ёзов [1]
Федеративный процесс как элемент конституционного процесса
В демократическом государстве главную роль в становлении реального конституционного строя и в реализации конституционно-правовых норм играет конституционный процесс или процессуальная форма, поскольку она «присуща всякой деятельности по применению правовых норм» [2].
На сегодняшний день отсутствует объективная и выверенная дефиниция конституционного процесса. Спектр взглядов необычайно широк. Определения отечественных конституционалистов характеризуются расширительными, либо ограничительными трактовками данного правового явления. И тот, и другой подход не раскрывают полностью сущность конституционного процесса как правовой категории. Данная проблематика тем более актуальна, учитывая первостепенное значение процесса воплощения норм права в жизнь как главного условия достижения необходимого уровня законности и правопорядка.
Расширительное определение конституционного процесса упускает из вида конкретно-юридическую сущность этого явления, которое представляет собой практическое воплощение в жизнь материальных норм конституционного права. Ограничительное определение, во-первых, недостаточно учитывает высокий политический потенциал отрасли конституционного права (по характеристике ), соответственно и конституционного процесса. Во-вторых, недостаточно акцентируется внимание на верховенство в системе юридического процесса его конституционного элемента.
Примером расширительного подхода можно привести определение, данное : «Конституционный процесс – это поиск и достижение национального согласия по вопросу об основах общественного и государственного устройства» [3].
Излишне объемный и расплывчатый характер выбранных критериев недостаточно раскрывает специфику составляющих элементов и функциональное предназначение конституционного процесса.
Также в данном ключе определяется конституционный процесс в юридической энциклопедии: «Конституционный процесс - вся деятельность высших органов государственной власти, протекающая в формах, установленных нормами конституционного права, а также процесс развития и усовершенствования всех конституционно-правовых институтов в конкретном обществе или в мире в целом» [4]. В данном ракурсе рассматривает этот вопрос и : «Совокупность сознательных преобразований, политических и законодательных решений, направленных на развитие конституционного строя, и составляет конституционный процесс». [5]
Доведение до абсолютизации широкого подхода к определению конституционного процесса приводит к тому, что этот термин, по мнению , «вообще выпадает из арсенала юридической лексики, будучи собирательно обращен ко всему демократическому ходу разработки, принятия и реализации конституции» [6].
Данная дефиниция, на наш взгляд, тяготеет к пониманию конституционного права не как самостоятельной правовой отрасли, но как механической совокупности принципов, устанавливающая основные параметры функционирования для всей системы права. Данное свойство присуще конституционному праву, но не дает основание игнорировать его как отрасль права. Ясность в данный вопрос вносит , который пишет, что «российское конституционное право имеет двойственный объект регулирования: установление основ и детальное регулирование» [7].
Двойственный характер имеет определение данное . С одной стороны учитывается объемный политико-правовой характер данного явления, с другой сводит его к процессу внесения изменений в Основной закон и приспособление его к динамично меняющимся условиям жизни государства и общества. Он пишет, что «способность конституции приобретать на основе согласия более совершенные для себя форму и содержание вполне можно именовать конституционным процессом» [8]. Представляется, что это определение более подходит для термина «конституционная модернизация» или «изменение».
Узкий подход характерен для дефиниций, акцентирующих внимание в основном либо на процессе внесения поправок и изменений в Конституцию и текущее конституционное законодательство, либо на функционировании института конституционной юстиции.
Так, определяет конституционный процесс как «систему правовых норм и процедур, регламентирующую порядок подготовки, переработки, принятия и вступления в силу Конституции и федеральных законов; изменения, пересмотра и прекращения действия Конституции, а также обеспечения эффективного функционирования основных конституционных институтов в течение всего срока действия Конституции» [9].
Основной упор в данной дефиниции сделан на законотворческий процесс и не указаны, какие виды процессов включены в конституционный процесс.
Ограниченно подходит к определению конституционного процесса и Р. Хакимов: «Конституционный процесс в России включает в себя принятие и изменение Конституции РФ, конституций республик, уставов других субъектов, а также принятие федеральных законов, касающихся основ государственного устройства» [10]. В данной дефиниции конституционный процесс фактически также отождествляется с законодательным. Представляется, что только принятие и изменение конституции, а также законов строго по ограниченному кругу вопросов не исчерпывает сути юридической категории «конституционный процесс».
Также недостаточно полным следует признать определение конституционного процесса как порядка осуществления органами конституционной юстиции конституционного контроля. Как пишет в энциклопедическом словаре: «Конституционное судопроизводство (конституционный процесс) – урегулированная нормами конституционного права деятельность Конституционного Суда и участвующих в деле лиц и других участников процесса по поводу разрешения дел, являющихся предметом разбирательства федерального органа конституционной юстиции» [11]. В соответствующем ключе рассматривает этот вопрос и : «...главное же в конституционном процессе - это установление соответствия или несоответствия нормативных положений, содержащихся в одном нормативном акте, нормативным положениям другого нормативного акта» [12].
также рассматривает конституционный процесс тождественным конституционному контролю [13].
Наиболее объективно раскрывает суть данной категории : «Конституционный процесс как государственно-правовое явление представляет собой форму существования норм конституционного материального права и поэтому, как правило, является комплексным, многосистемным и многофункциональным» [14]. В данном определении учитывается объемный характер данной конституционно-правовой категории.
Большой теоретический интерес представляет политологический анализ конституционного права, проведенный в диссертационном исследовании . Поскольку отношения, регулируемые конституционным правом, как отмечает , преимущественно «общественно-политические отношения» [15]. Также подчеркивает, что «...конституционно-правовые отношения - всегда публично-политические» [16]. Соответственно, можно сделать вывод: конституционный процесс диалектически взаимосвязан с политическим процессом. Как писал : «Наиболее отличительная черта конституционно-правовых отношений – их высокий политический потенциал. С переводом политических отношений в конституционно-правовые, общесоциальные гарантии дополняются особыми, юридическими гарантиями. Конституционные принципы внутренней и внешней политики, «возвращаясь» в политические отношения, обеспечивают осуществление народовластия, самоуправления народа, реальную свободу личности. Конституционно-правовые отношения выражают практическую политику в национально - и территориально-государственной организации, системе государственных органов, местного самоуправления. Таким образом, конституционно-правовые отношения – это особая юридическая форма политических отношений» [17].
Изучение и анализ тесной взаимосвязи конституционного права с политологией в отечественной юриспруденции до недавнего времени, мягко говоря, не приветствовалось. Это связано, на наш взгляд, с номинальным, во многом, характером российского конституционализма, который не имеет преемственности своего развития и с отсутствием, как таковой, советской науки политологии. В советский период развития российской государственности роль конституционного права, по большому счету, была сведена к совокупности литературных текстов, маскирующих тоталитарную сущность страны Советов. Для придания методологии изучения объекта конституционно–правового регулирования более релевантный характер, с точки зрения структурно–функционального анализа, представляется целесообразным наряду с изучением конституционно–правовых норм, их структуры, порядка принятия и других особенностей, детальнее рассматривать конституционно–правовой статус и специфику функционирования основных политических институтов.
Таким образом, как отмечала : «...включение в поле анализа политической составляющей, проведение междисциплинарных исследований, разработка соответствующих теорий, моделей и методов могли значительно увеличить возможности концепта конституционного процесса» [18].
Неоднозначность понимания конституционного процесса отмечает и . Термин «конституционный процесс», пишет он, не адекватен терминам «гражданский процесс», «уголовный процесс» и др. В отличие от последних конституционный процесс может пониматься, как минимум, в трёх значениях. Первое значение: конституционный процесс как строй всех конституционно-процессуальных отношений. Это так называемое широкое толкование. Второе значение: конституционный процесс как совокупность процедурных стадий разработки, принятия и изменения Конституции. Это так называемое узкое толкование. Третье значение: конституционный процесс как конституционно-судебный процесс, т. е. совокупность стадий конституционного судопроизводства [19]. На наш взгляд, определение данной категории должно строиться на сочетании всех подходов, не исключая ни один из них.
На основании вышеизложенного можно предложить следующее определение: Конституционный процесс представляет собой урегулированную конституционно-правовыми нормами определенную последовательную деятельность в сфере устройства и функционирования государства и других политических институтов, а также защиты прав человека и гражданина посредством осуществления учредительного, федеративного, законодательного, избирательного, конституционного и административного судебного и других видов процессов и процедур.
Конституционный процесс как системную категорию можно подразделить на две группы элементов: неюрисдикционные (несудебные) и юридикционные (судебные). К первой группе можно отнести федеративный процесс, учредительный процесс (институционализацию), избирательный процесс, законодательный процесс, производство по делам о гражданстве и другие виды. К юрисдикционным элементам – судебные конституционный и административный процессы.
Прежде чем раскрыть сущность федерализма как политико-правовой категории необходимо отметить, что не существует универсальных признаков федераций. Сколько существует федеративных государств, столько и существует теоретических концепций его построения и функционирования. Поэтому при исследовании федерализма необходимо акцентировать внимание на его динамической характеристике, которая «ставит своей задачей не поиск некой метафизической дефиниции данного явления, годной для всех стран и эпох, а выяснение тенденций федерализма в различных типах политических систем» [20].
Таким образом, в данной статье федерализм будет рассматриваться как динамическая категория, находящаяся в постоянном движении. Наиболее адекватно сущность данной политико-правовой категории, в рамках конституционно-правовой науки, отражает термин «федеративный процесс».
В современной юридической науке существует целая палитра представлений и определений термина «федерализм». Например, определяет федеративное государство как «сложное государство, состоящее из нескольких субъектов, объединившихся для решения общих задач» [21]. В аналогичном ключе дает определение французский конституционалист Ж.-П. Жакке: «Федеративное государство является объединение коллективов, которые соглашаются уступить часть своей компетенции в пользу объединения, которое они образуют» [22].
Как отмечает американский исследователь В. Остром «федерализм – это не просто форма правления; это метод решения проблем, образ жизни. Его отличительные черты весьма разнообразны... Основные элементы федерализма, которые определяют его сущность как единой системы правления...:
1) договорный подход;
2) плюрализм институтов правления;
3) конституционное правление;
4) состязательность как способ урегулирования и разрешения конфликтов;
5) активное участие граждан в общественной деятельности;
6) установление моделей взаимоотношений, присущих открытым обществам;
7) способность к реформированию в условиях сложно организованного общества» [23].
Известный мыслитель выделял следующие предпосылки эффективной, «здоровой» федерации:
1. Наличие двух или нескольких самостоятельно оформленных государств.
2. Эти оформленные государства должны быть сравнительно невелики, настолько, чтобы единое, из них вновь возникающее государство имело жизненно-политический смысл.
3. Договаривающиеся государства должны реально нуждаться друг в друге.
4. Федерация...возможна только там, где в народе воспитано чувство долга, где ему присущи свободная лояльность, верность обязательствам и договорам, чувство собственного достоинства и чести и способность к общинному и государственному самоуправлению.
5. ...Федерация возможна только там, где народу (или народам) присуще искусство соглашения и дар политического компромисса [24].
Широкое определению федерализму дает известный исследователь данной проблематики : «Федерализм – явление многоаспектное, многогранное, его нецелесообразно сводить к государственному устройству определенных территорий. Для России это еще и принцип обустройства различных народов в государстве через различного рода образования. Федерализм может успешно функционировать лишь в демократическом обществе. Можно сказать, что федерализм – это демократический принцип обустройства народов территорий в рамках единого государства; это совершенствование управления государством; это сохранение его территориальной целостности; это соблюдение прав и интересов всех национальностей, свободное развитие их экономики, культуры, традиций путем тщательного учета их особенностей и потребностей, интересов, равно как потребностей и интересов всей системы власти и управления. Главным показателем успешного развития федерализма является соблюдение равноправия граждан независимо от их национальности и места проживания, на территории всей страны» [25].
Широта дефиниций федерализма подчеркивает, насколько актуальна в настоящее время проблематика совершенствования федеративного устройства Российского государства, поиск оптимального баланса централизации и децентрализации в системе государственной власти. Как справедливо отмечает : «Найдется ли специалист, который ответит на ряд ключевых вопросов? Например, как совместить принцип равноправия субъектов Российской Федерации с дифференцированным подходом к определению их статуса в договорных отношениях? На какой основе делится экономическая власть, а это собственность, финансы, природные ресурсы, на основе федерального закона, бюджета и федеральных программ или на основе индивидуальных соглашений. Для одних действует бюджет, для других соглашения, для третьих специальное постановление российского правительства. Отсутствие однозначных ответов на эти вопросы свидетельствуют о том, что сложившаяся практика разграничения предметов ведения и полномочий во многом фактически подменяет Федеральную Конституцию и федеральные законы договорным правом. Является подтверждением противоречие регионального законодательства федеральному, в значительной мере не отвечает требованиям полнокровного развития России как правового государства» [26].
Наряду с разделением формы внутреннего государственно-территориального устройства на унитарное государство и федерацию, в науке выделяется своего рода промежуточный этап между ними, который получил название регионализма или регионального государства.
Региональное (регионалистское) государство состоит из автономий, которые не имеют собственной конституции, систему органов государственной власти и т. д. Они регулируют довольно узкий круг второстепенных вопросов. В настоящее время региональными государствами являются Италия, Испания, ЮАР и Шри-Ланка [27].
Расширительное определение регионализму как комплексной категории дает : «совокупность социокультурных и политических движений, выступающих против унификации и не обоснованной объективной необходимостью централистских тенденций во многих сферах жизни народов и государств, а также соответствующая система взглядов» [28]. Как подчеркивает : «Региональный подход имеет несомненные плюсы, обеспечивая, в частности, сочетание необходимой централизации в государстве с обширными правами территорий. Но есть и минусы, поскольку регионализм может выйти за пределы унитарного принципа, не превратившись в федерализм со свойственными ему институтами сохранения единства государства, т. е. он способен вызвать сепаратизм и чреват распадом государственности» [29].
Таким образом, федеративный процесс можно определить как урегулированную нормативными правовыми актами определенную последовательность взаимосвязанных действий, направленных на оптимальное сочетание централизации и децентрализации в государственно-территориальном устройстве Российской Федерации.
Содержание федеративного процесса
Федеративный процесс как динамическую категорию имеющую системный характер можно подразделить на ряд составляющих элементом.
Например, к содержанию федеративного процесса относит два вида отношений:
(1) формы взаимоотношений Федерации и ее субъектов, направленные на разграничение правового пространства (разграничение предметов ведения и полномочий и их последующее делегирование);
(2) формы, направленные на интеграцию правового пространства федеративного государства (федеральное вмешательство; арбитражные функции Президента Российской Федерации и иных федеральных органов; территориальное представительство; судебные и внесудебные механизмы, обеспечивающие соответствие законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству) [30].
Системно завершенная характеристика элементов федеративного процесса должна включать:
1. Оптимальный уровень децентрализации государственной власти, определенный разграничением предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами.
2. Институт федерального вмешательства и конституционно-правовую ответственность субъектов Российской Федерации.
3. Эффективное построение бюджетного федерализма.
4. Построение системы органов государственной власти и укрепление властной вертикали.
Рассмотрим все элементы по отдельности.
Разграничение предметов ведения и полномочий – центральный аспект федеративного государства. Конституция РФ (ст. 71, 72) закрепляет исключительную компетенцию Российской Федерации, а также совместную компетенцию Федерации и ее субъектов. Исключительная компетенция субъектов построена по остаточному принципу, т. е. вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст.73 Конституции РФ). Необходим более четкий механизм интеграционных процессов Федерации и ее субъектов, для оптимального уровня децентрализации государственной власти в стране.
Важным аспектом эффективного функционирования федеративного процесса выступает механизм конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации за нарушение законодательства. Необходимо наличие механизма оперативного реагирования на выход субъекта федерации за пределы своих полномочий и нарушение закона. Этот механизм можно определить как федеральное вмешательство и принуждение.
«Федеральное вмешательство (как форма федеративного процесса) является временным замещением конституционных полномочий субъекта Российской Федерации (органов государственной власти субъекта Федерации) полномочиями Федерации (федеральных органов государственной власти) в случаях и в порядке, установленных федеральным законодательством» [31].
отмечает, что в мире существуют несколько форм федерального принуждения:
1) введение чрезвычайного положения в субъекте федерации (ограничиваются его права, могут создаваться федеральные органы для управления некоторыми сферами деятельности субъекта);
2) введение президентского правления на срок (в Индии – до двух лет), когда законодательные и исполнительные органы государственной власти субъекта распускаются или перестают осуществлять свои полномочия, а их осуществляет представитель президента;
3) назначение уполномоченного федерального правительства для управления в субъекте (Германия);
4) приостановление собственного управления субъекта на срок (до девяти месяцев в Папуа – Новой Гвинее) и вручение управления субъектом одному из министров;
5) федеральная интервенция в федерациях Латинской Америки (Аргентина, Бразилия и т. д.), когда президент может применять вооруженные силы для наведения порядка в субъекте федерации;
6) резервирование законов субъекта на усмотрение федерального главы государства. Закон субъекта федерации не вступает в силу без согласия главы государства (Индия, Пакистан);
7) федеральное законодательное замещение, когда федерация берет на себя издание законов по вопросам компетенции субъекта федерации (Австрия, Германия) [32].
Заметным шагом в этом направлении следует признать Указ Президента РФ от 01.01.01 г. № 000 «Об оценке эффективности деятельности исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации». Мониторинг эффективности органов исполнительной власти проводится по 43 параметрам. Эти параметры содержат комплексный анализ уровня развития субъекта по экономическим, социальным и другим показателям. Данные показатели могут обеспечить более объективный подход центра к субъектам.
Важную роль в федеративной России играет бюджетно-фискальные вопросы. Для повышения эффективности одного из элементов федеративного процесса – бюджетного федерализма, необходимо справедливое разделение бюджетных и фискальных полномочий.
Как отмечает и «бюджетно-налоговая сфера – главное средство воздействия государство на развитие в условиях рыночной экономики. Именно здесь как в зеркале отражаются все плюсы и минусы в государственной политике, именно здесь поле для нахождения баланса интересов государства и общества, субъекта Федерации и хозяйствующих субъектов» [33].
К сожалению, практика подписания двусторонних соглашений между Федерацией и ее субъектами привела к неравномерному распределению процентных отчислений в федеральный бюджет от сумм налоговых платежей, собираемых на их территории.
«Поэтому в федеративном государстве эффективность бюджетной политики, а значит ее способность решать большинство макроэкономических и структурных задач напрямую зависит от нахождения компромисса интересов в рамках всей бюджетной вертикали власти и предполагает взаимную ответственность всех сторон бюджетного процесса. Реализация принципов бюджетного федерализма является главным механизмом финансовых взаимосвязей, обеспечивающих единство бюджетной системы страны, развитие интеграционного экономического взаимодействия регионов, эффективность расходов и собираемость налогов» [34].
Таким образом, для укрепления российской государственности и обеспечения конституционного принципа равноправия субъектов РФ необходимо повышать эффективность бюджетного федерализма.
Что касается, построения системы органов государственной власти и укрепление властной вертикали, то необходимо повышение общей эффективности органов государственной власти. В рамках административной реформы представляется необходимым оптимизация структуры органов государственной власти, более конкретное определение их компетенции, во избежание совпадающих и пересекающихся полномочий.
В заключение необходимо отметить, что эффективность российского федерализма означает эффективность всех его динамических аспектов.
1. Старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Карачаево-Черкесского филиала Московского открытого социального университета, аспирант Ставропольского государственного университета.
2. О юридических гарантиях правильного осуществления советских правовых норм // Советское государство и право. 1957. № 6. С.22.
3. Пастухов российской государственности и конституционный процесс: политологический аспект // Государство и право. 1993. № 2.
4. http://*****/yuro0894/yuro0900.htm
5. Румянцев конституционного строя. М., 1994. С. 156.
6. Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. , . – М.: Юристъ, 1999. С. 13.
7. Чиркин право России: Учебник. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2003. С. 11.
8. Макушин процесс // Конституционное и муниципальное право. 2007. С.6.
9. Бородин процесс.: Дисс... на соискание ученой степени д-ра юрид. наук. СПб., 2000 г. С. 20.
10. Конституционный процесс в Российской Федерации: тенденции и перспективы // Пробелы в российской Конституции и возможности её совершенствования. М., 1998. С. 61
11. , , Червонюк право России: Энциклопедический словарь / Под общ. ред. . М., 2002. С.143.
12. Полин процесс: проблемы и категории // Журнал российского права. 2004. № 1.
13. См.: Овсепян -судебное процессуальное право: у истоков отрасли права, науки и учебной дисциплины // Правоведение. 1999. № 2. С. 196 – 212. Она же. Конституционный процесс. Критерии и виды отраслевого самоопределения в системе российского права // Ученые записки: Сб. науч. трудов РГУ. Ростов-на-Дону: Изд-во "Проф-Пресс", 2000.
14. Зражевская гарантии конституционализма // Российский конституционализм: проблемы и решения / РАН. Институт государства и права. М., 1999. С. 162.
15. Конституционное право зарубежных стран // Под общ. ред. члена-корр. РАН , , . М., 2005. С.11.
16. Авакьян право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 1. – М.: Юристъ, 2005. С. 57.
17. Конституционное право: Учебник / Отв. ред. . М., 1999. С.26.
18. Сиденко процесс в условиях демократической трансформации в Польше: конец 1980-х начало 2000-х гг.: Автореф. дис.. канд. полит. наук. Воронеж, 2005. С. 14.
19. См.: Саликов -процессуальное право как наука, отрасль права и учебная дисциплина // Право и политика. 2000. № 4. С. 44.
20. Медушевский конституционное право и политические институты: Курс лекций. М.: ГУ-ВШЭ, 2002. С. 296.
21. Миронов государственного устройства // Теория государства и права / Под ред. и . М., 2004. С.87.
22. -П. Конституционное право и политические институты: Учеб. пособие / Пер. с франц. – М.: Юристъ, 2002. С. 44.
23. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. Пер. с англ. / Предисл. А Облонского. М., 1993. С.279, С.320.
24. О грядущей России. Избранные статьи / Под ред. , Джорданвилл, Н. Й. США. С.55-58.
25. О федеративной и национальной политике Российского государства. М., 1995. С.63.
26. Сычев вопросы развития российского федерализма // Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С.228-229.
27. См.: Чиркин . М., 2000. С.186.
28. Политическая энциклопедия. М., 2002. С.333.
29. Политология / Под ред. , . М., 2005. С.279.
30. См.: «Федеративное вмешательство» и «федеративный процесс» как категории конституционного права // СПС «Гарант».
31. «Федеративное вмешательство» и «федеративный процесс» как категории конституционного права // СПС «Гарант.
32. Сравнительное конституционное право / Отв. ред. . М., 2002. С.284.
33. Россия федеративная: проблемы и перспективы. М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2002. С.58.
34. Россия федеративная: проблемы и перспективы. М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2002. С.58.
