На правах рукописи
ЧЕХОЕВ
Георгий Анатольевич
ИНСТИТУТ ГРАЖДАНСТВА В СИСТЕМЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ
Специальность 12.00.02 – конституционное право;
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2007
Работа выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
БАРЦИЦ Игорь Нязбеевич.
Официальные оппоненты: доктор юридических наук профессор
МАРХГЕЙМ Марина Васильевна;
кандидат юридических наук
АБЗАЛОВА Лилия Фаритовна.
Ведущая организация: Российский государственный торгово-экономический университет, юридический факультет.
Защита состоится «16» мая 2007 года в 14.00 на заседании диссертационного совета Д 502.006.10 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации Москва, пр. Вернадского, 84, I уч. корпус, ауд. 2295.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Автореферат разослан «16» апреля 2007 г.
Ученый секретарь
диссертационного Совета
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Совершенствование правового регулирования института гражданства Российской Федерации призвано помочь разрешению как фундаментальных задач государственного строительства, так и оперативных политических, экономических, социальных задач. Среди задач государственно-правового развития Российской Федерации важное место занимает выработка конституционно-правовых основ современной миграционной политики. Особое значение в регулировании миграционных процессов имеет институт гражданства Российской Федерации.
Институт гражданства, как и любой другой социальный и правовой институт, - не идеальная правовая модель. Он может и должен быть инструментом решения важных государственных задач, достижения общественных целей в интересах ныне живущих в России людей. Институт гражданства, будучи составной частью конституционного права Российской Федерации, а также элементом регулирования миграционных отношений, воздействует:
- на национальный и конфессиональный состав Российской Федерации. В соответствии с общепризнанными принципами предпочтительно представление гражданства тем иностранцам, этническая и культурная принадлежность которых, а также вероисповедание не станет конфликтогенными факторами для России;
- на развитие необходимых стране отраслей экономики. Проведение активной миграционной политики и приема в гражданство Российской Федерации в соответствии с запросами регионов и конкретных производств может дать новый импульс тем отраслям производства, которые испытывают нехватку кадров, которые нуждаются в новых рабочих руках;
- на возрождение территорий, которые из-за оттока трудовых ресурсов переживают кризис. Так, политика по привлечению мигрантов в пустующие регионы, например, на Дальний Восток и Север России, могла бы привести к новому подъему развития этих регионов;
- на сохранение существующего кадрового потенциала России.
Институт гражданства Российской Федерации укрепляется всем строем общественной жизни: экономикой, политикой, системой социальной помощи в стране и тем, разумеется, как власть относится к собственным гражданам. Но то обстоятельство, что растет число тех, кому именно образ и строй жизни современной России представляются привлекательными, является отражением изменения российского бытия.
В последнее время все большую актуальность приобретает процесс урегулирования конфликтов на пространстве Содружества Независимых Государств, в т. ч. преодоление кризисных ситуаций Нагорном Карабахе, Абхазии, Приднестровье, Южной Осетии, правовой статус которых определяется понятием «непризнанные государства». При разрешении этих конфликтов активно используется институт гражданства: большинство населения Абхазии и Южной Осетии, значительное число жителей Приднестровья являются гражданами Российской Федерации. Вместе с тем, правовые последствия предоставления российского гражданства жителям «непризнанных» республик в российской юридической науке не исследованы в надлежащей степени.
Актуальность диссертационного исследования обусловливается также и тем, что миграционная политика России находится на этапе формирования. Нормативная правовая база для ее проведения пока недостаточна, а практика применения уже имеющихся нормативных правовых актов федерального и регионального уровня не всегда успешна. Потребность в дальнейшем совершенствовании конституционно-правового регулирования института гражданства Российской Федерации в контексте урегулирования конфликтных ситуаций на постсоветском пространстве, совершенствовании миграционных отношений обусловила выбор темы данного диссертационного исследования.
Степень научной разработанности и круг использованных источников. Диссертация посвящена проблемам теоретического осмысления, правового обеспечения и государственного регулирования миграционных процессов. Для Российской Федерации проблема представляет особую актуальность в связи с массовым въездом иностранцев на территорию страны, отсутствием сбалансированной политики регулирования миграционных процессов.
Анализу института гражданства посвящены достаточно обширные юридические исследования, в том числе, , , , , , и др.
Вопросы совершенствования отечественной миграционной политики детально исследованы в работах отечественных юристов, ученых других специальностей, прежде всего: , , , и др.
Однако, конституционно-правового осмысления миграционных процессов, анализа возможностей использования институтов конституционного права для урегулирования противоречий в миграционных отношениях до настоящего времени не существует. Анализ научной литературы также показывает, недостаточно исследованы и миграционные процессы в «непризнанных государствах» (Приднестровская молдавская республика, Южная Осетия, Абхазия).
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы системно представить конституционно-правовые и организационные основы миграционной политики Российской Федерации, разработать практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования института гражданства Российской Федерации. В ходе исследования изучены формы и методы осуществления миграционной политики, ее нормативно-правового регулирования.
Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующих задач:
– представить институт гражданства как элемент конституционно-правового регулирования миграционных отношений;
– проанализировать российский и зарубежный опыт использования института гражданства при регулировании миграционных процессов;
– раскрыть особенности правового регулирования миграционных процессов в условиях становления Российской государственности;
– раскрыть содержание понятия «соотечественник» как правовой категории и рассмотреть возможность предоставления соотечественникам гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке;
– охарактеризовать роль института гражданства в регулировании правового статуса населения «непризнанных» государств;
– обобщить практику реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации для регулирования миграционных процессов соотечественников.
Объектом исследования являются правовые отношения, возникающие в процессе предоставления гражданства Российской Федерации лицам, как прибывающим на территорию Российской Федерации, так и тем, кто остается проживать на территориях государств-участников СНГ.
Предметом диссертационного исследования выступает нормы права, составляющие институт гражданства Российской Федерации и выступающие в качестве регулятора миграционных отношений. Особое внимание уделяется такому миграционному явлению, как репатриация (от лат.. На примере современной политики по возвращению соотечественников, проводимой рядом зарубежных государств, делаются выводы о возможности упорядочения въезда в нашу страну тех, кто считает ее своей исторической родиной.
Нормативно-правовую основу диссертационной работы составляют международные договоры, участником которых является Российская Федерация; Конституция Российской Федерации, федеральные законы «О гражданстве Российской Федерации» от 01.01.01 г., «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 01.01.01 г., «О беженцах» от 01.01.01 г., «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 01.01.01 г., а также иные федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и другие нормативные и правовые акты Российской Федерации.
В диссертации использованы материалы работы Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам гражданства, а также итоги обсуждения в Федеральном Собрании Российской Федерации и Правительстве Российской Федерации ряда законопроектов и практических вопросов, прежде всего одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2003 г. «Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации». Особенно подробно в работе рассматриваются последствия реализации утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 01.01.01.г. № 000 «Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом».
Методологической основой диссертационного исследования выступил системный, комплексный подход к анализу государственно-правовых явлений Российской Федерации, вопросов становления института гражданства Российской Федерации. Теоретико-методологической основой исследования являются универсальные общенаучные методы анализа, синтеза, абстрагирования, индукции, дедукции, аналогии, моделирования и другие методы.
Наряду с этими методами, автор диссертации применял частноправовые методы: формально-юридический, социологический (функциональный), методы системного исследования и сравнительного анализа (компаративистики). В диссертационном исследовании освещаются вопросы, лежащие на стыке теории государства и права, истории государства и права, конституционного права, политологии, философии, социологии. В связи с этим, теоретической основой исследования послужили фундаментальные труды отечественных и зарубежных авторов по различным аспектам правового регулирования миграционных отношений.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в нем представлена авторская концепция обеспечения государственных интересов Российской Федерации с использованием института гражданства Российской Федерации как элемента повышения эффективности конституционно-правового регулирования миграции. В диссертации разработаны как вопросы конституционно-правовых основ миграционной политики, так и исследованы практические аспекты ее осуществления, раскрыты функции органов, осуществляющих регулирование миграции.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, в которых также нашла отражение научная новизна работы:
– на основании обобщения правоприменительной практики приема в гражданство Российской Федерации как в общем, так и в упрощенном порядке, а также восстановления в гражданстве России, руководствуясь положением о том, что институт гражданства лежит в основе юрисдикции, которую государство распространяет на своих граждан, диссертант делает вывод о том, что процедура получения гражданства по-прежнему чрезмерно усложнена. Законодательство о гражданстве Российской Федерации не содержит эффективных мер, стимулирующих иммиграцию, оно не в состоянии облегчить лицам, имевшим ранее гражданство СССР, путь к обретению российского гражданства;
– проведение селективной иммиграционной политики обусловлено необходимостью более четкой регламентации порядка приема в гражданство Российской Федерации и восстановления в гражданстве. Порядок предоставления российского гражданства должен обеспечивать не общедоступность гражданства, а стимулировать приобретение российского гражданства иностранными гражданами и лицами без гражданства, интегрированными в российское общество и лояльными по отношению к Российской Федерации. При этом, законодательство о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России, порядке привлечения и использования иностранной рабочей силы, правовые и организационные меры по противодействию незаконной миграции, определенные законодательные ограничения свободы передвижения и выбора места проживания и пребывания для лиц, не имеющих российского гражданства, могут стать действенным инструментом миграционной политики;
– на основании сравнительно-правового анализа российского и зарубежного законодательства о гражданстве, диссертант полагает возможным учреждение в Российской Федерации института «отложенного гражданства», как признание принадлежности к российскому гражданству иностранных граждан, постоянно проживающих за рубежом, вне зависимости от заключения между Российской Федерации и соответствующим иностранным государством соглашения о двойном гражданстве. «Отложенное гражданство» может быть признано только за тем, кто обладает особыми качествами: а) является этническими русскими или представителем одного из титульных народов субъектов Российской Федерации; б) ранее состоял в гражданстве СССР; в) эмигрировал из Российской империи или СССР или является потомком таких эмигрантов. В случае закрепления данного правового института в Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации» возможен прием иностранных граждан в российское гражданство без соблюдения требования об отказе ими от гражданства иностранного государства;
– анализируя феномен «репатриации», диссертант определяет репатриацию как возвращение на Родину лиц русской, либо иной коренной для Российской Федерации национальности или российского происхождения. Это является, по мнению диссертанта, основанием для приобретения российского гражданства в упрощенном порядке. Массовая репатриация должна осуществляться на точно установленных юридических основаниях, что предполагает: а) заключение специальных договоров и соглашений со страной выезда с урегулированием таких вопросов, как очередность и порядок миграции, условия, способы получения компенсаций, регулирование имущественных и иных прав репатриантов; б) принятие в каждом случае массовой репатриации федеральных законов, определяющих порядок переселения репатриантов, оказания им Российской Федерацией социальной и иной государственной поддержки;
– государственно-властные решения в области иммиграции и натурализации должны приниматься, исходя из баланса интересов четырех сторон - экономики, заинтересованной в мобильном и качественном рынке труда; органов внутренних дел, отвечающих за правопорядок; местного населения и местных властей, зачастую настроенных против иммигрантов, и иммигрантов - потенциальных жителей и тружеников страны. Государство в итоге получает сбалансированную систему привлечения и удержания миграционного потока, отвечающего заданным характеристикам - квалификационным, образовательным, половозрастным, языковым и культурным. Принципиальное значение имеет и укрепление геокультурной периферии как возобновляемого источника такого ресурса;
– отмечая, что в последнее время все большую актуальность приобретает процесс урегулирования конфликтов на пространстве Содружества Независимых Государств, диссертант полагает возможным использование предоставления гражданства Российской Федерации лицам, проживающим на территориях «непризнанных государств» (Абхазия, Южная Осетия, Приднестровья) для как одного из механизмов разрешения конфликтов и противоречий.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы правотворческими и правоприменительными органами государственной власти при совершенствовании механизмов государственного регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, в том числе с использованием института гражданства, а также совершенствования законодательства Российской Федерации о гражданстве.
Материалы, выводы и положения диссертационной работы могут быть также использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Права человека и международном и внутригосударственном праве».
Апробация результатов диссертационного исследования. Положения и выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные результаты диссертационного исследования отражены в научных публикациях диссертанта.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во Введении обоснованы актуальность темы, определены предмет, цели и задачи исследования, охарактеризованы состояние теоретической разработки проблемы, изложены методологическая основа, научная новизна, практическая значимость работы, сформулированы основные положения, выносимые на защиту.
В первой главе – «Институт гражданства как элемент конституционно-правового регулирования миграционных отношений» - рассматриваются общие положения института гражданства; этот феномен предстает как фактор, формирующий правосознание граждан Российской Федерации и мигрантов (§ 1). Диссертант анализирует международный опыт использования института гражданства при регулировании миграционных процессов (§ 2), проблемы правового регулирования миграционных процессов в условиях дезинтеграции СССР и становления Российской государственности (§ 3).
Диссертант подчеркивает, что институт гражданства обладает необходимым содержанием и набором конституционно-правовых средств, позволяющих использовать его при урегулировании миграционных отношений в Российской Федерации.
Проблема гражданства неразрывно связана с миграционной политикой государства. События, последовавшие за прекращением существования Союза ССР, по-новому высветили весь комплекс сложнейших проблем, доставшихся в наследство России как правопреемнице Советского Союза. Как известно, разрушение союзного государства заставил граждан республик, входивших в Союз ССР, совершить нелегкий выбор: либо принять гражданство новых, по большей части, этнократических государств, созданных на территории СССР, приобретя взамен гарантии политических, экономических, социально-культурных и личных прав и свобод, либо не делать этого, обрекая себя на положение «лица без гражданства», не пользующегося защитой и поддержкой со стороны государства.
Помимо территориальных вопросов, связанных с образованием новых государств и изменением границ, разрушение Советского Союза, наряду с множеством иных государственно-правовых проблем, привело к тому, что значительная часть граждан прежнего СССР превратились в лиц без гражданства. Существующий в настоящее время порядок приобретения гражданства Российской Федерации нельзя признать удовлетворительным.
Международно-правовое регулирование миграционных отношений исходит из того, что выбор места жительства является неотъемлемым правом человека. Правом государства является, основываясь на положениях национального законодательства, дать или не дать разрешение на въезд тех или иных лиц на свою территорию.
Федеральная миграционная программа, одобренная указом Президента РФ от 9 августа 1994 г. № 000[1], была первым комплексным документом, в котором были обозначены намерения государства в области иммиграции. Однако данному программно-целевому документу, а также документам, последовавшим за ним[2], по мнению диссертанта, были присущи такие недостатки, как слабая научная проработка и отсутствие реальных средств для реализации. В то же время программа не была концепцией, в которой были бы четко обозначены стратегические цели и задачи Российской Федерации при формировании политики приема и обустройства иностранцев. В диссертации детально обосновывается потребность в разработке концепции миграционной политики, анализируются положения Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.
В настоящее время не только органы управления, но и миллионы относящих себя к россиянам людей за пределами страны ждут открытой декларации планов государства в их отношении. Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников призвана снять известную неопределенность и напряжение в русской диаспоре за рубежом, показать людям других национальностей, стремящимся в Российскую Федерацию, в каких мигрантах заинтересована страна.
Концепция миграционной политики должна более четко обрисовать бы меры защиты страны от нелегалов, выступить тем документом, который станет руководством для формирования пограничной, внешней и внутренней политики России. Нужно отметить, что, начиная с 2002 г., после передачи в ведение Министерства внутренних дел Федеральной миграционной службы, идет существенное улучшение положения дел в этой сфере. Введены меры учета прибывающих на территорию России иностранных граждан, разрабатываются принципы региональной политики в отношении мигрантов, активизируется деятельность органов исполнительной власти по оптимизации рабочих мест, привлекающих к себе иностранцев, ужесточается налоговый контроль за использованием нелегалов.
В условиях существования «прозрачных» границ с государствами — бывшими республиками СССР, ослабления контроля за транзитными пассажирами возросло число иностранцев, въезжающих в нашу страну с нарушениями установленных правил или пытающихся использовать ее территорию для выезда в третьи страны, а также прибывающих в Россию для ведения нелегальной профессиональной деятельности, в том числе незаконного характера, включая торговлю оружием и наркотиками. Проблема неконтролируемого въезда иностранцев негативно влияет на состояние криминогенной обстановки в крупных административных и промышленных центрах, часто наносит ущерб безопасности страны, вызывает в ряде ее регионов ослабление социально-экономической обстановки. Вот почему проблема незаконного въезда и выезда иностранцев в Российскую Федерацию приобретает все более острый характер. В целях обеспечения регулирования миграционных потоков и предупреждения незаконного въезда иностранцев на территорию Российской Федерации становится актуальной задача развития системы иммиграционного контроля.
Однако, борьба с нелегальной миграцией – лишь часть проблемы. Россия нуждается в мигрантах, организовать въезд в нашу страну и закрепление на постоянное жительство тех, в ком нуждается государство и общество, - вот важная задача современного социального развития.
Президент Российской Федерации в послании Федеральному Собранию 25 апреля 2005 г. заострил внимание на данных проблемах, отметив, что страна заинтересована «в притоке квалифицированных легальных трудовых ресурсов. Немалое число предпринимателей в России пользуются выгодами нелегальной миграции. Ведь бесправный иммигрант особенно «удобен» для неограниченной эксплуатации. Он, кстати сказать, и потенциально опасен с точки зрения правонарушений»[3].
Диссертант анализирует международно-правовое регулирование миграционных процессов в рамках Содружества Независимых Государств, которое осуществляется как на многосторонней, так и на двусторонней основе. Межпарламентская ассамблея государств - участников СНГ в 1995 г. приняла региональную конвенцию «Миграция трудовых ресурсов в странах СНГ». В данном акте нашли отражение нормы международных конвенций в области миграции и защиты прав трудящихся-мигрантов, принятые Организацией Объединенных Наций и Международной организацией труда.
Положения Конституции Российской Федерации 1993 г., касающиеся института гражданства и миграционной политики, получили дальнейшее развитие в российском законодательстве. На протяжении 90-х гг. XX века в России был подготовлен ряд базовых законов в сфере миграции, такие как федеральные законы «О беженцах» № 000-1 от 01.01.01 г. (в ред. от 7 ноября 2000 г.) и «О вынужденных переселенцах» № 000-1 от 01.01.01 г. (в ред. от 7 августа 2000 г.), которые после некоторой корректировки в последующий период определили статус и права соответствующих категорий населения, легли в основу разрабатываемых в тот период федеральных миграционных программ.
Развитие законодательства о гражданстве получило новый импульс после 2001 г., когда миграционные процессы заставили оценить заново политику страны в этой сфере. 2002 г. стал переломным в решении этой проблемы. В Российской Федерации были приняты сразу два важнейших закона – Федеральный закон №62-ФЗ от 01.01.01 г. «О гражданстве» и Федеральный закон от 01.01.01 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», которые в определенном смысле формально закрепили новые подходы в миграционной политике Российской Федерации и ознаменовали переход от попыток регулирования вынужденной миграции к регулированию традиционных потоков миграции – трудовой, семейной, и т. д.
О степени востребованности этих законов свидетельствует не только миграционная ситуация, сложившаяся в Российской Федерации к концу 1990-х – началу 2000 гг., но и острая полемика по вопросам состояния миграционного законодательства, имевшая место в научной среде. Однако необходимо отметить, что вышеназванные законодательные акты вызывают наибольшие вопросы и нарекания в силу неотработанности механизмов их реализации и оторванности от реальных возможностей участников миграционного процесса.
В 2005 г. на рассмотрение Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации был внесен проект Федерального закона «О миграции в Российской Федерации», отклоненный в первом чтении. Предложенный законопроект предусматривал комплексное регулирование различных миграционных процессов, которые включают вопросы выезда из страны, въезда в страну граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также регулирование отношений, связанных с режимом пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ.
Проект закона был предложен к отклонению комитетом Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству как не отвечающий актуальным проблемам законодательного регулирования миграционной политики. Законопроект также не был поддержан Правительством РФ. В заключение Правительства РФ было отмечено, что принятие закона потребует значительных финансовых затрат (около 6 миллиардов рублей в год), хотя авторы закона утверждают обратное. По мнению диссертанта, столь категоричное единодушное отрицание не снимает потребности возвращения к рассмотрению проекта данного нормативного правового акта в его новой редакции.
Помимо федеральных законов, в России регулирование миграционными процессами активно осуществляется посредством иных нормативных правовых актов. После длительного обсуждения и значительных доработок, Распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2003 г. была одобрена «Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации»[4], положениями которой было рекомендовано федеральным и региональным органам власти учитывать при планировании и осуществлении мероприятий в области управления социально-экономическими процессами.
Согласно Концепции, целями регулирования миграционных процессов на современном этапе развития страны являются:
§ обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности России;
§ удовлетворения потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах;
§ рациональное размещение населения на территории страны;
§ использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания Российской Федерации.
Как и в предыдущих миграционных программах, в Концепции объединены меры по регулированию внутренней и внешней миграции. Однако, в Концепции не были выделены приоритетные задачи миграционной политики, поэтому данный документ не дает ответа на вопрос - является ли Российская Федерация страной, заинтересованной в иммиграции? Нет четкого разграничения категорий «временный иммигрант» и «постоянный иммигрант». При данных обстоятельствах Российская Федерация предстает как страна, миграционная политика которой рассчитана скорее на привлечение только временных мигрантов, то есть на временное пребывание иностранных рабочих. Такая политика имела место прежде в странах Западной Европы.
По мнению диссертанта, в данном документе также обнаружился ряд других недоработок и неточностей, а необеспеченность большинства задач надлежащими ресурсами делает ряд положений Концепции трудновыполнимыми, и соответственно, носящими исключительно декларативный характер.
Миграционная нормативно-правовая база регионального уровня представлена нормативными и правовыми актами субъектов Российской Федерации. Сегодня около 70-ти субъектов Российской Федерации имеют миграционное законодательство. Анализ содержания нормативно-правовой базы субъектов Российской Федерации приводит диссертанта к выводу, что в законодательстве субъектов Федерации основной упор делается на противодействие нелегальной миграции. Но, как показывает практика, такой подход слабо адаптирован к новым условиям обстановки, вызванными глобальными и национальными демографическими изменениями, он также не отвечает требованиям экономического роста страны, поэтому нуждается в существенной модернизации. Все это указывает на необходимость изменения и дополнения нормативной основы регионального законодательства по целому ряду проблем. Было бы целесообразно, с учетом федеративного устройства Российского государства, разработать на уровне Российской Федерации новую концепцию миграционного законодательства Российской Федерации, учитывающую происходящие перемены. Это позволит субъектам Российской Федерации взять ее за основу и разработать законы, которые закрепляли бы права и свободы человека и гражданина, с учетом региональной специфики.
Глава II – «Конституционно-правовые аспекты реализации законодательства о гражданстве и миграционной политике» – посвящена раскрытию правового содержания категории «соотечественник», анализу правового регулирования процессов репатриации (§ 1); детальному рассмотрению института гражданства в регулировании правового статуса населения «непризнанных» государств (§ 2); изучению практики реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации как средства регулирования миграционных процессов соотечественников (§ 3).
Диссертант исходит в своих размышлениях из тезиса, что Россия заинтересована в привлечении и удержании людей в сфере своего влияния. Причем, это относится не только к соотечественникам, но и, вообще, к гражданам других стран, являющихся потенциальными мигрантами в Россию. В случае, если использование института двойного гражданства затруднительно, возможно обращение к иным правовым формам. Одной из таких форм может стать развитие института «отложенного гражданства». Речь идет о ситуации, когда до тех пор, пока человек живет за пределами Российской Федерации и является гражданином страны проживания, его гражданство является «спящим» и активизируется только при изменении обстоятельств, например, при переезде в Россию в силу особых обстоятельств.
Статус «отложенного гражданства» мог бы, в первую очередь, быть предоставлен таким категориям граждан, как: этнические русские за пределами Российской Федерации; представители титульных народов субъектов Российской Федерации, бывшие граждане СССР, получившие гражданство стран пребывания; эмигранты всех волн и их потомки. Иначе говоря, тем, кто не собирается пока переезжать на постоянное жительство в Россию, но хотел бы сохранить с ней связь, например, потомкам эмигрантов первой волны, людям, сохранившим в инокультурном окружении русскую, российскую идентичность, желающим сотрудничать с Россией, помогать ей заслуживают всяческого поощрения и поддержки.
Такая форма пока относительно мало распространена. Но для России она представляется достаточно эффективной. Сознание того, что при катаклизме (смены политического режима, экологической катастрофы, военных действий) человек может приехать в страну и получить помощь, поддержку и защиту как полноправный гражданин, дает чувство защищенности и уверенности, а также ряд льгот, ради которых человек принимает на себя обязательства, связанные с приемом гражданства. Например, льготное налогообложение при инвестировании в развитие российского бизнеса, науки, культуры; обеспечение работы общественно-политических, правозащитных организаций, поддерживающих позицию России по различным вопросам межгосударственных отношений.
Предоставление «отложенного гражданства» - прекрасный стимул для изучения русского языка, русской культуры. Такие граждане могут на льготных условиях приезжать в Россию в качестве туристов, иметь льготный визовый режим, иметь преимущество при поступлении в российские ВУЗы или получении послевузовского образования, большую свободу перемещения по стране и возможностей временного трудоустройства.
Диссертант, приступая к анализу предоставления гражданства Российской Федерации жителям Абхазии, Южной Осетии, Приднестровья, отмечает, что в свете сложных внешне - и внутреннеполитических процессов особую значимость получает вопрос о гражданстве жителей непризнанных республик. С одной стороны, эти люди, по мнению многих исследователей, имеют стремление позиционироваться по отношению к России как ее граждане. С другой стороны, принцип территориальной целостности является основанием для того, что бы Молдова и Грузия предоставили жителям «непризнанных» государств свое гражданство. Не вдаваясь в политические аспекты подобного противоречия, диссертант ставит вопрос о способах его разрешения, учитывая объем и специфику миграционных процессов в данных регионах. В диссертации подробно анализируются социально-политические процессы, отражающие сегодня положение непризнанных республик в свете позиции по отношению к ним Российской Федерации по следующим направлениям: а) политические и правовые аспекты легитимации (признания) данных республик; б) миграционные процессы в системе «Российская Федерации – страны Содружества Независимых Государств»; в) взаимосвязь факта предоставления жителям названных республик гражданства Российской Федерации с миграционной политикой России.
Основное внимание во второй главе диссертант уделяет проблемам репатриации. В этом контексте диссертант рассматривает репатриацию как:
а) внешнеполитическую проблему. Для ее осуществления нужен особый международный климат, когда страна нынешнего проживания соотечественников по соглашению с исторической родиной предоставляет условия для выезда репатриантов на историческую родину. В случае достижения договоренности в этом важном вопросе, государство возвращения вправе ставить на обсуждение другие проблемы переселения, в том числе и касающиеся защиты имущественных прав мигрантов;
б) как внутриполитическую проблему. Это значит, что она осуществляется тогда, когда в этом есть насущная потребность, когда необходимо изменить в интересах принимающего государства этническую структуру общества, укрепить новыми гражданами малонаселенные регионы;
в) как экономическую проблему. Есть несколько линий хозяйственного поведения государства при осуществлении возвращения людей на историческую родину. В том случае, когда историческая родина не признает официально проходящей репатриации, массы людей направляются в те регионы, которые являются наиболее комфортными для жизни, и это создает, тем самым, значительные трудности для местностей, где оседают для последующего обустройства люди. Если же возвращение соотечественников контролируется, то это позволяет использовать экономический потенциал мигрантов для удовлетворения нужд конкретных территорий в рабочей силе, для решения иных социально-экономических задач. Перемещение людей в любом случае имеет хозяйственные последствия. Репатриация может оцениваться с точки зрения ее способности улучшить инвестиционных климат регионов, возродить необходимые стране отрасли производства;
г) как гуманитарную проблему. Репатриацию используют государства возвращения как с целью укрепить собственные национальные основы, так и с целью способствовать решению человеческих проблем конкретных людей, не желающих оставаться на чужбине. В случае перемещения на Родину больших масс людей, следует сформулировать в общем виде требования к переселенцам, а также предусмотреть единые подходы к защите их прав.
Кроме того, важным компонентом успешного проведения иммиграции является создание инфраструктуры для приема соотечественников из-за рубежа, своеобразной индустрии обустройства мигрантов, их адаптации и интеграции в новое общество.
По мнению диссертанта, в обществе должен быть достигнут консенсус по поводу целей и методов возвращения людей на родину, необходимо гражданское согласие в отношении проблем переселенцев. Необходимо информационное сопровождение репатриации, которое предусматривало бы проведение специальных акций по извещению потенциальных мигрантов о порядке и условиях переселения, сроках и направлениях этого движения. Репатриация требует серьезного научного сопровождения, которое предусматривало бы изучение социально-демографических характеристик диаспоры, соотнесение этих характеристик с профилем регионов возможного приема мигрантов, обоснование категориального подхода к массе репатриантов и т. д. Осуществление репатриации должно базироваться на программном подходе, т. е. иметь определенные сроки проведения акции, быть ориентированным на определенные страны выезда, предполагать необходимое выделение средств, устанавливать ответственные органы государственного управления за проведение репатриации.
В государственном аппарате должны создаваться структуры, которым вменялась бы в обязанность работа с репатриантами. К ним относятся:
- соответствующие комитеты и комиссии парламента, способные готовить законопроекты по проблемам репатриации;
- управления, департаменты, отделы внешнеполитического ведомства, имеющие своих сотрудников в посольствах стран иммиграции для своевременного информирования государственных органов принимающей страны о масштабах, направлениях, качестве возможного возвращения соотечественников, для формирования базы данных репатриантов, для первичной проверки сообщаемых ими сведений, для передачи сведений о порядке и условиях репатриации;
- управления, департаменты, отделы министерства внутренних дел в центре и на местах для учета репатриантов, проверки сообщаемых мигрантами сведений персонального характера, для планирования работы по их приему и расселению, содержанию лагерей-приемников первого и второго порядков (федеральных и в регионах), оказания помощи после возвращения на родину и т. д.;
- специальные службы для сбора информации о стране выезда;
- социальные службы для оказания помощи в приобретении временного и постоянного жилья, пособий, льгот, поддержки в получении образования или переподготовки, трудоустройстве и пенсионном обеспечении.
Возвращение на Родину – это не простое пересечение границы; интеграция в общество требует времени, обучения, готовности принять новые реалии; возвращение отягощено тем, что переселенец везет с собой опыт прежней своей жизни в другой стране. Репатриация – не общественная мера, а государственная политика. Это значит, что при ее проведении страна, принимающая возвращенцев, опирается не на инициативу организаций мигрантов, а на органы исполнительной власти, в том числе и специально сформированные для осуществления переселенческой политики. Это положение представляется важным, поскольку руководители диаспоры своими действиями и высказываниями способны политизировать проблему, вызвать осложнения межгосударственных отношений. Пример репатриации немцев из России и других стран-участниц СНГ показывает, что германская дипломатия практически не опиралась на избранных в результате выборов этнических лидеров, а сама «конструировала» их организации и ответственных лиц. Это делалось, безусловно, с той целью, чтобы политика была предсказуемой, а процесс переселения спокойным и в интересах принимающей стороны.
Диссертант приходит к выводу, что в конце XX – начале XXI веков Россия оказалась в сложном положении. Образование новых независимых государств привело к массовым миграциям населения. В этих критических условиях в стране практически отсутствовал опыт иммиграционной политики, контроля масштабных пересечений границы и внешней трудовой миграции. Не было соответствующего миграционного законодательства и институтов. Военные и межнациональные конфликты вызвали масштабные потоки беженцев и вынужденных переселенцев, как из-за пределов страны, так и внутренних. За прошедшие пятнадцать лет миграционная ситуация в России в корне изменилась. Сегодня ежегодное миграционное сальдо составляет несколько десятков тысяч человек, в отличие от нескольких сотен в начале и середине 90-х годов XX века. Сформирована миграционная нормативно-правовая база на федеральном, региональном и местном уровне, созданы миграционные институты в структуре российской власти. Тем не менее, это не позволяет утверждать о решении вопросов гражданства мигрантов. Очевидна нерешенность миграционной проблемы в стране и виной тому во многом является несовершенство нормативно-правового регулирования вопросов предоставления гражданства Российской Федерации и миграционными процессами.
В Заключении кратко подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются сделанные в работе теоретические выводы и приводятся практические рекомендации по исследуемой теме.
По теме диссертации автором опубликованы следующие научные работы.
1. Чехоев гражданства и его роль в регулировании миграционных процессов // «Черные дыры» в российском законодательстве№ 4. - С. 15-,3 п. л.
2. Чехоев гражданства и его роль в регулировании миграционных процессов // Вестник Российского государственного торгово-экономического университета. – 2007. - № 3 (19). - С. 56-73. – 1,2 п. л.
3. Чехоев правовых основ миграционной политики в России // Сб. научных трудов «Государственное строительство и право. Вып. 19». / Под общ. ред. . - М.: Изд-во МосГУ, 2007. – С. 183-1,7 п. л.
4. Чехоев : понятие, содержание, значение для России // Сб. научных трудов «Государственное строительство и право. Вып. 20». / Под общ. ред. . - М.: Изд-во МосГУ, 2007. – С. 169-1,6 п. л.
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Чехоева Георгия Анатольевича
Тема диссертационного исследования
«ИНСТИТУТ ГРАЖДАНСТВА В СИСТЕМЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
МИГРАЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ»
Научный руководитель -
доктор юридических наук, профессор
Изготовление оригинал-макета
Подписано в печать ___ экз.
Тираж_____ Усл. п.л. ____.
Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ПОПМТ РАГС. Заказ № ___
г. Москва, пр. Вернадского, 84.
[1] Собрание законодательства Российской Федерации. – 1994. - № 18. - Ст. 2065.
[2] См.: Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 (с изм. от 01.01.01 г.) "О Федеральной миграционной программе на 1годы" // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1997. - № 47. - Ст. 5406.
[3] См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газетаапреля.
[4] Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. - № 10. - Ст. 923.
