Теория права

ТЕОРИЯ ПРАВА

К. ЧЕРКАСОВ,

доктор юридических наук, доцент

К. ИШЕКОВ,

кандидат юридических наук, доцент

НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ КОНСТИТУЦИИ РОССИИ НА УРОВНЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА*

Проблемы нормативно-правового регулирования и осуществления юридической охраны Конституции находятся в центре исследовательского поля с советских времен. Вместе с тем, очевидно, что и сейчас обеспечение эффективной правовой охраны Основного Закона – задача не менее важная и злободневная.

На современном этапе вопросы конституционной правоохраны приобрели особую остроту в связи с учреждением в России системы органов государственного управления в федеральных округах, которую преимущественно составляют территориальные органы федеральных органов государственной власти, представительства или представители этих органов на уровне федеральных округов, подразделения центральных аппаратов федеральных государственных органов по федеральным округам (окружные государственные органы). Среди основных функций некоторых из названных государственных органов важное место отведено реализации конституционного законодательства, в том числе посредством осуществления юридической охраны конституционных норм. Практическое осуществление правовой охраны российской Конституции в федеральных округах в разрезе конституционной правореализации – проблема, еще недостаточно изученная, нуждающаяся в дополнительном теоретическом осмыслении.

Отметим, что до сих пор в науке и конституционной практике нет единого определения правовой охраны Конституции. Советские правоведы, анализируя данную категорию, видели в ней наличие совокупности юридических средств, при помощи которых обеспечивается выполнение конституционных норм и соблюдение режима конституционной законности[1]. Позднее под правовой охраной Конституции стали понимать деятельность по обеспечению правовыми средствами верховенства и высшей нормативной, юридической силы конституции в обществе, ее неукоснительного соблюдения[2].

Следует подчеркнуть, что и сейчас, несмотря на многочисленные теоретические разработки, исследователи так и не сошлись в едином мнении о том, каково содержание и определение правовой охраны Основного Закона. Одни авторы под правовой охраной Конституции представляют систему правовых мер, установленных государством, направленных на обеспечение высшей юридической силы, верховенства и стабильности основного закона, а также неукоснительного выполнения конституционных норм[3].

Другие применительно к региональным конституциям и уставам определяют правовую охрану как публичную деятельность государственных органов по обеспечению верховенства и высшей юридической силы конституции (устава), а также неукоснительного и безусловного выполнения всех установленных предписаний, соблюдения конституционной законности[4]; либо как деятельность по обеспечению правовыми средствами верховенства и высшей нормативной, юридической силы Основного Закона по отношению к важнейшим подсистемам, их основным структурным элементам, законам и иным актам, его неукоснительного соблюдения[5].

Нетрудно заметить, при всем многообразии дефиниций все авторы подчеркивают правореализационную направленность юридической охраны Конституции в различных ее формах (прежде всего соблюдения и исполнения). Таким образом, правовая охрана Конституции, обладая многогранным содержанием, имеет своим предназначением и реализацию Основного Закона, и является одним из способов воплощения конституционных норм в правовую жизнь.

Как отмечает , обеспечение исполнения, соблюдения, правильного использования и применения нормы невозможно без ее охраны от возможного неисполнения, несоблюдения, неправильного использования, применения. Своей превентивной стороной охранительные гарантии вливаются в сам процесс реализации правовых норм, выполняя в нем не охранительную функцию в ретроспективном смысле, а превентивно-охранительную функцию.

Меры охраны (защиты) государственно-правовых норм – это такие гарантии, которые способствуют реализации норм одним своим наличием, превентивно-предупредительным (воздействием на субъектов государственно-правовых, отношений, созданием обстановки неотвратимости наказания виновных). Для сферы государственно-правовых отношений особенно характерно то, что меры охраны достигают своей цели, не применяясь, то есть превентивным воздействием[6].

По нашему мнению, охрану Конституции Российской Федерации можно рассматривать более широко. Она включает в себя и превентивные меры (они осуществляются посредством контроля) и имеет ретроспективное воздействие, когда нарушение Конституции уже произошло и требуется восстановление конституционной законности и наказание правонарушителей (меры юридической ответственности
).

Позиция о том, что конституционными средствами охраны являются конституционный контроль и надзор, а также конституционная ответ­ственность была внедрена в науку еще в советское время[7]. Эта точка зрения находит поддержку и в современных работах по конституционному праву[8].

Следует отметить, что контрольно-надзорные и юрисдикционные способы правовой охраны российской Конституции в федеральных округах осуществляются органами государственной власти этого уровня в разной степени и разными способами. Характер участия этих органов в правовой охране Конституции России определяется, прежде всего, их основным предназначением.

Конституционно-правоохранительная деятельность полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах вытекает из эксклюзивных полномочий главы государства как гаранта Конституции России. Используя свое конституционное право (ст. 83 Конституции РФ), Президент России учредил институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и своим Указом в числе прочих полномочий наделил их некоторыми возможностями правовой охраны действующего законодательства[9].

Реализуя контрольные функции, полномочные представители выступают органами президентского контроля на местном уровне, территориальным продолжением Контрольного управления Президента Российской Федерации и, таким образом, являются территориальным звеном структур президентского контроля. Особенность такого контроля определяется конституционным статусом Президента России как главы государства, не принадлежащего ни к одной ветви власти и обладающего широкими полномочиями, а потому охватывающим все ветви власти и направления. Он не столько дополняет другие виды государственного контроля, сколько обеспечивает их единство с учетом стратегических интересов развития государства.

Если для большинства публичных органов контроль не является основным видом деятельности и, как правило, не выходит за пределы их структур, то для полномочных представителей контроль является смыслом существования и реализуется главным образом по отношению не к их аппаратам, а к иным государственным и муниципальным органам, негосударственным структурам, т. е. является внешним. Он обладает признаками межведомственного и одновременно межрегионального контроля.

Полномочные представители на соответствующем уровне обеспечивают координацию других видов контроля (как отраслевого, межведомственного, так и регионального, межрегионального), тем самым придавая им новый импульс, а также организуют взаимодействие контрольных органов и контрольных подразделений государственных органов между собой, контролируют их. Данное обстоятельство особо значимо в отсутствие в стране устоявшейся системы контрольных органов и их подразделений в условиях реформирования государственного управления[10].

К сожалению, правовое регулирование деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в области правовой охраны Конституции еще не достигло совершенства. В числе контрольных полномочий полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, имеющих характер конституционной правореализации, указана только организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе. Вызывает недоумение отсутствие в названном положении норм о реализации контроля за соблюдением и исполнением Конституции Российской Федерации. Этот пробел нормативно-правового регулирования требует своевременного восполнения.

В результате реализации контроля, проводимого полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе, может возникать юридическая ответственность. Ответственность – другая, не менее значимая сторона правовой охраны Конституции России.

По отношению к органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации эти меры выражаются в возможности приостановления действия вынесенного ими незаконного или неконституционного акта. Однако согласно действующему законодательству полномочный представитель лишь вносит Президенту Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции России, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина, что не позволяет ему оперативно отреагировать на совершенные правонарушения. По нашему мнению, выглядит логичным наделить полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах не только функцией информирования главы государства о существующих нарушениях законности в регионах, но и непосредственно правом приостановления незаконных или неконституционных актов высшего должностного лица субъекта и других региональных органов исполнительной власти.

Согласно действующему законодательству правом отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие обладает Правительство Российской Федерации[11]. Однако на практике возможны случаи, когда факты нарушения Конституции РФ или федеральных законов выявляются полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах. Возникает парадоксальная ситуация. Президент Российской Федерации, имея право отмены постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации (ст. 115 Конституции РФ), не может отменить или приостановить действие неконституционных или незаконных актов нижестоящих федеральных органов исполнительной власти. Также в законодательстве нет ясности о механизме информирования Президента РФ и Правительства РФ полномочными представителями о выявленных правонарушениях в федеральных округах.

В  Постановлении Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» отмечено только, что заместители Председателя Правительства Российской Федерации обязаны рассматривать обращения полномочных представителей, в том числе по оказанию содействия в организации контроля за исполнением в соответствующем федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, федеральных программ, и принимать по ним соответствующие решения, и ничего не сказано о содействии в организации контроля за соблюдением и исполнением Конституции на уровне федеральных округов[12]. Думается, что на нормативном уровне следует не только отразить право полномочных представителей Президента в федеральных округах информировать Президента Российской Федерации и Правительство России о фактах нарушения Конституции органами межрегионального управления, но и предоставить им возможность приостанавливать неконституционные и незаконные акты федеральных органов исполнительной власти до решения вопроса об их отмене Правительством России.

Еще одним важнейшим органом правовой охраны Конституции России в федеральных округах является прокуратура Российской Федерации. Обязанность органов прокуратуры по осуществлению надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, установлена в самой законодательной дефиниции этого органа публичной власти[13]. На уровне межрегионального государственного управления функции правовой охраны конституционного законодательства призваны проводить в жизнь управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах.

Следует отметить, что в приказе Генеральной прокуратуры РФ «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах», в числе основных направлений, связанных с правовой охраной законодательства, указан только надзор за исполнением законов федеральными органами, находящимися в пределах федерального округа, органами контроля, их должностными лицами[14]. Полномочия по надзору за соблюдением Конституции Российской Федерации в федеральных округах в приказе Генеральной прокуратуры не определены. Несмотря на то, что в настоящее время прокуратура не может самостоятельно привлекать представителей власти к ответственности за нарушения Конституции России, действенность правовой охраны конституционных норм обеспечивается вынесением актов прокурорского реагирования, подлежащих обязательному рассмотрению всеми поднадзорными органами государственной власти.

Конституция Российской Федерации имеет непосредственное действие и подлежит реализации на всей территории Российской Федерации. Федеральные округа, в которых сложилась и функционирует целая система органов государственного управления, не должны быть исключением из общего конституционного правила. В целях эффективной реализации Конституции России в федеральных округах требуется нормативно обеспеченная, слаженная работа президентских и прокурорских структур по организации контроля (надзора) и обеспечению неотвратимости юридической ответственности за нарушения конституционных норм.

С учетом сказанного считаем необходимым в положении «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» отразить функции полномочного представителя по организации контроля за соблюдением и исполнением Конституции Российской Федерации в федеральных округах и наделить его правом приостановления неконституционных или незаконных актов органов исполнительной власти, расположенных на территории федеральных округов, до решения этого вопроса уполномоченными органами государственной власти.

Учитывая главное предназначение прокуратуры Российской Федерации, изложенное в ее законодательной дефиниции, целесообразно конкретизировать п. 4 приказа Генеральной прокуратуры РФ «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах», указав в нем, что данные подразделения прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и федеральных законов федеральными органами, находящимися в пределах федерального округа, органами контроля, их должностными лицами.

*Статья подготовлена с использованием результатов работ по гранту Президента Российской Федерации для государственной поддержки молодых российских ученых - кандидатов наук и молодых российских ученых - докторов наук на тему: «Межрегиональное государственное управление в современной России: состояние и перспективы» (МК-4020.2010.6).

[1] См., Курс советского государственного права / под ред. и . М., 1971. С. 99; О правовой охране Конституции // Теоретические вопросы реализации Советской Конституции. М., 1982. С. 58.

[2] О понятии «правовая охрана Конституции» // Государство и право. 2002. № 7. С. 8.

[3] Правовая охрана Конституции Российской Федерации: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. С. 6.

[4] Правовая охрана конституций (уставов) субъектов российской Федерации: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Саратов, 2010. С. 10.

[5] Правовая охрана Устава субъекта Российской Федерации: опыт Самарской области: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 6.

[6] Гарантии реализации государственно-правовых норм. Воронеж, 1984. С. 95.

[7] Советская Конституция и законность / науч. ред. – Саратов: Изд-во Сарат. ун-та. 1982. С. 130.

[8] См.: Президент Российской Федерации в системе органов правовой охраны Конституции Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Томск, 2004. С. 10.

[9] О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе : Указ Президента РФ от 01.01.01 г. № 000 (в ред. от 7 сентября 2010 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 20, ст. 2112.

[10] См., подр.: Вопросы реализации контрольно-координационных полномочий Президента России на межрегиональном уровне государственного управления: сущность, перспективы оптимизации // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 3. С. 43-46.

[11]  О Правительстве Российской Федерации : Федеральный конституционный закон от 01.01.01 г. (в ред. от 28 декабря 2010 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 51, ст. 5712; 2011. № 1, ст. 1.

[12] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 34, ст. 3473.

[13] О прокуратуре Российской Федерации : федеральный закон от 01.01.01 г. № 000-1 (в ред. от 7 февраля 2011 г.) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8, ст. 366; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 901.

[14]  Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах : приказ Генеральной прокуратуры РФ от 5 июня 2000 г. № 98 [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».