Работа Законодательного Собрания (стр. 4 )

– по расходам консолидированного бюджета на душу населения у Тюменская обл. и Ханты-Мансийский АО" href="/text/category/tyumenskaya_obl__i_hanti_mansijskij_ao/" rel="bookmark">Тюменской области – 2-е, по инвестициям в основной капитал на душу населения – 2-е место в РФ.

Проблемы правового обеспечения стратегий развития субъектов Российской Федерации.

Среди основных причин, снижающих эффективность правового обеспечения развития субъектов можно обозначить непоследовательность федерального законодательства. Законодательство субъектов Российской Федерации в значительной степени дублирует федеральное законодательство, в нем зачастую отсутствуют правовые нормы, отражающие специфику конкретного субъекта Российской Федерации.

Поспешно принимаемые законы порождают необходимость их многочисленных изменений. Законодательство характеризуется недостаточной системностью, в нем динамика преобладает над статикой. Большинство принимаемых законов направлено на коррекцию уже действующих актов; избираемые законодателем модели правового регулирования не всегда оптимальны, отсутствует согласованность между действующими законами. При принятии законов зачастую не учитывается массив нормативных (подзаконных) актов, который следует принять либо скорректировать в связи с принятием закона.

Важным аспектом устойчивого территориального развития является активизация действий федерального центра по отработке институциональных, правовых, экономических, социальных отношений, поиску рациональных для субъектов и в целом для федерации, механизмов межбюджетных отношений, взаимосвязей субъектов федерации между собой, вертикальных и горизонтальных отношений в субъектах федерации. Цель таких действий должна заключаться в активизации использования внутренних потенциальных возможностей (в том числе и пространственного потенциала) каждого субъекта для обеспечения его экономической и социальной самодостаточности.

В целом, задача правового обеспечения стратегий развития субъектов Российской Федерации состоит в разработке наиболее рационального подхода к полной реализации положений Конституции, составляющих основу федеративных отношений, выстраивании модели, основанной на сильных институтах государственности, на единстве общенациональных и региональных интересов.

Пути преодоления социально-экономической дифференциации субъектов Российской Федерации, препятствующей устойчивому развитию страны

Переход к устойчивому развитию Российской Федерации в целом возможен только в том случае, если будет обеспечено устойчивое развитие всех ее регионов. Однако в настоящее время обеспечение равномерного и устойчивого развития российских регионов сильно осложнено высокой степенью неоднородности и несбалансированности экономического пространства страны. В целом это выражается в глубокой социально - экономической дифференциации между регионами в пределах от самодостаточного до депрессивно-кризисного состояния. Неоднородность регионального развития отмечается по всем параметрам социального и экономического развития, все более рельефно проявляются эффекты экономического доминирования одних региональных систем над другими.

Значительную роль в процессах углубления региональной асимметрии играют накопленный инфраструктурный и производственный потенциал, региональные воспроизводственные циклы, слабая степень диверсификации и структурные перекосы экономики региональных систем.

Безусловно, социально-экономическая дифференциация в той или иной степени характерна для всех стран мира вне зависимости от их административно-территориального устройства и уровня социально-экономического развития. И если возникающие при этом колебания контролируемы, то неизбежные, обусловленные объективными причинами, но умеренные различия в региональном развитии вносят динамизм в процессы формирования единого регионального экономического пространства. В России же ситуация иная, - и усугубляется она тем, что тенденция увеличения разрыва между уровнями социально-экономического развития российских регионов продолжает углубляться. Региональное экономическое пространство России становится фрагментарным, что является основным фактором дестабилизации, затрудняющим и тормозящим переход к устойчивому развитию. Поэтому в настоящее время особую значимость приобретает решение проблем неравномерности регионального развития и сокращения контрастов в социально-экономическом положении регионов, прежде всего, на базе формирования эффективной пространственной структуры экономики страны при соблюдении баланса интересов всех регионов России. Крайне важно и актуально определить, а также оценить эффективность применения и научно обосновать принципы и основные подходы к выравниванию различий в ключевых параметрах социально-экономического развития страны в региональном разрезе. Это невозможно без четкого установления на федеральном уровне определенных социальных стандартов уровня жизни населения, которым должны соответствовать все субъекты Российской Федерации.

Особенность современного российского федерализма заключается в том, что параллельно в составе Российской Федерации существует нескольких типов таких субъектов, формально независимых друг от друга, разных по масштабам территории, численности населения, экономическому потенциалу и т. п. Более того: слабое развитие дорожно-транспортной инфраструктуры, недостаточная развитость социальной сферы, по существу социально-экономическая несформированность муниципального уровня, неразвитость внутренних территориальных связей и т. п. по существу не дают оснований считать отдельные существующие субъекты федерации целостными социально-экономическими комплексами.

Пока отсутствует стратегическая пространственно-территориальная политика на уровне страны, а на практике сохраняются прошлые традиции, где использование территории рассматривается с позиций размещения производительных сил, базирующегося преимущественно на отраслевом подходе. Практически территориальное развитие сводится к характеристике регионов как производственно-отраслевых комплексов, определяемых материально-ресурсной, преимущественно сырьевой специализацией, социально-экономическая составляющая не только остается в тени, но часто игнорируется.

Особенностью социально-экономической дифференциации регионов в стране является малое количество тех из них, которые находятся выше среднего уровня по основным макроэкономическим показателям
: на каждый такой регион приходится несколько регионов, находящихся ниже среднего уровня.

Попытки сглаживания последствий чрезмерной дифференциации доходов по регионам посредством их межрегионального перераспределения (особенно в пользу регионов с наибольшей концентрацией населения, находящегося за чертой бедности), как правило, не дают должного эффекта, поскольку не стимулируют увеличения производства валового продукта в поддерживаемом регионе.

Региональные бюджеты оказывают количественное и качественное влияние на развитие территорий. Количественное влияние характеризуется пропорциями мобилизуемых, распределяемых и используемых финансовых ресурсов, то есть возможности определяются объемом средств, концентрируемом в бюджетном фонде. Качественная сторона воздействия связана с превращением бюджета в стимул развития экономики. Такое превращение возможно, если условия, принципы и методы формирования бюджетов регионов, направления использования бюджетных средств удается органически увязать с экономическими интересами различных субъектов хозяйствования, отдельных граждан и территорий. Возрастающая острота вопросов межбюджетных отношений, несбалансированность доходных источников и текущих обязательств большинства региональных бюджетов предполагают изменение системы бюджетного регулирования, совершенствование методов и способов воздействия на экономические и социальные процессы, ведущее к стимулированию регионального развития.

Очевидно, что субъекты Федерации должны быть экономически самодостаточны, способны обеспечивать потребности населения, содержать государственный аппарат и отвечать по обязательствам за счет собственных ресурсов. Однако большинство сегодняшних субъектов Федерации не отвечает данному требованию. По оценкам экономистов, около полутора десятка субъектов Федерации экономически недееспособны, а это значит, что им рано или поздно придется объединяться в экономически самодостаточные макрорегионы с более развитыми субъектами.

В настоящее время используется именно это направление корректировки существующего положения – укрупнение регионов и сокращение числа субъектов федерации, в том числе за счет объединения экономически слабых и экономически развитых. Но такая корректировка носит скорее организационный характер и не решает проблему по существу, хотя в ряде случаев она весьма полезна – по крайней мере, в процессы объединения попадают экономически слабые регионы, органично связанные с более крупными и экономически более развитыми субъектами.

Необходимо активизировать разработку стратегических программ социально-экономического развития и интеграции на региональном и муниципальном уровнях, направленных на создание условий для повышения конкурентоспособности отраслей экономики и роста их эффективности, сохранение и укрепление человеческого потенциала.

Также необходимо усилить ориентацию государственной политики на стимулирование экономического развития регионов, улучшение бюджетной самообеспеченности территорий, более широкое использование дифференцированных макроэкономических регуляторов.

При формировании бюджетных обязательств и планировании экономического развития необходимо обеспечить переход от стандартов выживания к стандартам развития. Органам представительной и исполнительной власти, научно-исследовательским учреждениям, высшим учебным заведениям необходимо усилить аналитическую, экспертную и организационную деятельность по поиску наиболее эффективных путей ускорения социально-экономического развития регионов и отражения результатов этой деятельности в региональном законодательстве, оптимальным образом направляющем региональное развитие, а также поиску оптимальных путей интеграции регионов с разным уровнем развития.

Роль представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в модернизации федеративных отношений, а также в выработке и реализации эффективной региональной политики

Совершенствование федеративных отношений предполагает более полное и справедливое (прежде всего, для уровня субъектов РФ) разграничение предметов ведения и полномочий в различных сферах: политической, экономической, социальной. Разграничение предметов ведения и полномочий означало передачу компетенции на властные полномочия на нижестоящий уровень (субсидиарность) и повышение ответственности органов власти за исполнение своих собственных или делегированных полномочий. Субъекты федерации, органы законодательной (представительной) власти обладают правом законодательной инициативы, что потенциально делает их полноправными "соавторами" обустройства федеративных отношений и региональной политики, - и это естественно, так как именно на уровне субъектов проявляются проблемы, которые могут найти свое решение в законодательных инициативах на местах. Тем не менее, роль представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которая могла бы быть очень значимой и весомой, в настоящее время недостаточна. Эффективность участия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе крайне невысока.

За время работы второго созыва Государственной Думы доля инициатив субъектов Российской Федерации среди подписанных Президентом Российской Федерации законов составила около 2% . За время работы третьего созыва Государственной Думы этот показатель снизился до 1,8% законопроектов, внесенных законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации в Государственную Думу третьего созыва, которые стали законами. За время работы 4-го созыва Государственной Думы и, в настоящее время, 5-го созыва данный показатель продолжает снижаться.

Более 8 десятков субъектов законодательной инициативы в целом – органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации – влияют на федеральный законотворческий процесс, в рамках которого формируется государственная региональная политика (как и во всех остальных сферах) в десятки раз меньше, чем наиболее эффективный субъект законодательной инициативы – Президент Российской Федерации. Около 80% подписанных законов – инициативы Президента Российской Федерации). Менее 2% – инициативы законодательных (представительных) органы власти субъектов Российской Федерации. Сложно говорить в этих условиях о возможности и способности регионов влиять на выработку и реализацию государственной политики в каком-либо направлении. В структуре подписанных Президентом Российской Федерации законов наиболее эффективными их инициаторами являются Президент Российской Федерации, далее Правительство Российской Федерации и депутаты Государственной Думы Российской Федерации. Органы законодательной (представительной) власти субъектов федерации находятся на последнем месте.

В настоящее время возврат Государственной Думой региональных законодательных инициатив без их рассмотрения принял массовый характер. Органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации «работают в стол», предлагая поправки в те или иные законы. Актуальность этой проблемы подтверждается законодательными органами государственной власти многих субъектов Российской Федерации. Основным препятствием для региональных законодателей в реализации их права на участия в законотворческой деятельности является обязательность наличия заключения Правительства Российской Федерации по законопроектам, касающимся налогов, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства, а также законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Отсутствие такого заключения позволяет Совету Государственной Думы РФ отклонять инициативу, не рассматривая ее.

 Безусловно, низкая эффективность участия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, связана с рядом объективных моментов, в числе которых – качество законопроектов, вносимых в Государственную Думу законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации. Анализ законодательных инициатив, представленных в Государственную Думу субъектами Российской Федерации, показывает, что эти проекты имеют юридические недостатки, препятствующие в последующем принятию Государственной Думой соответствующего федерального закона.

Для выхода из сложившейся ситуации необходимо дополнительное оказание федеральным парламентом помощи законодательным (представительным) органам власти субъектов Российской Федерации на ранней стадии подготовки проектов федеральных законов, наделение Федерального Собрания функцией помощи и методического объединения применительно ко всем представительным органам власти в государстве.

В целях повышения эффективности законодательного процесса, и, следовательно, более активного обращения к опыту субъектов федерации в поиске эффективных решений для модернизации федеративных отношений в целом, представляется необходимым:

- обеспечить более тесное взаимодействие в законодательном процессе Государственной Думы и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- обратить внимание руководителей правовых служб законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации на необходимость более тщательной проработки проектов федеральных законов, вносимых в Государственную Думу ( на разработку концепции законопроекта, определение цели и предмета законодательного регулирования, круга лиц, на которых распространяется действие законопроекта; на анализ понятийного аппарата законопроекта и унификацию терминологии; на место законопроекта в системе федерального законодательства; на характеристику и оценку состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений; на анализ имеющихся пробелов и противоречий в действующем федеральном законодательстве; на юридические, социально-экономические и политические последствия реализации законопроекта);

- разработать примерные требования к законопроектам и сопровождающим их документам, представляемым законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- оказывать методическую помощь субъектам Российской Федерации по вопросам юридико-технического и кодификационного оформления законопроектов;

- обеспечить информирование Правового управления Аппарата Государственной Думы о планах законопроектной деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части проектов федеральных законов, планируемых к внесению в Государственную Думу законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- на основе полученной из законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации информации готовить перечень проектов федеральных законов, планируемых законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации к внесению в Государственную Думу;

- провести правовое исследование по указанному перечню по предмету и цели законодательного регулирования, месту законопроекта в системе действующего законодательства, соотнести с планом законопроектной деятельности Государственной Думы;

- выявить планируемые законопроектные инициативы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, дублирующие законопроекты, внесенные в Государственную Думу;

- провести анализ практики принятия Государственной Думой законов по предметам совместного ведения, наметить пути совершенствования законодательной процедуры с учетом особенностей регулирования принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

-проводить на регулярной основе совещания руководителей правовых служб законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам законопроектной деятельности;

- провести исследовательскую работу по вопросам единого комплексного планирования законопроектной деятельности, выработки государственных стандартов нормотворческой деятельности, по проблеме разработки комплексного нормативного акта, регулирующего законотворческий процесс;

- изучить вопрос об использовании новых информационных технологий для оптимизации законодательного процесса.

Механизмы совершенствования взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессе на федеральном и региональном уровнях

Конституцией Российской Федерации определены исчерпывающие перечни предметов ведения Российской Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии с Конституцией Российской Федерации основу разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и ее субъектов составляют: федеральные законы; договоры о разграничении полномочий; соглашения о передаче осуществления части полномочий; нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ.

Безусловно, две составные части российского законодательства (федеральная и региональная) активно влияют друг на друга, взаимодействуют между собой. При этом данное взаимодействие носит различный характер. Смысл взаимодействия федеральной и региональной правовых систем, на наш взгляд, должен состоять не в том, чтобы субъекты Федерации стремились решить федеральные вопросы, а в том, что они совместно с федеральными органами власти компетентно участвовали бы в их решении. Федеральные органы, в свою очередь, посредством федеральных законов получили бы возможность обеспечить региональные интересы.

Причем особенно важно, чтобы федеральный законодатель имел профессиональный интерес в защите региональных интересов, "слышал" проблемы и трудности субъектов РФ.

В настоящее время можно выделить следующие формы взаимодействия субъектов РФ и Федерации в федеральном законодательном процессе: законодательная инициатива; участие в принятии законов по предметам совместного ведения; одобрение законов о поправках к Конституции РФ в субъектах РФ; направление в региональные парламенты информации о планах законопроектных работ федерального парламента; методическая помощь региональным законодателям; юридическая экспертиза законопроектов и т. д.

Если говорить о региональной законодательной инициативе, то здесь возникает проблема не только активности инициирования, но и качества представляемых законопроектов. Субъекты РФ, безусловно, нуждаются в правовой и организационной помощи федерального парламента в этом направлении. В сложившейся ситуации регионы, как правило, не выходят на общефедеральный масштаб, отсутствует целостный характер законопроектов, в основном инициируются поправки в законы, изредка предлагаются самостоятельные законопроекты. В итоге лишь около 2% законопроектов субъектов РФ проходят все стадии законодательного процесса, а 98% по различным причинам выбывают из правотворческого процесса на разных стадиях.

К примеру, на 19.05.2008 число законопроектов, внесенных Законодательным Собранием Нижегородская обл." href="/text/category/nizhegorodskaya_obl_/" rel="bookmark">Нижегородской области в текущем созыве Государственной Думы или перешедшем из предыдущих созывов, и находящихся в стадии официального рассмотрения составляет 16 (из них 4 от 2008 года, 7 – от 2007 г. /из них одна № отозвана Законодательным Собранием/, 2 – от 2006 г., 2 – от 2005 г. 1 – от 2000 г.). 8 законопроектов – в области социальной сферы, 2 – бюджетной, 2 – жилищной, 1 – сфера экологии, 1 – сфера земельного законодательства, 2 – уточнения Кодекса административных правонарушений Российской Федерации. 14 законодательных инициатив (из 16) имеют отрицательное заключение Правительства Российской Федерации. Для 2 законопроектов "необходимости получения заключения Правительства Российской Федерации в соответствии с требованиями части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации и статьи 105 Регламента Государственной Думы не усматривается".

В чем заключается проблема такого положения дел?

1) Регулирование правоотношений в обществе во многом зависит от срока разработки проекта закона до его утверждения. Несвоевременная подготовка законов ведет к неурегулированности этих отношений, что может отрицательно сказаться на социально-экономической и политической жизни страны. При этом принципиально значимым условием для признания законодательной деятельности эффективной является соблюдение требований к качеству подготовленного закона. Можно долго и напряженно работать, но при этом подготовить некачественный законопроект. Особую актуальность поэтому в современном законотворчестве приобретает проблема улучшения качества подготовки проектов законов.

В качестве возможных направлений повышения качества регионального законодательства следует предложить:

– введение постоянной практики проведения "0" (нулевых) чтений важнейших законопроектов представительными и исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации (например, по итогам 2007 года ~ 60% проектов законов Нижегородской области внесены в Законодательное Собрание Губернатором Нижегородской области);

– отработка процедуры мониторинга ключевых законов субъекта Российской Федерации;

– создание (возможно на уровне Совета Федерации) банка "модельных" региональных законов (как вариант, тиражирование опыта успешных регионов);

– активное развитие института "Правительственный час";

– отработка, учитывая имеющийся опыт субъектов Российской Федерации, механизмов укрупнения (интеграции) регионального законодательства;

– взаимодействие представительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в процессе рассмотрения региональных законопроектов с территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации и прокуратурой субъекта Российской Федерации;

– организация слушаний/"круглых столов" (Совет Федерации или Государственная Дума) – "федеральный закон принят: что дальше" с целью оптимизации действий субъекта Российской Федерации по необходимой корректировке регионального законодательства;

– рассмотрение и утверждение стратегического (долговременного) плана законотворческой деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

2) Следует констатировать, что в настоящее время не сложилась четкая система координации взаимодействия федеральных и региональных законодателей. Необходим не просто учет мнений региональных парламентариев, но и самое пристальное внимание и поддержка их со стороны Федерации путем оказания правовой и методической помощи, проведения совещаний, семинаров, командирования специалистов для обмена опытом, взаимное информирование региональных и федеральных парламентов о законопроектных планах работы и т. д.

В качестве одной из основных форм взаимодействия федерального и региональных парламентов следует признать отлаженный механизм согласования с региональными органами власти федеральных законопроектов по предметам совместной компетенции, которая пока еще далека от идеала. Вопрос об участии субъектов Федерации в разработке и принятии федеральных законов в рамках совместной компетенции занимает ключевое место и не может рассматриваться как ограничивающий права Федерации.

Так формально, в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" закрепляется обязательное согласование проектов федеральных законов с субъектами РФ, закрепляется процедура участия субъектов РФ в принятии федеральных законов по предметам совместного ведения.

В соответствии с ч. 2 ст. 26.4 указанного Федерального закона проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу направляются в законодательные и исполнительные органы субъектов РФ для представления в месячный срок отзывов на данные законопроекты. При этом отзыв считается положительным, если и законодательный, и исполнительный орган субъекта РФ выскажутся за принятие данного закона, если их мнения разделились, то мнение субъекта РФ считается невыраженным (ч. 3 ст. 26.4).

Законом предписывается создание согласительной комиссии в случае, если более 1/3 субъектов РФ выскажутся против принятия соответствующего закона. После принятия законопроекта Государственной Думой в первом чтении законопроект повторно направляется в парламенты регионов для возможного представления в Государственную Думу в месячный срок поправок к нему. Причем до истечения этого срока рассмотрение законопроекта в Государственной Думе не допускается.

Однако анализируемый Закон не определил порядок работы согласительной комиссии, оставляя эти вопросы на регулирование в Регламенте Государственной Думы. Считаем, что порядок работы по согласованию законопроектов по предметам совместного ведения должен быть четко определен в законодательстве и не должен регулироваться внутренними регламентами палат Федерального Собрания России, что не вполне гарантирует права субъектов Российской Федерации.

3) Еще одна проблема – представление решения о согласовании парламентом субъекта РФ. К сожалению, на практике встречаются случаи, когда представленные в федеральный парламент замечания и предложения не проходят процедуру обсуждения депутатами, а подготавливаются аппаратами региональных парламентов. Разумеется, такие предложения не имеют юридической силы и недопустимы. Такое становится возможным по причине отсутствия заинтересованности регионов, что обусловлено зачастую тем, что их мнение не принимается во внимание федеральным законодателем (о чем свидетельствует и статистика). Поэтому совершенно правильно в ст. 26.4 Федерального закона четко предписывается форма согласования законопроекта региональным парламентом в виде постановления, что предполагает его обсуждение депутатами. Считаем, что нужно работать над тем, чтобы данная норма не носила формального, декларативного характера.

4) Не менее важной проблемой во взаимоотношениях между федеральным и региональным законодательством остается проблема противоречивости и противостояния конкретных правовых норм.

Отсутствие четко отлаженного механизма преодоления и предупреждения в будущем подобных коллизий и противоречий не позволяет признать сложившуюся модель взаимодействия федерального и региональных законодателей эффективной и идеальной. Многие формы сотрудничества и взаимоотношений законодателей носят неправовой и нерегулярный характер. Именно идеальная модель взаимодействия рассматриваемых сторон предполагает постоянный, юридически оформленный и последовательный процесс согласованных мероприятий законодателей, направленный на создание согласованной и гармоничной законодательной базы и укрепление единства правового пространства России в целом. Представляется, что активная роль законодателей, а также главы государства, Конституционного Суда должна поспособствовать стабилизации ситуации.

5) Еще одним проблемным моментом является то, что федеральное регулирование в последнее время стало отличаться детальной регламентацией всех основных отношений по предметам совместного ведения. Перечень вопросов, которые регулируются законами субъекта Федерации, установлен п. 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и не носит закрытый характер (т. е. законом субъекта Федерации могут регулироваться и иные вопросы, относящиеся в соответствии с Федеральной Конституцией, федеральными законами, конституцией (Уставом) субъекта Федерации к ведению и полномочиям субъекта Федерации). По сути, во всех федеральных законах по предметам совместного ведения, принятых в гг., устанавливаются группы отношений, регулирование которых должно или может осуществляться законами субъекта Федерации. Это реализуется как в прямой форме – указанием на законы, которые необходимо принять, так и в косвенной – за счет таких нормативных формулировок, которые не препятствуют их конкретизации в законах субъектов Федерации с учетом региональных особенностей. В результате резкого увеличения объема федерального законодательства по предметам совместного ведения и степени его конкретизации сократилась сфера "самостоятельно" законодательного регулирования субъектов Федерации.

С учетом изложенного считаем, что наиболее целесообразной и адекватной в сфере регулирования по предметам совместного ведения является форма федерального закона в виде "основ" или "общих принципов". Другими словами, должно действовать общее правило, заключающееся в том, что пределы регулирования целесообразно определять в федеральных законах, издаваемых по предметам совместного ведения. Основной способ - четкое закрепление непосредственно в федеральном законе компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

Кроме того, нельзя закреплять за Федерацией весь объем полномочий по конкретному предмету ведения. Это положение неоднократно формулировалось в качестве правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Так, в постановлении от 3 ноября 1997 года установлено, что если определенные вопросы отнесены Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Федерации и ее субъектов, то их решение не может находиться ни в исключительной компетенции Федерации, ни в исключительной компетенции ее субъектов. В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 01.01.01 года сформулировано, что из федеративной природы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов вытекает недопустимость произвольного присвоения органами государственной власти Российской Федерации всей полноты полномочий по предметам совместного ведения, т. е. без учета интересов субъектов Российской Федерации и места их органов власти в системе публичной власти.

6) Субъекты Российской Федерации сталкиваются с трудностями при определении компетенции органов государственной власти субъектов при принятии нормативных правовых актов.

Ярким примером дискуссии по вопросам определения компетенции в правотворческой деятельности является проект федерального закона "О законах и иных нормативных правовых актах в Российской Федерации". Проект указанного федерального закона более 15 лет не может пройти через Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Для формирования условий стабильности законодательства необходимо определить конкретный объем принадлежащих той или иной ветви власти полномочий в сфере нормотворчества, выработать предложения об оптимальном объеме регулирования общественных отношений именно законами.

В отличие от законодательной деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти нормотворческая деятельность других федеральных органов государственной власти (в том числе Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации), так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации должна осуществляться строго в пределах их компетенции и носить подзаконный характер. То есть не должна выходить за рамки действующих законов.

7) Считаем также целесообразным предложить для обсуждения следующую проблему в рамках совершенствования взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессе на федеральном и региональном уровнях. Так, широко известно, что в части собственных полномочий и предметов ведения субъектов Федерации Закон № 184-ФЗ предусматривает следующую конструкцию:

- полномочия по предметам ведения субъектов Федерации, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Федерации (п. 2 ст. 26.3);

- полномочия по предметам совместного ведения, установленные иными федеральными законами (по отношению к Закону № 184-ФЗ), осуществляемые за счет субвенций из федерального бюджета (п. 7 ст. 26.3).

В частности, Федеральный закон № 199-ФЗ предусматривает как перераспределение полномочий между уровнями публичной власти путем внесения изменений в перечень собственных полномочий субъектов Федерации (п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ), так и предоставление органам власти субъектов Федерации при наличии у них финансовых возможностей и за счет средств их бюджетов права осуществлять дополнительные меры по социальной защите населения, участвовать в реализации полномочий Федерации по предметам совместного ведения, если это указано в федеральных законах, а также осуществлять дополнительные полномочия по иным вопросам, если такая возможность предусмотрена в федеральных законах.

Таким образом, Закон дополняет Федеральный закон № 184-ФЗ положениями следующего содержания. По вопросам т. н. собственного ведения субъектов Федерации (п. 2 ст. 26.3 Закона) их органы власти отныне имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты и региональные программы вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Органы власти субъектов Федерации наделяются правом участвовать в осуществлении полномочий по предметам совместного ведения, не являющихся ни их собственными, ни делегированными им полномочиями, с осуществлением расходов за счет средств своих бюджетов и принятием необходимых правовых нормативных актов, если это предусмотрено федеральными законами. Финансирование осуществления данных полномочий не является обязанностью субъектов Федерации, осуществляется при наличии возможностей и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета (ст. 26.3.1 Федерального закона № 184-ФЗ). Органы власти субъектов Федерации вправе устанавливать за счет средств собственных бюджетов дополнительные меры социальной адресной поддержки отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Финансирование осуществления данных полномочий не является обязанностью субъектов Федерации, осуществляется при наличии возможностей и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета. Указанные полномочия будут осуществляться только теми субъектами Федерации, у которых возникла реальная потребность в решении соответствующих задач, и имеются необходимые бюджетные ресурсы.