Внебюджетные фонды, профсоюзы и социальная политика

ВНИМАНИЕ!!! ВНИМАНИЕ!!! ВНИМАНИЕ!!!

Уважаемые коллеги!

Направляем вам ежедневный обзор центральной российской прессы по социальной тематике.

Обращаем ваше внимание на то, что в обзор входят все материалы, опубликованные в центральной печати по данной тематике вне зависимости от того, совпадает их содержание с точкой зрения руководства Фонда социального страхования Российской Федерации или нет. Напоминаем также, что опубликованные в прессе комментарии и различные расчеты, касающиеся деятельности исполнительных органов ФСС РФ, являются авторскими материалами газет. Они не обязательно согласованы с руководством Фонда, могут содержать ошибки и не должны использоваться в качестве руководства к действию без согласования со специалистами центрального аппарата Фонда.

14 мая 2004 года

ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ, ПРОФСОЮЗЫ И СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА

поднять зарплаты на 28О миллиардов рублей

хочет обязать работодателей Пенсионный фонд

(«Газета» 14.05.04.)

Наталия БИЯНОВА, Арина ШАРИПОВА, Мария СЕЛИВАНОВА, Светлана БОРОЗДИНА

Пенсионный фонд России (ПФР) настаивает на том, чтобы 280 миллиардов рублей, которые бизнес получит от снижения единого социального налога (ЕСН), были направлены на повышение зарплат работникам или на создание новых рабочих мест. В противном случае эти средства должны быть признаны сверхприбылью и облагаться высоким налогом. Как стало известно Газете, ПФР разработал соответствующие поправки; в ближайшее время они будут внесены в Госдуму. Юристы уверены, что «такая постановка вопроса незаконна», а бизнес видит в этом «политический заказ» на тему социальной ответственности.

За счет снижения ЕСН с действующих 35,6% до 26% бизнес, по подсчетам пра­вительства, получит 280 миллиардов руб­лей. Принимая в апреле это решение, чи­новники выражали надежду, что «бизнес в том числе может направить их на повы­шение зарплат работникам». Однако те­перь, похоже, бизнес не просто «сможет» это сделать, но будет вынужден все «по­даренные» государством 280 миллиардов рублей направить на увеличение заработ­ной платы работникам или на создание новых рабочих мест. Как стало известно Газете, соответствующие поправки в за­конодательство готовятся в ПФР. Если же эти средства будут направлены на дру­гие цели, они должны быть признаны сверхприбылью и «облагаться налогом по такой ставке, чтобы это было невыгодно» заявил Газете источник в ПФР. «Та­ким образом мы и добьемся легализации «серых» зарплат, — убежден он. — Во­прос об этих средствах должен быть уре­гулирован государством. Нужно не просто ждать, что работодатели направят эти деньги на зарплаты, нужно, чтобы это бы­ло отрегулировано государством». По его словам, законопроект будет внесен в бли­жайшее время в Госдуму — если не через правительство, то через депутатов. Реализовать свою идею у ПФР есть шан­сы — ряд депутатов готовы «всецело под­держать это предложение».

«Раз мы снижаем ЕСН, то эти деньги должны пойти на повышение оплаты тру­да. Если эти деньги у работников изыма­ются и просто отдаются бизнесу, это вы­зывает еще большее перераспределение национального дохода от бедного к бога­тому, — сказал , председатель комитета Госдумы по труду и социальной политике. — Если бизнес не потратит эти деньги целевым спосо­бом, то нужно будет говорить о возвраще­нии к прежней ставке ЕСН». Вице-спикер тоже относится к инициативе ПФР «с позитивом». «Такие предложения звучали еще во времена, ко­гда я работал в правительстве министром по налогам и сборам. Это предлагалось назвать страховательными социальными платежами, так как возможная экономия средств делилась бы между работодате­лями и работниками», — говорит он. Впрочем, Боос замечает, что хотя «теоре­тически разработать документ можно, од­нако контролировать ход исполнения го­раздо сложнее».

Работодатели этой неразберихи и боятся. «Снижение ЕСН произошло не для всех. Крупные работодатели, которые честно платят высокие «белые» зарплаты, на­оборот, пострадают — для них ставка на­лога увеличится, и ничего из этих 280 миллиардов к крупным работодате­лям не вернется! Поэтому непонятно, как государство будет регулировать этот воп­рос?» — переживает Марина Москвина, директор аналитического центра Коорди­национного совета организации работо­дателей России. Малый бизнес, который от снижения ЕСН в массе своей, наобо­рот, выиграл, своего возмущения тоже не скрывает. «Это незаконно — деньги, которые налогом не являются, бизнес мо­жет тратить, как ему угодно», — говорит вице-президент «ОПОРЫ России» Влади­слав Корочкин.

Он уверен, что подобные предложения — это «политический заказ» на модную ны­не тему социальной ответственности биз­неса. «Все эти разговоры о социальной ответственности — чушь! У бизнеса есть одна ответственность — платить нало­ги», — сказал он Газете. Юристы также подтверждают, что «такая постановка вопроса незаконна». «Обло­жить дополнительными налогами пред­принимателей вполне возможно, если по­правки в законодательство будут приня­ты», — говорит партнер компании «Джон Тайнер и партнеры» Валерий Тутыхин. Исаев признает, что «приказать, то есть прописать эту обязанность в законе, мы не сможем, особенно во внебюджет­ном секторе. Но есть другой способ. Од­новременно с этим предложением должно быть принято решение о существенном повышении минимальной зарплаты. Уже до 1 января 2005 года должен произойти скачок ставки МРОТ». Эксперты сомневаются не столько в юридической, сколько в экономической целесообразности такого закона. Особенно в той его части, которая касается создания рабочих мест. Их рост должен определяться спросом на продукцию и продиктованными этим потребностями в расширении производства, говорят они. «Стране не нужны искусственно созданные рабочие места, — убежден руководитель Экономической эксперт­ной группы Евсей Гурвич. — Иногда их создание противоречит задаче повы­шения производительности труда и кон­курентоспособности».

Москва против обмена льгот на деньги

(«Коммерсант» 14.05.04.)

Константин АНОХИН

Вопрос в том, стоит ли заме­нять льготы денежными компенсациями, или оста­вить регионам часть обяза­тельств по финансированию льгот, в правительстве пока окончательно не ре­шен. Однако многими реги­онами эта инициатива ми­нистра здравоохранения Михаила Зурабова вряд ли будет поддержана. Вчера ка­тегорично против замены льгот на деньги выступила Москва.

Как известно, реформирова­ние системы льгот заключает­ся в том, что действующим пенсионерам, ветеранам, ин­валидам и прочим льготникам будет предложен обмен: еще советские льготы (на проезд, лечение и так далее) конверти­руются в прибавки к пенсии в размере 200-900 рублей. Нес­мотря на неоднократные заве­рения Михаила Зурабова о том, что запланированные из­менения системы льгот не ухудшат материального. обес­печения льготников, в прави­тельстве признают, что кон­вертация льгот будет выгодна бедным регионам, испытыва­ющим трудности с финансиро­ванием льгот, и невыгодна до­норам: им придется платить за себя и за соседей, поделив­шись с центром поступления­ми от налога на прибыль.

Вчера на пресс-конференции представитель Юрия Лужкова в Совете федерации Олег Толка­чев заявил, что эксперимент по монетизации льгот представляет угрозу социальной политике Москвы. По его подсчетам, нес­мотря на то, что по Бюджетному кодексу регионы обязаны пере­числять в федеральный бюджет не больше 50% своих доходов, сегодня-отчисления, которые Москва вынуждена отдавать центру, достигают 62% город­ских доходов. С началом же эк­сперимента со льготами нагрузка на горбюджет может возрас­ти настолько, что льготы при­дется компенсировать за счет сокращения столичных соци­альных программ. При этом ни на какие трансферты, естес­твенно, Москва рассчитывать не может. «Она не видит от цен­тра даже положенных ей еже­годно $6 млрд за исполнение столичных функций»,— сокрушался Олег Толкачев. Он счита­ет, Что подобная политика цен­тра, когда регионы-доноры большую часть своих доходов отдают центру, не стимулирует дотационные регионы к разви­тию и является поощрением иждивенчества.

Впрочем, несмотря на по­добные демарши регионов-доноров, они останутся в мень­шинстве: по прогнозам минис­тра финансов Алексея Кудрина, из 89, регионов 62 выскажутся за реформирование и только 17 — против. Поэтому вполне возможно, что скоро вместо бесплатного проезда в общес­твенном транспорте или льгот по оплате услуг ЖКХ льготни­кам придется довольствовать­ся денежными компенсация­ми к пенсиям в размере от 250 до 900 рублей, на что в феде­ральном бюджете уже опреде­лена сумма в 165,5 млрд руб­лей. Хотя эта сумма условна: до сих пор ни у сторонников денежной компенсации, ни у ее оппонентов нет перечня льгот с четкой стоимостью той или иной льготы.

Цена вопроса

(«Московская правда» 14.05.04.)

Игорь ветров

Перевод льгот в компенсации опасен для системы социальной защиты москвичей. Такое мнение высказал в четверг журналистам заместитель председателя Комитета Совета Федерации по экономической политике, предпринимательству и собственности Олег Толкачев.

По его словам, «принятие нового закона о переводе льгот в компенсации грозит опасностью сложившемуся в Москве достаточно высокому уровню соцзащиты населе­ния». Толкачев считает, что так Москва, «где есть мощ­ная развивающаяся экономика, потеряет очень много, и это в первую очередь ударит по малоимущим».

Согласно закону, распределение доходов между бюд­жетами (местный и федеральный) должно осуществлять­ся в соотношении 50 на 50. На деле эти цифры составля­ют 38 и 62 - в пользу федерального бюджета. «Малоиму­щим» регионам федеральный бюджет направляет транс­ферты, Москва же этих средств не получает, передает РИА «Новости». «Цена вопроса - либо Москва развивает­ся дальше, либо останавливается», - считает Толкачев.

Член Совета Федерации отметил, что «регионы, ко­торые работают, и так оставляют себе с каждым годом все меньше и меньше заработанного, отдавая это тем, кто не работает. Они и не будут работать, находясь на иждивении развитых регионов». По словам Толкачева; «если нет метро на Чукотке, то это не означает, что его не надо строить и в Москве». Он подчеркнул, что нужно дать возможность малоимущей категории граждан самим выбирать - получать компенсации или пользоваться льго­тами. «Это особенно актуально и важно для больших городов и динамично развивающихся регионов», - подчерк­нул Толкачев.

Без поликлиник медпунктов и небольших больниц

Минздрав собирается сократить число врачей и лечебных учреждений

(«Независимая газета» 14.05.04.)

Ада ГОРБАЧЕВА

Россия - страна непрерыв­ных революций, что производит впечатление на цивилизованных иностранцев. В последнем номере British Medical Journal сообщается, что в резуль­тате реформы российского здра­воохранения могут потерять ра­боту около 300 тысяч медиков, на треть сократится количество койко-мест в больницах, возрас­тет число врачей общей практи­ки и значительно уменьшится число врачей-специалистов.

Таинственный проект рефор­мирования здравоохранения, са­мо существование которого и тем более какая бы то ни было собственная причастность к не­му яростно отрицались преж­ним Минздравом, вышел, нако­нец, из ведомственного тумана. На парламентских слушаниях он был представлен именно как программа Минздрава. Создана эта программа в Центре страте­гических разработок на гранты Всемирного банка, но реализо­вать ее будет новое министерст­во, которое теперь не только здравоохранения, но и социаль­ного обеспечения.

Если проект действительно воплотится в жизнь, то минис­терство социально обеспечит не столько здоровье населения Рос­сии, сколько уменьшение его численности. В планируемой ре­форме содержатся все предпо­сылки для этого. Авторы ее пре­дусматривают ликвидацию мед­пунктов в сельской местности, закрытие мелких больниц и по­ликлиник, которые будут заме­нены межрайонными диагнос­тическими центрами, постепен­ное введение вместо поликлиник частных практик «семейных вра­чей», предназначенных для ока­зания медицинской помощи гражданам от рождения до смерти. Женские консультации и дет­ские поликлиники, само собой, закроются. Врач общей практи­ки должен лечить, как когда-то шутили (не предполагая, что это станет былью), «ухо, горло, нос, сиськи, письки, хвост». У нас, оказывается, очень большой из­лишек врачей вообще и специа­листов в частности. Те, кто даже в Москве месяцами не может по­пасть к глазному, ушному, кар­диологу, урологу да даже просто к одному и тому же участковому терапевту, видимо, находятся во власти массовой галлюцинации.

В больницах, но мнению раз­работчиков реформ, лежат в большинстве случаев те, кто мог бы лечиться амбулаторно, как в западных странах. В Европе или США действительно родствен­ники сажают заболевшего в ма­шину и мчатся по автостраде в амбулаторию. А из села Гадюкино до областного центра за 200-300 км можно добраться разве что на тракторе.

Предлагается расширение прав руководителей медицин­ских организаций в распределе­нии финансовых средств. При­водился пример, как в Англии лечебное учреждение продало одно из своих зданий и на эти деньги организовало прекрасно оснащенный диагностический центр. Как такая самостоятель­ность реализуется у нас, совер­шенно ясно: здание или боль­шинство зданий продадут, и где-нибудь в Греции или Испании появится прекрасно оборудо­ванная вилла руководителя зло­счастной больницы. Кстати, в Англии вообще здравоохране­ние государственное.

Главный педиатр России ака­демик Александр Баранов сказал по поводу нововведений: «Глав­ная ваша идея - сначала перека­чать деньги в поликлиники, а по­том провести отчуждение иму­щества». Он отметил, что в пред­ложенном проекте ничего не го­ворится о недоступности для большинства населения лекарств из-за немыслимо высокой цены на них. Против проекта рефор­мы резко выступил профессор Леонид Рошаль. Да и у всех при­сутствовавших на парламент­ских слушаниях депутатов и вра­чей проект вызвал возмущение. По мнению председателя комитета Госдумы по охране здоровья Татьяны Яковлевой, многие по­ложения программы носят дек­ларативный характер.

Очень грустно, что выслу­шавший все возражения замес­титель министра здравоохране­ния и социального развития Владимир Стародубов сказал: «Можете соглашаться, можете не соглашаться, но вот это план, ко­торый есть у Минздрава, и мы его будем реализовывать». Ведь Стародубов опытный организа­тор здравоохранения и не может не понимать, что страна лишит­ся того немногого, что еще со­хранилось от несовершенной, но, как выяснилось, не самой плохой советской системы здра­воохранения.

Предлагаемая программа со­здана на гранты, выделенные Всемирным банком. Гранты на­до отрабатывать. Всемирный банк существует в своем ком­фортабельном далеке и может не иметь представления о рос­сийской реальности и ее особен­ностях, но разработчики про-, граммы, пусть они экономисты, а не медики, неужели никогда не бывали в районных поликлини­ках, не навещали никого в обыч­ных больницах? Всемирный банк уже давал России рекомен­дации по экономическим ре­формам в 1991 г. В результате имеем то, что имеем, - неизвест­но, как справиться с бедностью. Впоследствии кто-то из иност­ранных советчиков объяснял, что они не предполагали экзоти­ческих особенностей существо­вавшей системы, что это похо­дило на то, как хирург делает операцию, производит разрез, и оказывается, что у больного вну­тренности не человека, а козы. Но козленки тоже хочут жить. Теперь столь же удачные реко­мендации дают уже по организа­ции здравоохранения.

На здравоохранение в нашей стране выделяется по крайней мере в три раза меньше средств, чем необходимо по самому ми­нимальному расчету. Увеличи­вать финансирование даже не планируется. Но и оставлять все в таком положении нельзя. Вот и предлагается то, что называется на бюрократическом языке «по­вышением структурной эффек­тивности системы здравоохра­нения Российской Федерации».

Не хочется даже думать, что будет, когда примут эту про­грамму. А ведь ее примут, если мы это допустим.

Приморские власти нашли деньги для

голодающих шахтеров

(«Коммерсант» 14.05.04.)

Алексей ЧЕРНЫШЕВ

Власти Приморья объявили, что сегодня шахтерам уголь­ного разреза «Раковский» бу­дут выплачены 5 млн руб. в счет долга по заработной пла­те. Оказать поддержку работ­никам частного предприятия краевые власти решили после того, как 37 горняков объяви­ли голодовку с требованием выплатить долги. Прокурату­ра Ленинского района Влади­востока уже возбудила уго­ловное дело по факту невып­латы зарплаты.

В 2000 году собственник раз­реза «Раковский» (Михайловский район Приморья) - ­восточная промышленная ин­вестиционная компания „Энер­гия Востока"» ввело пусковой комплекс первой очереди на 150 тыс, тонн угля в год. Разрез наращивал мощности и в апреле 2003 года выдал на-гора первый миллион тонн угля. Тогда на тор­жества приехал губернатор края Сергей Дарькин, который похва­лил владельцев: «Частная компа­ния „Энергия Востока" ведет свою работу эффективно». Одна­ко летом 2003 года в автокатас­трофе погиб владелец и гендиректор Востока» Станислав Приеменко. Вскоре стало известно, что незадолго до смерти господин Приеменко продал 100% акций своего пред­приятия приморской компании «Бизнес-право». Однако сын гос­подина Приеменко Олег обра­тился в прокуратуру с заявлени­ем, что документы сделки сфальсифицированы. Начались судеб­ные тяжбы за право собственнос­ти, а в это время разрез «Раков­ский» оказался в кризисе. В янва­ре текущего года судебные прис­тавы описали за долги по налого­вым платежам тяжелую технику. Около 300 работникам разреза не выплачивалась зарплата. С ав­густа 2003 года горнякам задол­жали около 18 млн руб. В декабре и январе шахтерам было выплачено по несколько тысяч рублей, но с тех пор они не получали ни копейки.

11 мая 37 работников разреза объявили голодовку. «Мы будем добиваться полного погашения задолженности по зарплате»,— твердо пообещал председатель совета трудового коллектива раз­реза Виктор Таранец. Голодаю­щие горняки расположились в одном из помещений управле­ния разреза и большую часть времени, экономя силы, лежат на принесенных с собой матра­сах. «Нам продукты покупать не на что, приходится в магазине выпрашивать в долг,— заявила журналистам учетчица Валентина Рудева, которая одна воспи­тывает четверых детей.— Теперь я отсюда не уйду. Мне что здесь умирать, что дома».

На следующий день прокура­тура Ленинского района Влади­востока возбудила уголовное де­ло по признакам преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 145 УК РФ по факту невыплаты зара­ботной платы. Однако следовате­ли сразу же столкнулись с пробле­мой: необходимо установить, кто в действительности является соб­ственником разреза. В сложив­шейся ситуации на помощь голо­дающим шахтерам пришла адми­нистрация Приморья. «Мы про­вели определенную оргработу с потребителями угля, которые имеют задолженность перед раз­резом „Раковский". Уже сегодня на счет разреза поступило 5 млн руб., которые завтра к 16.00 будут выплачены шахтерам. Но все проблемы разреза удастся ре­шить только после того, как будет решена проблема собственни­ка»,— сообщили вчера „Ъ" в пресс-службе администрации края.

О том, удовлетворятся ли горняки погашением лишь час­ти задолженности по зарплате и откажутся ли от продолжения голодовки, станет известно уже сегодня.

Между нищетой и стабильностью

Большая часть россиян оказалась за бортом экономической политики государства

(«Экономика и жизнь» № 19)

Записал Дмитрий СЕМЕНОВ

Сегодня бытует мнение, что российское общество дос­таточно стабильно в социальном и экономическом смыслах. Но так ли это на самом деле? Как полагает ди­ректор Независимого института социального развития (НИСР) Татьяна МАЛЕВА, сегодняшняя стадия развития скорее похожа на социальную стагнацию — некий ту­пик, выйти из которого общество само по себе не смо­жет. А потому задача социального развития должна стать основной для федеральных властей.

Средний класс точно так же, как и бедность, су­ществует во всех стра­нах. Не бывает двухпо­люсных социумов, которые состоят только из бедных и богатых. Обыч­но он адекватен тому обществу, в котором образовался. И поэтому портрет среднего класса в России отличается от того стандарта, кото­рый предлагают Голливуд или Каннский фестиваль.

Наш средний класс не богат, и его характеризуют три фундамен­тальных критерия: материально-имущественное положение, со­циально-профессиональный ста­тус (люди с высшим образовани­ем, стабильным положением на рынке труда, занимающие опре­деленную должностную пози­цию) и так называемый критерий самоощущения, самоидентифи­кации. Если исходить из этих кри­териев, к среднему классу в Рос­сии принадлежит около 7% насе­ления. Однако два из перечне; ленных критериев «примеряют» на себя еще около 20% наших со­отечественников.

Но особенность нашего общест­ва состоит в том, что учителя и вра­чи, то есть группы, которые в боль­шинстве стран традиционно соста­вляют базовый слой среднего класса, в ходе российских реформ обеднели многократно и породи­ли уникальное для развитых стран явление — «работающий бед­ный». Но, как свидетельствуют оп­росы, эти люди тоже относят себя к среднему классу.

Семей с доходами ниже прожи­точного минимума, у которых не­достаточно образования, чтобы приложить его на рынке труда в качестве конкурентоспособного ресурса и которые сами относят себя к бедным и низшим слоям, в России сегодня около 10—11% (эти данные расходятся и с данны­ми официальной статистики (20%), и с результатами некото­рых социологических исследова­ний (90%). Между 20% предста­вителей среднего класса и 10% беднейших — плохо очерченное социальное образование, кото­рое можно описать так: уже не бедные, но еще не средние. Од­ним словом, не нищета, но и не стабильность. Таким образом, словом «нестабильность» в на­шем обществе сегодня можно охарактеризовать жизнь почти 70% населения. Нестабильность у каждого выражается по-своему: для одних — это невысокая зара­ботная плата для других —ее за­держка, для третьих — высокий риск потерять имеющуюся рабо­ту. Принципиальная проблема социально-экономической поли­тики нашего государства в том, что эта базовая по численности группа населения в принципе не может являться основой стабиль­ности, потому что стабильности не хватает ей самой.

Положение этой группы — зако­номерный результат 14 лет ре­форм. У 33% больше шансов при благоприятных социально-эконо­мических обстоятельствах прибли­зиться к среднему классу, у 37% — скатиться в «зону бедности» при малейшем сбое в векторе эконо­мического развития.

В 2003 году в нашей стране впер­вые за последнее десятилетие был зафиксирован высокий рост дохо­дов населения — по предвари­тельным данным, они выросли на 14,5%. Но этот прирост оказался абсолютно неравномерным для трех перечисленных социальных групп.

С точки зрения доходов эконо­мический рост дает два типа им­пульсов. Первый — это рост зара­ботной платы в топливодобывающем комплексе и так называемом вторичном секторе экономики (банковские и финансовые рынки и т. д.). Второй тип экономического импульса — это преодоление де­фицита федерального бюджета и консолидация средств на реализацию социальных программ, под­держание беднейших слоев обще­ства в виде индексации пенсий, по­собий и заработной платы.

Нормальное социальное разви­тие предусматривает перераспре­деление ресурсов от среднего класса к промежуточной группе, а уже от этой промежуточной группы — в пользу бедных. Но в 2003 году на фоне роста доходов населения и сокращения зоны бедности социальная поляриза­ция не уменьшалась, а увеличи­валась. Мировой "опыт говорит о том, что на первоначальных эта­пах социальная дифференциа­ция и поляризация общества яв­ляются стимулом экономического роста. Но начиная с определенно­го момента, высокая поляриза­ция (а Россия относится к странам с очень высокой поляризацией), превращается в тормоз экономи­ческого роста. В такой ситуации развитые страны проводили соз­нательную политику на подавле­ние социальной дифференциа­ции. В России картина обратная. В период устойчивого экономиче­ского роста власти пытаются побороть бедность, но поляризация общества растет. Это означает, что 70% населения, базовый со­циальный слой, теряет стимулы к развитию и росту производитель­ности труда, поскольку он стано­вится не участником этого роста и тем более не потребителем его результатов, а лишь свидетелем, что этот рост его минует. Он ви­дит, как государство помогает бедным, но эти 70% не являются прямыми получателями социаль­ных пособий.

Плоды экономического роста в основном концентрируются у тех относительно благополучных групп, которые смогли войти в средний класса потом двери ту­да захлопнулись. Поэтому к Ны­нешней ситуации больше подходит словосочетание не «социаль­ная стабильность», а социальная стагнация. Общество смирилось и удовольствовалось сложив­шимся статусом-кво. И опасность заключается в том, что это равно­весие очень трудно расшатать: социальные процессы гораздо более инерционны, чем макро­экономические и институцио­нальные.

Лечить эту тупиковую ситуацию можно только с помощью серьез­ных структурных реформ. Учиты­вая, что значительная доля проме­жуточных 70% — работники бюд­жетной сферы, которая сегодня во многом является низкоэффектив­ной, реформировать нужно не доходы, а сам сектор. Невозможно представить себе, что и в последу­ющие годы государство будет лик­видировать бедность посредством индексации минимальной оплаты труда.

Бюджетная сфера перегружена с точки зрения занятости. Часто говорится о бедственном поло­жении учителей, но демографи­ческая ситуация такова, что скоро у нас число мест в высших учеб­ных заведениях будет равно чис­лу абитуриентов. Надо либо пла­тить более высокую заработную плату учителям и преподавате­лям и сокращать численность за­нятых, либо продолжать платить невысокую заработную плату и поддерживать эту многомилли­онную бюджетную армию в ее нынешнем виде. А за внешней доступностью высшего образова­ния скрывается другой, негатив­ный процесс — девальва­ция этого высшего обра­зования, когда наличие у выпускника диплома от­нюдь не является гаран­тией его конкурентоспо­собности на рынке труда. Поэтому одним из глав­ных направлений соци­альной политики сегодня должны стать инвестиции в человеческий капитал.

В противном случае бу­дет набирать силу струк­турная безработица, при которой, с одной стороны, работник не может найти работу, соответст­вующую его профессио­нальному уровню, а с дру­гой — работодатель не может заполнить открыв­шуюся вакансию. Яркий пример — Ивановская область, где высок уровень безработицы при том, что местные работодате­ли жалуются на дефицит рабочей силы и не могут найти ткачих нуж­ной им квалификации для рабо­ты на модернизированных тек­стильных предприятиях. Этот ча­стный пример отражает процес­сы, которые происходят сегодня на российском рынке труда и в значительной степени будут пре­допределять положение соци­альных групп общества в бли­жайшие годы.

БОГАТЫЕ и БЕДНЫЕ

Становление и кризис системы социальной защиты

в современном мире. Статья первая

(Независимая газета 14.05.2004)

Егор Гайдар

К социальным гарантиям, которые общество предо­ставляет человеку, мы при­выкли относиться как к че­му-то само собой разумею­щемуся. На самом деле, со­циальная защита - явление исторически обусловленное, и она не столько данность, сколько проблема. Об этом очередной очерк Егора Гайдара из цикла, публикуе­мого журналом «Вестник Ев­ропы» {первый, «Экономиче­ский рост и человеческий фактор», см. в «НГ» 20.04.04). Сегодня на наших страницах сокращенный вариант ра­боты, напечатанной в № 10 этого издания и любезно предоставленной нам авто­ром и редакцией.

В традиционном аг­рарном обществе бедность низших классов воспринима­лась элитой как явление нор­мальное, больше того - жела­тельное. Если крестьяне бога­ты, значит, они платят слишком мало налогов. Известны слова Токугавы Йесу, что крестьян надо облагать налогами так, чтобы они были ни живы, ни мертвы. Кардинал Ришелье го­ворил, что если низшие классы будут жить слишком хорошо, их невозможно будет заставить исполнять свои обязанности. Вольтер был убежден, что «не все крестьяне станут богатыми, да и не нужно, чтобы они были таковыми. Существует потреб­ность в людях, которые имели бы только руки и добрую во­лю».

Лишь в редких случаях по­добные ситуации, возникшие в Европе после «великой чумы» в середине XIV века и вызванно­го ею сокращения численности населения, роста спроса на ра­бочую силу и доходов низших классов, побуждали правитель­ства вводить законодательные акты, прямо направленные на сдерживание доходов работни­ка, такие, как английские зако­ны годов. Обычно сочетания низких доходов большинства населения и раз­личных форм изъятий в пользу государства и привилегирован­ной элиты было достаточно, чтобы - поддерживать доходы основной массы крестьянского населения на низком уровне.

Беспокоила властные инсти­туты аграрных государств не бедность сама по себе, а край­няя бедность, приводящая к массовому вымиранию населе­ния, бегству с земли. Предот­вращением таких катастроф, минимизацией их последствий занимались хорошо организо­ванные аграрные империи. На протяжении многих веков по­мощь голодающим оказывали власти Китая. В Европе органи­зация государством помощи голодающим была менее рас­пространена. Здесь главную роль играли механизмы соли­дарности в деревне, благотво­рительность и церковь.

Правительства европейских государств в период, предшест­вующий началу современного экономического роста, беспо­коили последствия бедности миграция в город, распростра­нение нищенства, воровства и разбоя, которые были тесно взаимообусловлены. Большая часть законодательства, связан­ного с помощью бедным, тако­го, как английское законода­тельство эпохи Тюдоров, была направлена не столько на огра­ничение социальных невзгод, порожденных крайней беднос­тью, сколько на обеспечение за­конности и порядка. Традиция оказания социальной помощи отделяла «достойных» бедных, тех, кто столкнулся с неожидан­ными невзгодами и заслужива­ет поддержки, от тех, бедность которых - результат их собст­венного выбора. Принуждение к труду работоспособных бед­ных было важнейшим элемен­том английского законодатель­ства со времен Тюдоров до 1834 года.

Жизнь в традиционной де­ревне - бедная и недолгая, но более устойчивая, привычная, чем в городе раннеиндустри-альной эпохи. К тому же в де­ревне можно опереться на тра­диционные механизмы взаимо­помощи в большой семье, ко­торых нет в городе. Мобилизо­ванный в город, занятый в про­мышленности вчерашний кре­стьянин сталкивается с прин­ципиально новыми вызовами.

Если в деревне крестьянин защищен от произвола феодала по меньшей мере вековой тра­дицией, определяющей объем его обязательств и в некоторых ситуациях позволяющей обра­титься к хозяину за помощью (неурожай), то с хозяином про­мышленного предприятия или его управляющим рабочего не связывают традиционные от­ношения. В аграрных общест­вах ситуация, при которой кре­стьян сгоняют с собственной земли, встречается, но это ред­кое исключение. Увольнение с промышленного предприятия раннеиндустриального города - ежедневная угроза.

В западноевропейских стра­нах в начале - середине XIX ве­ка эти проблемы проявились в полной мере. Характерный для европейских стран - лидеров экономического роста, в пер­вую очередь Англии, политиче­ский режим - это не демокра­тия, основанная на всеобщем избирательном праве. Парла­менты выросли из демократии налогоплательщиков, избирательное право было ограничено высоким имущественным цен­зом и на подавляющее боль­шинство рабочих не распрост­ранялось. Регулирование трудо­вых отношений было ориенти­ровано на защиту интересов хозяина и безразлично к инте­ресам наемного работника.

Либеральные идеи в том ви­де, в котором они сформирова­лись к концу XVTII века, пред­полагали акцент на свободу, ра­венство, самостоятельную от­ветственность за свою судьбу. Либеральное видение мира от­вергало право человека на по­лучение общественной помо­щи. В свободной стране каж­дый сам выбирает свое буду­щее, несет ответственность за свои успехи и неудачи.

А. Смит указывал на то, что законодательство о бедных противоречит свободе движе­ния рабочей силы. Местные ор­ганы власти несли ответствен­ность за обеспечение бедных. Поэтому любой вновь прибыв­ший на подконтрольную тер­риторию человек (разумеется, речь шла о представителях низ­ших классов) мог быть выдво­рен - всего лишь из-за подозре­ния, что он может нуждаться в поддержке за счет ресурсов ме­стного сообщества.

Созданная в 1832 году в Анг­лии королевская комиссия под­готовила предложения, нахо­дившиеся под сильным влия­нием господствовавших либе­ральных идей. С точки зрения

Н. Сениора, одного из главных авторов доклада комиссии, важнейший вопрос, на кото­рый необходимо было ответить при формировании законода­тельства о бедности, был следу­ющий: имеет ли это регулиро­вание тенденцию обострять те проблемы, которые оно при­звано решить? Опасение, что помощь бедным, оказываемая тем, кто при желании может найти работу, стимулирует пау­перизацию, безответствен­ность, стало основанием огра­ничения любых форм помощи трудоспособным.

Во второй половине XIX ве­ка отношение к системам соци­альной защиты меняется. По­литическая активизация низ­ших классов становится фактором, влияющим на развитие систем социальной защиты. В стадию современного экономи­ческого роста вступают круп­ные страны, где политическая культура, традиции, установле­ния правящей элиты далеки от классического англосаксонско­го либерализма (например, Гер­мания).

фон Бисмарка важ­нейшими целями социальных реформ, позволивших создать первую в индустриальном мире развитую систему социальной защиты, включающую меди­цинское, пенсионное страхова­ние и страхование по инвалид­ности, были не повышение бла­госостояния рабочих, а обеспе­чение контролируемого и на­правляемого государством со­циального порядка, подрыв влияния радикалов, способных создать угрозу устойчивости политического режима.

С учетом закономерностей догоняющего развития то, что именно авторитарные режимы, столкнувшиеся с вызовом со­циальной дестабилизации, ха­рактерной для ранних этапов современного экономического роста, первыми начали форми­ровать инструменты социаль­ной стабилизации и контроля, неудивительно. Но затем их опыт начинает оказывать влия­ние на институциональное раз­витие и в странах-лидерах.

В Англии германский опыт налагается на изменившиеся общественные настроения. В 80-х годах XIX века А. Тойнби, влиятельный историк, который ввел понятие промышленной революции в широкий оборот, с глубоким сожалением гово­рит о социальных издержках, с которыми была связана про­мышленная резолюция для низших классов, о вине англий­ской элиты, столь мало сделав­шей для решения порожден­ных индустриализацией про­блем, и ее ответственности за обеспечение изменений уровня социальной защиты низкодо­ходных групп населения.

Реформы британского изби­рательного права 1867 и 1884 годов расширили участие наем­ных рабочих в политическом процессе. Это также изменило отношение к социальному законодательству. В 1880 году вво­дится ответственность работо­дателя за увечье рабочего на ра­бочем месте. Основная волна реформ, создавших каркас сис­темы социальной защиты, в Англии приходится на период годов. В странах - ли­дерах современного экономиче­ского роста формирование та­ких систем в конце XIX - начале XX века становится принятой нормой.

Последними сдаются США с их укорененными традициями либерализма и индивидуализ­ма. Но и здесь Великая депрес­сия меняет положение. К нача­лу 30-х годов XX века необходи­мость создания национальной системы страхования по старо­сти и безработице становится очевидной и для политической элиты, и для общества.

В целом европейские и севе­роамериканские политические институты оказались достаточно гибкими, чтобы обеспечить мирную эволюцию в сторону демократии, основанной на всеобщем избирательном пра­ве, интегрировать низкостатус­ные социальные группы в де­мократический процесс. Есте­ственным следствием этого процесса стало изменение ба­ланса политических сил, пово­рот к обеспечению интересов и работодателей, и наемных ра­ботников. Затем, так как наем­ные работники - более много­численная группа избирателей происходит постепенное изме­нение баланса сил в их пользу Ограничение продолжительно­сти рабочего дня, прав работодателей на увольнение, законодательное закрепление пpaв профсоюзов, создание систем социальной защиты, адекват­ных условиям городского инду­стриального общества, позво­ляющих застраховаться от бед­ствий, порожденных перепада­ми экономической конъюнкту­ры, системы пособий по безра­ботице и бедности, все это мас­штабные сдвиги, сформировав­шие между серединой XIX и 30-ми годами XX века каркас ин­ститутов социальной защиты государств - лидеров современ­ного экономического роста.

Эта волна продолжается вплоть до конца 70-х годов XX века. К этому времени пред­ставление о современном госу­дарстве как государстве всеоб­щего благоденствия, с широки­ми обязательствами в области обеспечения пособий по старо­сти, безработице, бедности, не­трудоспособности, господству­ет в развитом мире.

* * *

В начале XIX века либераль­ные экономисты выступали против социальной защиты, выдвигая в качестве аргумента то, что они могут повлиять на трудовую этику, стимулы к тру­ду. К середине XX века казалось, что десятилетия успешного функционирования систем со­циальной защиты на фоне вы­соких темпов экономического роста, повышения производи­тельности труда продемонст­рировали беспочвенность по­добных опасений. События второй половины XX века, ког­да страны - лидеры современ­ного экономического роста вступают в постиндустриаль­ную стадию развития, показа­ли, что эти опасения имели ос­нования. Изменение в поведе­нии людей, к которому приво­дит распространение легкодос­тупных и щедрых систем соци­альной поддержки, происходит, но медленно, на протяжении поколений.

С 1970-х годов все в боль­шей степени начинают прояв­ляться долгосрочные пробле­мы, порожденные высоким уровнем социальных гарантий и обязательств. Важнейшая из них - устойчиво высокий, в том числе и в периоды благо­приятной экономической конъюнктуры, уровень безра­ботицы в крупных европей­ских странах. Структурные из­менения постиндустриального мира требуют перераспределе­ния рабочей силы между пред­приятиями, профессиями, ви­дами занятости. Отставание грозит утратой конкурентоспособности и вытеснением с рынка. Однако при жестком за­конодательном ограничении права на увольнение и полити­чески влиятельных профсою­зах обеспечить такие сдвиги непросто.

Трудности увольнения сти­мулируют работодателей к ог­раничению приема новых ра­ботающих при благоприятной конъюнктуре. Предпринима­тели знают, что, когда конъ­юнктура ухудшится, их будет крайне сложно или просто не­возможно уволить. Большин­ство исследований взаимосвя­зи уровня пособий по безра­ботице, его соотношения с уровнем заработной платы по­казывают положительную связь их щедрости со време­нем, в течение которого их по­лучатели остаются безработ­ными.

Современные системы посо­бий по безработице формиро­вались в индустриальных об­ществах, где связанные с нею риски были серьезной угрозой, безработица означала потерю заработка, возможности содер­жать семью, социального стату­са. На этом фоне представление, что работник может доброволь­но предпочесть занятости жизнь на пособие, казалось аб­сурдным. Когда сразу после Ве­ликой депрессии создавалась система пособий по безработи­це, память о социальных бедах и потрясениях, связанных с рез­ким ростом безработицы, была еще свежа. Лишиться работы было очевидной и страшной бе­дой. Ни те, кто разрабатывал эти системы, ни те, кто пользо­вался ими в первые годы суще­ствования, не могли себе пред­ставить, что найдутся крупные группы населения, которые охотно предпочтут жизнь на пособие поиску работы.

Щедрые социальные посо­бия, в том числе пособия по безработице, существуют на фоне высоких и растущих на­логов на оплату труда занятых. Складывается ситуация, когда переход из статуса работающе­го в положение безработного радикально меняет финансо­вые отношения с государством. Безработный не платит высо­ких налогов и является реципи­ентом потока финансовой по­мощи. Причем статус безработ­ного нередко дает право не только на пособие, но и на це­лый ряд дополнительных льгот (в том числе по лечению, посо­биям на детей и т. д.).

За десятилетия функциони­рования и развития системы пособий по безработице сло­жилась ситуация, когда зарабо­ток, на который мог рассчиты­вать безработный на рынке труда, с учетом возникающих налоговых обязательств оказы­вался ненамного выше размера пособия. Во многих крупных западноевропейских странах сформировалась специфичес­кая культура массовой, дли­тельной и во многом добро­вольной безработицы, финан­сирование которой увеличива­ет государственную нагрузку на экономику и тормозит эконо­мический рост.

Причиной того, что США ус­тойчиво сохраняют роль лиде­ра мирового экономического развития в постиндустриаль­ную эпоху, было и то, что аме­риканские профсоюзы оказа­лись более слабыми, а регули­рование трудовых отношений, в том числе прав на увольнение, более мягким, чем в континен­тальной Западной Европе. К то­му же система пособий по без­работице в США сложилась бо­лее жесткая (соотношение среднего пособия к средней за­работной плате - ниже, период их предоставления - короче).

Необходимость реформы системы трудовых отношений, регулирование рынка труда и систем пособий по безработице

- одна из оживленно обсуждае­мых сегодня проблем в рамках Евросоюза. Без нее трудно сни­зить устойчиво высокие пока­затели доли безработицы в чис­ленности экономически актив­ного населения, характерные для стран континентальной За­падной Европы.

Само массовое распростра­нение социальных программ, вовлеченность в пользование ими значительной части насе­ления, существование органи­зованных интересов, стоящих за каждой из таких программ, делает реформирование даже тех из них, которые оказывают негативное воздействие на тру­довую этику, финансово обре­менительным и политически нелегким делом. Приведу при­мер системы, введение которой оказало долгосрочное влияние на поведение населения: посо­бие по бедности, введенное США в качестве федеральной программы в 1964 году.

Кризис традиционной семьи - характерная черта постиндустриального общества. Еще в се­редине XX века семья, где один работник - мужчина, а женщи­на, как правило, не работает, воспитывает детей, - домини­рует. К концу века такая семья уходит в прошлое. Широкое распространение получает женская занятость. Падают число рождений, приходящих­ся на одну женщину, и число де­тей в семье. Традиционная сис­тема установок, доставшаяся в наследство от аграрного обще­ства и отражавшая его реалии, где рождение ребенка вне брака воспринималось как скандал и катастрофа, так же как и раз­вод, отмирает. Растет доля тех, кто живет в семьях, состоящих из одного человека, нефор­мальных семей, детей, рожден­ных вне брака или живущих в неполных семьях.

В Швеции с середины 80-х годов XX века доля детей, рож­денных вне брака, превышает половину. В других развитых странах она ниже, но повсеме­стно значительно увеличилась за последнее десятилетие. В этой ситуации озабоченность проблемой детской бедности, особенно бедности детей, кото­рые воспитываются в непол­ных семьях, естественна. Но это одна из тех областей, в которых принимаемые решения не про­ходят проверки на тест Н. Сениора. И здесь велик риск создать систему, усугубляющую про­блему.

Опыт функционирования системы пособий по бедности США в годах пока­зал, как это происходит. Непол­ные семьи из малообеспечен­ных слоев общества, в которых неработающая мать воспиты­вает одного или нескольких де­тей, автоматически подпадают под критерий нуждаемости и получают право на пособие. Та­кая же семья, но полная, имею­щая работающего кормильца, может такое право потерять. Да и для матери поиск работы и заработка означает отказ от на­бора привилегий, связанных с пособием по нуждаемости (де­нежные выплаты, программа продовольственной помощи, программа медицинской помо­щи бедным и т. д.). Отсюда тен­денция к росту числа рождений вне брака в семьях, получаю­щих пособие по бедности, рост - продолжительности получения этих пособий, укоренение тра­диции, при которой девочки, рожденные в неполных семьях, живущих на пособие, сами со­здают такие же семьи.

Выявившиеся негативные последствия системы пособий по бедности в том виде, в кото­ром она была сформирована в 1965 году, позволили в США обеспечить политический кон­сенсус по вопросу необходимо­сти ее серьезного реформиро­вания, приданию пособию вре­менного характера, увязали его предоставление с требованием поиска работы или обучения. Но это редкий для постиндуст­риального общества пример достижения политического со­гласия по поводу глубокой ре­формы, затрагивающей круп­ные группы избирателей.

Швеция - пример страны, где экспансия социальных обя­зательств на постиндустриаль­ной стадии достигла наиболь­ших масштабов и оказала серь­езное влияние на экономичес­кое и социальное развитие. Здесь даже по стандартам кон­тинентальной Европы необы­чайно высока доля государст­венных расходов в ВВП, доля социальных расходов, щедрые пособия по безработице, семей­ные пособия, высок уровень внебрачной рождаемости.

В период х годов Швеция демонстрирует высо­кие темпы роста, развивается более динамично, чем в сред­нем по странам ОЭСР. С 1960-х годов начинается быстрая экс­пансия социальных обяза­тельств. Доля государственных расходов в ВВП возрастает до 41% в 1960 году, к концу 1970-х годов превышает 50%. Парал­лельно замедляются темпы раз­вития. В 1970 году Швеция бы­ла четвертой из стран ОЭСР по уровню душевого ВВП. Этот показатель был на 6% выше среднего по ОЭСР. К 1997 году по уровню душевого ВВП Шве­ция находилась на 15-м месте среди стран ОЭСР, этот показа­тель на 14% ниже среднего.

Характерный пример воз­действия шведской системы со­циальных гарантий на трудо­вую этику - доля времени, в те­чение которого работники на­ходятся на больничном. В сред­нем в каждый рабочий день в Швеции не выходят на работу по болезни примерно 10% ра­ботников. По этому показателю страна почти в 5 раз превышает показатели, характерные для Европейского союза. Выплаты на пособия по временной не­трудоспособности составляют примерно 10% государственных расходов. Это объясняется не плохим состоянием здоро­вья занятых шведских граждан. Показатели продолжительнос­ти жизни, подверженности вредным для здоровья привыч­кам (курение, неумеренное потребление алкоголя; здесь луч­ше, чем среднеевропейские. Де­ло в трудовой этике. В одном из социологических опросов 62% занятых шведских граждан от­ветили, что считают нормаль­ной ситуацию, когда человек не болен, но находится на боль­ничном, не работает и получает пособие по болезни. Можно се­бе представить, насколько неве­роятными показались бы по­добные результаты тем, кто в 30-50-х годах XX века форми­ровал контуры современной системы социальной защиты в Швеции.

В начале 1990-х годов Шве­ция столкнулась с тяжелым фи­нансовым кризисом, вынудив­шим внести корректировки в налоговую систему, систему со­циальной защиты, ограничить рост государственных обяза­тельств. Но общие контуры этой системы остались неиз­менными. В Швеции 65% элек­тората являются получателями бюджетных денег. В этой ситуа­ции непросто убедить избира­телей в необходимости под­держки программ сокращения государственных расходов.

Эмпирические исследова­ния показывают позитивную связь доли социальных расхо­дов в валовом внутреннем про­дукте с тремя важнейшими фактами. Это средний возраст населения, логарифм продол­жительности существования государственной системы со­циальной поддержки и душе­вой ВВП. Все эти показатели в условиях постиндустриального развития имеют тенденцию к росту. В этой ситуации объек­тивно заложены предпосылки действия закона Вагнера (по­стоянного роста социальной и государственной нагрузки на экономику). Однако масштабы налогового бремени, совмести­мые с экономическим ростом, и в постиндустриальную эпоху ограниченны.

Именно в этом противоре­чии - фундаментальный ис­точник трудностей, с которы­ми сталкиваются развитые страны в обеспечении удовле­творительного функциониро­вания созданных систем соци­альной защиты. В наибольшей степени эти трудности прояв­ляются в обеспечении устой­чивости наиболее важного и дорогостоящего социального установления - пенсионной системы. Егор Тимурович Гайдар - дирек­тор Института экономики пе­реходного периода.