Формирование и функционирование органов самоуправления в современной России (стр. 2 )

Мы исходим из концепции системной организации всей общественной жизни, а значит, и сама общественная жизнь в системе ее базовых сфер должна подсказывать возможность и необходимость формирования соответствующих ей органов не только управления, но и самоуправления. Это достаточно сложная проблема, поскольку она основана на точном понимании самой системы управления, а система управления должна отражать систему самого общества.

Возникает закономерная связь трех блоков:

система общества

ê

система управления

ê

система самоуправления

Выше мы стремились показать, что система общества представляет собой исторически сформировавшиеся 8 сфер общественной жизни: экономическую и экологическую, научную и педагогическую, художественную и управленческую, медицинскую и физкультурную.

Важно подчеркнуть, что выделенные сферы общественной жизни являются константами общества, а значит, обладают статусом объективности и могут быть положены в основание типологии развития органов самоуправления.

Более того, сама система управления в любой стране складывалась как система органов управления сферами общественной жизни независимо от субъективных установок государственных деятелей. Здесь, между прочим, и сказывается зависимость позитивного права от естественного. Естественное право, как известно, основано на объективных, природно данных принципах общественной жизни (общественное мнение, традиции, обычаи, обряды и пр.), а искусственное, позитивное, положительное право с опорой на государство выражает волю господствующих в обществе социальных субъектов (классы, слои, группы, кланы и пр.)

Но это важно в аспекте необходимости становления системы самоуправления, ибо сама эта система исторически выполняет две функции:

а) позитивную – как компенсаторы недостатков официальных органов управления, представленных законодательными, исполнительными и судебными структурами власти:

б) негативную – как оппозиционные власти структуры, как возбудители общественного мнения и стимуляторы протестных движений.

В нашу задачу не входит конкретный анализ исторических форм проявления самоуправления, в частности, в истории России, но опыт работы Боярской думы, Древнерусских вече, Земских собраний, Судов присяжных заседателей и т. д. говорит о том, что все они выполняли те или иные позитивные или негативные функции. Задача исследования этой проблемы относится к прерогативам историографии и источниковедения.

Говоря о типах органов самоуправления, нам важно выделить те сферы общественной жизни, в границах которых они складываются и функционируют.

Это, прежде всего, сама сфера управления, ибо система самоуправления полярна ей. Если управление – это официально утвержденная структура регулирования общественной жизни, основанная на позитивном праве и на государственных органах, то самоуправление – это вся совокупность общественных, т. е. неофициальных, самодеятельных социальных регуляторов жизни общества, основанных на общественном мнении, на моральных и нравственных принципах существования социальных общностей.

Попытка утвердить эту систему самоуправления в условиях Советской власти выразилась в развитии всей системы Советов как органов народовластия (идеал демократии). Но, как известно, все уровни, формы, виды Советов от местных до Верховного были подчинены органам управления в государственной или партийной форме.

Возрождение системы самоуправления в России начинается с принятия соответствующего Закона о развитии местного самоуправления и создания Общественной палаты как института гражданского общества.

Становление гражданского общества в современной России - закономерный процесс развития ее демократической структуры. История человеческого общества свидетельствует, что позитивное право, представленное государственными структурами (власть), всегда находилось в противоречивом отношении с естественным правом, которое находило отражение в системе различных общественных организаций (партии, конфессии, фронты, фонды и пр.). Иначе говоря, государственным органам всегда приходилось взаимодействовать с внегосударственными объединениями в их разных формах.

Отсюда вполне понятно, что преодоление тоталитарно-деспотических режимов любого типа связано со становлением гражданского общества, с развитием в нем самом тех органов, механизмов, структур, которые бы выражали волю народа, общественное мнение.

В нашей стране, ставшей на путь демократии, закономерно обращение к исторически явленным формам организации общественного мнения, моральных принципов народа, пусть и не оформленных в какие-то организационные структуры. Полезно учесть опыт русских вечевых республик, земских собраний и т. п. Эта задача еще впереди. Сегодня же важно сказать, что сфера управления, представленная государственными органами власти, не может обойтись без сферы самоуправления, представленной множеством (их свыше 650 тыс. в стране по свидетельству В. Путина) общественных объединений. В одной Нижегородской области их более 4,5 тысяч.

Прежде всего, отметим важность развития всех форм и видов общественных, т. е. внегосударственных объединений, организаций, которые и представляют собой разные типы самоуправления страны. Если исходить из сложившейся структуры управления: Федеральное, Региональное, Муниципальное, то и все системы органов самоуправления можно типологизировать по этой структуре:

-  Федеральные органы самоуправления (например, Общественная палата);

-  Региональные органы самоуправления (например, Общественные палаты в структуре губерний);

-  Муниципальные органы самоуправления (например, Домовые комитеты или Добровольные народные дружины).

Пока аморфно определены и правовой статус и правовые регламентации деятельности этих организаций (об этом говорилось в первой главе), но общественные объединения всех видов уже реально функционируют в становящемся гражданском обществе России. К сожалению, исследований этой проблемы в современной социально-философской литературе явно недостаточно.

Можно понять потенциальных авторов, которые хотя бы на первом уровне пытались типологизировать 650 тыс. общественных объединений в стране: спортивные, художественные, медицинские, научные, религиозные, образовательные, туристические, дизайнерские, исторические, мемориальные, политические, правовые, экологические, музыкальные, эстрадные, и пр.

Трудная работа предстояла : как систематизировать множество химических элементов? Но он ее решил, найдя критерий систематизации: атомный вес химических элементов.

Конечно, социальная сфера не естественнонаучная, но в методологическом отношении проблема аналогична. Мы имеем в виду, прежде всего, выделение таксонов, типов общественных объединений, а не их конкретных видов, классов, семейств и т. д. Здесь основанием может служить лишь фиксация константных сфер общественной жизни. Но это и самая сложная проблема.

Вероятно, в первом приближении, чтобы упорядочить огромное множество общественных объединений в стране (кстати, число их продолжает множиться) можно пойти по пути типологизации этих объединений по сферам общественной жизни. Целесообразность такого подхода можно аргументировать и проблемами государственного финансирования их с рекомендациями Общественной палаты.

Известно, что в 2006г. на это финансирование выделено 700 млн. рублей, а заявки поступили от 600 тысяч подобных объединений. Не надо доказывать, что финансовые расходы в основном должны пойти на те общественные объединения, деятельность которых связана с 4 национальными программами.

Прежде всего, заслуживают внимания общественные формирования, осуществляющие деятельность в Образовательной и Медицинской сферах. Что касается образовательной сферы, то еще раз можно подчеркнуть ее приоритетный характер. Образовательная сфера во всех формах ее существования является сферой подготовки резерва кадров для всех других сфер. Сегодня сложности с финансированием сферы образования из государственного бюджета заставляют подключать сюда и общественные, внегосударственные механизмы обучения, образования и воспитания. Это давно явно представлено в развитии школ, колледжей, вузов, академий на коммерческой, т. е. внегосударственной основе. Эти организации нуждаются в государственной поддержке, правовой фиксации, льготном налогообложении и т. д.

Медицинская сфера общества реализует задачи воспроизводства поколений, сохранения здоровья граждан, восстановления нарушенного здоровья. Ее потенциал в стране достаточно силен, но научно-технический прогресс постоянно требует не только обновления инструментальной базы медицины, но и совершенствования медицинских технологий (профилактики, диагностики, лечения). Если этот процесс затормозится, то поле завоюют оккультные, шарлатанские, мистические и магические формы деятельности. В системе медицинской сферы при помощи государства необходимо поддерживать только те общественные формирования, которые не только опираются на научную медицину, но и используют многовековой опыт народной медицины. Примеров подобного рода достаточно много.

Что касается экономической сферы, то сюда включаются не только программы по строительству «доступного жилья», но и программы поддержки малого и среднего бизнеса в стране. Об этом постоянно говорится на заседаниях правительства. Заметим, что самостоятельное творчество народа и активность органов местного самоуправления направлены на решение этих проблем. Государство здесь проявляет инициативу в освобождении граждан от бюрократической волокиты, в выдаче кредитов и ипотек и т. п. Иначе говоря, инициатива общественных объединений встречает со стороны государственных органов поддержку. И это тоже важный симптом становления гражданского общества в России.

Нельзя не отметить широкого развития общественных объединений культурного, художественного профиля. Уже и в прежние годы мы с гордостью говорили о развитии в стране художественной самодеятельности (свыше 50 млн. граждан). Сегодня этот процесс развивается: создаются на общественных, самодеятельных основах поэтические, театральные, музыкальные, хореографические, живописные клубы, кружки, фонды, объединения, в том числе и на основе исторически сложившихся форм народной культуры. Трудно переоценить значение подобных форм самодеятельности для развития российской национальной культуры. Им в основном не хватает инфраструктурного обеспечения, поэтому государственные органы могли бы помочь им в облегчении арендования бывших Дворцов и Домов культуры.

Всем известно экологическое движение «зеленых» на планете, но и в нашей стране множество общественных объединений экологического характера. Часто у них нет правового статуса и внимания органов власти, но цели их благородны, идеалы общечеловечны, а научные основы давно заложены академиком в его учении о ноосфере. Они ждут поддержки государства.

Подобное можно сказать и о физкультурно-спортивной сфере общества. Количество спортивных объединений в стране огромно, но почему-то развиваются китайские и японские виды, а не традиционные отечественные в виде знаменитого «русского кулачного боя» и т. п.

О научной сфере общества говорить трудно, ибо она базируется на профессионалах, специалистах. Но уже в выступлении на круглом столе журнала «Вопросы философии» констатировал, что 50% научной продукции в стране создается «самодеятельными учеными»: рабочими, конструкторами, врачами, учителями, инженерами, архитекторами и т. д. Рационализаторское изобретательское и иное научно-техническое движение в стране включает в себя все новые и новые интеллектуальные силы России. В стране созданы многочисленные внегосударственные научные объединения от Петровской академии наук и искусств до научных клубов, кружков и т. п. Свыше 65% докторов и кандидатов наук в стране работают в структуре вузов, хотя их профессия – педагог. Показателен в этом отношении 38 летний опыт работы такого общественного объединения, как общероссийская академия человековедения, которая организовала 35 академических симпозиумов с изданием материалов, 10 международных ярмарок идей, издала свыше 100 монографий, более 3000 статей и т. д.[19]

Наконец, а для нас это самое главное, сфера управления. Заметим, что «закон о развитии местного самоуправления» в основном обращен на развитие управления (губернаторы, мэры и органы местной власти). Самоуправление – это развитие всей системы гражданского общества в стране, это развитие 650 тыс. общественных объединений в стране. Становление Общественной палаты - знаменательный симптом в этом процессе. Иначе говоря, необходимо развивать, поддерживать все органы федерального, регионального и местного самоуправления, ибо это и есть движение к демократии.

Проблема ответственности перед источником власти (начиная с того, что под этим понимается, и кончая конкретными механизмами) — сердцевина современной концепции демократии. А поскольку местное самоуправление является без сомнения частью общегосударственной системы демократии, постольку данная проблема составляет ядро в теории местного самоуправления.

Разумеется, без строгого разделения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, без установления достаточной доходной базы для деятельности последних, без определения принципов территориального устройства, порядка, делегирования государственных функций и полномочий и т. д., местное самоуправление немыслимо. Оно сведется лишь к децентрализации власти, если система не будет включать в себя механизмы ответственности местных органов перед населением данной поселенческой единицы. Более того, неизбежно будет исключена сама возможность определения такого способа властвования в качестве местного самоуправления. Бюрократия просто опустится на местный уровень (что мы в основном и имеем сегодня в условиях современной России) и будет продолжать оставаться бесконтрольной на фоне отчужденности граждан от управления местными делами, затрудненности либо вообще невозможности самоорганизации, осознания ими общего дела и ответственности за него.

Повышенное внимание к проблеме ответственности властных структур перед конституционным источником власти не должно, однако, заслонять другую проблему (особенно актуальную для современной России) — проблему ответственности государственных и муниципальных органов и их должностных лиц за соблюдение закона. Если не будет развитой системы контроля за юридической составляющей властной деятельности на любом уровне, не будет механизмов ответственности за превышение, нарушение собственной компетенции, ни о какой демократической системе говорить просто не придется. Поэтому и этот аспект проблемы ответственности нуждается в подробном рассмотрении. Это нужнее всего:

1. От того, что понимать под ответственностью, зависит правовое и организационное наполнение конкретных механизмов ответственности. Например, долгое время бытовавшее в научной литературе понятие «позитивная ответственность» было не чем иным, как доктринальным оправданием фактической безответственности властвующих «от имени народа».

Ответственность представляет собой связь между двумя субъектами, при которой одна сторона (условно — субъект ответственности), обладающая свободой воли и выбора, обязывается в силу обладания определенным статусом строить свое поведение в соответствии с ожидаемой моделью, другая же сторона (условно — инстанция ответственности) контролирует, а также оценивает данное поведение и (или) его результаты; в случае отрицательной оценки и наличия вины она вправе реагировать соответствующим образом.

Следует сделать вывод, что ответственность не может быть сведена только к осознанию своего долга субъектом ответственности или только к наказанию за ненадлежащее (противоправное) поведение. Она включает оба эти проявления наряду с иными. Как видно из приведенного определения, ответственность — это целостное явление, не сводимое к отдельным его признакам. Поэтому нет принципиальной разницы между сутью ответственности за порученное дело (за эффективную деятельность в рамках установленного статуса) и ответственности за правонарушение. В обоих случаях обязательно должны присутствовать все названные в дефиниции структурные элементы понятия «ответственность». При этом различия состоят в следующем:

а) в разнонаправленном воздействии ответственности на поведенческий механизм (мотивацию) ответственного субъекта;

б) в различных процессуальных формах протекания ответственности, в том числе установления вины (специфика охранительных видов юридической ответственности
состоит в том, что при правомерном поведении субъект не подвергается юридической оценке со стороны инстанции ответственности, а бремя доказывания вины полностью лежит на соответствующем органе государства).

2. Необходимо проанализировать существующие законодательные нормы об ответственности в системе местного самоуправления через призму высказанного понимания этой социальной категории. Здесь же в общем виде стоит сказать о том, какие преимущества имеет существование механизмов ответственности и их реализация в муниципальных отношениях.

Во-первых, обеспечивается ответственная зависимость муниципальных органов и их должностных лиц от населения. Тем самым создается в корне отличная от командного, патерналистского управления психологическая модель отношений в территориальном сообществе.

Во-вторых, создаются предпосылки для самоорганизации граждан, а также для проецирования ответственности органов местного самоуправления на самих граждан, что ведет к депатернализации муниципальной жизни (одним из ключевых моментов в определении, закрепленном в Европейской Хартии местного самоуправления, является понятие «решение населением вопросов местной жизни под свою ответственность»).

В-третьих, принцип самостоятельности местного самоуправления не перерастает в бесконтрольность муниципальных органов.

Каковы же законодательные основы ответственности в системе местного самоуправления, насколько они могут служить базой реальной ответственности?

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ФЗ 38 от 01.01.2001г. в ред. на 01.01.2006г.) содержится гл. VII «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью». Разумеется, помещенные в ней статьи не охватывают весь механизм ответственности. Хотя бы уже потому, что сами основания некоторых видов ответственности, а также процедурные правила ее реализации (контроля, оценки, применения мер ответственности) либо закрепляются в других частях Закона, либо должны быть закреплены в иных актах, принимаемых в развитие «рамочного» Закона (законодательных актах субъектов Федерации, уставах муниципальных образований и др.).

Однако интересно проанализировать, так сказать, идеологию законодательного понимания ответственности в системе местного самоуправления, в частности вопрос о том, насколько рамочные нормы дают возможность создать эффективные механизмы ответственности. Для этого целесообразно кратко прокомментировать каждую из статей вышеуказанной главы Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

3. Основной смысл первой в главе статьи — 47-й — перечисление всех «инстанций», перед которыми органы местного самоуправления и их должностные лица (далее по тексту ОМС и Д. Л. ОМС) несут ответственность. Это население, государство, физические и юридические лица
.

Данная статья не дифференцирует ответственность по признакам публично и частноправовой ответственности. Строго говоря, последняя далеко не всегда связана именно с осуществлением местного самоуправления. В таких случаях речь идет об ответственности ОМС как обычных властных структур, обычного субъекта права в рамках гражданского или административного законодательства.

Однако законодатель поступил вполне логично, не пытаясь выделять здесь основания ответственности — частные и публичные, связанные или не связанные непосредственно с осуществлением местного самоуправления. Дело в том, что не всегда можно строго разграничить действия, связанные и не связанные с осуществлением местного самоуправления. Кроме того, число проигрываемых ОМС частноправовых споров в судах может свидетельствовать о некачественном осуществлении местного самоуправления, о некомпетентности отдельных должностных лиц, о неверно избранных направлениях деятельности, а следовательно, о необходимости постановки вопроса о публичной ответственности ОМС и должностных лиц ОМС перед населением.

Следующие три статьи Закона конкретизируют ответственность ОМС и должностных лиц ОМС перед каждой из названных в ст. 47 «инстанций».

4. Статья 48 закрепляет ответственность перед населением. В этой статье названо главное общее основание ответственности — утрата доверия населения.

Данная категория выражает смысл народовластия на общегосударственном, региональном и местном уровнях, является морально - политической квинтэссенцией представительной демократии. Нормативно закрепив ее, наше законодательство совершило качественный рывок.

Еще в советское время известный ученый государствовед сетовал на то, что категория доверия во властеотношениях представляет собой категорию, характеризующую социально-психологический, но отнюдь не юридический аспект власти.

Положительно оценивая данную законодательную новеллу, нельзя не обратить внимание на некоторые теоретические неточности.

В статье 47 Закона говорится, что ОМС и должностные лица ОМС несут ответственность. Это означает, что в таком состоянии ОМС и должностные лица ОМС находятся с момента их формирования. В статье же 48 данного закона закрепляется нечто иное: ответственность ОМС и должностных лиц ОМС наступает в результате утраты доверия. Получается, что до выражения недоверия отношений ответственности не существовало. Но главное даже не в этом противоречии. Закон сводит ответственность ОМС и должностных лиц ОМС исключительно к наказанию.

Это может показаться просто теоретической казуистикой. Возможно, на нынешнем этапе, в пору неразвитого правового сознания, такие противоречия не будут иметь большого практического значения, но в долговременном плане вольное обращение с категорией ответственности способно неправильно ориентировать общественное сознание. Оно «работает» на формирование искаженных психологических стереотипов и в конечном счете отрицательно воздействует на правовую практику.

Закон не говорит о конкретных основаниях для выражения недоверия, процедурных правилах и пр. Он относит порядок, и условия ответственности ОМС и должностных лиц ОМС в результате утраты доверия населения к предметам регулирования уставов муниципальных образований. Кстати, пункт 9 статьи 8 и 4 статьи 26 муниципального образования и данного Закона говорит более конкретно: порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов самоуправления и выборных должностных лиц предусматривается в уставе.

Разумеется, уставное регулирование данного вопроса - наиболее логичный путь. Однако новизна самой материи затруднит выработку на местах соответствующих механизмов. Здесь та область, где особенно актуальна идея создания на федеральном уровне ориентировочных, рекомендательных моделей правового регулирования этой весьма сложной процедуры.

Наибольшую трудность при выработке механизма ответственности ОМС и должностных лиц ОМС перед гражданами составляют даже не меры ответственности и не порядок их применения, а установление момента, когда необходимо установить уровень доверия к ОМС и должностным лицам ОМС.

В принципе, уровень доверия к власти определяется на местном референдуме, т. е. путем голосования граждан по вопросам местного значения. Это универсальная форма выявления воли населения. Однако этот институт непосредственной демократии, как и все другие, имеет свои недостатки. Не говоря уже о том, что нередко народ на референдуме оказывается консервативнее властей (на это указывал, например, известный русский исследователь-государствовед , описывая опыт референдумов в Швейцарии XIX в.), подчеркнем, что в наших условиях гораздо большую трудность составляет экономическая цена референдумов и не может быть исключена ситуация, когда местный бюджет окажется опустошенным из-за частого голосования по вопросу о доверии тому или иному ОМС или должностному лицу ОМС, действующему в данном муниципальном образовании. Кроме того, частые референдумы по одному и тому же вопросу усиливают и без того немалый абсентеизм россиян.

Конечно, можно нормативно закрепить ряд условий, затрудняющих частое голосование по вопросу о доверии к ОМС и должностным лицам ОМС. Например, установить, что для проведения референдума достаточно собрать большое число подписей, или запретить референдум по доверию ранее определенного времени, если на предыдущем голосовании голосующие за недоверие не оказались в большинстве. Возможен, конечно, и такой подход. Но его очевидная формализованность, оправданная, вероятно, на государственном уровне, вызывает сомнения на уровне местного самоуправления.

Можно предложить схему, хотя и более сложную, но зато создающую атмосферу постоянной ответственной зависимости ОМС и должностных лиц ОМС от граждан, формирующую у них стереотипы постоянной включенности в дела местного сообщества. Выглядит она так.

На уровне субъекта Федерации создается постоянно действующая государственная служба общественного мнения (возможно, для ее финансирования необходимы будут отчисления в бюджет субъекта РФ от всех муниципальных образований, пропорциональные численности жителей в каждом населенном пункте). Такая служба должна быть независимой от ОМС и должностных лиц ОМС, хотя ее подразделения должны находиться во всех городах данного субъекта Российской Федерации.

Главной задачей службы общественного мнения должно быть регулярное определение степени доверия к соответствующим ОМС, возможно, ежемесячное). Если в течение определенного времени уровень доверия к ОМС и должностным лицам ОМС продолжает оставаться критически низким (продолжительность и индекс критического уровня, равно как и вся процедура применения данного вида ответственности, должны быть определены в уставе муниципального образования), то вопрос о доверии к ОМС и должностным лицам ОМС выносится на местный референдум.

Даже если индекс и не доходит до критического уровня, постоянная информация об отношении жителей к ОМС и должностным лицам ОМС будет оказывать воздействие на властные структуры местного самоуправления. Снижение индекса доверия станет предупреждением: о непопулярности тех или иных решений, либо о плохой разъяснительной работе в процессе их подготовки и принятия; о неэффективности управленческой деятельности; о негативном отношении к тем или иным должностным лицам, в том числе и по моральным критериям, и т. д. Причем служба общественного мнения вполне могла бы выяснять также причины падения доверия к ОМС и должностным лицам ОМС, что становилось бы поводом для пересмотра того или иного решения и для кадровых перестановок. Кстати, именно профилактический эффект в первую очередь обусловливает необходимость подобной системы в отличие от простого голосования за или против недоверия конкретному ОМС и должностному лицу ОМС. Полагаю, что было бы весьма полезным испытать предлагаемую систему в одном из субъектов РФ в виде эксперимента.

5.Статья 49 устанавливает «Ответственность ОМС и должностных лиц ОМС перед государством». Анализ данной статьи позволяет сделать вывод о том, что речь в разных пунктах этой статьи идет о весьма различных видах ответственности, поскольку, прежде всего, неодинаковы ее основания.

В пункте 1 статьи 49 говорится о наступлении ответственности ОМС и должностных лиц ОМС в результате нарушения Конституции РФ, конституции (устава) субъекта Федерации, федеральных законов и законов субъекта Федерации, а также устава данного муниципального образования.

Речь в этом случае идет только о публично-правовой ответственности ОМС и должностных лиц ОМС за нарушение норм права. Такой вывод следует из доктринального толкования статьи 49 Закона, хотя, конечно, желательнее было бы сказать об этом виде ответственности в самом Законе.

Попутно обратим внимание на то, что в перечне актов отсутствуют Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, но в то же время говорится об уставе муниципального образования.

Что касается первых двух видов нормативных актов, то отсутствие упоминания о них вовсе не означает непризнания законодателем ответственности за их нарушение. Просто в данном случае следует исходить из положений Конституции РФ об общеобязательности данных актов. Поэтому нарушение Указа или Постановления будет означать нарушение Конституции РФ. Разумеется, четкость нормы Закона только выиграла бы, если бы эти акты были названы в пункте 1 статьи 49.

Сложнее дело обстоит с уставом муниципального образования. Возникает вопрос: коль скоро местное самоуправление самостоятельно, а устав — это акт сугубо местного значения, правомерен ли контроль со стороны государства за его соблюдением? Полагаю, что на этот вопрос должен быть дан положительный ответ.

Дело в том, что нельзя требовать от граждан контроля соблюдения местного устава. Конечно, граждане вправе включить в один из пунктов обвинения при выражении недоверия ОМС и должностных лиц ОМС степень соблюдения устава, но законодатель не может предусматривать контроль законности со стороны граждан в качестве обязательного. Во-первых, потому, что граждане в отличие от государственного органа не способны давать строгую юридическую оценку тому или иному решению или действию ОМС и должностных лиц ОМС. А во-вторых, граждане могут быть в отдельных случаях сами заинтересованы в нарушении муниципального устава, если такое нарушение представляется жителям целесообразным. Требовать от них иного подхода — значит строить правовую конструкцию на песке (нежизненность теоретической модели советской власти во многом объяснялась как раз возложением на граждан психологически не свойственных им функций).

Таким образом, соблюдение местных уставов осталось бы бесконтрольным, если возложить такой контроль на граждан. Но допустить это государство не вправе, поскольку местное самоуправление хотя и специфический, но все-таки уровень власти, а функции местного самоуправления — отнюдь не общественные. Отсутствие государственно- правового контроля в данном случае привело бы к произволу и анархии, к подрыву стабильности в государственной жизни в целом.

Теперь вернемся к доказательствам публично-правового характера ответственности, предусматриваемой пунктом 1 статьи 49 Закона. Если буквально рассматривать формулировку данного пункта, то можно сделать вывод о том, что речь идет и об ответственности в случае нарушения частного интереса (нарушение гражданского, земельного, трудового и иного законодательства). Однако это неверно, о чем свидетельствуют анализ и пунктов 3 и 4 статьи 49 данного Закона.

В этих пунктах говорится о процедуре оценки того или иного нарушения и о возможных мерах ответственности. На основе анализа данной процедуры и санкции в отношении ОМС и должностных лиц ОМС можно сделать вывод о том, что речь идет только о публично-правовой ответственности, хотя из-за несовершенной законодательной техники этот вывод может оказаться не для всех очевидным.

Пункт 3 рассматриваемого закона гласит, что в случае установленных судом нарушений со стороны ОМС и должностных лиц ОМС законодательный орган субъекта РФ обращается в соответствующий высший суд за заключением о признании несоответствия деятельности ОМС и должностных лиц ОМС какому-либо из нормативных актов, указанных в пункте 1 той же статьи Закона. Здесь заложен очень верный принцип: включение судебной инстанции в процесс реализации публично-правовой ответственности. Но с чисто юридической точки зрения сделано это не лучшим образом.

Если исходить из анализа нормы закона, то предполагается, что:

а) суд должен установить некое число нарушений тех или иных правовых актов ОМС и должностных лиц ОМС (текстуально речь идет не об одном акте);

б) некая инстанция должна представить в суд решения ОМС и должностных лиц ОМС, подлежащие судебной проверке;

в) материалы судебной проверки направляются в законодательный орган соответствующего субъекта РФ;

г) данный орган вновь обращается, — но уже в высшую судебную инстанцию субъекта РФ — за заключением о признании деятельности ОМС и должностных лиц ОМС не соответствующей тем или иным правовым актам;

д) в случае дачи такого заключения законодательный орган решает, прекращать, или нет полномочия ОМС и должностных лиц ОМС.

Логические пробелы в данном механизме ответственности налицо.

Первое. Остается неясным, кто и в каких случаях обращается в суд для проверки актов ОМС и должностных лиц ОМС.

Если исходить из общей конституционной нормы, любой субъект права может обратиться в суд с жалобой о нарушении закона (в данном случае термин «закон» трактуется в широком смысле). Поэтому, видимо, первую фразу пункта 3 (гипотезу данной нормы) можно рассматривать не как единовременное обращение в суд с иском о незаконности некоторой совокупности актов ОМС, а как указание на критический уровень статистики судебных решений за какой-то период, подтверждающих незаконность актов ОМС.

Второе. Из анализируемой нормы не следует, каково конкретное основание для обращения законодательного органа субъекта РФ в высший суд этого субъекта. Понятие «в случае установленных судом нарушений» не может служить таким основанием, поскольку нет никаких критериев для количества и характера выявленных нарушений.

Видимо, если уж совершенствовать и конкретизировать подход Закона «Об общих принципах...», подобные критерии должны содержаться в законодательных актах субъектов РФ, регулирующих их отношения с органами местного самоуправления. Разумеется, и в этих актах не может быть установлено какое-то число нарушений либо четко указан их характер. Вместо этого необходимо установить процедуру контроля со стороны законодательного органа субъекта РФ и применения им мер ответственности в отношении ОМС и должностных лиц ОМС за систематическое нарушение последними принципа законности.

Целесообразно, чтобы при этом были предусмотрены:

а) необходимость представления судами в законодательный орган субъекта Федерации всех решений, выносимых по жалобам на незаконные решения и действия ОМС и должностных лиц ОМС,

б) обязательность регулярного анализа данных судебных решений юридической службой
соответствующего законодательного органа;

в) необходимость вынесения результатов этого анализа на рассмотрение законодательного органа (возможно, сначала на рассмотрение соответствующего комитета, или комиссии этого органа);

г) необходимость принятия законодательным органом субъекта РФ решения об обращении в высший суд субъекта РФ за заключением о признании несоответствия деятельности ОМС и должностных лиц ОМС закону.

Однако характер такого заключения вызывает много вопросов. Прежде всего, неясно, что именно должен подтвердить суд. Фактически ему остается проверить обоснованность предыдущих судебных решений и либо подтвердить, либо опровергнуть их. Не говоря уже о том, что такое действие не очень согласуется с нормами гражданского процесса (ст. ст. 254; 255; 258; Раздел IY Г. П.К РФ в редакции на 01.09.2006г. Главы 24 и 36 АПК РФ в редакции на 01.01.2006г.). Но главное состоит в том, что суд обязывается практически вторгнуться в сферу политики (в узком понимании этого слова), не вынося вердикт в отношении законности того или иного решения или действия, а устанавливая соответствие или несоответствие деятельности ОМС и должностных лиц ОМС тем или иным нормативным актам.

Третье. Нелогичной выглядит и следующая стадия механизма публично-правовой ответственности ОМС и должностных лиц ОМС: рассмотрение законодательным органом субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий ОМС и должностных лиц ОМС на основе заключения суда. Получается, что даже, несмотря на судебный акт при всей его юридической нелогичности, о чем указывалось выше, о несоответствии деятельности ОМС и должностных лиц ОМС закону, законодательный орган уже открыто политически решает вопрос, продолжить или нет существование органа, либо должностного лица. Ясно, что здесь юридические основания для того или иного решения не будут играть никакой роли. Иного ожидать от законодательного органа и не следует, так как по характеру своему это политическая структура.

Учитывая вышеизложенное, следует сделать вывод о явно неудачном формулировании механизма ответственности ОМС и должностных лиц ОМС при всей видимой устремленности законодателя к безусловно прогрессивному принципу ответственности — включению суда в ткань механизма публично-правовой ответственности.

Следует отдельно остановиться на п. 2 статьи 49 закона. Данный пункт по своему смыслу вообще выпадает из содержания статьи, не соответствует ее характеру и направленности. Дело в том, что в нем речь идет не об ответственности ОМС и должностных лиц ОМС за нарушение законности в их деятельности, а об ответственности за неэффективное осуществление делегированных им отдельных государственных полномочий. Критерием здесь выступает не законность, а целесообразность управленческой деятельности ОМС и должностных лиц ОМС, ее качество. Во всяком случае, к такому выводу приводит сама формулировка данного пункта: «ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий».

Законодатель установил, однако, лишь общее основание ответственности (да и то весьма расплывчато), умолчав о процедуре контроля и оценки, критериях такой оценки, а главное, о санкциях в случае неудовлетворительного осуществления делегированных ОМС и должностным лицам ОМС государственных полномочий.

Нельзя не заметить, что текст п. 2 ст.49 рассматриваемого закона делает необходимым судебное вмешательство в процесс реализации механизма ответственности. В рассматриваемой норме содержится условие реализации ответственности ОМС и должностных лиц ОМС. Оно состоит в адекватности «вины» ОМС и должностных лиц ОМС, степени обеспеченности делегированных полномочий материальными и финансовыми средствами. Следовательно, правомерен вопрос: кто установит степень такой обеспеченности? Естественным арбитром здесь может выступить только судебная инстанция, логичнее всего — соответствующий арбитражный суд (глава 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ).

В пункте 4 статьи 6 Закона «О6 общих принципах...» говорится, что условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ. Таким образом, наиболее целесообразным представляется закрепление механизма ответственности ОМС и должностных лиц ОМС в данной сфере самими законами о передаче отдельных государственных полномочий. Тогда ответственность здесь будет аналогичной ответственности сторон, в договорных отношениях. В каждом законе о делегировании должна быть отдельная глава об ответственности ОМС и должностных лиц ОМС, несмотря на то, что, скорее всего, формулировки норм об ответственности будут стандартными.

6. Давая общую оценку ст. 49, следует сказать о весьма неудачной ее редакции, как в теоретическом, так и в практическом отношении. Это свидетельствует о необходимости законодательного пересмотра статьи.

Во-первых, следовало бы исключить из ее текста пункт 2 по мотивам, указанным выше, и превратить этот пункт в отдельную статью. В таком случае будет две статьи, одна из которых может носить название «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушения законодательных и иных нормативных актов», а другая — «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за осуществление переданных им государственных полномочий».

Во-вторых, необходимо исключить пункт 1 статьи 49, поскольку его содержание, по сути, дублируется в пункте, регулирующем процесс реализации ответственности. Целесообразно избегать общих норм, не имеющих прямого правоприменительного смысла.

В-третьих, заложенный в нынешнем пункте 3 статьи 49 механизм ответственности ОМС и должностных лиц ОМС, ведущий к досрочному прекращению их полномочий, нуждается в существенной корректировке. Основные черты этого механизма могли бы быть такими.

Главной контрольной инстанцией в сфере соблюдения Конституции, законодательных актов и уставов должна стать прокуратура. Этот государственный орган в силу закона РФ специально предназначен для надзора за законностью, причем сугубо централизованного надзора, что теоретически позволяет государству контролировать законность на всей территории РФ и соответствующим образом реагировать на нарушения законности. (Нынешняя же статья 51 Закона «Об общих принципах...», специально посвященная прокурорскому надзору за законностью деятельности ОМС и должностных лиц ОМС, практически мало что дает. Она просто дублирует соответствующие нормы Конституции РФ и Закона о прокуратуре, перечисляя некоторые задачи этой государственной системы в сфере общего надзора. Тем самым прокурорский надзор предстает сугубо вспомогательным инструментом в механизме публично-правовой ответственности местного самоуправления).

Главной инстанцией в предлагаемом механизме, оценивающей и применяющей меры ответственности, должен стать суд. Пока эту роль по Закону «Об общих принципах...» играет законодательный орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Именно этот орган по своему усмотрению (из-за расплывчатости нормы Закона) обращается в судебную инстанцию о законности деятельности ОМС и должностных лиц ОМС. И именно он, в конечном счёте, решает (опять-таки без каких-либо законодательных критериев), прекращать или нет полномочия ОМС и должностных лиц ОМС. Такой подход весьма опасен, ибо может стать основой для произвола в отношении местного самоуправления, для косвенного давления на ОМС и должностных лиц ОМС. Ведь никуда не уйти от того обстоятельства, что власть, осуществляемая в субъекте РФ, и власть, осуществляемая ОМС и должностными лицами ОМС, конкурентны. Законодательный орган субъекта РФ безусловно является заинтересованной инстанцией в отношении деятельности ОМС и должностных лиц ОМС. И эта инстанция решает судьбу ОМС! Такое положение могло бы быть оправдано лишь в одном случае — при прямом подчинении одних органов другим. Но при местном самоуправлении этот принцип неприменим.

Возможно, и не стоит полностью исключать законодательный орган субъекта РФ из процедуры публично-правовой ответственности ОМС. Важно лишь строго ограничить его процессуальные полномочия путем разграничения функций прокуратуры, законодательного органа и суда в механизме публично-правовой ответственности ОМС.

Прокуратура, осуществляя общий надзор, опротестовывает акты ОМС в суде. Если эти акты признаны судом незаконными, они судебным же решением отменяются с момента принятия.

В ходе этой надзорной деятельности прокуратура осуществляет анализ законности деятельности ОМС и должностных лиц ОМС (каждого из этих органов и выборных должностных лиц в отдельности). В этом анализе указывается общее число публично-правовых деликтов; при необходимости выделяются акты грубого нарушения компетенции, а также акты, повлекшие или способные повлечь тяжелые последствия (особенно в сфере прав личности); учитывается «плотность» незаконных актов (их число за определенный период времени), соотношение между общим, числом изданных решений и числом признанных судом незаконными; принимается во внимание отказ ОМС и должностных лиц ОМС самостоятельно, т. е. до суда, отменить незаконный акт по представлению прокуратуры.

Соответствующий прокурор, проводя такой анализ и приходя к выводу о том, что в деятельности того или иного ОМС и должностных лиц ОМС нарушения законности приобрели систематический характер, обращается к прокурору субъекта РФ с рекомендацией о внесении в суд запроса о признании деятельности данного ОМС и должностных лиц ОМС не соответствующей закону.

Судебная инстанция, указанная в пункте 3 статьи 49 Закона, рассматривает, учитывая прокурорский анализ деятельности ОМС и должностных лиц ОМС, вопрос о возможности применения меры ответственности к данному органу или выборному должностному лицу местного самоуправления. На наш взгляд, суд мог бы применить одну из двух мер воздействия: предупреждение о возможности прекращения полномочий конкретного ОМС и должностных лиц ОМС, либо решение о прекращении его полномочий.

В случае применения второй меры судебное решение направляется в законодательный орган субъекта РФ. Последний обязан издать акт о прекращении полномочий ОМС и должностных лиц ОМС и назначить новые выборы этого органа или должностного лица.

Попутно заметим, что аналогичный подход к контролю законности следовало бы применить и по отношению к самим органам государственной власти субъектов РФ. Сегодня этот контроль даже более актуален, чем контроль законности в деятельности местного самоуправления. Дело в том, что лишь Конституционный Суд РФ вправе фактически отменить неконституционное (незаконное) решение органа власти субъекта РФ (особенно если речь идет о законодательном органе). Но практика показывает, что число таких нарушений сегодня намного превышает «пропускную способность» Конституционного Суда. И пока будет вынесено его решение о неконституционности того или иного акта, последствия могут быть весьма разрушительными.

Предложенная модель реализации ответственности может показаться слишком сложной либо вообще нежизненной. Но нынешняя законодательная модель способна вообще привести к извращению принципа публично-правовой ответственности в системе местного самоуправления.

Было бы целесообразно провести государственно-правовой эксперимент (скажем, в течение года в двух - трех субъектах РФ), испробовав, в частности, модель ответственности ОМС за нарушение принципа законности, предложенную нами.

7. Еще две статьи в главе 1 Закона (ст. 50 и 52) связаны с ответственностью в системе местного самоуправления. Однако они, как и ст.51 в ее нынешней редакции, совершенно излишни, поскольку просто повторяют общий конституционный принцип судебного обжалования любых властных решений.

Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод о том что, несмотря на несовершенство отдельных положений, Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" существенно продвинул идею реальности местного самоуправления, которое немыслимо без механизмов ответственности перед населением и перед государством. Однако механизмы эти еще нуждаются в гражданском осмыслении и существенном совершенствовании законодателем.

ГЛАВА III. СТРУКТУРА И ФУНКЦИИ ОРГАНОВ САМОУПРАВЛЕНИЯ

Учитывая переходное состояние России от административно-тотальной системы к гражданскому обществу, следует адекватно оценивать и становление в ней системы самоуправления. Идёт не просто социальный поиск, но и социальный эксперимент в этом отношении. Мы уже выше говорили о том, что становление гражданского общества в России предполагает не только укрепление самой государственной власти со всеми её ветвями, но и развитие различных форм «народовластия», т. е. системы федерального, регионального и местного самоуправления.

Полезно напомнить в связи с этим традиционное деление права на естественное и позитивное. Если на стороне позитивного права стоит государство со всеми его правовыми функциями, то естественное право опирается на общественное мнение (мораль) и на гражданскую совесть индивидов (нравственность). Вполне понятно, что позитивное право опирается на естественное, но в условиях существования государства само естественное право, выражаемое, в частности, в форме различных общественных объединений, организаций, испытывает воздействие со стороны органов власти. Эти воздействия государства на общественные объединения могут быть достаточно жёсткими или мягкими в зависимости от целей и программ общественных объединений.

Рассмотреть эти вопросы нам представляется необходимым в данной главе.

3.1.  Нормативные структуры и функции органов самоуправления

Прежде всего, необходимо учитывать, что в современной исторической ситуации вся система самоуправления производна от системы управления. Властный характер органов управления определяет и их отношение к органам самоуправления. Иначе говоря, сегодня не самоуправление диктует свою волю управлению, а наоборот: управление определяет статус, функции, состав и пр. органов самоуправления. Это достаточно показательно, например, на опыте создания и становления такого органа самоуправления в России как федеральная Общественная палата.

Сама идея создания Общественной палаты исходила от государства, её формирование, состав, функция также определялись государственными положениями, что явствует из соответствующих указов.

Говоря о нормативном характере структуры и функций различных органов самоуправления, мы имеем в виду именно их государственно-правовой статус. Конечно, различные партии, движения, фонды, фирмы, корпорации, объединения и пр. возникают по инициативе снизу, но они обязаны фиксироваться и оформляться, например, как юридические лица в органах государственной власти.

На этот счёт существует множество нормативных ограничителей-регуляторов:

- наличие учредителя,

- количественный состав учредителей,

- учредительное собрание,

- устав по нормативной форме,

- адрес расположения,

- печать, знаки, символы и пр.,

- направления деятельности,

- возможность открытия банковского счёта,

- нормативный состав организации,

- области деятельности,

- нормативные формы ликвидации и самоликвидации,

- соблюдение законодательных норм государства.

Конечно, всё это связано с финансовыми затратами, которые тоже нормативно определены.

Разумеется, эти и иные нормативно-правовые установления являются совершенно оправданными в условиях действия принципа «управление-самоуправление». Те общественные объединения, которые игнорируют данные нормы, не получают статуса юридического лица. И это закономерно. Но власть достаточно лояльно относится и к тем объединениям, которые не занимаются коммерческой деятельностью, не имеют счетов в банках и т. д. и остаются в качестве просто общественных объединений.

Кроме нормативно-правовой проблематики, в современных условиях остро встают и проблемы финансово-экономической самодеятельности различных органов самоуправления. Эти проблемы начали активно обсуждаться на страницах таких журналов как «Муниципальная власть», «Муниципалитет», «Чиновник», «Городское управление» и др. На страницах этих и подобных журналов выступают не только теоретики, но и практики, которые выражают не столько озабоченность состоянием дел в области самоуправления, сколько проблемами его развития.

В связи с этим можно сослаться на ряд интересных в данном отношении работ: Васильев самоуправление, 1999; Емельянов самоуправление: проблемы, поиски, решения. 1997; Буров самоуправление в России: исторические традиции и современная практика, 2000; Тихонов, самоуправление: из истории концепции, 2000; Местное самоуправление: комментарии, разъяснения, 1997, и др[20].

При этом нам важно подчеркнуть, что не только в названных, но и иных работах отсутствует терминологическая ясность. Многие понятия (муниципальное право, муниципальный менеджмент, местное управление, местное самоуправление, городское управление и пр.) употребляются как аналогичные.

Если проанализировать содержание федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», то можно выделить три его аспекта:

1)  свобода органов местного самоуправления как «самостоятельная и под свою ответственность деятельность»;

2)  властные полномочия как способность «решения вопросов»;

3)  территориальная ограниченность как способность решать «вопросы местного значения».

В каждом из аспектов можно фиксировать множество частных проблем, которые в интегральном выражении сводятся к необходимости осознания всех систем органов самоуправления как социальных институтов становления гражданского общества. Разумеется, особенно в современных условиях России, гражданское общество может формироваться на основе правового государства, хотя в Конституции РФ говорится о «социальном государстве».

Это понятие нуждается в экспликации. Социальное государство можно трактовать как государство а)светское, а не религиозное, и б)ориентированное на решение социальных проблем. На Западе это пытаются выразить понятием «социально ориентированное» государство, «социально ориентированная экономика» и т. п.

В России подспудно происходит осознание социальной значимости государства, о чём свидетельствует принятие в последние годы серии национальных проектов. При этом и Президент, и правительство всегда апеллируют к Общественным объединениям как участникам и спонсорам в

реализации данных проектов: здравоохранение, образование, жильё, сельское хозяйство.

Государственное законодательство неизбежно регулирует деятельность органов местного самоуправления. И эта регулятивная функция государства относится, прежде всего, к трём аспектам деятельности: функциональному, субъектному и территориальному. Вполне можно понять территориальные ограничения, ибо органы местного самоуправления действуют локально. Субъектная ограниченность тоже связана с локальной принадлежностью субъекта (органа местного самоуправления). Что же касается функций, то здесь серия неясностей. И они связаны, прежде всего, с анализом самих функций управления.

Если управление предполагает (как выше сказано) реализацию 5 базовых функций: планирование, организация, руководство, контроль, регулирование, - то и самоуправление призвано решать эти задачи. Разумеется, в локальном территориальном образовании.

Напрасно некоторые авторы при анализе функций управления и самоуправлении используют концепцию Т. Парсонса, который выделял 4 функции: адаптация, целедостижение, интеграция и воспроизводство образца[21].

Названные функции отнюдь не отражают и логики, и объёма задач, которые призваны решать органы местного самоуправления. Поэтому, конечно, анализ надо начинать с функции планирования.

Локальный характер деятельности органов местного самоуправления отнюдь не означает хаотичности их функций. Даже на местном уровне может проявляться инициатива, учитывающая специфику региона, области, города. Последний пример на этот счёт даёт инициатива единственной области России, которая отказалась от концепции трёхлетнего планирования бюджета, – это Нижегородская область. В принципе же можно понять логику деятельности местных органов, которые проявляют подобные инициативы.

Разработка программы деятельности на стадии планирования предполагает и аналогичное поведение при организации той системы местного уровня, которая эту программу будет выполнять. Конечно, федеральные органы могут и здесь осуществлять нормативное давление (смена губернаторов, мэров, полномочных представителей и др. чиновников), но здесь и должна проявлять себя воля органов местного самоуправления, если уж они названы самоуправляющими.

Всё выше сказанное вполне относится и к функции руководства, т. е. принятия управленческих решений, и к функции контроля, и к функции регулирования, внесения корректив в реализацию принятой программы.

Иначе говоря, органы самоуправления, руководствуясь Законом федерального характера, могут принимать решения и об организации структуры, и о функциях, которые они призваны осуществлять. Мы не отрицаем возможность давления, лоббирования, организации негативных пиар-акций со стороны вышестоящих органов, но сила и авторитет местной власти здесь и проявляются.

В связи с этим необходимо согласиться с анализом проблемы ответственности органов муниципального управления, который осуществлён в его диссертации[22].

Вероятно, в первом приближении можно обозначить те проблемы, которые определяют и функции органов местного самоуправления. При этом вся проблематика выстраивается в соответствии с нашим подходом по основным сферам общественной жизни.

Экономика:

- определение отраслевых доминант,

- организация рабочих мест,

- формирование общественных видов работы,

- решение коммунальных вопросов,

- создание и систематизация торговых центров,

- строительство общественно-значимых объектов,

- оказание социальной помощи и т. д.

Экология:

- сохранение природной среды,

- восстановление природной среды,

- совершенствование природной среды,

- защита человека от пагубного воздействия природы.

Педагогика:

- создание новых образовательных учреждений,

- организация экспериментальных образовательных площадок,

- организация педагогических конкурсов,

- создание молодёжных организаций,

- обеспечение бесплатного обучения,

- назначение стипендий школьникам и студентам,

- систематизация вузовско-филиальной деятельности,

- развитие диссертационных советов и аспирантуры и т. д.

Наука:

- пропаганда достижений академических институтов,

- развитие отраслевой науки,

- развитие вузовской науки,

- развитие самодеятельной науки (НОУ, СНО и пр.),

- организация конференций, симпозиумов,

- издание научных трудов и т. д.

Искусство:

- содействие развитию профессионального искусства,

- оказание помощи творческим союзам,

- развитие самодеятельного искусства,

- развитие народных художественных промыслов,

- организация выставок, фестивалей и т. п.

Управление:

- создание общественных советов и палат,

- организация домовых комитетов,

- формирование общественных объединений,

- участие в призывных комиссиях,

- создание комитета присяжных заседателей,

- организация консультативных пунктов,

- восстановление добровольных народных дружин и т. д.

Медицина:

- осуществление медицинской экспертизы в торговых центрах,

- контроль аптечной торговли,

- обеспечение бесплатной диспансеризации,

- забота об инвалидах и пенсионерах,

- создание крематория,

- организация кладбищенского хозяйства и т. д.

Физкультура:

- создание спортивных команд,

- организация спортивной инфраструктуры,

- организация соревнований,

- популяризация физкультуры и т. д.

Это позволит в перспективе разработать целостную программу деятельности таких, например, новых образований как Институт развития города.

Мы специально подчёркиваем необходимость системного подхода к разработке муниципальных программ. При этом важно подчеркнуть, что нормативный аспект и в этом случае может быть учтён, поскольку федеральная власть уже перешла от сиюминутных программ-реформ к разработке и реализации Национальных проектов.

Разумеется, местные органы призваны принимать самое деятельное участие в реализации заявленных и финансово обеспеченных проектов в области здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства, агро-промышленного комплекса. Но внимательное отношение местных органов самоуправления не может пройти мимо таких инициатив федеральной власти, которые ещё не превратились в национальные проекты, но постоянно обсуждаются и в выступлениях Президента, и на заседаниях правительства и государственной думы. Мы имеем в виду необходимость разработки в перспективе таких национальных программ как дорожное строительство, развитие народных художественных промыслов, нано-технологий, инновационной деятельности.

Различные регионы нашей страны с учётом их специфики, исторического опыта, кадрового потенциала, ресурсов могут не только поддержать такие программы как приоритетные, но и предложить «пионерские» (новаторские) проекты. Уверены, что федеральные органы власти поддержат подобные инициативы, о чём постоянно говорит первый заместитель председателя правительства РФ Д. Медведев в его регулярных поездках по стране.

И надо сказать, что народная, самодеятельная инициатива уже начинает проявлять себя не только на уровне предложений, но и реальных инноваций. Но это именно та перспектива, которая заслуживает специального рассмотрения, чему и будет посвящён следующий параграф.

3.2.  Перспективы развития структуры и функций органов самоуправления

Прежде всего, конечно, необходимо сказать об Общественной палате федерального статуса. Само её создание является знаковым, потому что власть намерена советоваться с общественным мнением. Формирование Общественной палаты находится в стадии становления, поскольку значительная (2/3 состава) её часть по существу является назначаемой, а не избираемой. К тому же, функции (экспертные и консультативные) Общественной палаты явно ограничены, если иметь в виду её профессиональный состав. Уже первый год работы палаты позволил её членам перейти к конструктивным предложениям и по структуре, и по функциям. Это явно прозвучало в серии выступлений таких известных членов палаты как Велихов, Кучерена, Шахназаров, Глазычев за круглым столом В. Познера в передаче «Времена» (11 февраля 2007г).

В этих выступлениях отмечалось позитивное значение палаты, необходимость расширения её функций, выход на обсуждение долгосрочных программ, в частности, демографического, военного, научного, социального характера. Важно и то, что, как отмечали члены палаты, происходит стимулирование общественного мнения. По аналогии с федеральной палатой в разных регионах создаются подобные общественные палаты, а также молодёжные парламенты, советы старейшин, школьные парламенты и тому подобные формы самодеятельных общественных (внегосударственных) организаций. Всё это свидетельствует не только о поддержке населением инициатив власти, но и о проявлении собственного организационно-управленческого творчества, что мы и рассматриваем как виды самоуправления.

Выше уже говорилось о том, что в стране, по свидетельству Президента, действует около 650 тысяч общественных объединений. Например, в Нижегородской области их свыше 4,5 тысяч. Но все ли они активно работают, и все ли они являются «открытыми» для общества и власти?

С теоретической точки зрения важно систематизировать эти народные движения, классифицировать их по сферам общественной жизни, о чём мы говорили выше. Со всей определённостью надо сказать, что настало время создания Федерального журнала «Народные инициативы» (энциклопедия народного опыта) с целью обобщения общественных инициатив, информирования о них властных органов, Общественной палаты, Государственной Думы. Этот многообразный, распылённый по огромной России народный опыт нуждается в систематизации. Инициативу по созданию и изданию данного журнала проявила Общероссийская академия человековедения, базирующаяся в Нижнем Новгороде.

Уже на этом этапе можно зафиксировать самые различные виды и формы народной инициативы (которая опирается на естественное право), в коих выражается самодеятельное творчество народа:

- создание деревенской электростанции в Ульяновской области, которая обсуживает бесплатно электричеством всю деревню,

- создание деревенского стабилизационного фонда по инициативе старосты деревни в Чувашской Республике,

- создание приходской народной дружины по инициативе деревенского священника в Новосибирской области,

- создание серии семейных детских садов в ряде регионов России,

- формирование молодёжных парламентов по инициативе молодёжи ряда регионов,

- развитие крышных садов и огородов по инициативе жителей ряда районов Г. Санкт-Петербурга,

- организация совета старейшин в ряде областей России,

- внедрение комплексной системы эстетотерапии по инициативе врача С. Фёдорова в Липецкой области,

- создание школьных метеослужб в ряде школ Нижнего Новгорода,

- развитие серии народных театров (например, театр «Вера» в Нижнем Новгороде),

- разработка бизнес-плана Детского кукольного театра в Нижнем Новгороде по инициативе Ильина,

- 38-летнее существование самодеятельного научного центра в Нижнем Новгороде – «Нижегородский философский клуб» с ежегодными международными симпозиумами и изданием материалов,

- создание Общероссийской академии человековедения с центром в Нижнем Новгороде (1991),

- деятельность Петровской академии наук и искусств в Санкт-Петербурге,

- организация продажи овощей и фруктов из деревни через систему интернет А. Мулёнковым из Пензенской области и т. д.

Мы уж не говорим о многочисленных экологических, спортивных, медицинских, художественных и иных объединениях, организациях, движениях, фондах, которые постоянно возникают в разных регионах страны.

Что важно отметить?

Во-первых, все эти организации возникают по инициативе снизу, от самих граждан.

Во-вторых, они работают на бескорыстной, самодеятельной основе без поддержки властных органов.

В-третьих, их опыт пока слабо популяризируется СМИ, а значит, плохо известен и органам власти, и населению.

В-четвёртых, во многих из них реставрируются исторически проверенные формы творчества народа (например, «тимуровское движение» и пр.).

Иначе говоря, если мы хотим создать гражданское общество как общество взаимодействия власти и народа, государства и общества, мы должны, по крайней мере, обобщать, изучать, пропагандировать эти народные инициативы. Вот почему мы приветствуем идею создания федерального журнала «Народные инициативы».

Если говорить о перспективах и прогнозах не только развития системы местного самоуправления, но и её взаимодействия с системой управления, представленной не только федеральными, но и местными органами власти, то можно использовать аналитические материалы известных нижегородских политтехнологов , , представляющих Нижегородский центр социально-экономической экспертизы. В их исследованиях, отражённых в специальным выпуске «Нижегородская область - : политические итоги года и прогнозные гипотезы » (Н. Новгород,2007), представлен глубокий анализ не только современной ситуации, но и социальной динамики её изменения на ближайшую перспективу.

политические годы отметились в Нижегородской области рядом событий и процессов, которые определили особенные черты политического лица региона и которые, без сомнения, окажут структурное влияние на все процессы гг. Нижегородский регион по-прежнему находится в непосредственной близости от федерального центра, поэтому импульсы федерального политического процесса достаточно активно влияют на поведение региональных политических акторов.

Ключевой вектор федеральной политики был связан с продолжением активной фазы изменения конструкции федерального центра власти, начатой в 2004 году административной реформой Правительства РФ, постбесланскими инициативами по изменению порядка легитимации губернаторов, реформированием системы МСУ и др. Вся система политико-административного управления проходила адаптацию к системе бюджетного централизма, утвердившуюся в России к 2004 г. Кроме того, продолжалась структурно-организационная и кадровая фиксация изменений менталитета федерального центра власти. Федеральная власть понимается теперь не как «часть общества», но как относительно самостоятельная система – «государство», - программно самостоятельная и независимая в отношениях с «гражданским обществом»[23].

Более точное аналитическое определение позволяет дать понятие «номенклатура». Номенклатура – это инструмент политического управления, который предполагает создание конечного перечня ключевых должностей, находящихся в подчинении единого и единственного центра, а также предполагает наличие специального кадрового резерва, который размещается по этим должностям на основании решений центра[24]. Таким «центром» выступает в настоящее время Президент РФ В. Путин, который и является ключевой фигурой новой номенклатуры. Номенклатурные кадры занимают ключевые позиции, их действия и карьера находятся непосредственно в поле влияния Президента РФ; «простые» чиновники находятся в поле управления «номенклатурных». Прошедшая кампания по наделению полномочиями губернатора по новым правилам свидетельствует, что губернаторы стали частью этой номенклатуры. Корпус государственных чиновников поделился в итоге на два дивизиона: «номенклатурные» и «простые». Это разделение нашло риторическое выражение в послании Президента РФ 2005г., особенно в тех местах, где В. Путин, отмечая негативные явления в системе управления, говорит: «Многим чиновникам кажется, что так будет всегда. И что подобные издержки – это и есть результат. Должен их огорчить. В наши планы не входит передача страны в распоряжение неэффективной коррумпированной бюрократии» (См.: http://www. president. *****/ appears/2005/04/25/1223_type63372type82634_87049.shtml).

Активизация процессов формирования новой номенклатуры вызвана стремлением пост-ельцинской федеральной политической элиты создать сверхнадёжную «точку опоры» для укрепления государства, то есть – для сохранения в своих руках основных каналов политического влияния в стране: административно-правового, финансово-экономического, информационно-идеологического. Этот проект понимается как единственно надёжный способ предотвращения распада России и внутренней дезорганизации системы власти. Номенклатурными стали ключевые административные (относящиеся к аппаратным структурам государственной власти, в частности, председатель Правительства РФ, члены кабинета министров, руководство АП и др.), политические (относящиеся к представительным/партийным структурам власти, в частности, руководство палат Федерального собрания РФ, лидеры фракций ГД и др.) и хозяйственные (относящиеся к субъектам экономической деятельности, в частности, руководители крупных предприятий в сфере энергетики, природных энергоносителей, вооружений и др.) должности.

Созданная федеральная структура политического управления, как показали события гг., имеет вполне определённый характер активности, который можно определить метафорой «пакетный залп». Иными словами, она способна: а)к краткосрочному действию, покрывающему всё пространство страны, б)к формированию крупных пакетов, объединяющих в один момент времени целую серию разнонаправленных, разноплановых действий. «Пакетный залп» - это своеобразная структурная инъекция в тело российского социума, которая подобно кассетной боеголовке, «на лету» должна расфасовывать своё действие по разным уровням и органам жизнедеятельности общества. Одним действием «бьётся» целый «букет» целей. Оборотная сторона этого «почерка» состоит в том, что точность попадания «заряда» оставляет желать лучшего: многие компоненты пакетного проекта, - взять ли случай с ФЗ-122 или с ФЗ-131 (об МСУ), - не срабатывают или срабатывают с запозданием, так что планового, быстрого и системного эффекта не получается. Обусловлено это тем, что логистика (техника) «залпового» внедрения находится на низком уровне, особенно на низовом уровне управления.

В 2005 году созданы новые социально-политические институты, интегрированные в поле влияния новой номенклатуры. Во-первых, - «молодёжные движения» («Наши», «Местные», «Молодая гвардия», «Наша страна» и др.). Их генеральная миссия – негативно маркировать и событийно перекрывать любые «несистемные» акции, движения и проекты в публичном пространстве России. Во-вторых, - Общественная палата, генеральная миссия которой видится в том, чтобы быть публичным индикатором мнений российской интеллигенции, интегрированной в поле влияния новой номенклатуры.

«Пакетный залп» №1 в 2006г. – это административная реформа (региональное измерение), концепция которой на гг. была утверждена Распоряжением Правительства РФ от 01.01.01 г N 1789-р. Заявленная цель состояла в том, чтобы осуществить дальнейшую комплексную модернизацию системы государственного управления на региональном уровне. Но в октябре 2006 г. на одной из своих программных пресс-конференций лидеры партии «Единая Россия» заявили, что административная реформа провалилась. Действительно, активные действия в этом направлении тихо закончились, не успев как следует начаться.

«Пакетный залп» №2 – это приоритетные национальные проекты (ПНП ), ключевые цели которых состоят в системной модернизации четырёх секторов социально-экономической жизни: образования, медицинского обслуживания, сельскохозяйственного производства и массового жилищного строительства. Фактически ПНП вытеснили задачи административной реформы из числа приоритетов политической активности новой номенклатуры, так что программа административной реформы перешла в статус отложенной. При этом ход реализации ПНП сопровождается трудно разрешимыми проблемами, а их конечные стратегические результаты остаются не вполне ясными, о чём заявил и М. Фрадков 7.06.2007г.

Ставка на «залповый» метод может свидетельствовать о внутреннем ощущении цейтнота, о лимите времени у федерального актора. В перспективе гг. это может иметь два продолжения: 1)не сработавшие или дефективные компоненты «пакетных залпов» гг. будут доработаны, перебраны и запущены вновь одновременно с отработкой новых проектных задач гг.; 2) не сработавшие или дефективные компоненты «пакетных залпов» гг. будут «заморожены» и отложены за границу 2008г., а все силы федеральной власти будут направлены на отработку проектных задач гг. Необходимо подчеркнуть, что откладывание проектных задач не пройдёт для России бесследно: отложенные проекты становятся источником дополнительных структурных издержек.

В начале 2007г. можно предположить, что преимущества может иметь второй путь. При таком развитии событий Россия войдёт в 2009 год с большим багажом отложенных проектных задач и грузом издержек. Наряду с внешними угрозами ВТО, отложенные задачи и издержки модернизации станут заметным внутренним вызовом.

В 2006г., который являлся годом выборов депутатов региональных легислатур, ключевая задача новой номенклатуры состояла в том, чтобы обеспечить их наполнение кадрами, которые станут «простыми» чиновниками, лояльными в отношении задач федеральной номенклатуры. Теоретически в этой плоскости существует два альтернативных сценария развития событий, в основе которых лежат разные соотношения по оси «номенклатурная лояльность – профессионализм» и по оси «региональные интересы – федеральные интересы»: 1)селекция региональных легислатур и элит под конструкцию «лояльность + федеральные интересы» является наиболее негативным сценарием; 2)селекция региональных легислатур и элит под конструкцию «профессионализм + баланс федеральных и региональных интересов» является наиболее благоприятным сценарием.

В формате гг., когда главной задачей становится заполнение Государственной Думы лояльными в отношении новой федеральной номенклатуры кадрами, в регионах, где произойдут местные выборы, вероятнее всего ожидать развитие ситуации по первому сценарию, где акцент делается на лояльность. В разных регионах России будут реализованы различные вариации этого сценарного направления. Общая сторона всех процессов – это установка федеральной номенклатуры на то, чтобы не допустить проникновения в региональные Заксобрания и в Государственную Думу «несистемных сил», главным индикатором которых является нелояльность. Лояльность региональных легислатур и региональных администраций в отношении задач федеральной номенклатуры в 2007 и 2008 гг. может обмениваться на степени их свободы в управлении региональными бизнесами и в региональной политике. На этом могут строиться балансы отношений формата «центр-регион».

Институт федеральных выборов адаптирован под задачи частично публичного наследования/перераспределения пакетов политического влияния внутри новой федеральной номенклатуры и политической элиты. Задачи отражения ключевых сегментов политических предпочтений общества не являются приоритетными для действующего института выборов.

Накануне нового политического года становится очевидной несбалансированность политической системы: мы имеем в виду явно свободный правый фланг. Причём он свободен не столько идеологически, сколько политически: действительно, сложно всерьёз поверить в то, что в одном из наиболее продвинутых регионов России не наберётся и пяти процентов из числа политически активного населения, которые разделяли бы ценности личной свободы, незыблемости частной собственности и уважения прав человека. Проблема СПС, как представляется, носит структурный характер в том смысле, что та деполитизация общества, которая в последние несколько лет стала тотальным явлением, в большей мере и по преимуществу затронула именно правый электорат. Его спрос на либеральные ценности максимально удовлетворяется на уровне поп-культуры, масс-медиа и явного расширения пространства возможного в области того, что по-английски называется lifestyles – иными словами, «стили жизни». Если речь не идёт о политическом участии, возможно всё, включая чувственные наслаждения и игровую составляющую нашей жизни. В этом смысле режим В. Путина достиг важного для себя результата – он на самом деле сделал молодёжь, мощнейший резерв либеральных сил, аполитичной.

В перспективе 2008г. ключевая задача новой номенклатуры будет состоять в том, чтобы обеспечить неконфликтное наследование власти внутри номенклатурного дивизиона. Ключевые фигуры механизма наследования власти: В. Путин, Д. Медведев, С. Иванов, С. Собянин, В. Патрушев, С. Нарышкин.

Ключевые события гг. были связаны с «подключением» Нижегородского региона к федеральной номенклатурной сети и с изменением ключевых фигур региональной власти, которые были вызваны этим процессом. Федеральные процессы проецируются на регион по различным каналам. Публичным каналом проекции интеллектуальных процессов является работа «Клуба политического действия 4 октября». В этой связи вспоминается, что различного рода языковые игры, сутью которых являлась попытка некоего объединения либеральных и консервативных позиций, предпринимались на протяжении последних лет неоднократно. Все попытки скрещивания либерализма с консерватизмом объединяет одна методологическая позиция, уходящая своими корнями в работы Мишеля Фуко: изменить государство можно, только являясь его частью. Другими словами, чтобы стать политическим субъектом, нужно принять существующие «правила игры», а потом постараться их изменить изнутри.

Кроме того, у этих попыток есть одно важное следствие: результатом сознательного объединения под одну «крышу» либерализма с консерватизмом становится полная нечувствительность к идеологии как таковой, и, соответственно, деполитизация власти. Вектор перехода от «политики» к «технологиям» теперь пришёл на Нижегородскую землю. Происходит и закономерная перемена политических фигур.

Перемена №1 – наделение полномочиями губернатора области . Обстоятельства появления фигуры Шанцева, анализ которых дан в отдельной статье[25], позволят сделать следующие заключения: а) в структуре федеральной номенклатуры есть конкурирующие центры влияния, лоббистское соревнование которых порождает цейтнот и «нештатные ситуации», необходимость перевода процесса в режим «ручного управления»; б) «нештатная ситуация» порождает случайные возможности для решения проблемы в интересах третьих лиц, первоначально не участвовавших в конкурентном лоббировании; в)в «нештатной ситуации» принимаются решения с неопределёнными долгосрочными последствиями. стал губернатором именно в такой ситуации, а потому процесс реструктуризации системы политического влияния в регионе назначением нового губернатора не завершился, а только начался. При этом ключевой номенклатурной фигурой в регионе стал именно .

Идея большинства/консенсуса, демократическая (но не либеральная) в своей основе, является конституирующей для процесса де-политизации властных отношений при президентстве В. Путина. Власть, осуществляемая от имени «большинства», не требует политических интервенций – она скорее базируется на технологиях управления. Эта модель проецируется на нижегородскую почву. «Технологические» компоненты системы управления В. Шанцева связаны с попыткой переноса на нижегородскую почву опыта, умений и навыков управления московским мегаполисом. В результате традиционная для большей части 1990-х годов линия оппозиции «Нижний Новгород - Москва» поставлена под сомнение и приобрела не только материальные черты, но и символические очертания; их лучшей иллюстрацией является установка в Нижнем уменьшенной копии московского памятника Минину и Пожарскому – жест, который как нельзя лучше демонстрирует изменение стилистики власти (условно говоря, от формулы «Нижний – карман России» до «Нижний – брат Москвы ближний»).

Существенно важные для региональной политики особенности политического менталитета В. Шанцева: а)привычка работать в централизованной административной системе, где юрисдикция «субъекта федерации» совпадает с юрисдикцией «муниципального образования»; б)более высокая, чем в регионе технологическая культура административной работы; в)ограниченный набор политических «образцов для подражания» (Ю. Лужков); г)старый опыт «второго лица» при авторитарном лидере; д)старая память о социалистической риторике.

События вокруг «назначения» губернатора 2005г. показали, что соревнование лоббистов на федеральном уровне хорошо «ложится» на политическое соревнование региональных лоббистских групп. Кроме претендовавшего на переизбрание губернатора Г. Ходырева, в событиях активно участвовали , правоохранительные инстанции, полпред Президента в ПФО С. Кириенко, председатель областного Люлин и объединившееся вкруг его позиции большинство депутатов. Выдвижение кандидатуры В. Шанцева стало позитивным итогом для полпреда, председателя ОЗС и депутатского большинства, программа минимум которых состояла в том, чтобы не допустить выдвижения кандидатуры Ходырева для наделения полномочиями губернатора. оказался назначенным в регион, где активно действует волевая политическая связка «областное Заксобрание – полпред», а также другие конкурирующие центры регионального политического и финансово-экономического влияния.

Следующим структурно значимым событием региональной политики стала плановая отставка С. Кириенко с поста полпреда Президента в ПФО и последующие кадровые изменения в составе аппарата ППП Президента в ПФО. Вместе с уходом С. Кириенко от региона удалилась одна из фигур новой номенклатуры, которая своим влиянием объединяла несколько секторов региональной политической и бизнес элиты, обеспечивала их эффективные коммуникации в ситуациях конфликта интересов, поддерживала публично значимые для города и области объединительные проекты («Культурная столица», «Н. Новгород – столица ПФО», «Ильинская слобода» и др.). После ухода С. Кириенко с поста ППП Президента в ПФО региональная элита оказалась перед проблемой сохранения своей сплочённости перед вызовами политического рынка России. Ни новый ППП Президента в ПФО (А. Коновалов), ни новый губернатор не станут брать на себя эту миссию Кириенко. Волевая политическая связка «областное Заксобрание – полпред» распалась.

В. Шанцев продолжал реорганизацию системы политического управления в регионе «под свою руку». Произошла смена ключевых фигур областного правительства, представителей области в Совете Федерации. Осенью 2005 г. от исполнительной власти вместо В. Бушмана губернатор назначил А. Подлесова, ранее работавшего председателем исполкома общенационального Совета партии, заместителем Председателя Российской партии Жизни. В июне представитель от Заксобрания области тоже поменялся: вместо Д. Беднякова сенатором стал Л. Белов. Прошедшее 24 мая голосование по кандидатуре Л. Белова, выдвинутой губернатором, протестировало уровень лояльности депутатов в отношении губернатора. События показали, что только 11 депутатов рискнул проголосовать против губернаторского выдвиженца, а, следовательно, и то, что депутатского большинства, лидером которого являлся спикер Люлин, больше нет. Заксобрание образца 2005 года, сумевшее не допустить переназначения Г. Ходырева на пост губернатора, поделилось теперь на две группы «лоялистов», - то есть депутатов, готовых голосовать за любую инициативу губернатора, и «традиционалистов», - то есть депутатов, считающих, что любая инициатива губернатора должна быть осмыслена и обработана в рамках компетенции Заксобрания и, если необходимо, то откорректирована.

В 2006г. после избрания нового состава депутатов, происходят кадровые изменения в руководстве Заксобрания области и в руководстве Нижегородского отделения партии «Единая Россия», общий политический смысл которых связан с расширением влияния «лоялистов». На место заместителя председателя Карманова, перешедшего на работу в ГКП Мосэнерго, при активном влиянии некоторых московских «единоросов» и губернатора Шанцева был утверждён А. Вайнберг, председатель регионального исполкома партии «Единая Россия» и одновременно руководитель фракции «Единой России» в Заксобрании. Кроме того, Е. Люлин покинул пост секретаря политсовета регионального отделения партии «Единая Россия». Тем не менее, Е. Люлин остаётся ключевой фигурой «традиционалистов» и региональной политической элиты. Его работа в качестве председателя Заксобрания является одним из ключевых элементов сохранения кадровой традиции в региональной политике, а также одним из ключевых элементов взаимосвязи этой традиции с новыми кадровыми веяниями.

Несомненно важным представляется вопрос о генеалогии правящей нижегородской региональной элиты и региональной пост-советской номенклатурной традиции. И поскольку этот вопрос теснейшим образом связан с изменениями в системе рекрутирования элит, постольку он заслуживает отдельного серьёзного рассмотрения. На политическую арену региона в своё время выдвинулось несколько поколений политиков, вышедших из советской партийной и комсомольской номенклатурной среды. В разные периоды эти выходцы вносили свой вклад в развитие новых механизмов политического управления области. В настоящее время именно Е. Люлин представляет эту традицию, но он уходит в экономическую сферу деятельности.

В октябре 2005г. состоялись выборы в муниципальные институты управления: мэров городов и депутатов муниципальных легислатур. Политический процесс этого периода прошёл без активного участия нового губернатора.

Эти выборы стали первым в регионе тестированием системы избрания части депутатов по партийным спискам. Выборы в Нижнем Новгороде имели приоритетное значение. Они выявили новые черты структуры политического влияния на территории областного центра. С одной стороны, с высоким процентом от участвовавших в выборах избирателей, победителем выборов главы города Н. Новгорода стал действующий мэр В. Булавинов («Единая Россия»). С другой стороны, при количественном большинстве голосов, полученных партией «Единая Россия» (27,34% голосов) на выборах в Нижегородскую городскую Думу, партия не получила контрольного «пакета голосов» в этой легислатуре. В результате система управления в Думе Нижнего Новгорода была сформирована не по сценарию партии «Единая Россия». Центром консолидации стали прошедшие в Думу города руководители Нижегородского отделения Российской партии пенсионеров (получила 17,16% голосов).

Основа коллизии отношений регионального отделения партии «Единая Россия» и регионального отделения РПП состояла в том, что нижегородская РПП представляет собой проект руководителей ряда региональных бизнесов, которые стремились получить депутатский статус (неприкосновенности) без обмена на обязательную лояльность в отношении новой номенклатуры. Поэтому бизнесмены, объединившиеся в нижегородское отделение РПП, имели цель получить депутатские мандаты помимо «Единой России». В результате, заняв второе место на партийных выборах, представители РПП объединили вокруг себя представителей других региональных бизнесов, прошедших в городскую Думу по другим партийным спискам или по одномандатным округам (некоторые шли под флагами «Единой России»). Основная разделительная линия была обусловлена напряжённостью по линии «Интересы партии власти – интересы регионального бизнеса», а также напряжением по линии «интересы регионального бизнеса – интересы федерального (московского) бизнеса». Вместо «волевого» представителя «Единой России», кресло председателя городской Думы занял политически нейтральный (беспартийный) И. Карнилин (он занимал это место в период губернаторства Б. Немцова и занимал именно потому, что не имел собственных политических амбиций; с тех пор он неоднократно переизбирался депутатом городской Думы). Одним из его заместителей стал представитель СПС (единственный представитель этой партии, прошедший в Думу; список СПС получил на этих выборах 5,83% голосов). Для партии власти этот сценарий стал конфузом.

Исходя из этого, с позиций новой номенклатуры, выборы в Н. Новгороде прошли не достаточно эффективно. Тень недовольства, естественно, пала на мэра Н. Булавинова. Кроме того, фигура В. Булавинова устойчиво не интегрирована ни в одну из влиятельных политических групп центра и региона. Не имеет он и собственной влиятельной группы, так что в долгосрочной перспективе «заступаться» за него некому. В ситуации перераспределения пакетов политического влияния в регионе и с точки зрения сил, приближённых к новой федеральной номенклатуре, место мэра областного центра рассматривается как «не занятое». Это значит, что фигура В. Булавинова всё больше и больше будет объектом критического давления со стороны более могущественных центров политического влияния. Постепенно его будут вытеснять на обочину региональной политической элиты.

Следующий шаг процесса кадрового переукомплектования региональной власти под «зонтом» новой федеральной номенклатуры – выборы депутатов Заксобрания Нижегородской области, которые прошли в марте 2006г. принял в этом эпизоде самое деятельное участие. Причин тому несколько: а)отмежеваться от неудачного опыта выборов депутатов Н. Новгорода (и В. Булавинова), б)повлиять на персональный состав будущего депутатского корпуса в интересах обеспечения его лояльности в отношении своих планов в регионе, в)за период кампании закрепиться в региональном общественном мнении в качестве «своего губернатора».

Региональные элиты, заинтересованные в получении депутатского мандата (мандата неприкосновенности), стояли перед проблемой выбора пути достижения этой цели. Суть выбора в следующем: а)опереться на финансово-организационные ресурсы, предоставленные номенклатурой (то есть, идти по списку регионального отделения партии «Единая Россия» и под флагом личного лояльного отношения к губернатору), б) опираться на собственные финансовые ресурсы, но под знамёнами партий, лояльно относящихся к новой номенклатуре (то есть, по спискам СПС, «Партии жизни», КПРФ, «Патриоты России», ЛДПР), в)опираться на собственные финансовые ресурсы и на собственные партийные знамёна (то есть, с «Партией пенсионеров», «Родина»). При этом надо принимать во внимание, что «партийные списки» играли для стремящихся в Заксобрание представителей региональной элиты преимущественно инструментальную роль – роль трамплина для попадания в кресло региональной легислатуры. Поэтому партии, за исключением КПРФ, довольно слабо представляли для общественного мнения действительные мотивы и намерения претендентов. Соответственно, публичный интерес к партийным выборам был довольно низким (в области в целом 32% избирателей пришли голосовать, в Н. Новгороде явка на выборах составила от 24 до 27%, при этом «против всех» проголосовало 7,34% проголосовавших).

Ещё два подспудных смысла этих выборов, оба более или менее легко «читались» в словах сотрудников аппарата полпредства в ночь после выборов. Во-первых, нижегородскому отделению «Единой России» было важно не просто получить большинство в местном ОЗС, но и собрать больший процент голосов по сравнению с соседями по ПФО. Реальная борьба носила не внутрирегиональный характер, а развернулась между политическими элитами разных субъектов федерации. В основе этой скрытой от посторонних взоров борьбы лежал чисто номенклатурный аргумент: город, где «партия власти» получит максимально возможное число голосов, будет числиться в администрации президента «владельцем» больших разведанных электоральных запасов, что важно в перспективе парламентских выборов 2007г.

Во-вторых, обращала на себя внимание частота употребления слова «предсказуемость» в речах нижегородских официальных лиц после выборов. Скрытое послание, адресованное Москве, состояло примерно в следующем: здесь, в Нижнем, мы полностью контролируем ситуацию и поэтому стопроцентно надёжны, можете на нас полагаться и впредь при решении более масштабных электоральных задач.

Итоги выборов показали, что губернатор своё политическое задание выполнил лучше, чем это было сделано в Н. Новгороде в ноябре 2005г. Партия «Единая Россия» получила по итогам голосования по партийным спискам 43,91% голосов и с учётом итогов голосовании по одномандатным округам получила 33 из 50-и мест областного Заксобрания. Это позволило «Единой России» реализовать свой сценарий формирования руководства легислатурой, где ключевые посты заняли представители «Единой России» или лояльные в отношении её задач фигуры. «Лояльность» была доминирующим фактором основных кадровых назначений внутри Заксобрания, но лояльность в отношении фигуры губернатора не была 100%-ной. Часть конуса лояльности сошлась на фигуре председателя Заксобрания предыдущего созыва Е. Люлина (не случайно Шанцев, Люлин и Булавинов образовали имиджевую «первую тройку» регионального списка «Единой России» на этих выборах). Но разница между Шанцевым и Люлиным всё-таки существовала, и появилась фигура, которая публично обозначила эту разницу. Это председатель исполкома регионального отделения «Единой России» А. Вайнберг, который с этого момента стал олицетворять губернаторских «лоялистов» в этой региональной легислатуре.

Весной 2006г., сразу после выборов, на перестройке отношений «лояльность–профессионализм» и «региональные интересы – федеральные интересы» для прошедших в состав Заксобрания представителей региональной элиты Е. Люлин являлся наиболее подходящей фигурой. Потенциально в таком составе и при таком руководстве безусловное влияние губернатора в регионе имеет разумное ограничение, то есть черту, с которой решения в зоне разницы подходов или конфликта интересов должны приниматься на основе нормативного разделения полномочий и переговоров между Правительством и Заксобранием области. Поводы не заставили себя ждать: губернатор инициировал смену представителя Заксобрания области в Совете Федерации РФ, изменение системы управления земельными ресурсами региона, порядок формирования Общественной палаты области и др., которые стали предметами публичного расхождения во мнениях губернатора и депутатов.

Управление регионом строится на основах функционально-технологических. Популистская («за белых» или «за красных») полемика вынесена за рамку как федеральной, так и региональной публичной политики. Споры о ценностях политики завершились общим «левым поворотом». Теперь главным является вопрос «как?». Миссия региональной администрации – это реализация федеральных программ и задач на территории региона, а также разработка и реализация собственных региональных программ.

В основе системы управления, создаваемой В. Шанцевым, лежат: а)серия договорённостей с ключевыми участниками процедуры «назначения» его губернатором в августе 2005г.; б)серия обязательств перед федеральными лоббистами, как политическими, так и финансово-промышленными; в)политические задания новой федеральной номенклатуры; г)функционально-технологическая модернизация исполнительной власти региона под «свою руку»; д)необходимость управленческих реакций на проблемы региона; е)работа с инвесторами.

Структурно-функциональный каркас администрации губернатора базируется на трёх основных сегментах, отвечающих трём приоритетным задачам В. Шанцева: а)управление прибыльными активами области (для этого работают подразделения по развитию имущественно-земельных отношений, предпринимательства, по охране окружающей среды и объектов культурного наследия, по управлению государственным имуществом и земельными ресурсами, руководимому И. Живихиной, а также под личным контролем губернатора налажена работа с инвесторами, особенно в сфере жилищного строительства); б)управление программами в сфере социальной политики (руководимое Г. Суворовым); в)направление по связям с общественностью (С. Потапов, Е. Муравьёв).

Принцип системности и технологичности, по всей видимости, удалось реализовать в секторе, подведомственном И. Живихиной. Однако здесь он работает на уровне нормативно-документальной «верхушки», но не доходит до низовых подразделений системы управления области. Низовые подразделения (административные машины районов, городов и посёлков) в массе своей продолжают работать в архаических технологических режимах и скоростях. Вопрос о том, как распространять модернизацию на низовые подразделения управления остался за скобками. Поэтому за скобками региональной власти осталась и региональная программа административной реформы, за исключением сегмента, нормирующего новый порядок выделения земель под застройку. Такая выборочная модернизация административного аппарата управления не формирует новой техноструктуры, но создаёт риски дисфункции систем управления старой, и в то же время, не содержит ресурсов преодоления дисфункций. Наиболее тяжёлым проявлением дисфункции такого рода является конфликт между главой администрации и городской легислатурой в г. Кстово.

Повторение номенклатурного принципа построения региональной системы управления не является простой задачей для губернатора и пока не реализовано (в отличие, например, от Татарстана и др.). Это потому, что тут необходимы или готовая длинная «скамейка запасных» номенклатурных кадров или работающая «фабрика» подготовки/переподготовки номенклатурных кадров. Ни того, ни другого у губернатора Шанцева нет. Поэтому кадровая политика губернатора, как она проявилась в гг., напоминает поиск грибов в лесу. В силу этих обстоятельств в поле публичного внимания оказываются не вопросы соответствия кадров и их должностных задач, а вопрос о том, «москвичи» или «нижегородцы» работают в администрации губернатора.

Отсутствие у нового губернатора технологического номенклатурного механизма работы с кадрами невольно смещает всю систему политического управления региона от принципа профессиональной компетентности в сторону принципа личной лояльности. Это смещение становится более выраженным в предвыборном поле 2007г. и сказывается на региональном партийном строительстве.

Партийная структура региона находится в процессе изменений. Генеральная лекала этих изменений создаётся на федеральном уровне. Это двухпартийная модель («Единая Россия» + «Справедливая Россия»), допускающая существование двух-трёх миноритарных участников. На региональном уровне эта лекала провоцирует процессы, которые в соединении с переменами системы управления, меняет соотношение бизнеса и политики. Ещё в прошлом году депутатство по линии «партии власти» уверенно обеспечивало возможность сохранения регионального бизнеса (речь о среднем бизнесе), то теперь этот «закон» в регионе не действует. Теперь вероятность потерять региональный бизнес не страхуется принадлежностью к региональной «партии власти». Поле бизнеса живёт по своим законам, которые диктуют мощные финансово-промышленные или торговые акторы, приходящие в Нижегородскую область. Привычный мотив нижегородских бизнесменов «идти во власть, чтобы оберегать свой бизнес», отпадает. Другой мотив может быть связан только с выбором и с надеждами на успешную политическую карьеру. Для традиционного пула нижегородских претендентов на места в избирательных списках «партии власти» это – новая ситуация, к которой они не готовы.

Кроме того, действующая система федеральных выборов настроена на частично публичное перераспределение «пакетов влияния» внутри федеральной элиты, но то же касается и региональных элит. Замешательство с мотивациями потенциальных нижегородских претендентов открывает дополнительные возможности для претендентов федеральных. Губернатор Нижегородской области является одной из ключевых фигур, участвующих в этом перераспределении, но в федеральной номенклатурной конструкции он является низовым звеном. Собственного резерва «мест в списке» у него может не быть, хотя может быть «квота», подаренная ему федеральным центром. У него нет собственного технологичного «лифта» для политических карьер с высокими перспективами. Наконец, «пульт управления» партийными списками смещён в сторону административного ядра «партий власти» (то есть, в Москву), поэтому такая привычная для региональной элиты штука, как «список губернатора», становится также не актуальной для федеральных выборов. «Список губернатора» частично будет работать только на местных выборах.

То обстоятельство, что весенних выборов в регионе не будет, лишает региональные отделения партий шанса публичной демонстрации центру своих возможностей. Происходит консервация региональной партийной активности. Это переносит центр тяжести отношений «регион - центр» в сферу кабинетного лоббирования и усиливает позиции федерального центра. Лишённые шанса заявить о себе до начала федеральных выборов, такие партии, как «Яблоко» и СПС находятся за скобкой электорального проектирования.

Новые факторы, заработавшие на старте политического 2007г., проявляются в мучительно сложных и преимущественно закулисных процессах: а)избрания нового секретаря политсовета нижегородского отделения «Единая Россия», б)избрания регионального руководителя нижегородского отделения партии «Справедливая Россия».

Малый и средний бизнесы находятся в новой ситуации, причём она по-разному новая для каждого из них. Если смотреть в ретроспективе последних 15-ти лет, то необходимо отметить, что те и другие оказались перед вызовом второй волны модернизации. Первая волна прошла в середине 1990-х годов, когда бывшие рабочие, инженеры и служащие социалистических предприятий и учреждений, оставшись без работы, занялись мелкой торговлей и теперь должны были «благоустроить» свои торговые киоски или магазинчики. 10 лет назад молодые ещё люди смогли перестроиться и привыкли к этому образу жизни. Теперь новая региональная власть, стремясь перенести в регион общероссийские и где-то даже европейские стандарты ведения бизнеса, требует новой модернизации. Принцип примерно такой: глобальный рынок жесток, и поэтому мы не можем быть особо снисходительными; кто успевает, тот остаётся в бизнесе, а кто нет, тому не судьба.

С малым бизнесом основная цель – повышение доходности территорий, качества услуг, модернизация сферы торговли и обслуживания. Если не привязываться только к сектору уличной торговли, это целевая установка должна касаться достаточно большого числа жителей Н. Новгорода (около 300 тыс. чел). В этом случае принцип «естественного отбора на выживание», который проявился в отношении властей к уличным временным торговым точкам, вряд ли может быть признан оптимальным: он даёт слишком большие отходы/издержки модернизации. Если относиться к слою мелких предпринимателей как к «дойной корове», над которой производится жёсткая селекционная работа, то необходимо адекватно оценивать возможные социально-демографические издержки. Надо понимать, что Нижегородская область находится в тренде старения, а мелкие предприниматели – это люди 30-45 лет, то есть, самый ценный трудовой ресурс. Если часть этого ресурса будет отсечена в «отходы» модернизации, то такую модернизацию трудно считать удачной. Кроме того, около половины занятых в малом бизнесе – женщины, многие из которых имеют ребёнка или могут иметь детей. Какую часть «естественный отбор» отсечёт в издержки и погрузит их в состояние депрессии? Согласно ряду социологических исследований в ситуации системного вызова, требующего существенной перемены трудового поведения, около 30% оказавшихся «за бортом», не могут самостоятельно вернуться к нормальной жизни[26]. А там, где депрессия, там начинается алкоголизм, «трудные подростки», бытовые конфликты, наркомания, СПИД. Против этого приходится выделять специальные деньги: например, на 2007 год правительство области выделило на борьбу с распространением наркомании 200 млн. руб., а также ратует за ужесточение уголовного наказания за распространение наркотиков. Социальные законы таковы, что непросчитанное административно-экономическое давление может порождать смещение демографической системы региона в сторону роста групп риска по таким и без того острым для региона позициям, как наркомания, СПИД, подростковая преступность, серый бизнес. Наконец ещё один аспект, который тянет за собой принцип «естественного отбора»: соотношение в малом бизнесе коренных нижегородцев и мигрантов из других регионов России, прежде всего, юга и азиатских стран СНГ. Дело в том, что в силу ряда этно-национальных особенностей южные народы и народы Средней Азии обладают большей сплочённостью, большим коллективизмом, чем коренные жители нашего региона. А более организованные легче преодолевают внешние вызовы. Соответственно, надо понимать и прогнозировать/планировать, какое влияние и с какой скоростью быстрая модернизация малого бизнеса окажет на этно-национальную структуру этого сектора экономики. Начавшаяся активная миграционная политика России только усиливают остроту этого вопроса.

Короче говоря, модернизацию малого бизнеса по принципу «естественного отбора» необходимо уравновесить принципом «нулевых социально-демографических издержек». Тогда это будет эффективная модернизация.

Средний бизнес иначе воспринимает вызов новой волны модернизации. Перемена состоит для него в том, что прибыльные региональные бизнес-структуры поглощаются крупными международными корпорациями. Здесь действует закон рынка. Противостоять действию этого закона невозможно ни членством в «партии власти», ни депутатством. Это год назад привычным был альянс властей и владельцев магазинов, когда хозяева магазинов немного снижали цены, поддерживая тем самым флаги «партии власти», а власти давали им льготы по аренде или чему-то ещё. Теперь цены снижаются без участия региональных властей, и «ценовые» услуги местных бизнесов не очень-то нужны власти. Обычная стратегия поведения проста: продать свой бизнес. Сложность начинается после этого, когда возникает вопрос, что делать с деньгами. Это и есть то, что необходимо понимать и просчитывать: как будут работать эти деньги? Принципиальных вариантов немного: а)деньги уйдут в другой регион, но отток средних капиталов из региона будет указывать на неэффективность системы управления регионом; б)деньги останутся в области, но будут вложены в недвижимость (жильё) как в своеобразный депозит. В этом случае они перекроют движение рынка жилья, и в этом им помогут избыточные деньги бизнесменов других городов России, стремящихся иметь недвижимость поближе к Москве (теперь в Москве до 50% квартир застройщик должен продавать только москвичам[27]); в)определение и освоение новых региональных бизнес-ниш, разработка новых сегментов рынка. Последнее – это наиболее эффективный путь движения средних капиталов, но для региональной бизнес-культуры это путь почти незнакомый. Вряд ли он знаком и действующей региональной власти. Поэтому задача, тенью идущая вслед модернизации средних бизнесов, - формирование новых сегментов рынка, - либо будет организованно решаться совместно и бизнесом и властью, либо стихийные метания средних денег окажутся палками в колёсах регионального рынка жилья. В настоящее же время технологичные формы частно-государственного партнёрства на этом уровне не найдены.

Крупный бизнес, работающий и вновь пришедший в область в годах имеет однотипную систему управления. Головные фигуры этих систем находится в Москве. Они напрямую или почти напрямую координируют свою деятельность с ключевыми лицами новой федеральной номенклатуры, да и сами являются частью этой номенклатуры. Поэтому в регионе они работают, имея как бы высочайший мандат, при этом система управления регионом настроена на исполнение относящихся к её ведению технических задач.

В то же время, есть два сегмента, различающихся по способу видения своих бизнес-миссий. Это деление очень схематичное, но оно показывает диапазон различий. Один сегмент ориентирован на более-менее системную и последовательную модернизацию своих предприятий. В этом сегменте появляется новое понимание роли губернатора и региональной системы управления: на смену отношению «с высока» приходит понимание необходимости партнёрства, необходимости создания «общего дела» с регионом[28]. От региональной системы управления такой подход требует новых свойств и техник работы, которых она не знала раньше и, видимо, принцип «одного окна» здесь не очень продуктивен. Необходим широкий фронт контактов.

Второй сегмент – это инвестор, пришедший за лёгкими и быстрыми доходами, который старается экономить на чём можно и на чём нельзя, лишь бы побыстрее запустить своё предприятие. Отношения с губернатором строятся по принципу «одного окна»: заплатил за всю разрешительную документацию и делай, как знаешь. В этом сегменте возрастает вероятность снижения отдельных системных параметров качества конечного объекта инвестирования, как это произошло с Нижегородским ТЦ «Мега»[29], где погиб 5-илетний ребёнок. Поэтому, в конечном счёте, такие инвестиции могут провоцировать фронты «боевых действий», которые требуют реакций губернатора. Инвесторы такого типа не заинтересованы в инвестировании средств на социальные нужды, приоритетным направлением они считают получение быстрой прибыли. Такой бизнес на территории региона вряд ли будет вкладываться в реализацию национальных проектов.

В целом рост инвестиций в регион требует настройки новой системы оценки модернизационного потенциала предлагаемых проектов, а также отлаженной системы государственной приёмки конечных объектов инвестиционной деятельности. Вряд ли действующий порядок «одного окна» исчерпывающим образом отвечает этим требованиям.

Приоритетные национальные проекты (ПНП) стартовали в качестве федерального начинания, призванного задать прагматические основания идеи укрепления национального единства России. Регионы были поставлены перед фактом исполнения федерального задания. Со временем стало понятно, что разные составляющие этого проекта требуют разного по глубине и интенсивности участия региона: меньше всего его требует проект по образованию, больше всего – проект по сельскому хозяйству. В целом ситуация такова, что Нижегородская область, стараясь придерживаться исполнительского стиля осуществления ПНП, не сформировала внутреннего, регионального понимания этого проектного пакета. Регионального видения ПНП нет в системе региональной власти, нет его и у регионального экспертного сообщества, в сфере НКО.

Реализация ПНП в регионе имеет два ключевых аспекта: а)рутинная исполнительность (осуществление действий согласно федеральным регламентам и планам), б)стратегичность вкладываемых средств (гарантии получения в регионе качественного модернизационного эффекта). В таблице №2 все четыре проекта оцениваются по этим параметрам в шкале: «определённо удачно» (+), «определённо неудачно» (-) и «неопределённо/неясно» (?).

Таблица №2

Оценка годовых итогов
Сфера ПНП	Рутинная исполнительность	Стратегичность вкладываемых средств
Образование	+	?
Здравоохранение	±	?
Жилищное строительство	?	?
Сельское хозяйство	?	?

Формирование институтов региональной власти не завершилось. В ближайшей перспективе ключевым местом концентрации соревновательных усилий разного рода лоббистов станут места Нижегородской области в Государственной Думе. Все процессы будут происходить, скорее всего, на базе принципа лояльности, вытесняя на обочину формообразования структуры власти принцип профессиональной компетенции. Предстоящие в 2008г. президентские выборы только усилят эту тенденцию. Названные обстоятельства будут определять стратегию действия региональных властей.

Кадровая политика: дискуссия о «москвичах» и «нижегородцах» останется, если система подготовки/переподготовки номенклатурных кадров не примет законченных технологических и прозрачных для региональной элиты и экспертов очертаний.

Динамика экономики области будет подчинена а)задачам федеральных бюджетных вливаний, которые дадут суммарный рост показателей бюджетообеспеченности, но вряд ли приведут к структурному развитию региональной экономики (например, к формированию производственных кластеров, к развитию кредитно-финансовой инфраструктуры и пр.); б)задачам финансово-промышленных групп, обеспеченных политическим влиянием в регионе, которые также дадут краткосрочный рост ряда показателей бюджетообеспеченности области, но не будут иметь инновационного или модернизирующего значения (будет рутинное перемещение капитала); в)задачам управления земельными ресурсами и государственной собственностью, которые поставит губернатор области. Все три финансовых потока в разной мере будут подчинены однотипной цели: закреплению каналов политического влияния в регионе. Макроэкономические показатели будут под большим контролем, чем микроэкономические.

Основной сферой создания рабочих мест станет торговля, что, вероятно, будет достаточно, чтобы исключить возможность роста числа безработных. Рост зарплаты будет «прощупываться» только статистически, на уровне «средней по области».

Существенным тормозом модернизационных инвестиций станут энергодефицит, изношенная инфраструктура, отсутствие у властей технологичных способов вовлечения человеческих ресурсов и знаний региона в стратегию общего дела (отложенная административная реформа).

Сфера услуг - услуг ЖКХ, прежде всего, - существенных изменений не претерпит, если говорить о мероприятиях, которые могут обеспечить повышение качества. Ситуация останется на том же уровне, что и теперь, с учётом, с одной стороны, продолжающегося физического износа инфраструктуры, а с другой – планов газового монополиста довести уровень газификации в области до 100%.

Социальная сфера, скорее всего, останется в том же состоянии, что и теперь, но будет испытывать постепенно нарастающее давление от старения населения, от не остановленной подростково-юношеской криминализации, наркомании и СПИДа, от тихого роста числа энергичных и организованных мигрантов, от не остановленной общей социальной депрессии коренного населения.

Малый бизнес продолжит существовать в качестве «крепостного крестьянина на оброке», и частично адаптируется к новым требованиям. Если принцип «естественного отбора» сохранится, то проявятся социально-демографические издержки и потребуются дополнительные бюджетные вливания на социальную реабилитацию.

Завершится поглощение среднего бизнеса в городе. В сельских районах процедуры банкротства также расчистят место для крупных инвесторов. Если взаимодействие между этим сегментом бизнеса и властью по формированию новых рыночных ниш не будет налажен, финансово-экономические и социально-демографические издержки будут тормозить ландшафтную модернизацию региона.

Исходя из данного анализа, в котором представлены не только тенденции развития управления, но и системы самоуправления, следуют важные выводы для планирования программы деятельности органов местного самоуправления. При этом приходится учитывать единство трёх социальных сил: «власть + общество + бизнес».

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Осуществленный в нашей работе анализ позволяет, прежде всего, сделать некоторые общие выводы.

1. Мы считаем становление различных форм и видов самоуправления в системе общества не случайным, а закономерным процессом активизации всех слоев населения общества. Опыт вечевых республик, сельских общин, боярских дум, судов присяжных заседателей, советов народных депутатов и т. д. свидетельствует о потребности народа участвовать в решении общенациональных и региональных проблем. Ошибки и неудачи в этой области скорее являются уроком для будущих поколений, чем основанием для утверждения идей тоталитаризма и диктатуры.

2. Самоуправление в самом широком смысле слова мы рассматриваем как противоположность управлению. И это основано на диалектической поляризации деятельности и самодеятельности в любой сфере общественной жизни. Мы уже привыкли к противопоставлению художественной деятельности и художественной самодеятельности, медицинской деятельности и медицинской самодеятельности (самолечение) и т. д. На наших глазах, особенно в системе России, происходит процесс становления управленческой самодеятельности в форме самоуправления и на региональном, и на федеральном уровне. Самоуправление мы и рассматриваем как форму управленческой самодеятельности народа, общества, общественных объединений и организаций. Органы управления (государственные институты власти) должны и в правовых, и в общественных актах создавать возможности становления и развития органов самоуправления.

3. Наше исследование показывает, что реально в современной России под воздействием общественного мнения и самих органов власти происходит формирование самых различных органов самоуправления: это и федеральная Общественная палата, множество Палат старейшин, Молодежных парламентов, Общественных академий, Спортивных обществ, Экологических движений и т. д. Важно подчеркнуть, что эти органы самоуправления в любой сфере общества действуют в рамках Конституции РФ, а значит, могут формировать каналы взаимодействия с соответствующими органами власти. То есть создается реальное социальное поле взаимосвязи управления и самоуправления, что важно для становления гражданского общества.

4. Содержательная трактовка самоуправления и органов, его осуществляющих, приводит автора к констатации множества объектов самоуправления, по отношению к которым народ, общество, общественные организации могут реализовывать свои потенции: экономическая сфера, экологическая, научная, художественная, медицинская, педагогическая и т. д. На основе этого анализа в работе осуществлен типологический анализ органов самоуправления. Все это представлено реальным функционированием 650 тыс. общественных (внегосударственных) объединений в стране.

5. Функциональный подход к характеристике органов самоуправления не мог не опираться на общую концепцию функций управления: планирование, организация, руководство, контроль, регулирование. Эти функции, характеризующие разные задачи упорядочения социальных процессов, представлены и в системе самоуправления.

Только в каждом случае функция обретает самодеятельную форму: самопланирование, самоорганизация, саморуководство, самоконтроль, саморегулирование. Эффективность решения этих задач и определяет эффективность всей системы органов самоуправления. Это предполагает, разумеется, наличие управленческой культуры у субъектов самоуправления.

Наши рекомендации на основе исследования могут быть достаточно корректными, ибо прогнозировать развитие гражданского общества довольно сложно.

По крайней мере, совершенно очевидна необходимость подключения общественности во всех ее институциональных формах к решению общегосударственных задач. Мы уже подчеркивали, что на стороне общества накоплен огромный общественный интеллект, использование которого позволит стране обеспечить не только собственное развитие, но и прорыв в конкурентные области мировой цивилизации.

Далее, мы хотим сказать, что развитие системы самоуправления в России не может начинаться с нуля. В нашей стране исторически накоплен опыт привлечения общественных, внегосударственных сил самого разного статуса к развитию отечественного потенциала. Нельзя ограничиваться изучением и внедрением зарубежного опыта, важно использовать собственный опыт и собственный потенциал.

Наконец, мы должны подсказать дальнейшие перспективы исследования данной проблемы.

Это, прежде всего, необходимость исследования диалектической связи управления и самоуправления.

Далее, это содержательный анализ структуры и функций самодеятельных органов управления и их правовой статус.

Наконец, нуждается в систематической обработке огромный опыт становления, часто совершенно новых для страны, органов федерального, регионального и местного самоуправления.

Автор по мере возможностей, постарался в ходе исследования хотя бы поставить эти проблемы.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1.  Андреев, /. – М.: Прогресс, 19с.

2.  Афанасьев, : системность, познание и управление /. – М.: Политиздат, 19с.

3.  Антропономия. Общая теория человека. – Н. Новгород: НАСИ, 19с.

4.  Аналитический вестник Аналитического управления Аппарата Совета Федерации «Проблемы разграничения компетенции между уровнями публичной власти по вертикали»№ 1 (194).

5.  Бабун, местного самоуправления /. – СПб: Питер, 2005. – 192с.

6.  Бакушев, управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта /. – М.: Сварог и К, 1998. – 232с.

7.  Баранов, гражданского общества в правовом пространстве современной России. Дисс… канд. юрид. наук /. – Ростов н/Д, 2003. – 145с.

8.  Безруков, А. В., Кондрашов, регулирование конституционно-правовой ответственности региональных и местных органов власти /, //Изв. вузов. Правоведение. – 2006. - №1. – С.59-73.

9.  Большаков, М. Г. «Диалектика социального и экономического развития общества» /. - Н. Новгород: НКИ, 2006. – 150с.

10.  Борисов, местного самоуправления и её виды / //Гос. власть и мест. самоуправление. – 2005. - №2. – С.12-17.

11.  Бородкин, населения и возможности местного самоуправления / // Социс. – 1997. - № 3. – С.98-111.

12.  Буров, самоуправление в России: исторические традиции и современная практика /. – Ростов на Дону: Изд-во Ростовского ун-та, 20с.

13.  Бусыгин, менеджмент /. – М.: Финпресс, 20с.

14.  Бялкина, компетенции органов местного самоуправления / //Журн. рос. права. – 2006. - №10. – С.44-51.

15.  Василенко, и муниципальное управление /. – М.: Гардарики, 2005. – 320с.

16.  Васильев, самоуправление / /Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. – М., 19с.

17.  Васильев, -территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления / //Журн. рос. права. – 2006. - №3. – С.3-11.

18.  Васильев, местного самоуправления: Правовое положение, юридический режим и классификация /. – Обнинск: Институт муниципального управления, 2001. – 98с.

19.  Великая, тенденции политического участия в местном самоуправлении / //Социс№8. – С.45-50.

20.  Верещагин, вопрос в России (политико-правовые аспекты) /. – М.: Международные отношения, 2002. – 192с.

21.  Выдрин, право России /. – М.: Норма, 2001. – 368с.

22.  Гаврилов, экономика и управление /. – М.: Юнити, 202. – 239с.

23.  Герасимова, местного самоуправления и Федеральный закон от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / //Гос. власть и мест. самоуправление. – 2006. - №5. – С.38-40.

24.  Гильченко, Л. Местное самоуправление: Долгое возвращение. Становление местного самоуправления в России /Л. Гильченко. – М.: МОНФ, 1998. – 64с.

25.  Гильченко, Л. Следующий этап реформы будет социальным /Л. Гильченко // Муниципальная власть. – 2000. - № 1,2 – С. 4-7.

26.  Гладышев, основы местного самоуправления /. – М: Славянский диалог, 19с.

27.  Город и бизнес: Формирование социальной ответственности российских компаний /Под ред. . – М.: Фонд «Институт экономики города», 2003. – 136с.

28.  Городское управление современной России: аналит. докл.: крат. версия. – М.: Ин-т экономики города, 2005. – 25с.

29.  Государственная власть и местное самоуправление в Москве /Под ред. . – М.: Изд-во МГУ, 2001. – 320с.

30.  Государственное и муниципальное управление: актуал. пробл. гос. и муницип. упр.: сб. ст. /Рос акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации; под общ. ред. , . – М.: РАГС, 2004. – 167с.

31.  Государственное управление в России /Под ред. . – М.: Юнити-Дана, 2002. – 333с.

32.  Государственное управление: основы теории и организации /Под ред. . – М.: Статут, 2002. – 366с.

33.  Гражданское общество: истоки и современность /Под ред. . – СПб., 2006. – 490с.

34.  Гришина, муниципальных образований и закрепление их на местности (на примере Московской области) / //Журн. рос. права. – 2005. - №7. – С.138-146.

35.  Груздев, управления и самоуправления : Автореф. дисс… канд. филос. наук /. – Иваново: ИГУ, 1988. – 26с.

36.  Гусенбеков, аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации / //Журн. рос. права. – 2006. - №6. – С.38-46.

37.  Дахин, государственной власти в России: феноменологический транзит / //Полис. – 2006. - №3. – С.29-41.

38.  Дахин, политика в ситуации изменения института легитимации глав исполнительной власти субъектов РФ /// http://www. megaregion/*****/articles_text_14.htm.

39.  Дементьев, двухуровневой организации местного самоуправления в Концепции разграничения полномочий органов публичной власти по вертикали / // Аналитический вестник Аналитического управления Аппарата Совета Федерации «Проблемы разграничения компетенции между уровнями публичной власти по вертикали. – 2003.- № 1 (194). – С. 26-63.

40.  Дементьев, границ территорий и преобразование муниципальных образований /. – Обнинск: институт муниципального управления, 20с.

41.  Дубровченков, гражданского общества в России (процесс социальной самоорганизации и организации): Дисс… канд. социол. наук /. – Волгоград, 2004. – 138с.

42.  Евдокимов, В. Б., Старцев, органы власти зарубежных стран: правовые аспекты /, – М.:Спарк, 2001. – 251с.

43.  Емельянов, самоуправление: проблемы, поиски, решения: Монография /. – М.: Тула ТИГИМУС, 19с.

44.  Еремян, местного самоуправления в России (XII – начало ХХ в.) /. – М.: РУДН, 1999. – 295с.

45.  Ершов, человека /. – М.: Мысль, 1990. – 210с.

46.  Заборова, граждан в управлении городом / //Социс. – 2002. - №2. – С.23-31.

47.  Зеленов, философии /. – Н. Новгород: ННГУ, 19с.

48.  Зеленов, личности /. – Горький: ВВКИ, 1с.

49.  Зеленов, города /. – М.: Владос, 20с.

50.  Зеленов, человеческой деятельности / //Социология высшей школы. – Горький: ГГУ, 1985. – С. 41-48.

51.  Зеленов, научной деятельности Нижегородского философского клуба /. – Н. Новгород: ОАЧ, 2006. – 28с.

52.  Зеленов, Л. А., Кеда, знать, все уметь; О всестороннем развитии человека /, . – Горький: ВВКИ, 1966. – 110с.

53.  Зеленов, Л. А., Добротворская, управление /, //Научный коммунизм.–1987. - № 8.

54.  Зеленов, Л. А., Владимиров, философии /, . – М.: Владос, 2с.

55.  Золотов, В. Самоуправление непосредственных производителей: социально-экономические и организационные аспекты /В. Золотов. – Н. Новгород: ННГУ, 1996. – 153с.

56.  Зотов, В. Б., Макашева, управление. – М.: Юнити, 2002. – 279с.

57.  Игнатов, (экономика и управление) /. – М.; Ростов:Тесса; МарТ, 2000. – 416с.

58.  Игнатов, самоуправление /. – Ростов н/Д: Феникс, 2001. – 416с.

59.  Игнатов, В. Г., Бутов, самоуправление: российская практика и зарубежный опыт /, . – 2-е изд., перераб. и доп. – Ростов н/Д; М.: Изд центр «МарТ», 2005. – 350с.

60.  Иванов, менеджмент: справ. пособие /. – М.: Инфра-М, 2002. – 718с.

61.  Иванов, В. В., Коробова управление: справ. пособие /, А. Н Коробова. – 2-е изд, доп. – М.: ИНФРА-М, 2006. – 718с.

62.  Исаев, и закон /. – М.: Юрист, 2006. – 320с.

63.  Каган, деятельность /. - М.: Мысль, 1974. – 320с.

64.  Кирпичников, В. Проблема реформирования местного самоуправления в Российской Федерации /В. Кирпичников //Экономист. – 1994. - № 8. - С. 53-62.

65.  Кистанов, экономика России /. – М.: Финансы и статистика, 2005. – 584с.

66.  Книжное обозрение (рецензия книги: Елисеев органов государственной власти в Современной России) // Социс. – 1998. - № 6. - С.141.

67.  Кнорринг, государственного и муниципального управления /. – М.: Экзамен, 2004. – 416с.

68.  Ковешников, и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия /. – М.: Дело, 2002. – 380с.

69.  Ковешников, и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. – М.: Изд-во НОРМА, 2002. – 272с.

70.  Коган, и смысл жизни человека /. - М.: Мысль, 1986. – 240с.

71.  Коган, и его судьба /. - М.: Мысль, 1988. – 360с.

72.  Колпаков, территориальной организации местного самоуправления в регионах Центрального федерального округа / //Гос. власть и мест. самоуправление. – 2006. - №11. – С.15-23.

73.  Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»: С приложением норм. актов /Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ. – М.: Инфра-М; Норма, 1997. – 460с.

74.  Кравцов, местного самоуправления в современной России: опыт системного анализа. Автореф. дисс… канд. социол. наук /. – Волгоград: ВАГС, 2002. – 26с.

75.  Краева, потенциала человека /. – Н. Новгород-Москва: Исслед. центр проблем качества подготовки специалистов, 19с.

76.  Куделин, производства и потребностей /. – М.: Политиздат, 19с.

77.  Кукушкин, Ю. С., Тимофеев, крестьян России (XIX – начало XXI в.) /, – М.: Изд-во Московского университета, 20с.

78.  Курманов, участия населения в осуществлении местного самоуправления по уставному нормотворчеству / //Гос. власть и мест. самоуправление. – 2006. - №10. – С.24-27.

79.  Кутафин, право Российской Федерации: Учебник /. – М.: Юристъ, 2001. – 552с.

80.  Кутырёв, и искусственное: борьба миров /. – Н. Новгород: ННГУ, 19с.

81.  Лапин, В. А., Любовный, местного самоуправления и административно-территориальное устройство России /, . – М.: Дело: Акад. нар. хоз-ва при Правительстве РФ 20с.

82.  Левчик, общественного самоуправления: тенденции развития / //Социс. – 2002. - №2. – С.31-39.

83.  Лексин, В. Н., Швецов, Россия, Т.1, кн.1-3 /, . - М: Эдиториал УРСС. – 2000. - С. 211-221.

84.  Ленин, и революция /. – Полн. собр. соч. – Т.33. – С.1–120.

85.  Либоракина, и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы / //Фонд «Либеральная миссия», Фонд «Институт экономики города. - М.,2003. – 179с.

86.  Лиджиев, ответственность в системе муниципального управления (на примере муниципальной службы Республики Калмыкия). Автореф. дисс… канд. социол. наук /. – Волгоград: ВАГС, 2004. – 24с.

87.  Литвак, Г. Разработка управленческого решения /Г. Литвак. – М:Дело, 20с.

88.  Лужков, к эффективному государству. План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации /. – М.: Изд-во Московского университета, 20с.

89.  Лужков, капитализм в России: столкновение с будущим /. – М.: учебники», 20с.

90.  Мангутов, И. С., Уманский, и организаторская деятельность /, . – Л: ЛГУ,19с.

91.  Мартынова, сообщество и социально-экономическая основа местного самоуправления / //Социс. – 2003. - №8. – С.50-54.

92.  Мерсиянова, объединения граждан в местном самоуправлении: проблема институционализации /. – М.: Академия, 2004. – 180с.

93.  Мескон, М. Х., Альберт, М., Хефури, Ф. – Основы менеджмента /, М. Альберт, Ф. Хефури. – М. : Дело, 20с.

94.  Местное самоуправление в Российской Федерации: Сб. нормативных актов. – М., 1998. – 511с.

95.  Местное самоуправление: Проблемы методологии и организации /Под ред. . - СПб.: Изд-во СПбГУ, 1997. – 352с.

96.  Местное самоуправление: Современный российский опыт законодательного регулирования /Под ред. , . – М.: Инфра-М, 1999. – 216с.

97.  Местное самоуправление: проблемы и пути их решении /Под ред. . – СПб.: Знание, 2000. – 322с.

98.  Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах /Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста РФ . – М.: Закон и право, 20с.

99.  Методические рекомендации по формированию концепции социально – экономического развития муниципального образования – М: РИЦ «Муниципальная власть», 20с.

100. Моисеев, и ноосфера /. – М: Молодая гвардия, 19с.

101. Мирошниченко, формы осуществления местного самоуправления: новый этап развития / //Законодательство: Право для бизнеса. – 2005. - №4. – С.50-61.

102. Михайлова, социальной адаптации российских безработных (на материалах Ярославской области). Автореф. дисс… канд. социол. наук. / . – Н. Новгород, 2006. – 27с.

103. Модельный закон субъекта Российской Федерации «Об особенностях реализации Федерального закона от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в переходный период»: [Рекомендован Министерством регионального развития РФ] //Гос. власть и мест. самоуправление. – 2006. - №1. – С.27-32.

104. Модельный закон субъекта Российской Федерации «О порядке решения в переходный период вопросов местного значения вновь образованных поселений»: [Подготовлен Ком. Гос. Думы по мест. самоуправлению] //Гос. власть и мест. самоуправление. – 2006. - №2. – С.26-32.

105. Мокрецов, самоуправление как форма локальной самоорганизации социума. Автореф. дисс… канд. филос. наук /. – Н. Новгород, 2005. – 32с.

106. Моргачнев, и методы территориального управления в США и Канаде /. – М.: Прогресс, 1987. – 320с.

107. Моргунова, самоуправление в России: отечественная литература (обзор) / //Местное управление и местное самоуправление в России и за рубежом: проблемно-тематический сборник /РАН ИНИОН - центр социальных научно - информационных исследований. – М: 2000г. – 250с.

108. Муниципальное право: Учебник для вузов /Под ред. . – М.: Юнити-Дана, 2000. – 439с.

109. Муниципальное право России: Учебник /Под ред. , . – М.: Юнити-Дана; Закон и право, 2004. – 399с.

110. Мысляева, и муниципальные финансы: Учебник. – М.: Инфра-М, 2003. – 268с.

111. О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 01.01.01г. № 000 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации»: Постановление Правительства Российской Федерации //Собрание законодательства Российской Федерации. – 1997. - №34. – Ст.3984.

112. О Федеральном законе «Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации»: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации //Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. - №16. – Ст.1804.

113. О Федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации //Рос. Газ. – 1998. – 3 февр. – С.5.

114. О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный Закон Российской Федерации //Новые законы и нормативные акты. – 1998. - №2. – С.17-26.

115. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон //Собрание законодательства Российской Федерации. – 1995. - №35. – Ст.3506. То же – М.: Юрид. лит., 1995. – С.48.

116. Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации //Собрание законодательства Российской Федерации. – 1997. - №24. – Ст.2741.

117. «Общественной палате дали добро». //Аргументы и факты. – 19-25 июня 2006. - №29.

118. Омаров, : искусство общения / – М: Советская Россия, 19с.

119. Ореховский, П. Анализ и социально экономическое прогнозирование развития города /П. Ореховский. // Городское управление. – 1997. - № 9 – С.54-60.

120. Парсонс, Т. Система современных обществ /Т. Парсонс /Пер. с англ. , . Под ред. – М.: Аспект Пресс, 19с.

121. Парсонс, Т. Структура социального действия /Т. Парсонс. – М: Академический проспект, 20с.

122. Пашин, В. Политический клиентизм кадровой политики властных структур: история и современность /В. Пашин //Власть и элиты современной России. – СПб.: Соц. общество им. М.М. Ковалевского. – 2003. – С.154-162.

123. Петрушин, менеджмента /. – М: Институт практической психологии, 19с.

124. Пешин, финансовая система Российской Федерации: Научно-практическое пособие. – М.: Формула права, 2000. – 448с.

125. Проблемы общей теории права и государства /Под общ. ред. . – М.: Юрист, 1999. – 830с.

126. Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления //«Круглый стол» Совета Федерацииапреля 2001. - Выпуск 14. - С.251-267.

127. Прудников, право России: Курс лекций /. – М.: Книжный мир, 2005. – 243с.

128. Прудников, А. С., Ларин, Л. А., Максютин, М. В., Петрюк, М. Ю., Акимова, С. А., Эриашвили, самоуправление (управление) в зарубежных странах: Монография /, , /Под ред. . – М.: ЮНИТИ-ДАНА:Закон и право, 2007. – 271с.

129. Развитие местного самоуправления в России (научный доклад). - Спб.: РАН Инст-т соц. эконом. проблем– 92с.

130. Развитие предпринимательства в системе местного самоуправления: Учебное пособие /Под общ. ред. Э. Маркварта. – М.: Муниципальная власть, 2000. – 608с.

131. Резник, общество как феномен цивилизации /. – М.: Союз, 19с.

1лет реформы городского самоуправления в Москве: Информационный бюллетень №7 /Ред.-сост. . – М.: Знание, 2002. – 128с.

133. Самодвижение. Самоорганизация. Самоуправление. – Межвуз науч. конф. – Пермь: ППИ, 1987. – 188с.

134. Смирнов, и функции самоуправления: монография /. – Н. Новгород: Изд-во ВГАВТ, 2007. – 87с.

135. Смирнов, основы теории самоуправления (Законы научной сферы общества) /. - Материалы 10-й междунар. Нижегор. Ярмарки идей, 35 акад. симп. – Н. Новгород: Изд-во В, 2007. – С.90-91.

136. Смирнов, и принципы местного самоуправления в Российской Федерации / // «Экономические споры: проблемы теории и практики». – 2006. - № 2,3. – С. 92-101, 109-119.

137. Смирнов, управленческих решений /. – М: ЮНИТИ, 20с.

138. Смолкин, : основы организации /. – М: ИНФРА, 19с.

139. Соловьёв, вмешательство (интервенция) в компетенцию местного самоуправления: механизм и правовые проблемы / //Соврем. право. – 2005. - №2.

140. Социальный менеджмент. – М.: Бизнес школа, 20с.

141. Социальные конфликты в современной России – М.:УРСС, 19с.

142. Степанов, переходного периода, методологические, теоретические, технологические проблемы /. – М: ИС РАН, 19с.

143. Субетто, интеллект: социогенетические механизмы развития и выживания. Автореф. дисс. докт. филос. наук. /. – Н. Новгород: НГАСА, 19с.

144. Субетто, российского общества. Авторская концепция /. – СПб: Исслед. Центр, 19с.

145. Тиховодова, палата как политический институт / //Вестник ВГАВТ. Актуальные проблемы российского права, философии, экономики и финансов. – Вып.15. – Н. Новгород, 2001. – С.103-110.

146. Тихонов, самоуправление: из истории концепции / //Вестник Моск. Ун-та. – серия 18, Социология и политология№ 2 – С. 3-11.

147. Томаров, налоги: Правовое регулирование /. - Учебное пособие /Под ред. . – М.: МЗ Пресс, 2002. – 207с.

148. Тонами, К. Местное самоуправление в Японии /К. Тонами //Вестник Московского университета. – 1998. - №5.

149. Тренев, управление /. – М: ПРИОР, 20с.

150. Трофимова, аспекты развития местного самоуправления в условиях регионализации Российской Федерации / //Гос. власть и мест. самоуправление. – 2006. - №5. – С.28-31.

151. Уемов, подход и общая теория систем /. – М: Мысль, 19с.

152. Уткин, и муниципальное управление: Учебное пособие /. – М.: Экмос, 2001. – 304с.

153. Фадеев, право России /. – М: Юрист, 19с.

154. Федеральный закон от 01.01.01 года «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

155. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». - ИСЗ – 1995 - № 35.

156. Федоринова, Ю., Осетинская, Е. Интервью: Олег Дерипаска, владелец холдинга «Базовый элемент», «Потенциал реформ сверху исчерпан» /Ю. Федоринова, Е. Осетинская //Ведомости. – 2007. - №14 (1788).

157. Филатов, А., Ярош, Ю. Только для москвичей /А. Филатов, Ю. Ярош //Ведомости. – 2007. - №15 (1789).

158. Философский энциклопедический словарь. – М.: ИНФРА, 19с.

159. Царёва, Е. МЕГА-проблемы /Е. Царёва //Биржа№4

160. Цицин, устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований и пути их решения /. – М.: Новый Век, 2002. – 364с.

161. Четвериков, право /. – М.: Инфра-М, 2002. – 183с.

162. Черняк, государственного и муниципального управления России: Учебник для вузов /. – М.: РДЛ, 2001. – 528с.

163. Чудаков, самоуправление и управление за рубежом (некоторые вопросы теории) /. – Минск: Российская муниципальная академия, 2005. – 410с.

164. Чумиков с общественностью /. – М.: Дело, 2001. – 296с.

165. Швецов, А. Системные преобразования местных бюджетов /А. Швецов //Вопросы экономики. – 2001. - № 8. - С. 142, 143.

166. Шипунов, В. Г., Кинкель, управленческой деятельности: управление персоналом, управленческая психология, управление на предприятии /, . - М: Высшая школа, 20с.

167. Шугрина, и пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления / //Гос. власть и мест. самоуправление. – 2006. - №7. – С.27-31.

168. Шумянкова, управление /. – М.: Экзамен, 2004. – 640с.

169. Элерс, Д. Местное самоуправление в Германии /Д. Элерс. – М.:Норма, 2002. – 352с.

170. Ярошеноко, реформы организации системы органов местного самоуправления в Российской Федерации / //Гос. власть и мест. самоуправление. – 2005. - №7. – С.11-13.

171. Ясюнас, В. Местное самоуправление: комментарии, разъяснения /В. Ясюнас. – М: Ось-89, 19с.

172. Ясюнас, местного самоуправления: Учебное пособие. – М.: Ось-89, 1998. – 224с.

173. Governing our fifty states and their communities /Adrian Ch. - Me Graw Hill, 1978.

174. Gross, S. A. Principles of Local Government Law. – Fifth edition. – L., 1974.

175. State and local government /Adrian Ch. - Me Graw Hill, 1991.

176. State and local government in America /Grant D., Nixon H. – Boston: Allyn and Bacon, 1995.

[1] Золотов, В. Самоуправление непосредственных производителей: социально-экономические и организационные аспекты. – Н. Новгород: ННГУ, 1996. – 153с.

[2] Исаев, и закон /. – М., 2006.

[3] Самодвижение. Самоорганизация. Самоуправление. – Межвуз науч. конф. – Пермь: ППИ, 1987. – 188с.

[4] Прудников, А. С., Ларин, Л. А., Максютин, М. В., Петрюк, М. Ю., Акимова, С. А., Эриашвили, самоуправление (управление) в зарубежных странах: Монография /, , . – М.: ЮНИТИ-ДАНА:Закон и право, 2007. – 271с.

[5] Дементьев, границ территорий и преобразование муниципальных образований /. – Обнинск: институт муниципального управления, 20с.

[6]Лапин, В. А., Любовный, местного самоуправления и административно-территориальное устройство России /, . – М.: Дело, 2005. - С.53; Либоракина, и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы / //Фонд «Либеральная миссия», Фонд «Институт экономики города. - М.,2003. - С.179.

[7]Данное число по терминологии Федеральной службы государственной статистики соответствует числу сельских администраций, включая сельсоветы, волости, сельские округа и органы местного самоуправления. См. : Численность населения Российской Федерации по городам, поселкам городского типа и районам на 1 января 2004 года. Федеральная служба государственной статистики. Москва. 2004 г. с. 5.

[8]Информация о ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Министерство регионального развития Российской Федерации. Москва. Май 2005 г. В данной справке сведения об установлении границ муниципальных образований и наделении их соответствующим статусом приведены по состоянию на 15 апреля 2005 года.

[9] Федеральный закон от 01.01.01 года «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

[10] О ходе реформы местного самоуправления. Департамент законодательства и мониторинга муниципальной реформы Конгресса муниципальных образований / Муниципальное право. – 2005 - № 1-2. - С.3-24.

[11]Дементьев, двухуровневой организации местного самоуправления в Концепции разграничения полномочий органов публичной власти по вертикали / // Аналитический вестник Аналитического управления Аппарата Совета Федерации «Проблемы разграничения компетенции между уровнями публичной власти по вертикали. – 2003.- № 1 (194). – С. 26-63.

[12] Швецов, А. Системные преобразования местных бюджетов /А. Швецов //Вопросы экономики. – 2001. - № 8. - С.142-143; Лексин, В. Н., Швецов, Россия, Т.1, кн.1-3 /, . - М: Эдиториал УРСС. – 2000. - С. 211-221.

[13] Материалы «круглого стола» № 1 «Финансовое обеспечение муниципальных образований Ставропольского края в 2005 году» на семинаре-совещании депутатов Государственной Думы – членов комитета по вопросам местного самоуправления, представителей органов государственной власти и органов местного самоуправления муниципальных образований, входящих в Южный Федеральный округ, депутатов Государственной Думы и руководителей исполнительных органов государственной власти Ставропольского края, 20-23 апреля 2005 года/ Муниципальная экономика№ 3. - С. 25.

[14] Краева, потенциала человека /. – Н. Новгород-Москва: Исслед. центр проблем качества подготовки специалистов, 19с.

[15] Большаков, М. Г. «Диалектика социального и экономического развития общества» /. - Н. Новгород: НКИ, 2006.

[16]Каган, деятельность /. - М., 1974.

[17]Коган, и смысл жизни человека /. - М.: Мысль, 1986; Коган, и его судьба /. - М.: Мысль, 1988.

[18]Зеленов, личности /. – Горький: ВВКИ, 1с.; Зеленов, города /. – М.: Владос, 20с.; Зеленов, человеческой деятельности / //Социология высшей школы. – Горький: ГГУ, 1985. – С. 41-48.; Зеленов, Л. А., Кеда, знать, все уметь; О всестороннем развитии человека /, . – Горький: ВВКИ, 1966; Антропономия. Общая теория человека. – Н. Новгород: НАСИ, 19с.

[19] Зеленов, научной деятельности Нижегородского философского клуба /. – Н. Новгород: ОАЧ, 2006.

[20] Васильев, самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие / /Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. – М., 19с.; Емельянов, самоуправление: проблемы, поиски, решения: Монография /. – М.: Тула ТИГИМУС, 19с.; Буров, самоуправление в России: исторические традиции и современная практика /. – Ростов на Дону: Изд-во Ростовского ун-та, 20с.; Тихонов, самоуправление: из истории концепции / //Вестник Моск. Ун-та. – серия 18, Социология и политология, 2000. - № 2 – С. 3-11.; Ясюнас, В. Местное самоуправление: комментарии, разъяснения /В. Ясюнас. – М: Ось-89, 19с.

[21] Кравцов, местного самоуправления в современной России: опыт системного анализа. Автореф. дисс… канд. социол. наук /. – Волгоград: ВАГС, 2002. – 26с.

[22] Лиджиев, ответственность в системе муниципального управления (на примере муниципальной службы Республики Калмыкия). Автореф. дисс… канд. социол. наук. – Волгоград: ВАГС, 2004. – 24с.

[23] Дахин, государственной власти в России: феноменологический транзит / //Полис. – 2006. - №3. – С.29-41.

[24] Пашин, В. Политический клиентизм кадровой политики властных структур: история и современность /В. Пашин //Власть и элиты современной России. – СПб.: Соц. общество им. М.М. Ковалевского. – 2003. – С.154-162.

[25] Дахин, политика в ситуации изменения института легитимации глав исполнительной власти субъектов РФ /// http://www. megaregion/*****/articles_text_14.htm.

[26] Михайлова, социальной адаптации российских безработных (на материалах Ярославской области). Автореф. дисс… канд. социол. наук. / . – Н. Новгород, 2006.

[27] Филатов, А., Ярош, Ю. Только для москвичей /А. Филатов, Ю. Ярош //Ведомости. – 2007. - №15 (1789).

[28] Федоринова, Ю., Осетинская, Е. Интервью: Олег Дерипаска, владелец холдинга «Базовый элемент», «Потенциал реформ сверху исчерпан» /Ю. Федоринова, Е. Осетинская //Ведомости. – 2007. - №14 (1788).

[29] Царёва, Е. МЕГА-проблемы /Е. Царёва //Биржа№4