюджета в случае недостаточности средств оборотной кассовой наличности. Они предоставляются на срок не более шести месяцев и обязательно должны быть погашены в пределах текущего финансового года.

Предусмотренная бюджетным законодательством возможность внесения изменений в утвержденные бюджетные назначения позволяет обеспечить финансирование мероприятий, предусмотренных бюджетом, в рамках фактически поступивших бюджетных доходов, создать правовые основания для осуществления дополнительных расходов, не предусмотренных бюджетом, а также обеспечить перераспределение бюджетных средств в ходе исполнения бюджета. Решение этих задач достигается путем сокращения расходов бюджета при невыполнении плана доходов или поступлений из источников финансирования дефицита бюджета; использования дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета доходов либо на уменьшение размера дефицита бюджета и выплаты, сокращающие долговые обязательства бюджета, либо на осуществление дополнительных расходов сверх утвержденных бюджетом, а также путем перемещения бюджетных средств распорядителями бюджетных средств между бюджетополучателями.




Бюджетные резервы обеспечивают устойчивость и мобильность бюджетного фонда. Под ними понимается обособленная в ходе бюджетного планирования часть средств бюджетов, предназначенных для обеспечения бесперебойного финансирования как запланированных, так и непредвиденных расходов, возникших внезапно и имеющих чрезвычайный или случайный характер (схема 1.9). Бюджетные резервы являются частью финансовых резервов, однако, в отличие от других видов финансовых резервов бюджетные обладают большей маневренностью и универсальностью, т. к. могут использоваться в любой отрасли и сфере экономики, глобальны по масштабам, охватывая все уровни управления - федеральный, региональный и местный.

Необходимость создания бюджетных резервов связана (схема 1.9) с:

- возможными ошибками и просчетами, допущенными в ходе бюджетного планирования, особенно в части планирования трудно предсказуемых основных показателей социально-экономического развития (темпы экономического роста, динамика валютного курса, уровень инфляции, уровень цен на энергоносители и др.);

- необходимостью ликвидации возникающих диспропорций в процессе исполнения бюджета,

- дополнительными непредвиденными расходами.

Бюджетные резервы используются в следующих случаях (схема 1.10):

- при невыполнении доходной части бюджета в том случае, если невозможно сбалансировать доходы и расходы посредством планового сокращения расходов;

- для возмещения ущерба, причиненного стихийными бедствиями;

- для покрытия внутригодовых кассовых разрывов.




Бюджетные резервы создаются в бюджетах всех уровней и видов. Основными их видами являются (схема 1.11):

- резервный фонд Президента Российской Федерации;

- резервный фонд Правительства Российской Федерации;

- резервный фонд Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий;

- фонды непредвиденных расходов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

-оборотная кассовая наличность;

-свободный остаток бюджетных средств на начало текущего финансового года.

Законодательному утверждению подлежат:

-размер резервных фондов (в рамках законов или решений о бюджете на очередной финансовый год);

-ограничения по направлениям использования резервных фондов.

Нормативными актами органов исполнительной власти регламентируется порядок расходования средств резервных фондов. Финансирование мероприятий из резервных фондов осуществляется на основании письменного распоряжения органа исполнительной власти.

Законодательством запрещено создание резервных фондов законодательных (представительных) органов (ст. 81 п.2, ст.153 п.2 Бюджетного кодекса РФ).

Общий размер резервных фондов в федеральном бюджете не может превышать 3 процента утвержденных расходов федерального бюджета.

Размер резервных фондов в бюджетах субъектов Российской Федерации и местных бюджетах устанавливается органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ и органами местного самоуправления при утверждении собственных бюджетов на очередной финансовый год.




Маневренность бюджетного фонда проявляется как в процессе его формирования, так и использования (схема 1.7). Так, маневренность в ходе формирования бюджетного фонда проявляется в отсутствии закрепленности определенных доходов за соответствующими расходами бюджета, что позволяет уже при формировании бюджета маневрировать доходами, направляя их на осуществление расходов, определенных приоритетными, в соответствии с целями и задачами бюджетной политики. Другими инструментами обеспечения маневренности бюджетного фонда в ходе бюджетного планирования является использование оборотной кассовой наличности, а также бюджетных кредитов.

Необходимость обеспечения маневренности бюджетного фонда в ходе его использования связана с тем, что фактически достигнутые в течение бюджетного года показатели (темпы экономического роста, уровень инфляции, показатели доходов и поступлений из источников финансирования дефицита) отклоняются от предусмотренных в бюджете. В ходе исполнения бюджета маневренность обеспечивается соблюдением принципа единства кассы, использованием всех видов резервов, включая оборотную кассовую наличность, бюджетных кредитов, внесением изменений в бюджетные назначения. Тем самым отдельные инструменты (например, бюджетные кредиты и оборотная кассовая наличность) обеспечивают мобильность бюджетного фонда и при его формировании, и при его использовании.

Особенности бюджета государственного внебюджетного фонда

В распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления имеются целевые средства, используемые в качестве дополнительного источника финансирования различных мероприятий и программ. Часть этих средств аккумулируется в специальных финансовых фондах, которые либо включаются, либо не включаются в состав бюджетной системы страны.




Внебюджетные фонды – это обособленная от бюджетных средств часть финансовых ресурсов в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления, которые имеют самостоятельные источники формирования и используются в соответствии с целевым назначением (схема 1.12).

Все внебюджетные фонды, помимо общих черт, характерных для любого финансового фонда, обладают своими собственными признаками, позволяющими их выделить от других фондов. В качестве такого признака неверно использовать слово «внебюджетные», т. к. тогда, по сути, к внебюджетным фондам можно относить любой финансовый фонд, не входящий в состав бюджета, т. е. любой финансовый фонд, функционирующий «вне бюджета» – отраслевые финансовые фонды, финансовые фонды организаций и т. д. К внебюджетным фондам относятся лишь те, средствами которых распоряжается орган государственной власти соответствующего уровня либо орган местного самоуправления (схема 1.13).

Особенности формирования внебюджетных фондов состоят в следующем (схема 1.14):

1. целевое назначение внебюджетных фондов, которое определяет состав их доходов и направления расходования средств, на которое указывает и название самого фонда;

2. за расходами внебюджетных фондов закрепляются соответствующие источники доходов, т. е. при функционировании внебюджетных фондов не применяется принцип общего (совокупного) покрытия расходов, который характерен для бюджетов, при котором средства обезличиваются и нет четкого закрепления видов доходов и направлений расходования средств.




В настоящее время и в России в составе государственных финансовых ресурсов помимо бюджетов разных уровней функционируют государственные внебюджетные фонды, в которых аккумулируются финансовые ресурсы для реализации конституционных прав граждан РФ на социальное обеспечение по возрасту (Пенсионный фонд РФ), социальное обеспечение по болезни, рождению и воспитанию детей (Фонд социального страхования РФ); охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи (фонды обязательного медицинского страхования). Бюджетный кодекс РФ (ст. 143) разрешил создание только государственных внебюджетных фондов социального назначения, таким образом, после вступления этого документа в действие внебюджетные фонды экономического назначения должны были быть либо ликвидированы, либо консолидированы в бюджетах соответствующего уровня. Однако на практике во многих субъектах РФ этого не произошло.

Любой внебюджетный фонд как фонд денежных средств имеет определенные количественные параметры, определяющие объем его доходов и расходов, которые отражаются в бюджете соответствующих внебюджетных фондов. Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации рассматриваются и утверждаются в форме федеральных законов одновременно с принятием закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. В законе о бюджете соответствующего фонда утверждаются общий объем доходов и расходов, их состав и структура. В настоящее время доходы и расходы внебюджетных фондов разрабатываются и отражаются в законах об их бюджете в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.




К доходам государственных социальных внебюджетных фондов в Российской Федерации могут относиться (схема 1.15):

-  обязательные платежи (специальные целевые налоги и страховые взносы, установленные налоговым законодательством для данного фонда);

-  другие доходы (бюджетные средства, доходы, полученные от размещения временно свободных средств, добровольные взносы физических и юридических лиц, прочие источники, не запрещенные законодательством).

Направлениями расходования средств, поступающих во внебюджетные фонды, могут быть следующие (схема 1.16):

- целевое использования средств этих фондов (финансирование расходов по государственному пенсионному обеспечению граждан, финансирование гарантированной государством медицинской помощи гражданам и т. д.);

- на содержание органов управления фондом,

- на инвестиционную деятельность и т. д.

Для управления средствами государственных внебюджетных фондов созданы одноименные организации, являющиеся финансово - кредитными учреждениями, деятельность которых регулируется утвержденными положениями (или уставами), в которых определяются задачи и функции этих организаций по управлению средствами фондов. Для уяснения этого вопроса необходимо понимать, что под одним и тем же термином понимается и государственный внебюджетный фонд (как фонд денежных средств) и организация, на которую возложены функции управления средствами фонда (схема 1.17).

2. Бюджетная система Российской Федерации

В бюджетном законодательстве понятия «бюджетное устройство» и «бюджетная система» используются как синонимы. Между тем в российской и зарубежной экономической литературе данные понятия различаются, при этом понятие «бюджетное устройство» трактуется как более широкое, нежели понятие «бюджетная система».




Бюджетное устройство любой страны - организационное построение бюдже­та, отражающее как его структуру, так и формы взаимодействия (схема 1.18). Бюджетная система как наиболее важный элемент бюджетного устройства представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве страны совокупность бюджетов всех ее государственных и административно-территориальных образований, объединенных на основе определенных принципов и имеющих между собою установленные законом взаимоотношения (схема 1.19). Тем самым бюджетное устройство - понятие более широкое, чем бюджетная система, включающее помимо самой бюджетной системы:

- бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- принципы и формы разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, а также межбюджетного перераспределения средств.

В составе факторов, определяющих построение бюджетной системы государства, следует выделить:

- форму государственного устройства (федеративная либо унитарная);

- политический режим (демократический, тоталитарный, либерально-демократический и т. д. );

- исторические и национальные особенности развития государства;

- цели и задачи экономической и финансовой политики.

Первичным элементом бюджетной системы выступают виды бюджетов. Вид бюджета - форма организации бюджетных ресурсов конкретного органа государственной власти или органа местного самоуправления, финансовой базой деятельности которого он является (схема 1.20). Совокупность видов бюджетов, соответствующих определенному уровню государственной власти или местного самоуправления, образуют уровень бюджетной системы государства (схема 1.20).




Таким образом, число уровней бюджетной системы прямо производно от числа уровней системы государственной власти и местного самоуправления в государстве. Бюджетная система унитарного государства включает два уровня - центральный и уровень местных бюджетов; в свою очередь, бюджетная система федеративного государства трехуровневая и объединяет наряду с федеральным бюджетом (бюджетом центрального звена) уровень региональных бюджетов и уровень местных бюджетов (схема 1.21).

Верхний уровень бюджетной системы и в унитарных, и в федеративных государствах представлен всегда одним бюджетом – бюджетом центрального правительства в унитарных государствах или федеральным бюджетом в федеративных государствах. Второй уровень бюджетной системы, как и третий, представлен разными видами бюджетов.

В государствах с федеративным устройством бюджеты среднего звена бюджетной системы могут соотноситься с федеральным бюджетом по-разному. Если взаимоотношения бюджетов субъектов федерации с федеральным бюджетом строятся в соответствии с принципом равенства – это симметричная федерация с симметричными бюджетными правами субъектов федерации. Если же взаимоотношения субъектов федерации с федеральным центром характеризуются неравенством – это асимметричная модель бюджетной системы федеративного государства с неравными бюджетными правами субъектов федерации.

Существенные различия в организации и характере функционирования бюджетных систем имеются в государствах с либерально-демократической и административно-командной системами управления. В первых важнейшим принципом построения бюджетной системы является самостоятельность каждого бюджета, обусловленная широкими демократическими правами каждого органа власти; в государствах с административно-командной системой управления бюджетная система строится на принципе единства, когда каждый бюджет выступает как часть единого государственного бюджета страны и принципе централизма, означающем не только высокую степень централизации бюджетных средств на верхнем уровне бюджетной системы, но и почти безграничные возможности перераспределения средств между звеньями бюджетной системы и видами бюджетов на основе централизованно принимаемых решений (например, бюджетная система бывшего Советского Союза).




В демократических государствах, характеризующихся рыночными методами хозяйствования, бюджетные системы могут различаться степенью самостоятельности каждого бюджета, входящего в бюджетную систему страны. В зависимости от этого различаются бюджетные системы американского и западно-европейского типа.

Бюджеты внутри системы американского типа являются не только самостоятельными, но и автономными; здесь принцип «один налог – один бюджет» реализуется, как правило, полностью.

В бюджетных системах западно-европейского типа самостоятельность каждого бюджета органично сочетается с возможностью получения субфедеральными и муниципальными органами стабильной финансовой помощи из других бюджетов при наличии резких колебаний в уровне социальной обеспеченности граждан по территории страны. В таких бюджетных системах используются методы бюджетного выравнивания социальной обеспеченности граждан разных территорий, что обусловлено социально-ориентированной моделью экономики (например, бюджетная система ФРГ).

Бюджетная система страны может быть представлена в расширенном варианте – тогда в нее входит не только совокупность бюджетов всех уровней, но и свод внебюджетных фондов. Понятие расширенной бюджетной системы используется в практике международных сопоставлений, когда наряду с только бюджетными показателями важно учесть количественные параметры внебюджетных фондов.

Основой для построения бюджетных систем федеративных (а нередко и унитарных) государств является бюджетный федерализм. Бюджетный федерализм - это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета предоставлять на территории всей страны ее жителям равный и гарантированный государством перечень общественных услуг (безопасность, социальная защита, образование и т. п.), а для этого - органично сочетать фискальные интересы федерации с интересами ее субъектов; разграничивать бюджетные полномочия, бюджетные расходы и доходы; распределять и перераспределять бюджетные ресурсы между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов федерации, выравнивая бюджетную обеспеченность территорий, оказавшихся в разных социально-экономических, географических, климатических и пр. условиях.




Федерализм, влияя на бюджетную систему страны, предопределяет наличие следующих принципов ее построения:

·  равенство бюджетных прав субъектов федерации и муниципальных образований;

·  разграничение бюджетных полномочий между органами государственной власти разного уровня и органами местного самоуправления в соответствии с возложенными на них задачами и функциями;

·  разграничение бюджетных расходов и доходов между уровнями бюджетной системы в соответствии с бюджетными полномочиями органов государственной власти разного уровня и органами местного самоуправления;

·  прозрачность межбюджетного перераспределения средств.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов федерации (муниципальных образований) означает установление государством (субъектом федерации ) единых и обязательных для всех субъектов федерации (муниципальных образований) норм и правил, определяющих компетенцию региональных органов государственной власти (органов местного самоуправления) в области регулирования бюджетных отношений и осуществления бюджетного процесса.

Принцип разграничения бюджетных полномочий между органами государственной власти разного уровня и органами местного самоуправления означает разграничение предметов ведения, прав и обязанностей в области бюджетных отношений между органами государственной власти федерации, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления.

Принцип разграничения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы означает закрепление на долговременной основе расходов (в соответствии с возложенными на органы власти и управления полномочиями), соответствующих видов доходов (полностью или частично) за органами государственной власти федерации, органами государственной власти субъектов федерации, органами местного самоуправления.




Прозрачность межбюджетного перераспределения средств означает установление такой системы перераспределения бюджетных средств между уровнями бюджетной системы, которая была бы ясной и понятной для всех субъектов федерации, строилась бы на принципах справедливости и предоставляла бы всем территориям равные возможности для выравнивания своей бюджетной обеспеченности.

Ключевым положением в содержании бюджетного федерализма является единство интересов, основанное на сочетании интересов бюджетов всех уровней. Такое сочетание не ущемит интересы федерального бюджета, если в бюджетной системе будут четко разграничены полномочия между органами государственной власти разных уровней и органами местного самоуправления. От того, как складываются отношения между федеральным центром и субъектами Федерации, во многом зависят и взаимоотношения внутри субъектов Федерации, то есть между региональными органами власти и органами местного самоуправления.

Современная бюджетная система Российской Федерации складывалась под воздействием исторических условий формирования российской государственности. До 1991 года бюджетная система СССР (одной из союзных республик которой была РСФСР) объединяла союзный бюджет, государственные бюджеты 15 союзных республик (включавшие республиканские бюджеты союзных республик, государственные бюджеты автономных республик и местные бюджеты) и бюджет государственного социального страхования. Единый Государственный бюджет СССР, который консолидировал все вышеперечисленные бюджеты, когда каждый нижестоящий бюджет включался в качестве составной части в вышестоящий бюджет, утверждался высшим законодательным органом страны - Верховным Советом СССР. Тем самым при утверждении Государственного бюджета СССР утверждался объем доходов и расходов всех нижестоящих бюджетов. Вместе с тем после принятия единого бюджета страны каждый представительный орган власти (республиканский, краевой, областной и т. д.) принимал своими законами или решениями соответствующий консолидированный бюджет (бюджет республики, бюджет края, бюджет области).




Таким образом, бюджетная система страны до образования Российской Федерации как суверенного государства, строилась на двух основных принципах - единства и демократического централизма, которые были провозглашены в законах, регулирующих бюджетные права Союза СССР, союзных и автономных республик, местных Советов народных депутатов. Единство бюджетной системы предполагало, прежде всего, составление и утверждение единого (консолидированного) государственного бюджета законодательным актом высшего представительного органа власти страны – Верховного Совета СССР. Единство бюджетной системы было обусловлено единством доходной базы, единым планом экономического и социального развития страны, едиными принципами и правилами бюджетного планирования и бюджетного финансирования.

Принцип демократического централизма заключался в сочетании централизованного руководства всей бюджетной системой из единого центра с предоставлением определенных бюджетных прав республиканским и местным органам власти. Централизм выражался в наличии единых для всех бюджетов общегосударственных налогов и доходов, высокой степени концентрации бюджетных средств в союзном бюджете (она достигала в отдельные годы 70%) и соответственно финансовой зависимости республиканских и местных органов власти от союзного центра, а также в широком использовании системы бюджетного регулирования (путем ежегодного перераспределения бюджетных средств, в основном через нормативы отчислений от общегосударственных налогов и доходов и дотации, предоставляемые вышестоящими органами власти нижестоящим). При такой системе распределения бюджетных средств демократизм как принцип построения бюджетной системы, заключался только в необходимости составления и утверждения соответствующим органом власти консолидированного бюджета своей территории. Однако при этом не могли быть нарушены основные параметры, заложенные в едином Государственном бюджете СССР – уменьшена сумма доходов, установленная вышестоящим органом власти конкретному бюджету, и изменен индивидуальный норматив отчислений от регулирующих доходов, определенный для соответствующего бюджета.




Образование Российской Федерации как самостоятельного государства предопределило радикальные изменения в составе и принципах построения бюджетной системы, что нашло отражение первоначально в принятии Закона РСФСР от 10.10.91 г. № 000-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР". В данном законе впервые был сформулирован принцип самостоятельности бюджетов, входящих в бюджетную систему РСФСР. В соответствии с этим законом бюджетная система определялась как совокупность республиканского бюджета РСФСР, республиканских бюджетов республик в составе РСФСР, бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований РСФСР. После принятия в 1993 году Конституции РФ понятие бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований РФ было конкретизировано в Законе РФ от 15.04.93 № 000-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», в соответствии с которым они были представлены:

- республиканскими бюджетами республик в составе РФ;

- областным бюджетом автономной области;

- окружными бюджетами автономных округов;

- краевыми бюджетами краев;

- областными бюджетами областей;

- городскими бюджетами городов Москвы и Санкт-Петербург;

- местными бюджетами.

Бюджетный кодекс РФ, введенный в действие с 1 января 2000 года, закрепил основные изменения в бюджетном устройстве РФ, произошедшие с 1991 года и определил в ст.6 бюджетную систему Российской Федерации как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации и регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. При этом в ст.10 Бюджетного кодекса РФ были четко определены уровни и внутренняя структура бюджетной системы РФ (схема 1.22).

III уровень

 

Местные бюджеты

 

Бюджетная система России как федеративного государства включает три уровня: верхнее, представленное федеральным бюджетом; среднее, состоящее из бюджетов субъектов РФ; и нижнее – уровень местных бюджетов (тест 1.16).

Согласно Бюджетному кодексу РФ, верхний уровень бюджетной системы включает федеральный бюджет, бюджет Пенсионного фонда РФ, бюджет Фонда социального страхования РФ и бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Поскольку субъекты Российской Федерации имеют разный государственно-правовой статус (республики в составе России, края, области, в т. ч. автономная область, автономные округа и города федерального значения), то второй уровень бюджетной системы Российской Федерации представлен пятью различными видами региональных бюджетов, а общее их количество составляет 84 (схема 1.23). С 01 января 2008 года изменилось количество бюджетов среднего уровня бюджетной системы РФ (21 республиканских, 8 краевых, 47 областных, 1 областной автономной области, 5 окружных, 2 городских бюджета). Также второй уровень бюджетной системы РФ включает согласно Бюджетному кодексу РФ бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования (тест 1.9).

Третий уровень бюджетной системы Российской Федерации тоже представлен разными видами бюджетов. В связи с реализацией в настоящее время нового Федерального закона от 01.01.2001 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменилась структура органов местного самоуправления. Согласно этому закону с 01.01.2006 года в Российской Федерации функционирует 2 звена следующих муниципальных образований: 1 звено - муниципальные районы, городские округа, внутригородские муниципальные образования городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; 2 звено - городские поселения и сельские поселения. При этом изменилась и структура нижнего уровня бюджетной системы РФ, который с 01.01.2006 г. включает два звена местных бюджетов: 1 звено – районные бюджеты муниципальных районов, окружные бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; 2 звено – бюджеты городских поселений и бюджеты сельских поселений. Федеральным законом от 01.01.2001 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что статус муниципального образования получают населенные пункты при определенных критериях – количество проживающих, размер территории и т. п. – для каждого вида муниципальных образований свои критерии. Поэтому в определенных случаях определенный населенный пункт или территория могут не получить статус муниципального образования. В этих случаях населенный пункт или территория не может иметь свой собственный бюджет, поэтому финансирование расходов на их содержание происходит из бюджетов городских и сельских поселений на основании сметы доходов и расходов, которая является согласно ст.15 Бюджетного кодекса Российской Федерации составной частью бюджетов городских и сельских поселений (тесты 1.7, 1.10).

Бюджетный кодекс РФ дает расширительную трактовку бюджетной системы Российской Федерации, включая в нее не только соответствующие уровни и виды бюджетов, но и бюджеты государственных внебюджетных фондов. Не оценивая спорность такой трактовки (хотя в финансовой науке общепринято считать внебюджетные фонды самостоятельным звеном финансовой, но не бюджетной, системы), хотелось бы подчеркнуть, что включение в бюджетную систему внебюджетных фондов не означает, тем не менее, их консолидации в бюджетах соответствующих уровней. Средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Соответственно бюджеты государственных внебюджетных фондов рассматриваются и утверждаются в соответствии со ст.145 Бюджетного кодекса РФ отдельными федеральными законами и законами субъектов РФ (в части территориальных внебюджетных фондов) и учитываются на отдельных от бюджетов счетах (тест 1.17). Поэтому расширительная трактовка бюджетной системы предполагает не объединение бюджетов и внебюджетных фондов, а лишь включение в нее всех финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления, независимо от того, в какой форме они формируются и используются (в форме бюджетов или бюджетов государственных внебюджетных фондов).

Бюджетное законодательство Российской Федерации оперирует таким понятием, как «консолидированный бюджет». Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ консолидированный бюджет - это свод бюджетов бюджетной системы РФ на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами (тест 1.15). В Российской Федерации составляется консолидированный бюджет РФ, консолидированный бюджет субъекта РФ и на местном уровне консолидированный бюджет муниципального района (схема 1.24). Консолидированный бюджет РФ – это совокупность федерального бюджета и свода консолидированных бюджетов субъектов РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) (тест 1.18). Консолидированный бюджет субъекта РФ – совокупность бюджета субъекта РФ (республиканского, краевого, областного, окружного или городского бюджета) и свода бюджетов муниципальных образований, входящих в состав данного субъекта РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) (тест 1.5). Консолидированный бюджет муниципального района – совокупность бюджета муниципального района (районного бюджета) и свода бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами).

Консолидированные бюджеты используются для свода статистических показателей, а также анализа показателей, характеризующих структуру доходов и расходов по звеньям бюджетной системы РФ. В частности, данные консолидированного бюджета РФ очень важны при установлении нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ, а также при определении объемов финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы РФ.

3. Принципы построения бюджетной системы Российской Федерации

Бюджетная система любой страны строится в соответствии с определенными принципами, а их состав обусловлен, прежде всего, уровнем развития демократических начал в управлении страной.

Согласно Бюджетному кодексу РФ бюджетная система РФ основана на 13 принципах (схема 1.25), (тест 1.13):

1)  единства бюджетной системы Российской Федерации;

2)  разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

3)  самостоятельности бюджетов;

4)  равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

5)  полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

6)  сбалансированности бюджета;

7)  результативности и эффективности использования бюджетных средств;

8)  общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

9)  прозрачности (открытости);

10)  достоверности бюджета;

11)  адресности и целевого характера бюджетных средств

12)  подведомственности расходов бюджета

13)  единства кассы.

Следует отметить, что первые четыре принципа относятся к построению бюджетной системы РФ; принципы «результативности и эффективности использования бюджетных средств» и «адресности и целевого характера бюджетных средств» - к организации системы бюджетного финансирования, а остальные принципы – к организации бюджетного процесса. Таким образом, в ст. 28 Бюджетного кодекса РФ говорится о разнородных принципах, одни из которых определяют собственно построение бюджетной системы, другие – характер ее функционирования.

Принцип единства бюджетной системы РФ означает (схемы 1.26), (тест 1.6):

- единство бюджетного законодательства РФ;

- единство принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ;

- единство форм бюджетной документации и отчетности;

- единство бюджетной классификации бюджетной системы РФ;

- единство санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ;

- единый порядок установления и исполнения расходных обязательств;

- единый порядок формирования доходов и осуществления расходов бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ;

- ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений.

Содержание принципа единства современной бюджетной системы РФ радикально отличается от принципа единства бюджетной системы в условиях административно-командной системы управления экономикой, который означал консолидацию всех бюджетов в едином бюджете и утверждение его в форме закона. В отличие от такой модели современная бюджетная система РФ может быть представлена в виде «разобранной матрешки», все составные части которой находятся в распоряжении разных органов государственной власти и органов местного самоуправления и утверждаются отдельными законами (решениями) о соответствующем бюджете. Поэтому принцип единства означает лишь создание единых правовых и организационных основ функционирования бюджетной системы и предполагает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней, а также ведения бухгалтерского учета средств бюджетов всех уровней.

Принцип самостоятельности бюджетов означает (схемы 1.27), (тест 1.8):

- право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

- право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ;

- право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ;

- право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ);

- недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9



Подпишитесь на рассылку:

Проекты по теме:

Россия - темы, архивы, порталы
XXI век в планах:
Основные порталы, построенные редакторами

Домашний очаг

ДомДачаСадоводствоДетиАктивность ребенкаИгрыКрасотаЖенщины(Беременность)СемьяХобби
Здоровье: • АнатомияБолезниВредные привычкиДиагностикаНародная медицинаПервая помощьПитаниеФармацевтика
История: СССРИстория РоссииРоссийская Империя
Окружающий мир: Животный мирДомашние животныеНасекомыеРастенияПриродаКатаклизмыКосмосКлиматСтихийные бедствия

Справочная информация

ДокументыЗаконыИзвещенияУтверждения документовДоговораЗапросы предложенийТехнические заданияПланы развитияДокументоведениеАналитикаМероприятияКонкурсыИтогиАдминистрации городовПриказыКонтрактыВыполнение работПротоколы рассмотрения заявокАукционыПроектыПротоколыБюджетные организации
МуниципалитетыРайоныОбразованияПрограммы
Отчеты: • по упоминаниямДокументная базаЦенные бумаги
Положения: • Финансовые документы
Постановления: • Рубрикатор по темамФинансыгорода Российской Федерациирегионыпо точным датам
Регламенты
Термины: • Научная терминологияФинансоваяЭкономическая
Время: • Даты2015 год2016 год
Документы в финансовой сферев инвестиционнойФинансовые документы - программы

Техника

АвиацияАвтоВычислительная техникаОборудование(Электрооборудование)РадиоТехнологии(Аудио-видео)(Компьютеры)

Общество

БезопасностьГражданские права и свободыИскусство(Музыка)Культура(Этика)Мировые именаПолитика(Геополитика)(Идеологические конфликты)ВластьЗаговоры и переворотыГражданская позицияМиграцияРелигии и верования(Конфессии)ХристианствоМифологияРазвлеченияМасс МедиаСпорт (Боевые искусства)ТранспортТуризм
Войны и конфликты: АрмияВоенная техникаЗвания и награды

Образование и наука

Наука: Контрольные работыНаучно-технический прогрессПедагогикаРабочие программыФакультетыМетодические рекомендацииШколаПрофессиональное образованиеМотивация учащихся
Предметы: БиологияГеографияГеологияИсторияЛитератураЛитературные жанрыЛитературные героиМатематикаМедицинаМузыкаПравоЖилищное правоЗемельное правоУголовное правоКодексыПсихология (Логика) • Русский языкСоциологияФизикаФилологияФилософияХимияЮриспруденция

Мир

Регионы: АзияАмерикаАфрикаЕвропаПрибалтикаЕвропейская политикаОкеанияГорода мира
Россия: • МоскваКавказ
Регионы РоссииПрограммы регионовЭкономика

Бизнес и финансы

Бизнес: • БанкиБогатство и благосостояниеКоррупция(Преступность)МаркетингМенеджментИнвестицииЦенные бумаги: • УправлениеОткрытые акционерные обществаПроектыДокументыЦенные бумаги - контрольЦенные бумаги - оценкиОблигацииДолгиВалютаНедвижимость(Аренда)ПрофессииРаботаТорговляУслугиФинансыСтрахованиеБюджетФинансовые услугиКредитыКомпанииГосударственные предприятияЭкономикаМакроэкономикаМикроэкономикаНалогиАудит
Промышленность: • МеталлургияНефтьСельское хозяйствоЭнергетика
СтроительствоАрхитектураИнтерьерПолы и перекрытияПроцесс строительстваСтроительные материалыТеплоизоляцияЭкстерьерОрганизация и управление производством

Каталог авторов (частные аккаунты)

Авто

АвтосервисАвтозапчастиТовары для автоАвтотехцентрыАвтоаксессуарыавтозапчасти для иномарокКузовной ремонтАвторемонт и техобслуживаниеРемонт ходовой части автомобиляАвтохимиямаслатехцентрыРемонт бензиновых двигателейремонт автоэлектрикиремонт АКППШиномонтаж

Бизнес

Автоматизация бизнес-процессовИнтернет-магазиныСтроительствоТелефонная связьОптовые компании

Досуг

ДосугРазвлеченияТворчествоОбщественное питаниеРестораныБарыКафеКофейниНочные клубыЛитература

Технологии

Автоматизация производственных процессовИнтернетИнтернет-провайдерыСвязьИнформационные технологииIT-компанииWEB-студииПродвижение web-сайтовПродажа программного обеспеченияКоммутационное оборудованиеIP-телефония

Инфраструктура

ГородВластьАдминистрации районовСудыКоммунальные услугиПодростковые клубыОбщественные организацииГородские информационные сайты

Наука

ПедагогикаОбразованиеШколыОбучениеУчителя

Товары

Торговые компанииТоргово-сервисные компанииМобильные телефоныАксессуары к мобильным телефонамНавигационное оборудование

Услуги

Бытовые услугиТелекоммуникационные компанииДоставка готовых блюдОрганизация и проведение праздниковРемонт мобильных устройствАтелье швейныеХимчистки одеждыСервисные центрыФотоуслугиПраздничные агентства

Блокирование содержания является нарушением Правил пользования сайтом. Администрация сайта оставляет за собой право отклонять в доступе к содержанию в случае выявления блокировок.