О правомерности ограничения права на свободу передвижения в закрытых территориальных образованиях
Маленькие «закрытые города», именуемые в законодательстве «закрытыми территориальными образованиями», в полном смысле этого слова становятся закрытыми для лиц, ранее проживавших в них, но отбывших наказание в виде лишения свободы и получивших судимость.
отбывший наказание в виде лишения свободы, не может вернуться к своему постоянному месту жительства в закрытом территориальном образовании, где его ждет семья и где у него квартира в собственности. Как находить место для проживания в соседних городах? Как устраиваться на работу, как поддерживать связи с семьей и обеспечить сохранность своей собственности, если проживать в своей квартире бывший осужденный лишен возможности?
А главное, зачем гражданину претерпевать все эти лишения? Ведь свое наказание он уже отбыл.
ранее проживавшая в одном из «режимных» городков Свердловская обл." href="/text/category/sverdlovskaya_obl_/" rel="bookmark">Свердловской области, после двухлетнего отбывания наказания за кражу, около 4 месяцев не могла вернуться в свою квартиру в закрытом городе: органы, ответственные за выдачу пропуска в город, ссылаясь на наличие у нее судимости, в течение нескольких месяцев проводили проверку на предмет «целесообразности выдачи пропуска». Родственники и друзья Натальи проживали в этом же ЗАТО, а близких людей, которые могли бы приютить ее вместе с маленькой дочкой в другом населенном пункте, не было.
Гражданин лишается возможности вернуться в свою семью, пользоваться своей квартирой в случае, когда ему не выдается пропуск.
Такие истории – не экзотика, а рутинно сложившаяся практика, которая в ряде случаев может не просто ограничивать права лица, но и противоречить закону.
Согласно ч. 1 ст. 1 Закона РФ от 01.01.01 г. закрытым административно-территориальным образованием признается территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты (далее - предприятия и (или) объекты), для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающей специальные условия проживания граждан.
Действительно, учитывая особый режим и специальные условия проживания граждан, права лиц, проживающих в «закрытых городах», определенным образом могут быть ограничены, что соответствует положениям части 3 статьи 55 Конституции РФ, когда ограничения прав предусмотрены федеральным законом и преследуют указанную в Конституции цель – в данном случае такой целью является защита обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Однако важно разобраться, какая норма закона и по каким основаниям ограничивает право судимого лица вернуться в свою семью, к месту своего проживания и, не будет преувеличением сказать, право вернуться к нормальной жизни.
Решение о выдаче пропуска для въезда граждан для постоянного проживания в ЗАТО согласовывается с органом федеральной службы безопасности. И достаточно часто «режимные комиссии» отказывают жителям ЗАТО во въезде для постоянного проживания, ссылаясь на наличие у них судимости.
Как пояснили в одной из администраций закрытого территориального образования на письменный запрос гражданина, готовящегося освобождаться из мест лишения свободы, «для принятия решений о целесообразности временного пребывания или постоянного проживания в ЗАТО лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы, при службе безопасности предприятия действует режимная комиссия».
Между тем, особый режим безопасности, специальные условия проживания граждан и установленный порядок въезда вовсе не означают возможности произвольного толкования режимными комиссиями законодательства и установления для граждан каких-либо ограничений, не предусмотренных законом.
Пункт 5 статьи 1 федерального закона «О закрытых территориальных образованиях» устанавливает, что «права граждан, проживающих или работающих в закрытом административно-территориальном образовании, не могут быть ограничены иначе как на основании законов Российской Федерации.
Рассмотрим, каков же в действительности установленный законодательством и подзаконными актами порядок разрешения вопроса о въезде для постоянного проживания в ЗАТО и в какой степени он затрагивает права и свободы лица. В зависимости от принадлежности режимного объекта, этот порядок регулируется Положением об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны РФ (утверждено Постановлением Правительства РФ от 01.01.2001 г. № 000 в редакции от 01.01.2001, с изм. от 01.01.2001) или Положением о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной Корпорации по атомной энергии «Росатом» (утверждено Постановлением Правительства РФ от 01.01.2001 N 693 в редакции от 01.01.2001).
В соответствии с данными актами «Въезд граждан для постоянного проживания или временного пребывания на территории закрытого образования согласовывается с органом федеральной службы безопасности. Согласование предусматривает оформление допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, или к работам, связанным с эксплуатацией объектов, представляющих повышенную экологическую опасность.
Допуск оформляется в порядке, установленном Законом Российской Федерации "О государственной тайне». Гражданину может быть отказано в оформлении допуска по основаниям, указанным в этом законе».
В свою очередь, статья 22 Закона «О государственной тайне» содержит основания для отказа должностному лицу в допуске к государственной тайне, и к этим основаниям относится также «нахождение лица под судом или следствием за государственные и иные тяжкие преступления, наличие у него неснятой судимости за эти преступления». Современный Уголовный кодекс РФ не содержит такой категории деяний, как упоминаемые в статье «государственные преступления». В юридическом словаре отмечается, что это преступные деяния, направленные против существующего в данном государстве общественного и политического строя, а также безопасности государства (измена, мятеж, заговор с целью захвата власти, шпионаж и др.). Исторически считались наиболее опасными и ставились на первое место в Особенной части УК. В действующем УК РФ аналогичные преступления именуются "Преступления против основ конституционного строя и безопасности государства" (гл. 29).
Таким образом, судимость может стать основанием отказа в допуске к государственной тайне именно тогда и только тогда, когда лицо судимо за совершение тяжких преступлений или преступлений, включенных в главу 29 Уголовного кодекса РФ «Преступления против государственной власти», среди которых государственная измена, шпионаж, посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля, захват власти, вооруженный мятеж, организация экстремистского сообщества и другие.
С точки зрения характера и степени общественной опасности преступления подразделяются на преступления небольшой тяжести, средней тяжести, тяжкие и особо тяжкие. Преступлениями небольшой тяжести признаются умышленные и неосторожные деяния, за совершение которых максимальное наказание, предусмотренное настоящим Кодексом, не превышает двух лет лишения свободы. Преступлениями средней тяжести признаются умышленные деяния, за совершение которых максимальное наказание, предусмотренное настоящим Кодексом, не превышает пяти лет лишения свободы, и неосторожные деяния, за совершение которых максимальное наказание, предусмотренное настоящим Кодексом, превышает два года лишения свободы. К категории тяжких Уголовный кодекс РФ относит умышленные деяния, за совершение которых максимальное наказание, предусмотренное настоящим Кодексом, не превышает десяти лет лишения свободы.
Таким образом, если лицо было осуждено за кражу без квалифицирующих признаков (по части 1 статьи 158 УК РФ), либо по части 2 статьи 158 УК РФ, либо за любые другие деяния небольшой и средней тяжести, судимость не может являться основанием к отказу в допуске к государственной тайне, а значит, и к отказу во въезде для постоянного проживания в закрытое территориальное образование.
В ряде ситуаций при обжаловании заявителями действий администрации города и местных органов безопасности судами выносились решения в пользу заявителей, если режимными комиссиями отказывалось в выдаче разрешения на постоянное проживание формально на основании наличия судимости, без учета категории преступлений, за которое было судимо лицо.
Гораздо более проблемной является другая ситуация – когда с заявлением о нарушении права на свободу передвижения, права на уважение семейной жизни и права на уважение собственности обращается человек, отбывший наказание за тяжкое преступление, не связанное с государственной изменой, разглашением государственной тайны и остальными непосредственными угрозами для режимного объекта. Допустим, человек отбывал наказание за кражу, но с квалифицирующими признаками, и имеет судимость по части 4 статьи 158 УК РФ, а это уже тяжкое преступление, поскольку санкция по этой части статьи предусматривает до десяти лет лишения свободы. «Да я никогда с этой государственной тайной не работал, я мебельщик, - сетует - и мой работодатель дал гарантийное письмо для судебного заседания на условно-досрочное освобождение, что готов принять меня на работу после освобождения…но в город-то меня не пускают, поскольку преступление тяжкое, допуска к гостайне нет. А зачем мне эта гостайна?... Мне семья нужна и работа…».
В данной ситуации отказ в выдаче пропуска на постоянное проживание формально соответствует закону, и результаты обжалования отказа в городской суд вполне предсказуемы: суд установит наличие в законе оснований для отказа.
Когда проблема ограничения прав кроется в законодательстве – это сфера деятельности Конституционного Суда РФ. Еще в 2003 году он вынес определение по рассматриваемой теме. В определении «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Сормовского районного суда города Нижнего Новгорода о проверке конституционности ряда положений закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» указано, что оспариваемыми положениями статей 3 и 4 Закона Российской Федерации «О закрытом административном-территориальном образовании» - по своему смыслу – не запрещается гражданину, имеющему постоянное место жительства на территории закрытого административно-территориального образования и покинувшего его в связи с лишением свободы по приговору суда, по отбытии наказания вернуться к постоянному месту жительства на территории указанного образования и проживать в жилом помещении, которое он занимал ранее в качестве нанимателя или собственника. Не содержится таких запретов и в утвержденном Правительством Российской Федерации Положении о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства Российской Федерации по атомной энергии».
Это определение тоже никаким образом не помогает бывшим осужденным и их семьям: Конституционный Суд РФ просто ответил на вопрос, какие нормы не создают проблемы. Все указанные по отдельности – нет, а вот в согласованном и последовательном применении друг с другом и статьей 22 закона «О государственной тайне» - все-таки создают. Поэтому указанное определение в переписке с властными органами ничем гражданину не поможет: в соответствии с российским законодательством рассмотренный ранее порядок допуска для постоянного проживания в ЗАТО в любом случае связан с допуском к государственной тайне – даже если гражданин всю свою жизнь, проживая в ЗАТО, мастерил мебель или упаковывал молоко в коробки, не имея никакого понятия о том, какие стратегические секреты прячутся за забором.
Отказ в допуске к прежнему месту жительства лицу, отбывшему наказание в виде лишения свободы и имеющему судимость, нарушает международные обязательства России в сфере обеспечения и защиты прав человека, - к такому выводу пришел Европейский суд по правам человека по жалобе жителя Челябинская обл." href="/text/category/chelyabinskaya_obl_/" rel="bookmark">Челябинской области Максима Карпачева. Ранее, освободившись из мест лишения свободы, Карпачев обжаловал действия администрации города и органов ФСБ, отказавших ему в выдаче пропуска для постоянного проживания, в суде г. Озерска, ссылаясь на отсутствие законных оснований для таких ограничений. Судом было вынесено решение в пользу заявителя, которое не было обжаловано. Однако вступившее в законную силу решение Озерского суда не было исполнено властями и они продолжали отказывать заявителю в выдаче пропуска для постоянного проживания.
Заявитель жаловался в Европейский суд по правам человека на нарушение статьи 2 Протокола № 4 к Конвенции о защите прав человека, которая устанавливает, что каждый, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства, имеет в пределах этой территории право на свободу передвижения и свободу выбора местожительства.
Право, гарантированное статьей 2 Протокола № 4, не абсолютное: как следует из самого текста нормы, оно может подлежать ограничениям: часть 3 и 4 статьи предусматривают: пользование этими правами не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности или общественного спокойствия, для поддержания общественного порядка, предотвращения преступлений, охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц.
Права, признанные в пункте 1, могут также, в определенных районах, подлежать ограничениям, вводимым в соответствии с законом и обоснованным общественными интересами в демократическом обществе.
По алгоритму рассмотрения жалобы по статье 2 Протокола № 4 аналогичны делам по статьям 8, 9, 10, 11 Конвенции. Речь идет о так называемых условных правах, когда в одной части статьи устанавливается право, а в другой части статьи – возможность вмешательства в них со стороны государства (некоего ограничения, установления определенного порядка реализации). Логика Европейского суда по правам человека, когда он рассматривает подобные дела, состоит в разрешении вопроса о равновесии, о балансе между правами отдельного индивида и интересами общества.
Действительно, различные интересы общества, включая такие перечисленные в Конвенции и статье 55 Конституции РФ цели, как защита здоровья и нравственности других лиц, обеспечение безопасности и обороноспособности страны, предотвращение беспорядков или преступлений могут требовать ограничения прав отдельного лица. Европейский суд, рассматривая дела о предполагаемом нарушении «условных прав», отдает государствам достаточно большую свободу усмотрения в сфере законодательного регулирования и определения ограничений, необходимых для достижения этих правомерных целей. При этом основная задача, которую ставит себе в подобных делах Европейский суд, это оценить, не приводит ли свобода усмотрения государства и ограничение прав ради правомерных целей к такой ситуации, когда права индивида в принципе не могут быть реализованы. Наличие такого дисбаланса, когда можно было бы достичь правомерных целей и другими альтернативными средствами, не связанными с таким жестким ограничением прав, является для Европейского суда основанием установления нарушения какой-то из названных статей.
В своих постановлениях по делам "Тимишев против Российской Федерации" (Timishev *****ssia), жалобы N 55762/00 и 55974/00), «Татишвили против Российской Федерации» Европейский Суд указывал, что «в его задачу входит не абстрактный пересмотр соответствующего законодательства и практики, а определение того, свидетельствует ли способ применения закона и осуществления правоприменительной практики в конкретном деле о нарушении Конвенции. Следовательно, в данном деле Европейский Суд должен убедиться, было ли вмешательство в право заявительницы на свободу выбора места жительства "в соответствии с законом", преследовало ли оно одну или более законных целей, указанных в пункте 3 статьи 2 Протокола N 4 к Конвенции, и было ли оно "необходимо в демократическом обществе" или, если речь идет об особых областях, "обосновано общественным интересом в демократическом обществе", как установлено в пункте 4».
Следуя тексту нормы Конвенции, Европейский суд определяет, какие условия должны соблюдаться для того, чтобы дисбаланса в сторону ущемления прав индивида не происходило. А следуя логике рассуждения Европейского суда в его постановлениях, государства-участники, в свою очередь, должны оценивать свое законодательство и практику с этих же позиций.
Первым вопросом, которым задается Европейский суд, является вопрос о том, имело ли место вмешательство. Вмешательство - это любые действия государства, включая законодательное регулирование, практические меры, которые ведут к ограничению прав. Вмешательство, несмотря на негативный оттенок этого слова в русском языке, не всегда является неправомерным с точки зрения Конвенции. Вмешательство будет правомерным, если указанные в Конвенции условия соблюдаются.
Поэтому вторым вопросом, который рассматривает Европейский суд, является наличие в национальном законодательстве основания для ограничения права. Так, в ситуации с судимостью за преступление небольшой и средней тяжести таких оснований для ограничения права на свободу передвижения в российском законодательстве мы не найдем. Если первое условие не соблюдается, то Европейский суд не исследует остальные, ему уже достаточно несоблюдения этой части нормы Конвенции, чтобы констатировать нарушение.
Очевидно, поэтому такой лаконичной стала мотивировочная часть постановления ЕСПЧ по делу Карпачева: стороны признали, что имело место вмешательство (заявителю не был выдан пропуск для постоянного проживания на территории ЗАТО). Отвечая на вопрос, соблюдается ли условие о наличии законных оснований, Европейский суд удостоверился, что даже в национальных судебных актах уже было установлено отсутствие законных оснований для недопуска заявителя в ЗАТО, в связи с чем не стал повторно устанавливать этот факт и признал наличие нарушения права на свободу передвижения.
Значит ли данное постановление Европейского суда, что Россия обязана будет снять все ограничения для судимых лиц для возвращения в закрытое территориальное образование? К сожалению, постановление по делу Карпачева не оправдало ожиданий тех, кто хотел бы видеть более глубокий и присущий именно Европейскому суду анализ баланса между правами индивида и интересами общества. В силу того, что обстоятельства жалобы Карпачева не требовали оценки такого баланса, постановление ЕСПЧ не привносит ничего нового в правовую ситуацию по сравнению с российским законодательством.
В ситуации с лицами, судимыми за тяжкие преступления, Европейский суд пришел бы к выводу о наличии оснований в российском законодательстве для ограничения права на допуск в ЗАТО, однако не ограничился бы этим, а стал бы рассматривать дальнейшие условия ограничения прав.
Третьим условием правомерности вмешательства государства было бы наличие правомерной цели. И если с наличием правомерной цели - обеспечением безопасности государства и общества - в анализируемой ситуации более-менее ясно, то далее Европейский суд перешел бы к самому тонкому и интересному критерию, который, следуя тексту нормы, может быть обозначен как «необходимость в демократическом обществе». Множество постановлений ЕСПЧ посвящено именно этому критерию, подробному его толкованию и раскрытию признаков и ценностей демократического общества, а также насущной общественной необходимости ограничить чьи-либо права. Именно этот критерий определяет состояние в современной Европе единых стандартов обеспечения прав индивида, объем и степень защищенности которых благодаря тому же Европейскому суду постоянно увеличивается. Это, в свою очередь, создает серьезные трудности для государства, поскольку от него требуется больше позитивных мер к тому, чтобы и интересы общества соблюсти и чрезмерно не ограничить отдельного человека в его правах.
Кратко определяя требование «необходимости в демократическом обществе», можно отметить, что Европейский суд обращает внимание на то, что ограничение прав как средство обеспечения цели (например, безопасности государства) должно быть пропорциональным этой цели, оно не должно быть чрезмерным бременем для индивида и полностью не лишать его возможности реализации этого права. Если имеются альтернативные меры, которые может предпринять государство, и возможны для достижения целей меньшие ограничения, которым мог бы быть подвергнут заявитель, государству будет трудно убедить Европейский суд в необходимости жестких ограничительных мер.
В своих постановлениях Европейский суд по правам человека отмечает, что «задачей Европейского суда является не замещение национальных властей, а проверка на основании Конвенции решений, принимаемых ими в рамках их свободы усмотрения. Это не означает, что надзор сводится к необходимости убедиться в том, что государство-ответчик действовало в рамках своей свободы усмотрения разумно, осторожно и добросовестно; Европейский суд должен исследовать оспариваемое вмешательство в свете дела в целом и определить, было ли оно "соразмерно преследуемой законной цели" и были ли мотивы, приведенные национальными властями, "относимыми и достаточными"... Осуществляя эту задачу, Европейский суд обязан убедиться, что национальные власти применяли стандарты, которые соответствовали принципам, воплощенным в Конвенции и, кроме того, что они основывались на приемлемой оценке соответствующих фактов...» (см. постановление Европейского суда по правам человека по делу «Александр Крутов против Российской Федерации» от 3.12.2009 г.).
Однако что касается сферы баланса между целью и ограничениями, практика Европейского суда в отношении России получила серьезное развитие по делам о защите частной и семейной жизни, права на свободу объединения, свободу выражения мнения и свободу совести, но не в делах о свободе передвижения. Европейским судом в отношении России по статье 2 Протокола 4 рассматривались жалобы, которые по обстоятельствам дела не позволяли ЕСПЧ в своем анализе продвинуться дальше второго вопроса «было ли вмешательство предусмотрено национальным законом»: установив отсутствие законных оснований в национальном правопорядке, Европейский суд в делах «Тимишев против России», «Гартукаев против России», «Татишвили против России» сразу устанавливал нарушение статьи 2 Протокола 4.
До настоящего момента анализу ЕСПЧ не подвергалась ситуация, обсуждаемая в этой статье: на одной чаше весов преследуемая законом цель – безопасность, в связи с которой особый порядок устанавливается не только для доступа на режимный объект, но и в город, где этот объект находится. На другой чаше весов ситуация, когда для обеспечения этой безопасности в течение шести лет (срок погашения судимости за тяжкие преступления) человек, не работающий на секретном объекте, лишен возможности жить в своей квартире со своей семьей и вернуться к прежнему месту работы.
Между тем, очевидно, что когда в рамках российского механизма разрешение этой проблемы не представляется возможным, рано или поздно такая проблема окажется в поле зрения Европейского суда. Учитывая практику ЕСПЧ по другим статьям в сфере пропорциональности и соразмерности ограничений прав, вполне можно предположить, что с точки зрения стандартов Конвенции такая ситуация окажется чрезмерным, неоправданным и непропорциональным ограничением.
Анна Деменева,
консультант аппарата Уполномоченного
по правам человека Свердловской области
