Теория права

ТЕОРИЯ ПРАВА

М. БАРАНОВ,

кандидат юридических наук

ОСНОВЫ И ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

Объектом кон­трольно-правовых отношений следует считать (могут выступать) только действия субъектов, так как именно юридически значимые действия, поступки и поведение физических и юридических лиц (различной орга­низационно-правовой формы и юридического статуса) подвергаются контролю и надзору.

При этом правоотношения, связанные с осуществлением демократического (народовластного) контроля, а также президентского, парла­ментского, правительственного и судебного контроля, равно как и прокурорского надзора по их сущностным характеристикам могут и должны быть отнесены к базовым (исходным, первичным) контрольно-правовым отношениям. Конкретными же (отдельными, частными либо текущими) контрольными правоотношениями, на наш взгляд, выступают те из них, субъектами которых являются специальные межведомственные, ведомственные и внутриаппаратные управомоченные контрольные орга­ны, наделенные законодательством контрольно-юрисдикционными полномочиями в выделенных сферах управления (финансовый, налоговый, таможенный, технический, строительный, архитектурный, транспорт­ный, экологический, земельный и др. виды контроля и надзора).

Принимая во внимание то, что право способно регулировать не всякие отношения, а только такие, которые поддаются внешнему кон­тролю[1], остановимся на понятии контрольно-правовых отношений. Здесь следует упомянуть интересную работу , в которой содержится специальный параграф (третий параграф главы 4), посвя­щенный контрольному правоотношению и его роли в финансовом кон­троле, трактуемом в качестве подотрасли финансового права[2]. Рас­сматривая контрольные правоотношения «как разновидность финансо­вых правоотношений», характеризует их через «правовую связь между контролирующим и подконтрольным субъектами в целях создания наиболее благоприятных условий для реализации норматив­но-правовых предписаний в поведении, деятельности подконтрольных субъектов, обеспечения эффективности правового регулирования, вос­становления состояния законности и правопорядка в случаях их нару­шения»[3].

Конкретный состав и объем компетенции каждого из уполномоченных участников контрольного про­цесса закреплен соответствующим законодательством, фиксирующим, кто может быть субъектом процесса, что он должен делать и каким об­разом обязан осуществлять свои должностные (служебные) функции»1.

Как видим, налицо обоснование специфики контрольно-правовых норм, которые группируясь в материальные и процессуальные, объеди­няясь посубъектно и пообъектно в контрольно-правовые институты об­разуют в своем системном единстве (целостности) относительно само­стоятельную подотрасль российского публичного (государственного) права - контрольное право. Последнее выступает также и в другом сво­ем качестве, а именно как средство обеспечения (регулирования, управления) поведения людей в соответствии с предписанием норм права[4].

Далее пишет: «Структура любого правоотношения включает в себя следующие элементы: субъекты, содержание и объекты. Важное значение имеют и юридические факты, являющиеся основаниями возникновения, измене­ния или прекращения правоотношений»[5]. В соответствии со сложивши­мися в юридической науке традиционными представлениями «о право­отношениях в их современном виде в состав правоотношения входят следующие элементы: 1) субъекты; 2) объект; 3) субъективное право; 4) юридическая обязанность
»[6].

Задачи государственного контроля в сфере исполнительной власти свя­заны с проверкой состояния законности, а также с проверкой результатов ис­полнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти по реализации ими требований нормативных правовых актов. Важную роль в осуществлении контроля в сфере исполнительной власти играют процедуры контрольной деятельности, которые определяют его этапы (стадии).[7]

Автором выделяются следующие процедуры контрольной деятельности:

- подготовка к контрольному мероприятию;

- непосредственное проведение контрольного мероприятия, в ходе которо­го выявляются отклонения в деятельности органа исполнительной власти, ана­лизируются и определяются причины их возникновения, устанавливаются (про­гнозируются) последствия совершенных и допущенных нарушений;

- определение мер реагирования, направленных на обеспечение устранения отклонений, а также их предупреждение в будущем;

- контроль за реализацией принятых решений по результатам проведенной проверки.

При осуществлении процедур государственного контроля в сфере испол­нительной власти нельзя допускать недооценку значимости подготовительного этапа. В процессе подготовки к проведению проверки необходимо обстоятель­но анализировать и на основе анализа прогнозировать возможные результаты в случае проведения контрольного мероприятия. Цель прогноза результатов про­верки на подготовительном этапе к проведению проверки связана с необхо­димостью установления возможности выявления в ходе проверки сущностных отклонений в деятельности подконтрольных органов. При подготовке к про­верке и в ходе ее проведения необходимо постоянно проводить глубокий ана­лиз состояния работы органов, подлежащих проверке, результатов их деятель­ности, за прошедшие периоды времени (как правило, три - пять лет).

По мнению автора, важнейшей процедурой контрольной деятельности является непосредственное проведение контрольного мероприятия. Следует отметить, что содержание этой процедуры контрольной деятельности преду­сматривает механизм оценки принятия и реализации управленческих решений в процессе исполнения предписаний нормативных правовых актов с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие и профилактические меры, а также привлечь виновных к ответственности.

В зависимости от конкретных вопросов, которые изучаются в ходе кон­трольного мероприятия, проведение этой процедуры приобретает свои особен­ности.

Так, в 2годах Контрольным управлением Президента Российской Федерации были проведены проверки деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти ряда субъектов Рос­сийской Федерации по исполнению федеральных законов и решений Президента Российской федерации, направленных на развитие промышленной перера­ботки продукции сельского хозяйства. Проверкой выявлен ряд крупных про­блем в этой сфере, оказывающих негативное влияние на обеспечение продо­вольственной безопасности страны. Результаты были доложены Президент Российской Федерации, который поручил Председателю Правительства Рос­сийской Федерации рассмотреть материалы проверки и принять необходимые меры.

Министерством финансов Российской Федерации была проведена проверка системы заимствований у международных финансовых орга­низаций и оценка эффективности ее функционирования. Проверка показала, что действующая система заимствований не обеспечивает необходимой эффек­тивности при использовании заемных средств международных финансовых ор­ганизаций. В ходе проверки было выявлено, что федеральными органами ис­полнительной власти - исполнителями проектов, не соблюдается установлен­ный Правительством Российской Федерации порядок работы с проекта, осуществляемыми Российской Федерацией при участии этих организаций. По результатам проверки были приняты соответствующие меры по корректировки выполнения данных проектов.

В ряде случаев данная процедура контрольной деятельности требует проведения комплексных проверок. Процедуры этих проверок отличаются ре­сурсным обеспечением, например, количеством задействованных контролеров, продолжительностью подготовки и осуществлением самой проверки. Так в 2007 г. была проведена комплексная проверка выполнения федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной вла­сти ряда субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, на­правленных на развитие сети автомобильных дорог и дорожной инфраструктуры.[8]

В ходе проверки было выявлено, что сеть автомобильных дорог феде­рального значения на значительном их протяжении находится в крайне изно­шенном состоянии. От ее общей протяженности только 37,7% соответствуют нормативным требованиям по транспортно-эксплуатационному состоянию и обеспечению безопасности дорожного движения. Более 80% протяженности ав­томобильных дорог общего пользования не отвечают современным нагрузкам от тяжеловесных транспортных средств, которые зачастую используются для международных перевозок.

Контрольные мероприятия проводятся и самостоятельными подразделе­ниями Администрации Президента Российской Федерации. Экспертным управ­лением Президента Российской Федерации проводилась оценка эффективности управления ресурсами в субъектах Российской Федерации по отдельным ос­новным направлениям. Управлением Президента Российской Федерации по во­просам государственной службы проведены проверки исполнения МПР России, МВД России, Минздравсоцразвития России, Минобороны России, Минфином России, Минэкономразвития России и администрацией Тверской области Фе­дерального закона от 01.01.01 г. "О государственной граждан­ской службе Российской Федерации" и иных нормативных правовых актов по вопросам государственной службы Российской Федерации.

Большое значение в осуществлении контроля в сфере исполнительной власти имеют формы государственного контроля, то есть способы осуществ­ления контрольной деятельности, её практическая реализация, осуществляемая в пределах предоставленных государственным контрольным органам полномо­чий, базирующаяся на соответствующих принципах и применяющаяся для дос­тижения поставленных целей с наибольшей степенью результативности кон­трольной деятельности.

Формы, применяемые при проведении контроля в сфере исполнительной власти, могут быть различными. К формам контроля в данной сфере автор от­носит 1) проверку, 2) инспектирование, 3) ревизию 4) экспертизу 5) монито­ринг. У всех перечисленных форм контроля есть свои особенности, которые сказываются при проведении различных контрольных мероприятий.

В соответствии с полномочиями различных контрольных органов ис­пользование различных форм контроля представляет собой, по мнению автора, комплексную систему, позволяющих субъектам контроля в полном объеме по­лучать необходимые сведения о состоянии деятельности подконтрольных объ­ектов, например, органов исполнительной власти; выявлять отклонения от уста­новленных нормативными правовыми актами требований, правил, порядка осуществления деятельности подконтрольными объектами, получения ими в результате деятельности должных результатов; принимать меры по предупреж­дению и пресечению нарушений, а также восстановлению и реализации нару­шенных требований, невыполненных решений, а также принимать предусмот­ренные законодательством адекватные выявленным нарушениям в ходе кон­троля меры для привлечения к соответствующим видам ответственности долж­ностных лиц, виновных в совершенных (допущенных) нарушениях. Правовой базой механизма использования различных форм контроля в сфере исполнительной власти являются федеральные законы, указы и распоря­жения Президента Российской Федерации, а также методические документы, разрабатываемые контрольными органами. Первым из них стали Основные по­ложения планирования работы в Контрольном управлении Президента Россий­ской Федерации и проведения проверок, утвержденные в 1994 г.[9]

В основных положениях были сформулированы общие подходы к орга­низации проведения президентских проверок. Они должны были проводиться, как правило, на плановой основе. План составляется на полугодие и подписы­вается начальником Контрольного управления. При определении тематики и объектов необходимо было руководствоваться поручениями Президента Рос­сийской Федерации и самого начальника Контрольного управления. Подготовка и проведение проверок проводились на основе имеющихся в каждом отделе методических руководств. Для проведения проверок, носящих конфиденциальный характер, существовала специально разработанная методика.

При проведении контроля в сфере исполнительной власти постоянно при­меняется такая его форма, как проверка исполнения (реализации). Например, анализ использования форм контрольных мероприятий, применяемых Кон­трольным управлением Президента Российской Федерации, показывает, что ос­новной формой контроля являются проверки реализации органами исполнитель­ной власти предписаний законов, подзаконных нормативных правовых актов, поручений Президента.

Одной из разновидностей контроля за исполнением является так называе­мый «упреждающий контроль». Свое правовое закрепление он получил в Указе Президента Российской Федерации от 6 ноября 1996 г. "О мерах по совершенст­вованию организации контроля и проверки исполнения поручений Президента Российской Федерации". Он предусматривает контроль за исполнением поруче­ний Президента Российской Федерации на этапе организации их исполнения, не дожидаясь окончания установленного срока
выполнения. Руководители органов исполнительной власти обязаны заблаговременно, то есть до истечения срока исполнения, представлять в Контрольное управление Президента Российской Федерации промежуточную информацию о принятых мерах по исполнению по­ручения главы государства. Затем уже в установленном порядке и в определен­ные сроки направлять на имя Президента Российской Федерации доклад об ито­гах проделанной работы по исполнению поручения Президента Российской Фе­дерации.

Анализ практики деятельности контрольных органов и, прежде всего Кон­трольного управления Президента Российской Федерации, а также положений Федерального закона от 01.01.01 г. "О защите прав юридиче­ских лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государст­венного контроля (надзора) и муниципального контроля" позволяет автору сде­лать вывод о том, что основной формой контрольной деятельности в сфере ис­полнительной власти является проверка, которая может быть плановой и неплановой. Предметом плановой проверки является соблюдение органом исполни­тельной власти в процессе осуществления деятельности обязательных требо­ваний и требований, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами. Обычно, плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года. Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля в соответствии с их полномочиями еже­годных планов. Утвержденный руководителем органа государственного кон­троля ежегодный план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных органов исполнительной власти посредством его размеще­ния на официальном сайте органа государственного контроля в сети "Интер­нет" либо иным доступным способом.

Предметом внеплановой проверки является соблюдение органом испол­нительной власти в процессе осуществления деятельности обязательных требо­ваний и требований, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами, невыполнение предписания органов государственного кон­троля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспе­чению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвы­чайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации по­следствий причинения такого вреда.

Другой, наиболее часто применяемой формой контрольной деятельно­сти в сфере исполнительной власти является экспертиза. Производится при осуществлении контроля в тех случаях, когда для оценки какой-либо дея­тельности или продукции требуются специальные знания. Экспертные заклю­чения составляются, например, при подготовке предложений главе государст­ве о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъек­тов Российской Федерации или постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации. Экспертизу проектов федеральных законов, регули­рующих отношения в социально-экономической сфере, а также направленных на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия феде­ральных органов исполнительной власти проводит Экспертное управление Президента Российской Федерации и т. д.

По результатам экспертизы составляется заключение, которое учитыва­ется при формировании выводов и принятии решений по результатам кон­трольного мероприятия.

Особенностью ревизии, как формы контроля, является то, что она ориен­тирована на соблюдение установленного порядка и законности в финансово - экономической деятельности хозяйствующих субъектов и включает в себя формализованную, официально-определенную нормативно-правовую и бухгал­терскую проверку работы соответствующих финансовых органов, организаций, структур. В ходе ревизии также выявляются отклонения в установленном по­рядке и в объективности отражения финансовой работы в утверждённой отчет­ности, касающейся производственной и административной сфер.

В форме ревизии проводится финансовый контроль. Особенность ее про­ведения заключается в ориентировании на соблюдение установленного порядка и законности в финансово-экономической деятельности хозяйствующих субъ­ектов и включает в себя формализованную, официально-определенную норма­тивно-правовую и бухгалтерскую проверку работы соответствующих финансо­вых органов подконтрольных объектов, а также порядка и объективности отра­жения финансовой работы в установленной отчетности, касающейся производ­ственной и административной сфер.

Контрольные мероприятия в сфере исполнительной власти проводятся также в форме анализа и мониторинга. Так, Управление Президента Россий­ской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан осуществляет анализ деятельности федеральных органов исполнительной власти, их террито­риальных органов и загранучреждений, органов государственной власти субъ­ектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по исполне­нию ими законодательства Российской Федерации по вопросам гражданства, предоставления политического убежища и помилования.

Таким образом, проведенный анализ показывает, что правильное исполь­зование процедур и форм контроля в сфере исполнительной власти является одним из важнейших факторов его эффективности.

[1] См.: Матузов права (лекция 15) // Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. и A. B. Малько. - М.: Юристъ, 1997. С. 354.

[2] Грачева правового регулирования государственного финансового контроля. - М.: Юриспруденция, 2000. С. 135-145.

[3] Указ. соч. С. 135.

[4] Социальный контроль в СССР. - Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 1981. С. 11.

[5] Там же. С. 136.

[6] Матузов отношения //Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. и A. B. Малько. - М.: Юристъ, 1997. С. 478.

[7] См., Марков контроль: опыт и проблемы. М., 2005. С. 54-58.

[8] См.: Некоторые работы Контрольного управления Президента Российской Федерации // Президентский контроль. 2008. № 4. С. 3-12.

[9] См., Основные положения планирования работы в Контрольном управлении Президента Российской Феде­рации и проведения проверок // Президентский контроль. 1994. № 5. С.63-65.