Проблемы и тенденции развития законодательного регулирования в сфере охраны и использования культурного наследия

E. S. BALAKINA,

the competitor of chair of a constitutional law

and branch legal disciplines of GOU VPO «The Moscow city pedagogical university»

PROBLEMS AND TENDENCIES OF DEVELOPMENT

OF LEGISLATIVE REGULATION IN SPHERE OF PROTECTION

AND CULTURAL HERITAGE USE

Cultural heritage – one of aspects of identification of the nation which in many respects forms shape of the country. The legislation on protection and use of monuments of history and culture is especially actively formed recently, reflecting world tendencies in sphere of protection of a cultural heritage, and corresponds to the economic situation which has developed in the country.

Key words: cultural-historical property, a subject of protection of a monument of object of a cultural heritage, security obligations, the List of the World heritage, the state protection.

Е. С. БАЛАКИНА,

соискатель кафедры конституционного права

и отраслевых юридических дисциплин ГОУ ВПО «Московский городской педагогический университет»

ПРОБЛЕМЫ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ОХРАНЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ

Культурное наследие – один из аспектов идентификации нации, который во многом формирует облик страны. Законодательство об охране и использовании памятников истории и культуры в последнее время особенно активно формируется, отражая мировые тенденции в сфере охраны культурного наследия, и соответствует сложившейся в стране экономической ситуации.

Ключевые слова: культурно-историческое достояние, предмет охраны памятника объекта культурного наследия, охранные обязательства, Список Всемирного наследия, государственная охрана.

Общественность активно обсуждает проблемы сохранения национального культурно-исторического достояния, поскольку культурное наследие – один из аспектов идентификации нации и во многом формирует облик страны.

Сохранение памятников истории и культуры должно стать делом не только государства, но и всего общества, каждого гражданина, как это сформулировано в ст. 44 Конституции Российской Федерации: «Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры». Эта архиважная задача требует формирования механизма реализации конституционной нормы.

Выступая на заседании Госсовета в Новгороде, Президент РФ заявил, что ситуация с состоянием нормативной базы в сфере охраны культурного наследия остается «очень тяжелой».

Законодательству об охране и использовании памятников истории и культуры было положено начало в эпоху правления Петра I;
а в последнее время оно продолжает особенно активно формироваться, отражая мировые тенденции в сфере охраны культурного наследия,
и соответствует сложившейся в стране экономической ситуации.

В отношения в данной области регулируют около 30 федеральных законов и более 40 подзаконных актов. Базовым нормативным правовым актом в сфере охраны культурного наследия является Закон Российской Федерации «Основы законодательства Российской Федерации о культуре»[1], положениями которого регламентируются выявление, изучение, охрана, реставрация и использование памятников истории и культуры, музейное дело и коллекционирование, библиотечное, архивное дело, художественные народные промыслы и ремесла, народная культура, международные культурные обмены. С 1993 по 2004 гг. были приняты: Закон РФ «О вывозе и ввозе культурных ценностей»[2], Федеральный закон «Об обязательном экземпляре документов»[3], Федеральный закон «О библиотечном деле»[4], Федеральный закон «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»[5], Федеральный закон «О национально-культурной автономии»[6], Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации»[7], Федеральный закон «О народных художественных промыслах»[8], Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации»[9] и, конечно, Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»[10].

Большинство из названных нормативных правовых актов требуют пересмотра и приведения в соответствие с современными тенденциями, а некоторые нуждаются в разработке новых подходов к регулированию отраженных в них социально-общественных отношений.

Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» вступил в действие 29 июня 2002 г., что явилось новым этапом в развитии современного законодательства о культурном наследии. Пришедший на смену действовавшему с 1978 г. Закону РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры», этот Закон впервые определил памятники истории и культуры как особый вид имущества и установил ограничения, связанные с их содержанием и использованием. Более того, введено понятие «предмет охраны памятника объекта культурного наследия», введена историко-культурная экспертиза, без которой нельзя производить никаких действий в отношении памятников культуры, требования к обеспечению сохранности памятника введены непосредственно в Закон, чем органы охраны избавлены от необходимости заключать с каждым собственником или пользователем охранные обязательства. Принципиальным стало решение законодателя в отношении особо ценных объектов культурного, всемирного, археологического наследия, историко-культурных заповедников, которые определены как объекты культурного наследия, не подлежащие изъятию из государственной собственности. Законом определен порядок представления документов для включения объектов культурного наследия России в Список Всемирного наследия.

Однако до настоящего времени Федеральный закон не заработал в полную силу ввиду отсутствия целого ряда нормативных правовых актов. Согласно выводам, сделанным Счетной палатой, отсутствует правовая база, необходимая для регулирования отношений, возникающих в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Выявились законодательно не урегулированные моменты, в том числе: отсутствие механизмов обеспечения сохранности объектов культурного наследия при различных сделках с объектами культурного наследия, отсутствие определения порядка доступа граждан к объектам культурного наследия, отсутствие системы мер компенсации добросовестным собственникам объектов культурного наследия средств, затраченных на реставрацию объекта культурного наследия. Кроме того, Закон не содержит норм, обеспечивающих неразрывную связь объекта наследия и его территории (земельного участка в границах объекта наследия), не обеспечивает в полной мере наличие информации об объекте культурного наследия как об объекте недвижимого имущества.

Принятие некоторых подзаконных актов, в свою очередь, потребует внесения изменений и в закон. Например, для разработки правового механизма компенсации пользователям памятникам культуры федерального значения необходимо изменить гл. 4 ГК РФ.

Необходимо отметить, что Федеральный закон был принят
до вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г.
«Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»[11]
и Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 г. )[12], содержащих нормы, определяющие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области охраны и сохранения объектов культурного наследия. Федеральный закон от 01.01.01 г. , призванный привести в соответствие нормы Федерального закона с положениями указанных выше федеральных законов, не в полной мере урегулировал вопросы распределения полномочий Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в Федеральном законе . В связи с этим необходимо более четко конкретизировать функции и полномочия федеральных органов охраны объектов культурного наследия, органов охраны объектов культурного наследия и органов местного самоуправления в рамках Федерального закона , чтобы исключить возможность их неоднозначного толкования.

В Федеральном законе определено, что воссоздание утраченного объекта культурного наследия осуществляется за счет средств федерального бюджета (п. 2 ст. 47). Данную статью необходимо дополнить нормой, дающей возможность субъектам Российской Федерации участвовать в финансировании воссоздания утраченного объекта культурного наследия.

В настоящее время на федеральном и региональном уровнях проводится значительная работа по совершенствованию законодательства в сфере охраны культурного наследия и устранения правовых коллизий.

Следует отметить следующие позитивные изменения в области государственной охраны объектов культурного наследия:

а) Федеральным законом от 01.01.01 г. внесены изменения в Федеральный закон от 01.01.01 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[13], предусматривающие возможность размещения у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) заказа на проведение технического и авторского надзора за проведением работ по сохранению объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации авторами проекта;

б) приняты нормативные правовые акты, необходимые для реализации Федерального закона от 01.01.01 г. «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»:

в) Правительство Российской Федерации издало постановления: от 01.01.01 г. № 000 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на выдачу разрешений на строительство и разрешений на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства»[14] и от 01.01.01 г. № 000 «Об утверждении Положения о государственной историко-культурной экспертизе»[15];

г) Министерством культуры Российской Федерации издан приказ от 01.01.01 г. № 000 «О мерах по совершенствованию организации и проведения работ по сохранению объектов культурного наследия»[16];

д) Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия издан целый ряд приказов: «Об утверждении Положения о порядке выдачи разрешений (открытых листов) на право проведения работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия»[17]; «Об утверждении Положения о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации»[18]; «Об утверждении формы паспорта объекта культурного наследия»[19]; «Об утверждении Инструкции о порядке установки информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия федерального значения»[20].

В 68 субъектах Российской Федерации определены органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление переданных полномочий по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения.

Кроме того, в Государственную Думу внесен проект федерального закона № «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и в отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым предусматривается создание механизма введения объектов культурного наследия в гражданский оборот, наделение конкретных собственников – граждан и организаций, необходимыми правами и обязанностями.

Рассмотрим самые значимые нововведения.

Для обеспечения перехода к каждому новому собственнику установленных обременений проектом предлагается создать систему государственного учета объектов культурного наследия, основанную на взаимосвязи сведений об объекте, включаемых в Единый государственный реестр объектов культурного наследия, со сведениями об этом объекте, содержащимися в государственном кадастре недвижимости и в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Объем информации об объекте наследия, предлагаемый к внесению в Реестр объектов наследия, значительно превышает существующий. Проектом вводятся ограничения (обременения) прав собственников и пользователей, которые, в сущности, являются требованиями (обязательными условиями) к сохранению памятника, его содержанию, использованию, обеспечению доступа к объекту культурного наследия.

Законопроект устанавливает обязательства по исполнению указанных выше требований при проведении любых сделок по распоряжению объектами культурного наследия путем включения указанных требований в качестве существенных условий договоров купли-продажи, аренды, доверительного управления, безвозмездного пользования и других актов, предусматривающих оформление перехода права собственности или пользования на объекты культурного наследия.

Проект устанавливает порядок применения санкций к собственнику (пользователя), в том числе порядок прекращения права собственности (пользования) на объект культурного наследия не только в случае ненадлежащего содержания памятника, как это предусмотрено действующим законодательством, но и при несоблюдения собственником установленных в отношении данного объекта ограничений прав или совершении действий, угрожающих сохранности данного объекта. Проектом также вводится обязательное страхование памятников истории и культуры.

В дополнение к действующему Закону и в преддверии приватизации объектов культурного наследия проектом предусматривается порядок приватизации объектов культурного наследия только на конкурсной основе; признание сделки, совершенной без заключения договора об исполнении установленных для объекта культурного наследия требований, ничтожной; порядок возмездного прекращения права собственности на объект культурного наследия за невыполнение установленных в отношении данного объекта обременений.

Чтобы исключить принятие дополнительных подзаконных актов о реализации Закона, в законопроект вводятся нормы прямого действия, устанавливающие порядок ведения Единого государственного реестра объектов культурного наследия; порядок проведения историко-культурной экспертизы; порядок установления доступа граждан к объекту наследия; требования к использованию памятника; порядок осуществления государственного контроля.

Законопроект не только устанавливает обязанности собственников и пользователей объектов истории и культуры, но и предлагает систему компенсаций и льгот тем, кто добросовестно выполняет все требования по сохранению памятников.

Поскольку общественные организации неоднократно обращались с просьбой обеспечить реализацию нормы ст. 44 Конституции Российской Федерации об обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, проектом вводится процедура общественного обсуждения заключения историко-культурной экспертизы по вопросам исключения объекта культурного наследия из Реестра, отнесения объекта культурного наследия к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, включения объекта в Список всемирного культурного и природного наследия и об изменении категории объекта культурного наследия.

В целях реализации поставленных задач проектом также вносятся изменения в федеральные законы о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, о приватизации государственного и муниципального имущества, о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, об исполнительном производстве, о несостоятельности (банкротстве), об оценочной деятельности, об Общественной палате, а также в Гражданский, Градостроительный, Бюджетный, Уголовный и Налоговый кодексы Российской Федерации, в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

В частности, целью разработки указанных законопроектов является законодательное урегулирование следующих вопросов:

- установление в налоговом законодательстве четкого и ясного порядка снижения налогового бремени для собственников объектов культурного наследия ремонтно-реставрационных работ;

- увеличение степени ответственности физических и юридических лиц за совершение преступлений в отношении объектов культурного наследия;

- определение порядка проведения государственной экспертизы проектной документации на проведение ремонтно-реставрационных работ;

- установление ответственности за состояние общего имущества (фасадов, крыш, чердаков, подвалов, лестничных площадок) объектов культурного наследия – жилых многоквартирных домов, а также объектов культурного наследия, собственниками (пользователями) которых являются несколько лиц.

На основе анализа законопроекта следует отметить необходимость тщательной юридической доработки документа в части уточнения понятийного аппарата; определения полного перечня и конкретизации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия; определения порядка утверждения предмета охраны объекта культурного наследия и выявленного объекта культурного наследия, режимов содержания и границ территорий указанных объектов, а также уточнения правового статуса охранных обязательств собственника объекта культурного наследия и пользователя указанным объектом.

В целях эффективного совершенствования законодательства в сфере охраны и использования культурного наследия немаловажным будет участие в процессе законотворчества не только органов государственной власти и местного самоуправления, но и гражданского общества , что будет способствовать не только совершенствованию законодательного регулирования в сфере охраны культурного наследия, но и реализации конституционной нормы, обязывающей каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия России.

[1] Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 46. Ст. 2615.

[2] Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 20. Ст. 718.

[3] СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 1.

[4] СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 2.

[5] СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2591.

[6] СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2965.

[7] СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1799.

[8] СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 234.

[9] СЗ РФ. 2004. № 43. Ст. 4169.

[10] СЗ РФ. 2002. № 26. Ст. 2519.

[11] СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

[12] СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

[13] СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3105.

[14] СЗ РФ. 2009. № 22. Ст. 2720.

[15] СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3812.

[16] Ценообразование и сметное нормирование в строительстве. 2009. № 5.

[17] Приказ от 3 февраля 2009 г. № 15, зарегистрирован в Минюсте России 4 мая 2009 г. № 000.

[18] Приказ от 01.01.01 г. № 37, зарегистрирован в Минюсте России 27 апреля 2009 г. № 000.

[19] Приказ от 01.01.01 г. № 38, зарегистрирован в Минюсте России 27 апреля 2009 г. № 000.

[20] Приказ от 7 августа 2009 г. № 000, зарегистрирован в Минюсте России 3 сентября 2009 г. № 000.