Вопрос о функциональном зонировании генерального плана и его соотношении с градостроительным (правовым) зонированием правил землепользования и застройки

Вопрос о функциональном зонировании генерального плана и его соотношении с градостроительным (правовым) зонированием правил землепользования и застройки

Ответ на этот вопрос исключительно важен для понимания подлинного смысла института градостроительного (правового) зонирования, технологии его введения и применения. Полный ответ на данный общий вопрос достигается как совокупность ответов на следующие, хотя и частные, но также важные вопросы:

- о преемственности норм прежнего и нового Градостроительного кодекса РФ в части соотношения функционального и градостроительного (правового) зонирования;

- о том, почему в генеральных планах поселений, городских округов выполняется функциональное зонирование, а в других документах территориального планирования – нет;

- о том, почему на местном уровне должна практиковаться не одностадийная, а двухстадийная технология, предусматривающая и функциональное зонирование генерального плана, и градостроительное (правовое) зонирование правил землепользования и застройки;

- о том, как понимать норму Градостроительного кодекса РФ относительно того, что «подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования» применительно к функциональному зонированию генерального плана.

Кроме этого, важно также получить ответ на вопрос о том, как в градостроительное зонирование включаются ограничения, устанавливаемые посредством зон с особыми условиями использования территорий – зон охраны объектов культурного наследия, санитарно-защитных, водоохранных и иных зон.

Вопрос  о преемственности норм прежнего и нового Градостроительного кодекса РФ в части соотношения функционального и градостроительного (правового) зонирования

Этот вопрос намеренно акцентирован в контексте рассматриваемой проблемы. Подробный ответ на него дан выше при обсуждении вопроса 18, когда рассматривалась новелла прежнего Градостроительного кодекса РФ (ФЗ-73) о выделении из различных видов зонирования особого, ранее отсутствовавшего вида зонирования – «правового зонирования». Смысл ответа состоит в том, что как ранее, так и впредь остается (функциональное) зонирование в составе генеральных планов и градостроительное (правовое) зонирование, осуществляемое посредством нормативных правовых актов органов местного самоуправления – правил землепользования и застройки.

Вопрос о том, почему в генеральных планах поселений, городских округов выполняется функциональное зонирование, а в других документах территориального планирования – нет

При ответе на этот вопрос лучше всего «подниматься снизу вверх» - от градостроительного зонирования к территориальному планированию.

Как мы уже выяснили, градостроительное зонирование – это правовой язык общения местной публичной власти с частными лицами – инвесторами и правообладателями недвижимости. Особенность этого языка состоит в том, что публичная власть не претендует указывать в императивном порядке частным лицам, что им конкретно предстоит делать, но официально предъявляет им некоторые юридические рамки для свободного предпринимательства, которое выгодно двум сторонам – и публичной власти, и частным лицам. Чтобы такое общение могло происходить эффективно, публичная власть одновременно должна знать, точнее - выработать знание о двух «вещах»: 1) о том, что она будет делать сама и 2) о том, как побудить частных лиц делать то, что будет выгодно для всех. Чтобы выработать такое знание, нужна технология. Начинается эта технология с территориального планирования, то есть с подготовки генерального плана поселения, городского округа.

Территориальное планирование на местном уровне - на уровне поселений, городских округов имеет свою специфику, которая отличает его от территориального планирования, осуществляемого органами публичной власти вышестоящих уровней – муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, Российской Федерации. Эта специфика складывается из двух особенностей.

Первая особенность территориального планирования на местном уровне. Эта особенность состоит в том, что именно на местном уровне (а не на региональном и, тем более, не на федеральном) происходит непосредственное общение публичной власти с частными лицами в том отношении, что именно здесь определяются те территориальные зоны, в пределах которых будет происходить жизнедеятельность частных лиц – жилые, производственные, рекреационные и прочие зоны. Определяются эти зоны сначала посредством функционального зонирования, а затем – посредством градостроительного зонирования.

Эта особенность становится наглядной, если посмотреть на ситуацию, так сказать, как на «позитив и негатив» - с позиций различных публичных субъектов территориального планирования.

При осуществлении территориального планирования на федеральном и региональном уровнях происходит формирование федерального и регионального «каркаса развития территории». Каркас этот складывается из двух компонентов – инфраструктурных объектов и территорий соответствующего значения. Применительно к инфраструктурным объектам – это создание нового, позитивные действия. Применительно к территориям – это сохранение, защита от вторжения нецелесообразных позитивных действий (то есть негативные действия в форме защиты). Для Российской Федерации - это земли лесного фонда, земли водного фонда. Для субъектов Российской Федерации – это сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения. В совокупности территории, объемлющие указанные земли, составляют, своего рода, экологический каркас, защищаемый от неоправданного вмешательства и освоения, в том числе, со стороны органов местного самоуправления, частных лиц. Территории внутри защищаемого экологического каркаса – это территории, освоение которых регулируется уполномоченными государственными органами, но регулирование освоения которых осуществляется не посредством «функционального зонирования» в системе градостроительной деятельности, а посредством иного зонирования, которое осуществляется вне системы градостроительной деятельности.

Другими словами, при территориальном планировании осуществлять «функциональное зонирование» внутри указанного экологического каркаса территорий (внутри земель лесного и водного фонда, внутри особо охраняемых природных территорий, внутри земель обороны и безопасности, внутри сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения) нет никакой необходимости. Вот почему Российская Федерация, субъекты Российской Федерации при подготовке своих документов территориального планирования не осуществляют «функциональное зонирование». Они могут только направлять органам местного самоуправления свои предложения по функциональному зонированию территорий за пределами экологического каркаса (или вырабатывать такие предложения при совместной подготовке документов территориального планирования). Зонирование, которое осуществляют Российская Федерация, субъекты Российской Федерации в системе территориального планирования – это установление, изменение границ указанных земель, которое производится ими самостоятельно, в том числе с учетом предложений, направляемых органами местного самоуправления. Но такое зонирование не является «функциональным зонированием».

Территория внутри экологического каркаса – это территория, непосредственно контролируемая государственными органами. Территория за пределами экологического каркаса – это «то, что осталось», после того, как был выделен защищаемый государственными органами экологический каркас. Это та территория, освоение которой в гораздо большей степени зависит от инициативы частных лиц. Это та территория, решения по поводу развития которой принимают органы местного самоуправления. По факту выделения экологического каркаса эти решения могут приниматься только при соблюдении определенных рамок, установленных в соответствии с законодательством государственными органами. Один из способов подготовки таких решений – это функциональное зонирование территорий вне границ экологического каркаса, фиксируемое в генеральных планах поселений, городских округов.  

Для того, чтобы подчеркнуть обсуждаемые различия, но с некоторой долей условности, можно сказать так: государство гораздо в большей степени, чем муниципалитеты, планирует «для себя», а муниципалитеты гораздо в большей степени, чем государство, планируют «для других» - для частных лиц. Для того, чтобы планировать «для себя», не нужно функциональное зонирование, а для того, чтобы планировать «для других» нужно осуществлять функциональное зонирование как начальный этап для осуществления градостроительного (правового) зонирования.

Вторая особенность территориального планирования на местном уровне. Эта особенность определяется объективными обстоятельствами правового характера, которые связаны с технологией действий по созданию юридического «языка общения» местной власти с частными лицами. В самом сжатом изложении эта особенность состоит в том, что должно быть и функциональное зонирование генерального плана, и градостроительное (правовое) зонирование в составе правил землепользования и застройки, где устанавливаются градостроительные регламенты. Однако, объективный характер этой особенности еще предстоит доказать.

Гипотетически есть два способа, две технологии создания юридического «языка общения» местной власти с частными лицами – одностадийная технология, или двухстадийная технология. Одностадийная технология – это, когда в генеральном плане содержится «все» - и функциональное зонирование, и градостроительное зонирование с градостроительными регламентами. Двухстадийная технология – это, когда есть генеральный план с функциональным зонированием и есть нормативный правовой акт – правила землепользования и застройки с градостроительными регламентами.

Здесь мы подходим к необходимости дать ответ на следующий вопрос, который имеет принципиальное значение для понимания закономерностей современного этапа формирования отечественной системы градостроительного проектирования.

Вопрос о том, почему на местном уровне должна практиковаться не одностадийная, а двухстадийная технология, предусматривающая и функциональное зонирование генерального плана, и градостроительное (правовое) зонирование правил землепользования и застройки. Этот вопрос распадается на несколько других вопросов:

- почему раньше практиковалась одностадийная технология (без правил землепользования и застройки и без установления градостроительных регламентов);

- по каким основаниям в условиях рынка недвижимости одностадийная технология является невозможной, а возможна только двухстадийная технология (функциональное зонирование – градостроительное зонирование);

- почему градостроительные регламенты не могут и не должны фиксировать только факт сложившегося землепользования, а должны обеспечивать возможность движения вперед по его совершенствованию;

- является ли двухстадийная технология «отечественным велосипедом», или она является проявлением необходимости, подтверждаемой также и международной практикой?

Начнем с вопроса о том, почему раньше практиковалась одностадийная технология - без правил землепользования и застройки и без установления градостроительных регламентов? Ответ на этот вопрос достаточно прост: до недавнего времени в России не было частной собственности на землю, соответственно, не было субъектов собственности, права которых защищались бы законом. Публичная власть была единственным субъектом регулирования в сфере установления прав использования недвижимости. Отсутствие контрагентов для публичной власти – это отсутствие правовых отношений. Отсутствие правовых отношений – это отсутствие законов, которые регулировали бы отношения (если бы они имели место). Отсутствие правовых отношений и отсутствие законов – это «чистая технология». «Чистая технология» - это особое понимание статуса и содержания генерального плана, который должен содержать «все» и отвечать «за все» от имени публичной власти. Генеральный план, который «содержит все и отвечает за все» не нуждается в правилах землепользования и застройки с градостроительными регламентами. Градостроительные регламенты, как мы помним – это особый язык общения публичной власти с суверенными правообладателями недвижимости. Таковых нет, общаться не с кем. На генеральном плане замыкается все, кроме него ничего не нужно. Нужны лишь технологические документы «второго эшелона» (схемы размещения объектов строительства, проекты планировки и застройки и т. д.), которые детализируют базовые решения основного технологического документа – генерального плана.

Раньше были документы с названием «правила застройки», но, понятное дело, эти документы не могли содержать и не содержали ничего похожего на карты градостроительного зонирования, а тем более – описание градостроительных регламентов. Правила застройки представляли собой документы, регулирующие технологический процесс, осуществляемый административными органами, где не было и не могло быть места для частных лиц.

Для более полного понимания обсуждаемого вопроса следует уточнить, что такое «раньше»; с какого момента стало возможным практиковать не только одностадийную, но и двухстадийную технологию? «Раньше и с какого момента» – это конкретная дата в сочетании с наличием определенных правовых норм. «Раньше и с какого момента» - это до и после 1995 года, когда был принят федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Подпунктом 9 пункта 2 статьи 6 (“Предметы ведения местного самоуправления”) этого федерального закона было определено, что в состав предметов ведения органов местного самоуправления входило «регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований». Это, во-первых.

Во-вторых, наличие на указанное время формально-юридической возможности использовать зональный подход к установлению назначения земельных участков и иных объектов недвижимости. Такая возможность определялась трактовкой понятия «целевого назначения земель», содержащегося в Земельном кодексе РСФСР от 1991 года. В действовавшем тогда Земельном кодексе РСФСР отсутствовал однозначный ответ на вопрос: что считать целевым назначением конкретного земельного участка - весь ли список разрешенных для соответствующей категории земель объектов, или тот конкретный объект, который на данном участке в данный момент времени расположен или запроектирован? Факт отсутствия в федеральном законе однозначного ответа на указанный вопрос означал возможность и юридическую оправданность такой трактовки, при которой «целевое назначение» конкретного земельного участка определяется всем списком разрешенных объектов для соответствующей категории земель. Возможность такой «зональной трактовки» федерального закона была необходимым правовым основанием для разрабатываемых в то время в некоторых городах России правил землепользования и застройки, основанных на принципах градостроительного (правового) зонирования, еще до того, когда вступил в силу Градостроительный кодекс РФ от 1998 года (ФЗ-73), впервые узаконивший институт градостроительного (правового) зонирования.

В третьих, возможность использовать не только индивидуально-выборочные процедуры предварительного согласования мест размещения объектов строительства (в качестве фактически единственного на то время типа процедур), но и иные процедуры с использованием планировки территории, когда земельные участки при наличии градостроительных регламентов могли формироваться до начала подготовки проектной документации и, соответственно, предоставляться до начала указанных действий на правах собственности или долгосрочной аренды. Эта возможность следовала из нормы статьи 28 (Порядок предварительного согласования места размещения объекта) Земельного кодекса РСФСР: «Предварительное согласование места размещения объекта не производится в случаях … строительства объектов в городах, поселках и сельских населенных пунктах в соответствии с их генеральными планами и проектами планировки и застройки…».

Наличие указанных правовых предпосылок сделало возможным, например, принятие в конце 1996 года в Великом Новгороде основанных на градостроительном (правовом) зонировании (еще до введения этого института Градостроительным кодексом РФ 1998 года) полностью легитимных правил землепользования и застройки, а в начале 1997 года – введение их в действие и последующее применение.

Вопрос о том, по каким основаниям в условиях рынка недвижимости одностадийная технология является невозможной, а возможна только двухстадийная технология (функциональное зонирование – градостроительное зонирование)? Обоснованный ответ на этот общий вопрос складывается из ответов на два более частных вопроса:

- почему в генеральном плане должно быть функциональное зонирование, почему его не может не быть;

- почему функциональное зонирование генерального плана не может и не должно доводиться до градостроительных регламентов.

Вопрос о том, почему в генеральном плане должно быть функциональное зонирование, почему его не может не быть? Генеральный план – это долгосрочное планирование выполнения полномочий-обязательств местной публичной власти. Эти полномочия-обязательства распространяются главным образом на общественную инфраструктуру. Общественная инфраструктура не может планироваться сама по себе. Масштабы ее прогнозируемого, планируемого развития определяются масштабами развития того, для чего служит инфраструктура – роста объемов строительства жилья, производственных и иных объектов. Масштабы развития того, для чего служит инфраструктура, определяются главным образом активностью частных лиц в сфере градостроительной деятельности, а не прямыми обязательствами-полномочиями публичной власти. Масштабы прогнозируемой, планируемой активности частных лиц, то есть масштабы предполагаемого строительства, реконструкции определяются посредством функционального зонирования. Вот почему нельзя изъять из генерального плана функциональное зонирование. На местном уровне связь между двумя компонентами генерального плана – «инфраструктурными обязательствами» публичной власти и функциональным зонированием, предопределяющим масштабы деятельности частных лиц, является неразрывной, абсолютно необходимой и обязательной.

Выше говорилось об этой специфической особенности территориального планирования на местном уровне, которая отличает его от территориального планирования на региональном и федеральном уровнях, где указанная связь является гораздо более опосредованной, в силу чего на этих уровнях не производится функциональное зонирование, а могут только даваться предложения к осуществлению такого функционального зонирования.

Вопрос о том, почему функциональное зонирование генерального плана не может и не должно доводиться до градостроительных регламентов? Предположим, что в составе генерального плана содержатся градостроительные регламенты в их подлинном понимании. То есть не технологические предписания для администраторов и планировщиков для выполнения на последующих стадиях градостроительного проектирования с постепенным доведением этих предписаний до «точки целевого использования» каждого единичного объекта (например, так, как это делается сейчас в Москве), а юридически значимые рамки для свободной деятельности частных лиц – правообладателей недвижимости. Посмотрим, что из этого получится. При этом на создавшуюся гипотетическую ситуацию следует посмотреть с двух точек зрения.

Первая точка зрения – рассмотрение ситуации с позиции юридического статуса двух разнородных и не сочетаемых по правовым основаниям частей генерального плана.

Одна часть – это обязательства публичной власти по обеспечению развития общественной инфраструктуры. Такие обязательства проистекают из выполнения полномочий, которые обеспечиваются бюджетом. Особенность таких обязательств состоит в том, что принципиально невозможно установить юридически значимые и прямые последствия за их неисполнение. С этой особенностью связан, например, феномен «просроченных расчетных сроков действия генеральных планов». Генеральные планы принимаются, но часто не исполняются, и никто не несет ответственности за их неисполнение, кроме административных работников, на которых могут налагаться административные санкции. Новый Градостроительный кодекс РФ вводит механизм, который призван повысить степень реализуемости генеральных планов путем принуждения публичной власти принимать и выполнять отдельные документы – планы реализации генеральных планов, увязанные с бюджетным обеспечением (об этом говорилось в разделе, посвященному территориальному планированию). Однако, федеральный закон объективно не может установить прямые последствия и санкции за неисполнение этой части генерального плана, связанной с обеспечением развития общественной инфраструктуры.

Другая часть – это градостроительные регламенты (при гипотетическом предположении о том, что они включены в генеральный план). В отличие от «необязательной» первой части, с момента введения градостроительных регламентов наступают обязанности для всех лиц их исполнять и юридические последствия за их неисполнение.   

Гипотетическое предположение о сочетании различных по юридическому статусу частей в одном документе, который в одной части адресован выборочному кругу лиц (администрации, но без установления обязательности выполнения), в другой части адресован всем (и администрации, и правообладателям недвижимости, и инвесторам с установлением обязательности выполнения и последствий за невыполнение), оказывается нереализуемой юридической конструкцией по причине ее внутренней противоречивости. Однако, стоит только освободить эти разнородные части друг от друга и разместить их в двух различных документах, как противоречивая юридическая конструкция превращается в жизнеспособный, реальный и реализуемых механизм.

Вторая точка зрения – рассмотрение ситуации с позиции сочетания долгосрочного планирования и текущего, каждодневного регулирования. Генеральный план «рисует картину», отстоящую от момента его принятия на 20-25 и более лет вперед. Если предположить, что градостроительные регламенты содержатся в генеральном плане, то такие градостроительные регламенты должны быть «переброшены» через ситуацию настоящего момента на столь же продолжительный срок вперед, в будущее. Если вспомнить, что градостроительные регламенты – это инструмент текущего, каждодневного регулирования, то возникает реальная опасность вовсе утратить такой инструмент регулирования. «Вброшенные в сегодня из далекого будущего» градостроительные регламенты могут оказаться в лучшем случае «мертвыми», а в худшем – деструктивными. Градостроительные регламенты становятся «мертвыми», когда установленные ими виды и параметры использования земельных участков кардинально не согласуются с запаздывающей в развитии общественной инфраструктурой. Создается ситуация «отвлеченной мечты», когда есть номинальные права, которые фактически не могут быть реализованы. «Мертвые» градостроительные регламенты одновременно могут стать и деструктивными: по причине чрезмерной отдаленности от сегодняшнего дня и невозможности реализации в ближайшее время, такие регламенты могут надолго приостановить, «заморозить» нормальное развитие территорий, которое могло бы происходить в естественном, эволюционном режиме, но которое окажется невозможным в силу противоправности, противоречия с градостроительными регламентами, установленными с позиций отдаленного будущего генерального плана, с позиций «другой жизни».

Специфика подлинных градостроительных регламентов состоит в том, что они покоятся «на трех китах»: 1) опора на реальность, на существующее положение как на отправную точку для предстоящего последовательного движения в будущее; 2) рутинное, каждодневное регулирование; 3) целенаправленное выведение ситуации от существующего положения к будущему состоянию без «обманчивых прыжков в отдаленную мечту генерального плана».

В этом состоит реальность градостроительных регламентов как одного из наиболее эффективных инструментов последовательной реализации генерального плана. Включить градостроительные регламенты в генеральный план означает «убить» их специфику, создать деструктивную иллюзию, когда одним прыжком пытаются попасть в ситуацию, реальное достижение которой в данный момент еще невозможно.

В результате проведенного обсуждения гипотетической ситуации с включением градостроительных регламентов непосредственно в генеральный план, необходимо признать, что выявлен объективный факт наличия коллизии. С одной стороны, такое включение означает «вброс в настоящее» нереальных регламентов из абстрактно-отдаленного будущего с одновременным фактическим упразднением градостроительных регламентов как действенного инструмента реализации самого генерального плана. С другой стороны, реальные регламенты – это регламенты между существующей сегодня реальностью и отдаленным будущим генерального плана, то есть, это не градостроительные регламенты самого генерального плана. Таким образом, коллизия оказалась искусственной и решается просто - путем признания нереальной самой гипотетической ситуации. Если устанавливать реальные градостроительные регламенты, то они не должны включаться в генеральный план, а должны находиться вне генерального плана, в другом документе. Другой документ – это правила землепользования и застройки.

По совокупности приведенных выше оснований приходится признать, что в условиях рынка недвижимости одностадийная технология является невозможной, а возможна только двухстадийная технология: функциональное зонирование в генеральном плане для использования при проведении градостроительного (правового) зонирования посредством подготовки правил землепользования и застройки. При отсутствии рынка недвижимости и, соответственно, при отсутствии частных субъектов прав на недвижимость одностадийная технология вполне возможна, что доказано предшествующим этапом отечественной истории. Но такая технология не содержит и намека на правовую компоненту, без которой в современных условиях немыслимо регулирование градостроительной деятельности. Поэтому сторонники одностадийной технологии, фактически, проявляют ностальгию по уже ушедшим и невозвратным временам административного регулирования социалистического, нерыночного типа.

Вопрос о том, почему градостроительные регламенты не могут и не должны фиксировать только факт сложившегося землепользования, а должны обеспечивать возможность движения вперед по его совершенствованию? В общем плане ответ на данный вопрос был дан выше. Однако, есть необходимость расширить уже данный ответ посредством дополнительных аргументов.

Имеются и высказываются две крайние позиции. Первая крайняя позиция состоит в том, что градостроительные регламенты, находясь в генеральном плане, должны отражать не существующее положение и не промежуточное состояние, а только то отдаленное от нас во времени состояние, которое предусмотрено генеральным планом как далеко отстоящее, но желаемое будущее, достижение которого пока еще никто гарантировать не может. Несостоятельность этой позиции была выявлена выше. Следует заметить, что обсуждение этой позиции подводит нас к необходимости рассмотрения другого значимого вопроса: об изменении традиционных представлений о содержании и статусе генеральных планов при наличии правил землепользования и застройки. Но этот вопрос должен стать предметом особого изучения, которое требует отдельной аналитической работы.  

Другая крайняя позиция состоит в том, что градостроительные регламенты правил землепользования и застройки должны фиксировать только и исключительно сложившееся на данный момент землепользование и не посягать на «мечты о будущем». Эта позиция проявляется, например, в виде следующих утверждений: «карта зонирования в составе правил землепользования и застройки является «статическим» документом, закрепляющим современное (на момент утверждения карты) разрешенное использование земельных участков на территории поселения»[1]. Есть два основания, по которым данная позиция является неправильной – формально-юридическое и содержательное.

Формально-юридическое основание. Данная позиция основана на неверной трактовке норм федерального законодательства, а точнее, на том, что не принимаются во внимание такие нормы. Приведенное выше заключение о «статичности» градостроительного (правового) зонирование является результатом следующего неадекватного нормам федерального законодательства рассуждения: «… карта зонирования должна содержать материалы, закрепляющие такое разрешенное использование территории, которое на момент их принятия является существующим и санкционированным, уполномоченными на это государственными органами и органами местного самоуправления. В противном случае возникает противоречие между ранее принятыми правовыми актами и документами, санкционирующими подобное использование территории и правилами землепользования и застройки, что влечет возможность судебного обжалования правил заинтересованными лицами – землепользователями» (фрагмент текста из приведенной в ссылке статьи). Авторы цитируемой статьи упустили из виду наличие нормы части 4 статьи 85 Земельного кодекса РФ, согласно которой: «Земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если:

виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования;

их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом.

Указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры.

В случаях, если использование не соответствующих градостроительному регламенту земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких объектов.

Реконструкция и расширение существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами».

Эта норма впервые ввела в отечественную правоприменительную практику институт, так называемого, «несоответствующего использования», который является действенным механизмом совершенствования городского землепользования, который через правовые нормы обеспечивает возникновение экономических мотиваций для правообладателей недвижимости и инвесторов, механизма, который побуждает за частные средства преобразовывать территории в направлении, предопределенном правилами землепользования и застройки. Эти нормы были детализированы и развиты новым Градостроительным кодексом РФ. Институт «несоответствующего использования» достоин того, чтобы обстоятельно обсудить его в качестве отдельного вопроса, и это будет сделано ниже. Здесь же необходимо сказать, что вопреки утверждению авторов рассматриваемой статьи:

1) никакого противоречия не возникает между правилами землепользования и застройки (установившими виды разрешенного использования, отличные от тех, которые имеют место в данный конкретный момент времени) и другими документами;

2) «заинтересованные лица – землепользователи» не ущемляются в своих правах, поскольку они могут продолжать использовать принадлежащие им объекты так, как это они делали ранее при отсутствии правил (за исключением случаев, связанных с опасностью для других лиц);

3) у «заинтересованных лиц» нет перспективы посредством судебного разбирательства блокировать применение правил, принятых с соблюдением норм законодательства.

Таким образом, по формально-юридическим основаниям правила землепользования и застройки не обязаны фиксировать исключительно факты землепользования, сложившегося на момент их принятия. Более того, федеральные законы – Земельный и Градостроительный кодексы РФ, «подсказывают и подталкивают» к тому, чтобы не столько фиксировать факты, сколько развивать и совершенствовать сложившееся землепользование, то есть, двигаться от того, что есть сейчас (и что нас далеко не всегда устраивает), в сторону будущего, которого пока еще нет, но предпосылки для наступления которого закладываются именно правилами землепользования и застройки.

Содержательное основание. После всего изложенного выше это основание становится самоочевидным. Следует только добавить следующее. «Фиксация факта» не может и не должно быть универсальным принципом при подготовке правил землепользования и застройки. Однако, такая фиксация может оказаться весьма полезной и даже необходимой в случае, когда есть потребность закрепить, сохранить характер сложившейся среды на соответствующей территории. Именно правила будут в таких случаях самым действенным правовым инструментом охраны сложившейся городской среды. Поэтому подготовка правил землепользования и застройки – это профессиональное и общественное искусство сочетания настоящего и будущего при определении судьбы развития города.

Вопрос о том, является ли двухстадийная технология «отечественным велосипедом», или она является проявлением необходимости, подтверждаемой также и международной практикой?

Общераспространенной международной практикой является положение, когда на местном уровне с учетом документов территориального планирования подготавливаются нормативные правовые акты, посредством которых устанавливаются градостроительные регламенты. То есть, всегда практикуются двухстадийные технологические схемы. Одностадийные схемы (когда документы территориального планирования содержали бы также и градостроительные регламенты) в развитых странах с рыночной экономикой не практикуются.

Документы территориального планирования называются планами использования территории (Германия), структурными планами (Великобритания), директивными схемами (Франция), генеральными планами (Швеции, США). Нормативные правовые акты, посредством которых устанавливаются градостроительные регламенты, называются планами застройки (Германия), местными планами (Великобритания), планами использования территории (Франция), детальными планами (Швеция), зональными планами (США).

Следует отметить, что повсеместно нормативные правовые акты, посредством которых устанавливаются градостроительные регламенты, обладают большей юридической силой по сравнению с документами территориального планирования. Это происходит в силу того, что действие указанных нормативных правовых актов распространяется непосредственно на каждого субъекта собственности и представителей администрации. В то же время документы территориального планирования не являются обязательными для частных лиц, а только для представителей администрации[2].

Вопрос о том, как понимать норму Градостроительного кодекса РФ относительно того, что «подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования» применительно к функциональному зонированию генерального плана

Эта норма содержится в части 3 статьи 31 нового Градостроительного кодекса РФ. Ответ на поставленный вопрос «саморазрешился» в процессе предшествующего обсуждения. Остается только зафиксировать то, из чего складывается ответ.

Во-первых, генеральные планы поселений, городских округов не могут не содержать, должны содержать в своем составе функциональное зонирование как «мостик перехода» к подготовке градостроительного (правового) зонирования в составе нормативных правовых актов – правил землепользования и застройки.

Во-вторых, генеральные планы не могут и не должны содержать в своем составе одновременно и функциональное зонирование, и градостроительное (правовое) зонирование с доведением функционального зонирования до уровня градостроительных регламентов. Должен быть не один документ - генеральный план, а два документа – и генеральный план, и правила землепользования и застройки. У этих двух документов принципиально различные задачи, различный статус и различное содержание.

В третьих, градостроительные регламенты в составе правил землепользования и застройки не должны однозначно неотвратимым образом отображать функциональное зонирование генерального плана. Иногда профессионалами градостроительного проектирования делается ошибка, когда «в одном флаконе» подготавливаются и проект генерального плана, и проект правил землепользования и застройки, в которых нет никакой разницы между функциональным зонированием первого и градостроительным (правовым) зонированием второго. Это с одной стороны. С другой стороны, градостроительные регламенты не должны фиксировать только и исключительно факты сложившегося землепользования, а делать следующий шаг в его развитии и совершенствовании. Поэтому градостроительное (правовое) зонирование, градостроительные регламенты находятся между фактами существующего землепользования – с одной стороны, и функциональным зонированием генерального плана, отображающего далеко отстоящее от текущего момента будущее, которое достигается не «одним прыжком», а последовательным движением, направляемым градостроительными регламентами.

В четвертых, в силу промежуточного положения градостроительных регламентов между настоящим сегодняшнего дня и далеко отстоящим будущим, их подготовка в составе правил землепользования и застройки должна рассматриваться как профессиональное общественное искусство по созданию благоприятной среды городов. Это в значительной мере новое для традиционной отечественной практики искусство предстоит осваивать нынешним и будущим поколениям профессионалов градостроительного проектирования.

[1] Сокол-, Об особенностях содержания, порядка разработки и принятия правил землепользования и застройки муниципальных образований. «Правовые вопросы строительства», № 2(3), 2004.

[2] Wolf P. Land in America. Its value, use and control. N. Y.,1981 (p.183); Garner J. F. (ed). Planning law in Western Europe. N. Y., 1977 (p.125, 278); Baugesetzbuch. 19 Auflage. Munchen, 1989; Basic planning law practice. L., 1988 (p.3).