Проблемы правового регулирования формирования рынка доступного жилья в Российской Федерации
, капитан, адъюнкт Московского пограничного института ФСБ России
Указанная в Концепции развития системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации[1] главная цель развития долгосрочного ипотечного жилищного кредитования — создать эффективно работающую систему обеспечения доступным по стоимости жильем российских граждан со средними доходами, основанную на рыночных принципах приобретения жилья на свободном от монополизма жилищном рынке за счет собственных средств граждан и долгосрочных ипотечных кредитов, пока далека от достижения.
С учетом того, что согласно указанной Концепции современная государственная жилищная политика должна наряду с прежней ориентацией на нужды социально не защищенных групп населения сделать новый акцент на решение жилищных проблем основной части работающего населения, располагающего средними доходами, накоплениями и имеющими жилье в собственности в результате бесплатной приватизации, сегодняшнее состояние реализации многих региональных жилищных программ пока нельзя признать удовлетворительным, что обусловливает необходимость уточнения механизмов их реализации, направлений и методов формирования рынка доступного жилья.
Проблема правового регулирования отношений, складывающихся в сфере долгосрочных (более длительных, чем обычный инвестиционный цикл долевого строительства жилья) финансовых вложений в строительство и приобретение готового жилья, на уровне федерального закона действительно существует.
Во всем мире имеются организации, основными функциями которых являются привлечение средств граждан и юридических лиц на долговременной основе, аккумуляция указанных средств и целевое размещение в строительство нового и приобретение готового жилья в интересах своих участников (движение Дежарден в Канаде, Building societies в Англии, Caisse d’epargne Logement во Франции, Savings & Loanassociations в США, Bausparkasse в Германии и Австрии). Чрезвычайно разнообразны организационно-правовые формы этих организаций (кооперативы, акционерные общества, ассоциации, товарищества с ограниченной ответственностью, государственные предприятия и т. п.), поскольку это зависит от действующей национальной системы права, но главное, что их всех объединяет и делает исключительно похожими друг на друга, — это:
1) экономическая сущность (взаимная финансовая поддержка);
2) долговременность существования (практически бессрочно);
3) неограниченность количества участников;
4) цели создания (строительство нового и приобретение готового жилья).
Из признака экономической сущности вытекает также важное заключение: указанные организации организуют накопление участниками средств. Некоторые ученые, руководствуясь этим, нередко именуют и организации, и образуемые ими системы жилищно-накопительными, но поскольку накопление есть всего лишь средство достижения главной цели — строительства нового жилья, чаще его не возводят в ранг необходимого признака, и поэтому по совокупности признаков указанные организации принято именовать долговременными жилищно-строительными сообществами (далее — ДЖСС), а не долговременными жилищно-накопительными сообществами.
Согласно действующему законодательству (ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации) отношения по поводу правового положения участников гражданского оборота, оснований возникновения права собственности и других вещных прав, договорных и иных обязательств, других имущественных и связанных с ними личных неимущественных отношений, основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, регулируются гражданским законодательством. Гражданское же законодательство в силу положений п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации.
В России сообразно особенностям национальной системы права и действующего режима налогообложения ДЖСС проявили себя в организационно-правовой форме потребительских жилищно-строительных кооперативов (далее — ЖСК).
По состоянию на 1 июля 2004 г. в Российской Федерации действует свыше 100 ДЖСС в более чем 60 регионах страны. Первые ДЖСС были организованы в 2000 г. и, несмотря на то, что в среднем срок их активной деятельности составляет от 1,5 до 2,5 лет, успехи этих сообществ, созданных гражданской инициативой, уже впечатляют. Построено и приобретено около 30 тыс. квартир, в рядах ДЖСС состоит порядка 40 тыс. семей. Только в Москве в ДЖСС вступило более 4,5 тыс. семей, для которых уже построено и приобретено более 2,5 тыс. квартир.
Правовой основой деятельности ЖСК являются положения Конституции Российской Федерации (ст. ст. 30, 40), Гражданский кодекс Российской Федерации[2], Федеральный закон «Об основах федеральной жилищной политики» и локальные нормативные акты саморегулируемых организаций, на основе которых ЖСК разрабатывают и утверждают свои собственные локальные нормативные акты.
В рамках «формирования рынка доступного жилья» Государственной Думой Российской Федерации принят Федеральный закон «О жилищных накопительных кооперативах» от 01.01.01 г. № 215-ФЗ.
Вместе с тем анализ текста указанного Закона заставляет усомниться в том, что его принятие реально направлено на повышение доступности жилья, а также на провозглашенное в его ст. 1 установление гарантий защиты прав и законных интересов граждан — членов жилищных накопительных кооперативов (далее также — ЖНК).
Вышеназванный Закон вводит в отечественный набор организационно-правовых форм некоммерческих организаций новую разновидность специализированного потребительского кооператива — потребительский жилищно-накопительный кооператив, тем самым данный Закон исходит не из содержания регулируемой деятельности, опосредованного целью деятельности и предназначения ДЖСС (прежде всего это строительство нового жилья), а из используемого ДЖСС инструментария — накопления средств.
В указанном выше Законе полностью игнорируется выработанная практикой долговременных жилищно-строительных сообществ идея создания и использования Резервного фонда, в соответствии с которой всеми членами кооператива, получающими в пользование от кооператива жилье, осуществляются членские взносы, за счет которых кооператив при необходимости мгновенно восстанавливает свои имущественные права в связи с гибелью или повреждением имущества. Таким образом, использование Резервного фонда надежно обеспечивает имущественные интересы как всего кооператива, так и любого из отдельных его членов.
Беспрецедентным в российском праве является введение процедуры вступления в кооператив только путем «внесения соответствующих сведений о гражданине, подавшем заявление о приеме в члены кооператива, в единый государственный реестр юридических лиц в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом и Федеральным законом от 8 августа 2001 года "О юридического лица
" href="/text/category/gosudarstvennaya_registratciya_yuridicheskogo_litca/" rel="bookmark">государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"» (п. 5 ст. 5 Федерального закона «О жилищных накопительных кооперативах»). В результате такого «шедевра бюрократической мысли» членство в кооперативе теперь зависит от решения чиновника из органа, осуществляющего регистрацию юридических лиц.
Частью 5 ст. 47 вышеназванного Закона необоснованно вводится минимальный срок внесения членом кооператива части паевого взноса, после внесения которой возникает право на приобретение или строительство кооперативом жилого помещения для члена кооператива. При этом начиная со второго года деятельности кооператива по привлечению и использованию денежных средств граждан на приобретение жилых помещений указанный минимальный срок не может быть менее двух лет. Это означает, что большинство из существующих на сегодняшний день кооперативов, осуществляющих деятельность, подпадающую под действие Федерального закона «О жилищных накопительных кооперативах», с момента вступления его в силу, т. е. уже с 1 апреля 2005 г., не смогут (даже имея такую возможность экономически) предоставлять жилье гражданам, являющимся их членами менее года. Абсурдность такого положения вызывает крайнюю степень недоумения.
Усугубляет ситуацию то, что любые, даже незначительные, нарушения кооперативом норм Федерального закона «О жилищных накопительных кооперативах» являются согласно ч. 3 ст. 52 указанного Закона основанием ликвидации такого кооператива, что вряд ли можно признать мерой, направленной на защиту прав и законных интересов членов кооперативов.
Вышеназванный Закон не только не принесет пользы, но будет исключительно вреден для личности, общества и государства, станет поистине совокупностью правовых оков для нарождающегося отечественного коллективного жилищно-накопительного движения. Отсутствие характерного для гражданско-правового регулирования преобладания диспозитивных начал в нормативной структуре указанного Закона приведет к администрированию в жилищно-накопительной сфере, неизбежной подмене дела защиты прав и свобод граждан всевластием чиновника, что в короткие сроки способно свести на нет все отечественное жилищно-накопительное движение.
И придется нам обращать свои взоры на ипотеку с ее непомерно высокими банковскими процентными ставками на кредиты под покупку жилья.
С учетом вышеизложенного представляется возможным заключить, что российский законодатель предусмотрел необходимость принятия отдельных законов, направленных на урегулирование отношений в сфере деятельности потребительских кооперативов, в том числе и закона, регулирующего деятельность потребительского жилищно-строительного кооператива.
Фундаментальная теоретико-методологическая наука «Теория государства и права» в разделе «Правотворчество» призывает законодателя при разработке нормативного правового акта руководствоваться не только формально-юридическими критериями, но и результатами глубокого и последовательного изучения фактической природы тех общественных отношений, которые предполагается урегулировать на пользу обществу. Не секрет, что для изучения зарождающихся общественных отношений консультантам законодателя требуется время и применение целого комплекса приемов и методов как общетеоретического, так и специально-научного масштаба. В Германии на это ушло без малого столетие (федеральный закон был принят в ноябре 1972 г., хотя жилищно-накопительная организация и жилищно-накопительная деятельность как явление и процесс состоялись еще в 1875 г.). Безусловно, в век господства информации и повсеместной компьютеризации процессы усвоения и изучения проходят значительно быстрее, но тем не менее задача тщательного изучения и прогнозирования возможных вариантов развития явлений и процессов, отношения по поводу существования которых являются объектом правовой регламентации, была и остается в разряде актуальных.
[1] Одобрена постановлением Правительства Российской Федерации «О мерах по развитию системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации» 2000 г. № 28.
[2] В частности, общенормативное и системообразующее значение имеют ст. ст. 2, 6, 48, 116, 218, 420—422.
