Рекомендации парламентских слушаний на тему: «Законодательное обеспечение развития газовой отрасли»

Проект

Р Е К О М Е Н Д А Ц И И

парламентских слушаний на тему:

«Законодательное обеспечение развития газовой отрасли»

Проведя с участием депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, исполнительных и законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, представителей научно-исследовательских учреждений, коммерческих и некоммерческих организаций обсуждение проблем законодательного обеспечения развития газовой отрасли, участники парламентских слушаний отмечают следующее.

Газовая отрасль имеет огромное значение для российской экономики. Благодаря мультипликативному эффекту газовая промышленность способна создать значительный прибавочный продукт во многих отраслях экономики, а также играть важную стабилизирующую роль в поддержании жизненного уровня населения.

Для обеспечения надежного снабжения газом российских потребителей, а также выполнения экспортных обязательств в условиях нарастающего истощения традиционных районов добычи природного газа особое значение приобретает задача освоения новых перспективных регионов, с точки зрения потенциальных ресурсов и запасов газа, таких как полуостров Ямал, Восточная Сибирь и Дальний Восток, а также шельф арктических и дальневосточных морей.

К настоящему времени на полуострове Ямал и прилегающих акваториях открыто 31 месторождение с запасами газа, в том числе 10 газовых, 13 газоконденсатных и 8 нефтегазовых. Разведанные и предварительно оцененные запасы газа на суше и в акватории составляют около 16 триллионов кубических метров, перспективные прогнозные ресурсы оцениваются по суше в 22 триллиона, а вместе с акваторией – 50 триллионов.

Бованенковская группа месторождений является первоочередной для освоения ресурсов Ямала. Запасы этой группы, включая предварительно оцененные, составляют 8,2 триллиона кубических метров, или 62 процента разведанных запасов Ямала.

Вместе с тем полуостров Ямал является одним из наиболее труднодоступных районов арктической зоны, характеризуется крайне неблагоприятными природно-климатическими условиями, повсеместным распространением вечномерзлых, пучинистых грунтов, большим количеством рек и озер со сложным гидрологическим режимом и активным весенним паводком. В связи с этим затраты на его освоение будут выше, чем затраты, которые были при освоении Надым-Пур-Тазовского района, особенно при разработке месторождений с сеноманским газом.

Для обеспечения транспортировки ямальского газа в период до 2030 года планируется создание уникальной, не имеющей аналогов в России газотранспортной системы нового поколения, которая в будущем станет ключевым звеном Единой системы газоснабжения России.

При обустройстве месторождений полуострова Ямал и создании новой газотранспортной системы предусмотрено использование новейших технологий и технологических решений передового отечественного опыта.

Кроме этого, с целью минимизации экологических и социальных последствий освоения Ямала необходимо осуществить ряд дорогостоящих мероприятий, среди которых можно выделить использование щадящих технологий и режимов работы в притундровых лесах и редколесьях, а также применение инженерных решений, направленных на минимизацию и локализацию негативных экологических последствий развития промышленности на Ямале.

 Запасы и ресурсы газа Восточной Сибири и Дальнего Востока позволяют организовать новые крупные центры газодобычи: в Красноярском крае, Иркутской области, Республике Саха (Якутия), Сахалинской области и Камчатском крае, обеспечивающие на длительный срок внутренние потребности восточных регионов России и экспортные поставки в страны Азиатско-Тихоокеанского региона.

Газ данного региона отличается наличием в его составе большого количества ценных компонентов, таких как этан, пропан, бутан, тяжелые углеводороды. Кроме этого, здесь сосредоточена большая часть разведанных запасов гелия России.

В связи с наличием в составе газа ценных компонентов возникает необходимость одновременно с освоением месторождений Восточной Сибири и Дальнего Востока создавать газоперерабатывающие и газохимические мощности для выделения из газа ценных компонентов и производства продукции с высокой добавленной стоимостью. Кроме того, в связи с большой удаленностью месторождений от потенциальных потребителей потребуется сформировать в этом регионе единую газотранспортную систему с соответствующей инфраструктурой, включая подземные хранилища газа и гелия.

Одним из наиболее перспективных направлений развития сырьевой базы газовой промышленности России
является освоение месторождений на шельфе арктических  и дальневосточных  морей. В этих регионах выявлено более 450 локальных объектов, открыто 32 месторождения, в том числе супергигантские газовые - Штокмановское, Русановское, Ленинградское в Западной Арктике. Суммарный потенциал шельфов арктических и дальневосточных морей оценивается в более 100 млрд. тонн условного топлива.

Основные газоносные районы шельфа характеризуются крайне сложными природно-климатическими и инженерно – геологическими условиями, в том числе наличием дрейфующего ледового покрова и его временной изменчивостью, а также другими факторами, требующими проведения специальных инженерных мероприятий при освоении месторождений шельфа.

Штокмановское газоконденсатное месторождение, являющееся пилотным проектом на континентальном шельфе арктических морей, требует значительно большего объема инвестиций по сравнению с разработкой месторождений материковой части России, что связано с уникальностью применяемых на данном месторождении технологий и способов добычи, значительной удаленностью месторождения от берега, отсутствием необходимой обеспечивающей береговой инфраструктуры, сложной логистикой доставки углеводородов до конечных потребителей, а также оборудования и материалов на месторождение, повышенными природоохранными требованиями.

Таким образом месторождения новых регионов газодобычи характеризуются повышенной труднодоступностью районов расположения, значительной удаленностью от существующей производственной инфраструктуры, включая действующую систему магистральных газопроводов, многокомпонентными составами пластовой смеси, усложненными горно-геологическими условиями залегания и низкими фильтрационными свойствами продуктивных пластов.

Для их эффективной эксплуатации в трудных природно-климатических условиях необходимо обеспечить решение ряда сложных научно-технических задач в области строительства скважин, газопромысловых объектов и газопроводов в зоне многолетнемерзлых грунтов и морских месторождений, внедрения обеспечивающих сохранение окружающей среды новых технологических решений. Все это потребует привлечения значительных объемов инвестиций.

Участники парламентских слушаний отмечают, что действующие положения законодательства Российской Федерации не в полной мере учитывают специфику добычи углеводородов в новых перспективных регионах, особенно на континентальном шельфе Российской Федерации, что предопределяет недостаточный уровень инвестиционной привлекательности проектов и ограничивает возможности по привлечению для их реализации компаний, обладающих необходимыми технологиями, опытом и финансовыми ресурсами.

В связи с этим, для выполнения государственных задач по обеспечению бездефицитного баланса газа на долгосрочной основе целесообразно продолжить работу по выработке первоочередных мер по созданию благоприятной инвестиционной среды для освоения новых газодобывающих регионов.

Выход в новые регионы газодобычи будет способствовать решению важнейших задач поддержания устойчивого газоснабжения российских потребителей и выполнению приоритетных планов по газификации регионов России.

До недавнего времени многие потребители на территории России, особенно в сельской местности, были лишены благ и возможностей, которые предоставляет природный газ. С реализацией планов по газификации регионов ситуация начала кардинально меняться к лучшему.

В период с 2001 по 2010 годы на газификацию регионов было направлены средства в объеме 127 млрд. рублей и построено более 21 тысяч километров газораспределительных сетей с применением новейших технологий строительства объектов газификации.

В связи с этим уровень газификации природным газом за период  годов увеличился в среднем по России с 54,2% до 63,1% . Уровень газификации городов и поселков городского типа возрос с 60,9% до 69,8%, а населенных пунктов в сельской местности с 36,1% до 46,7%.

Таким образом, залогом успешной реализации инвестиционных планов газовой отрасли Российской Федерации для надежного обеспечения газом российских потребителей и выполнения экспортных обязательств должны стать гарантии со стороны государства о продолжении работы по созданию экономически привлекательных условий освоения новых труднодоступных газоносных провинций.

Развитие новых газоносных регионов России это не только рост и поддержание добычи природного газа на необходимом уровне, но и обеспечение скорейшего социально-экономического развития территорий, возможности для роста деловой активности, создание новых производств, что, в свою очередь приводит к появлению новых рабочих мест.

В отношении проектов, реализуемых на континентальном шельфе Российской Федерации, дополнительная нагрузка на эти проекты помимо отсутствия каких-либо льгот по уплате обязательных платежей, возникает в связи со специфическим статусом континентального шельфа России, который не является территорией Российской Федерации.

В соответствии с действующим налоговым законодательством выполнение работ (оказание услуг) на континентальном шельфе не является объектом налогообложения в целях налога на добавленную стоимость. НДС по товарам (работам, услугам), приобретаемым для выполнения таких работ (оказания услуг), учитывается в стоимости таких товаров (работ, услуг), а не принимается к вычету в общем порядке.

В результате компании и, в первую очередь, иностранные инвесторы, осуществляющие операции по добыче и первоначальной переработке углеводородов, строительству (созданию) сооружений на континентальном шельфе и в экономическая зона" href="/text/category/isklyuchitelmznaya_yekonomicheskaya_zona/" rel="bookmark">исключительной экономической зоне, а также другие виды деятельности, связанные со строительством инфраструктуры, обустройством и разработкой месторождений, не имеют возможности реализовать право на вычет НДС, что приводит к существенному увеличению их затрат, и, как следствие, удорожанию шельфовых проектов.

Реализация инвестиционных проектов в Арктической зоне Российской Федерации требует использования специфического, весьма дорогостоящего имущества. Это имущество относится к категории основных средств, подлежащих налогообложению налогом на имущество организаций. Налоговой базой по налогу на имущество признается балансовая стоимость имущества, которая при реализации проектов на шельфе будет достаточно существенной. Уплата налога по ставке 2,2% приводит к существенному удорожанию проекта.

Следует также обратить внимание, что это имущество будет облагаться налогом на имущество организаций в России только в том случае, если будет отражено на балансе российской организации или зарегистрированного в России постоянного представительства иностранной организации. Если же это имущество будет принадлежать иностранной организации, не имеющей постоянного представительства в России, то налог со стоимости такого имущества уплачиваться не будет.

Таким образом, действующее законодательство по налогу на имущество не только приводит к существенному удорожанию проекта, но и подталкивает недропользователей оформлять дорогостоящее имущество на иностранные юридические лица
, не имеющие постоянного представительства в России.

В недостаточной степени учтена специфика шельфовых проектов и положениями таможенного законодательства в вопросе об определении момента и порядка возникновения таможенной территории при создании искусственных островов, установок и сооружений.

Морские стационарные платформы и плавучие буровые установки являются ключевыми имущественными объектами при разработке недр на континентальном шельфе. При этом они конструктивно являются морскими судами. Включение этих судов в Российский международный реестр судов позволило бы не только воспользоваться налоговыми преференциями, предусмотренными законодательством о налогах и сборах для операций с такими судами, но и позволило бы на указанных судах устанавливать государственный флаг Российской Федерации, что имеет большое репутационное значение для российского государства.

Освоение сложных шельфовых месторождений на настоящем этапе невозможно без привлечения международных нефтегазовых корпораций и применением международных стандартов и сертификатов соответствия на материалы и оборудование иностранного производства.

Однако в связи с отсутствием в России процедур взаимного признания сертификатов соответствия (за исключением крайне малого перечня электрооборудования и электронных компонентов) приходится повторно проводить подтверждение соответствия на ввозимые из-за рубежа материалы и оборудование, уже имеющие сертификаты соответствия иностранных уполномоченных органов.

Указанные проблемные вопросы ведут к непродуктивным затратам времени, денежных средств и увеличению операционных рисков, неизбежно возникающих при использовании интерфейсов между различными нормами.

Краткосрочным решением проблемы может являться разрешение использовать международные стандарты и сертификаты соответствия для проектов на арктическом и дальневосточном шельфе Российской Федерации.

Системным, долгосрочным решением является разработка российских национальных стандартов и сводов правил на проектирование, строительство и эксплуатацию объектов обустройства морских нефтегазовых месторождений
. На настоящий момент такие нормативные документы отсутствуют.

Ещё одной проблемной зоной является существующая на сегодня процедура проведения экспертиз и согласований. Несмотря на ряд упрощений, предпринятых в последнее время, процедура проведения экспертиз и согласований шельфовых проектов остается сложной, длительной и дорогостоящей. Для принятия решения по проекту в шельфовой зоне инвестор должен получить четыре основных документа на проект: положительное заключение экологической экспертизы, государственной экспертизы, разрешение на установку сооружения и разрешение на строительство.

В связи с этим целесообразно продолжить работу по упрощению процедур проведения экспертиз и согласований, сократить количество этапов прохождения экспертиз и упростить процедуру получения разрешительных документов на установку и строительство объектов шельфовой зоны.

В условиях высокой капиталоемкости проектов, реализуемых на шельфе арктических морей, существующий уровень налоговой нагрузки и наличие указанных выше законодательных неопределенностей делают показатели рентабельности шельфовых проектов значительно более низкими по сравнению с аналогичными показателями материковых проектов.

В то же время существующее ограничение срока переноса убытков на будущее десятилетним сроком (статья 283 НК РФ), с учетом длительного периода окупаемости проекта и получения первой прибыли от добычи на шельфе, фактически лишает недропользователей права учитывать убытки, полученные на стадии капитальных вложений в разработку месторождения для целей налогообложения.

Помимо налоговых мер для реализации проектов на шельфе необходимо принять и ряд мер неналогового характера, таких как:

определение правового статуса искусственных островов, созданных для разработки недр на шельфе;

упрощенный порядок перемещения граждан Российской Федерации и иностранных граждан с территории Российской Федерации на искусственные острова, связанные с разработкой недр на шельфе;

упрощенный порядок получения разрешения на пересечение морской границы Российской Федерации судами, обслуживающими процесс разработки недр на шельфе.

Необходимо также рассмотреть вопрос об изменении требований законодательства, предъявляемых к пользователям недр на участках недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации. Очевидно, что жесткие, но вполне оправданные критерии допуска, предъявляемые к недропользователям на шельфе, должны быть скорректированы с учетом уникальности предполагаемых проектов освоения Арктического шельфа и весьма ограниченного круга лиц, потенциально готовых участвовать в разработке этих месторождений.

Следствием является снижение привлекательности шельфовых проектов для инвесторов, сложности в привлечении технологий и ресурсов, существенное замедление процесса освоения континентального шельфа.

Одним из перспективных направлений расширения сырьевой базы страны является освоение нетрадиционных ресурсов углеводородного сырья. Среди них ресурсы метана угольных пластов занимают особое место. Растущие объемы добычи газа их угольных пластов обусловливают актуальность и практическую направленность научно-исследовательских работ, проводимых в этой области.

Пилотный проект добычи метана из угольных пластов в Кузбассе является инновационным и направлен на увеличение газификации региона, улучшения экологической обстановки и повышения безопасности подземной добычи угля.

В связи с этим существенным условием для дальнейшего развития проектов по добычи метана угольных пластов является законодательное создание благоприятного инвестиционного климата для привлечения инвестиций в освоение этих нетрадиционных ресурсов.

Учитывая изложенное, участники парламентских слушаний отмечают, что для надежного удовлетворения потребностей экономики страны в газе и повышения эффективности функционирования и развития газовой промышленности необходимо осуществление долгосрочной государственной политики для создания условий и стимулов наращивания добычи и разработки новых газовых месторождений.

Таким образом, проанализировав проблемы правового обеспечения развития газовой отрасли Российской Федерации и создания благоприятной инвестиционной среды для освоения новых труднодоступных газовых проектов, участники парламентских слушаний считают:

1. Признать целесообразным на основе анализа действующего законодательства разработать пакет законодательных инициатив в части повышения экономической эффективности и инвестиционной привлекательности освоения новых месторождений, устранения правовых барьеров по использованию передовых технологий геологоразведки, добычи и транспортировки газа, эффективного использования всех компонентов углеводородного сырья при разработке месторождений, совершенствования технологий переработки газа и газохимии.

2. Основными направлениями совершенствования законодательства, обеспечивающими развитие газовой отрасли определить:

а) в сфере налогового законодательства:

создание комплекса мер налогового стимулирования для повышения инвестиционной привлекательности проектов освоения новых месторождений на полуострове Ямал, в районах Восточной Сибири и Дальнего Востока, а также на шельфе Арктических и Дальневосточных морей;

совершенствование механизма взимания налога на добавленную стоимость при осуществлении работ на континентальном шельфе Российской Федерации;

освобождение от НДС оборудования, предназначенного для разработки недр на шельфе Арктических морей;

освобождение от налогообложения находящегося на шельфе имущества, предназначенного для разработки недр;

разрешение переноса убытков для целей налога на прибыль на срок, превышающий 10 лет.

б) в сфере таможенного законодательства:

введение определений искусственного острова, установки и сооружения для целей формирования таможенной территории, внесение определенности в отношении порядка и момента приобретения статуса таможенной территории данными объектами;

разработка и введение специальных таможенных процедур, связанных с реализацией проектов на континентальном шельфе Российской Федерации;

в) в сфере законодательства о недрах и континентальном шельфе

определение порядка присвоения сооружению статуса искусственного острова, установки и сооружения, а также уточнение градостроительных норм, учитывающих специфику этих объектов;

уточнение состава пользователей недр с учетом необходимости привлечения дочерних обществ государственных компаний и компаний с государственным участием, определенным законодательством о недрах Российской Федерации.

г) в сфере законодательства о государственной границе Российской Федерации предусмотреть внесение изменений в части облегчения процедур пограничного контроля, связанных с деятельностью на континентальном шельфе Российской Федерации.

д) в Кодексе торгового мореплавания Российской Федерации предусмотреть возможность включения в Российский международный реестр морских стационарных платформ и плавучих буровых установок.

3. Рассмотреть возможность внесения изменений в действующее законодательство Российской Федерации в части упрощения установленных процедур применения положений международных стандартов и сертификатов соответствия на материалы и оборудования иностранного производства, используемые в том числе для реализации проектов на арктическом и дальневосточном шельфе Российской Федерации.

4. Предусмотреть меры законодательной поддержки комплексного освоения месторождений Восточной Сибири и Дальнего Востока в части:

полного использования компонентов добываемого газа при освоении месторождений региона;

стимулирования развития предприятий переработки газа и газохимии;

ускорение создания инфраструктуры для использования газа в энергетике и коммунальном хозяйстве.

5. Подготовить предложения по созданию благоприятного инвестиционного климата для добычи метана из угольных платов с целью создания ресурсной базы для дальнейшего социально-экономического развития угледобывающих регионов на основе технологичного и экологически чистого углеводородного сырья и повышения его доступности для населения и коммунально-бытовых потребителей этих регионов.