Жилищно-коммунальное хозяйство: состояние отрасли и проблемы реформирования

,

Жилищно-коммунальное хозяйство:

состояние отрасли и проблемы реформирования

В России, с ее суровыми климатическими условиями на большей территории, жилищно-коммунальное хозяйство имеет особую, стратегическую важность. В отрасли ЖКХ трудятся сегодня около 3 млн. человек, на нее приходится 26 % всех основных фондов страны. ЖКХ потребляет около 20 % всех энергоресурсов. Обращает на себя внимание и такая цифра: средний износ коммуникаций ЖКХ по России в 2006 г. составил более 70%.

Рынок жилищно-коммунальных услуг немал — его доля в ВВП составляет 3-4%.[1] В частности, объем рынка услуг водоснабжения, по оценке специалистов, составляет 1,5-2 миллиарда долларов.

При всей технической и технологической отсталости отрасли, данный сектор экономики России имеет крупный финансовый оборот - это и деньги, которые потребители платят за услуги ЖКХ, а также субсидии государства. По данным Госстроя, выручка одних только горводоканалов составила в прошлом году 82 миллиарда рублей.[2] При этом на протяжении последних 15 лет ЖКХ является убыточной отраслью экономики.

Но это ничуть не смущает российские финансово-промышленные группы - сегодня многие из них создают или собираются создавать компании по управлению коммунальными активами. Этот рынок обещает неплохую рентабельность и обороты: на Западе частные компании, специализирующиеся на услугах по водоснабжению и канализации, работают с рентабельностью 10—20 %, а их оборот исчисляется миллиардами долларов.

Согласно уточненному прогнозу социально-экономического развития РФ на 2007 год, параметрам прогноза на период до 2009 года и предельным уровням цен на продукцию субъектов естественных монополий, внесенным Минэкономразвития на рассмотрение в правительство РФ, все регионы России в годах перейдут на 100%-уровень оплаты населением услуг ЖКХ.

Распространенное ошибочное мнение, согласно которому поле достижения 100%-го уровня платежей гражданами за жилье и коммунальные услуги от фактических затрат на эти услуги, дальнейший рост тарифов и, соответственно, величины платежей населения прекратятся. Данный прогноз представляется нам не вполне состоятельным:

- во-первых, согласно материалам Минэкономразвития РФ, в ближайшие годы продолжится рост регулируемых государством тарифов на газ, электроэнергию, услуги железнодорожного транспорта, и другую продукцию естественных монополий на величину, превышающую показатель инфляции. В условиях неэффективности антимонопольного регулирования сохранится рост свободных цен на бензин и другие нефтепродукты, на металлопродукцию и т. п.;

- во-вторых, согласно Жилищному кодексу РФ, нормативы потребления ЖКУ устанавливаются субъектами РФ и органами местного самоуправления. Величина данных нормативов определяется техническими параметрами жилых помещений и не может увеличиваться произвольно решениями органов власти. Тем не менее, в последние годы происходит существенный рост нормативов потребления ЖКУ;

- в-третьих, на основании вступившего в силу с 1 января 2006 г. Федерального закона РФ от 01.01.01 г. № 000 – ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» все инвестиционные затраты организаций ЖКХ по модернизации и строительству инфраструктуры перекладываются на потребителей в виде установления дополнительных надбавок к тарифам;

- в-четвертых, Постановлением правительства РФ отменена практика перекрестного субсидирования.[3] В настоящее время тарифы для населения ниже тарифов для промышленных предприятий.

Следовательно, дальнейший рост тарифов уже после достижения 100% уровня платежей гражданами за жилье и ЖКУ неизбежен. Рост тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса в среднем по РФ в 2007 году составит 14-15%, в 2008 году — 10-12%, в 2009 году — 10-11%.[4]

Доля расходов на ЖКУ для людей со средним доходом, немногим ниже бюджета прожиточного минимума (БПМ), поднимется до 22 %. Для людей с доходами ниже прожиточного минимума уровень платежей за услуги ЖКХ в 22 % от доходов недопустим. Несмотря на схему плавного роста максимально допустимой доли платежей, недовольство населения с доходами, не достигающими БМП, а с ним и общая социальная напряженность, будут расти. У граждан с доходом, равным 40 % от БПМ, доля расходов на ЖКУ несколько превысит 10 %. Таким образом, самую значительную нагрузку по оплате ЖКУ (18-22 %) по-прежнему будут нести группы населения с относительно скромными доходами: бюджетники, семьи с двумя детьми и молодые семьи. Они отдадут за ЖКУ многократно большую долю своего дохода, чем их менее обеспеченные сограждане, но в 2-3 раза большую долю, чем самые обеспеченные семьи, и окажутся в самом невыгодном положении. Произойдет сдвиг этой группы к беднейшим слоям населения и углубление разрыва с группой богатых.

Нет оснований для признания такой схемы справедливой. Она слишком жесткая для малообеспеченных семьей и не выполняет функцию уменьшения разрыва между уровнями материальной обеспеченности населения.

Доля расходов на ЖКУ при их полной оплате существенно ниже для людей с высокими доходами. Для них не важно, какая схема субсидирования используется и на каком уровне будет установлена планка допустимого уровня платежей: 10, 15 или 22 %. Они в любом случае заплатят за ЖКУ меньше 10 % своего дохода - как по социальной норме жилья, так и по реальной обеспеченности им. То есть предельный уровень высок и критичен только для людей с низкими и средними доходами – а это примерно 85% населения России.

Анализ структуры потребительских расходов населения показал, что возможность дополнительного повышения доли платежей населения за ЖКУ за счет других видов расходов крайне ограничена и не превышает 2-3 %. Допустимый уровень затрат на оплату ЖКУ в 22 %, начиная с которого в России предоставляются жилищные субсидии, завышен. Многие муниципалитеты назначили стандарт на более низком уровне (10 % в Череповце, 13 % в Москве).

Пороговое значение расходов на ЖКУ для малообеспеченных семей должно быть 10 %, а в среднем для всех потребителей не 22, не 15 и даже не 10 %, а только 6-7 %. На каждый процент превышения этого порога показатель собираемости платежей населения снижается на 7 %.[5] То есть, инвесторы не смогут вернуть свои деньги, не потратив огромных средств на судебные издержки. Судиться же им придется с малоимущими: более 60 % задолженности по ЖКУ приходится именно на эту группу населения. Но даже через суд удается взыскать не более трети задолженности. Во многих городах нет резервного жилого фонда соответствующего качества для переселения неплательщиков.

В диапазоне доли расходов на ЖКУ до 6-7 % от дохода уровень платежной дисциплины составляет 80-100 % и зависит от эффективности механизмов приведения готовности платить за ЖКУ в соответствие со способностью платить. К этим механизмам относятся как жесткие меры («психические атаки» путем вывешивания «черных» списков, публикация списков неплательщиков в газетах и показ их по местному телевидению, вычеты квартплаты из зарплаты, взыскание долгов через суд, выселение злостных должников), так и более мягкие - отработка долга, реструктуризация задолженности и др. Каждая из них имеет свой потенциал и свой предел.

В каждом населенном пункте в каждый момент времени существует абсолютный максимум способности и готовности граждан оплачивать ЖКУ. При повышении тарифов на ЖКУ сверх этого максимума население заплатит меньше, а его задолженность резко возрастет. Максимальная способность и готовность населения платить за ЖКУ достигается при предельной доле расходов на ЖКУ 10 % и средней доле 6-7 % от суммы денежных доходов всего населения.[6]

На фоне завышенной допустимой доли семейного бюджета, направляемой на оплату ЖКУ, обозначились новые угрозы в ценообразовании: согласно нормам ВТО Правительство с 2008 г. не будет регулировать цены на природный газ, а с 2009 г. на электроэнергию. Производители труб для ЖКХ подняли цены на свою продукцию на 35-40%. Это означает, что стоимость ремонта изношенных инженерных сетей возрастет на столько же.

Еще один серьезный фактор роста расходов на ЖКУ – это введение обязательного страхования жилья (ОСЖ). Под ОСЖ попадают все виды недвижимого имущества. По самым скромным оценкам предполагается, что тарифы на обязательное страхование жилья составят около 3% от рыночной стоимости жилья в год.

Рост тарифов на ЖКУ и оплату жилья ведет к обнищанию людей и дальнейшему разрыву в доходах 10% самых бедных и 10% самых богатых (до 50 раз, при том, что социальные риски такого разрыва оцениваются как серьезные при показателе в 14-15 раз). С другой стороны, рост тарифов не сопровождается ростом показателей качества ЖКУ, следовательно, ведет к бесконтрольной эскалации цен на услуги низкого качества.

Ситуация в ЖКХ РСО-Алания в точности повторяет российскую действительность. Тарифы на жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ) в РСО-Алания поднялись в 2006 г. в среднем на 19,2%.[7] На сегодняшний день технические возможности старых коммуникаций и оборудования практически полностью исчерпаны. Физический износ коммуникаций ЖКХ составил:

- котельные – 59,5%

- водопровод – 69,3%

- канализации – 68,5%

- теплотрассы –67,8%

- трансформаторные подстанции –67%

- электросети –68,1%

- основные фонды теплоснабжения –70%

- основные фонды электроснабжения –80%

- потери тепла в трубопроводах и теплосетях от 25% до 46%.[8]

- задолженность по зарплате работникам ЖКХ – свыше 23 млн. руб.[9]

В некоторых районах города водопроводные и канализационные трубы проложены еще до революции. Опасность ситуации в том, что водопроводные и канализационные трубы проложены рядом (часто друг над другом), что создает биологическую опасность в случае прорыва труб и попадание канализационных стоков в водопроводную систему города. Возможность различных техногенных катастроф увеличивается с каждым годом. Данная ситуация стала возможной по следующим взаимосвязанным причинам:

Для большинства потребителей услуги ЖКХ – безальтернативны – от них нельзя отказаться, их ничем нельзя заменить. Отсутствие конкуренции в отрасли влечет оказание некачественных услуг. Согласно закону «О местном самоуправлении в РФ» тарифы и нормативы в ЖКХ формируются органами местного самоуправления. Какие тарифа заложат местные монополисты – теплосети, водоканалы и прочие, являющиеся унитарными муниципальными предприятиями, - такие тарифы региональные и местные власти им и утвердят. У органа, регулирующего тарифы на местном уровне, нет экономической заинтересованности в проведении политики снижения издержек и, соответственно, тарифов. Расчеты и утверждение тарифов и нормативов услуг ЖКХ непрозрачны и неясны большинству потребителей этих услуг. Даже если есть договора между коммунальным предприятием и потребителем услуг, в них не содержится информация о структуре затрат и качестве оказываемых услуг. Отсутствие стремления структур ЖКХ к снижению издержек, так как ценообразование услуг основано на затратной системе, когда прибыль напрямую зависит от величины затрат. Существующий порядок списания убытков коммунальных предприятий на себестоимость оказываемых услуг создает предпосылки, стимулирующие затратный метод ведения жилищного хозяйства.

Эти причины спровоцировали возникновение следующих ситуаций:

Необоснованное завышение тарифов и нормативов в разных районах республики, из-за чего создаются неравные социально-экономические условия для участников рыночных отношений. Например, не ясно, почему жители Алагирского и Ирафского районов должны потреблять вдвое меньше воды, чем жители Пригородного и Моздокского районов, или почему жители Моздокского района должны платить вдвое больше за жилье, чем жители Кировского района. Увеличение уровня платежей граждан в стоимости жилищно-коммунальных услуг не дает ожидаемого роста доходов отрасли ЖКХ в связи с увеличением числа граждан, получающих субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг. Отсутствие взаимосвязи между ростом реальных доходов населения и переходом к 100% оплате ЖК услуг Отсутствие взаимосвязи между ростом тарифов на ЖКУ и уровнем их качества. Перенос финансирования льгот ветеранам труда на региональные бюджеты и сокращение общего количества категорий льготников, получающих жилищные субсидии, приведет к дальнейшему снижению доходов коммунальных предприятий.

Республиканский Департамент ЖКХ объясняет столь существенные различия в стоимости ЖКУ на территории 8000 кв. км «различиями в ландшафте и природными условиями». К примеру, в Моздоке вода дороже, чем во Владикавказе, по причине глубокого залегания водоносных пластов (рис.1), а канализация во Владикавказе дешевле (рис.2), так как все идет самотеком и насосы не нужны и т. д.

Рисунок 1.

Тарифы на водоотведение в РСО-Алания, гг. (руб./ куб. м.)

Рисунок 2.

Тарифы на водоснабжение в РСО-Алания, гг. (руб./куб. м)

Общая ситуация с тарифами остается непрозрачной. С нормативами так же нет четкой картины: жители одного района республики должны потреблять (вернее, оплачивать) воды в несколько раз больше чем в другом.

В 2005 году было принято Постановление Правительства РСО-Алания «Об утверждении нормативов потребления ЖКУ предоставляемых в РСО-Алания»,[10] которым утверждены единые республиканские нормативы на ЖКУ, однако ни в одном районе это постановление не выполняется в полном объеме. Специалисты Департамента ЖКХ РСО-А объясняют это тем, что при расчете нормативов и тарифов на текущий год ориентируются по показателям предыдущего года, плюс потери – существующие и ожидаемые. Для структур жилищно-коммунальных предприятий, занимающихся формированием тарифов и нормативов ЖКУ, не составляет большого труда обосновать цены затратами: монополист на локальном уровне обладает еще и монополией на информацию.

Сейчас для большинства населения РФ главной проблемой является не только приобретение жилья, но и его содержание. Население с большим трудом выдерживает оплату услуг. А речь идет о деградации основных фондов - зданий и инфраструктуры. И в федеральном справочнике по ЖКХ и в документах правительства говорится о критической изношенности основных фондов. Это неумолимый фактор. Его невозможно устранить с помощью конкурентной среды, слияния министерств, установки счетчиков или приватизации РАО ЕЭС. Нужны ресурсы для восстановления материально-технической базы. В этих условиях приоритетной задачей власти стало переложение этой проблемы на плечи населения. Коммунальные платежи растут сразу по всем направлениям.

Здравомыслящие специалисты по проблемам ЖКХ утверждают – реформу в отрасли следует начинать с полного переоснащения и перевооружения основных фондов, используя последние достижения в области энерго - и ресурсосбережения. Для этих целей следует повести финансовое оздоровление отрасли. Иначе реформа ЖКХ так и будет «пробуксовывать».

Устаревшее оборудование ТЭЦ и водопроводной сети приводит к ненужному расходу природных богатств, перебоям в водо-, электро - и теплоснабжении и, в конечном счёте, бьёт по карману и потребителя, и строителя, и монтажных организаций, и инвесторов. Напротив, экономя природные ресурсы, современное оборудование экономит и деньги - прежде всего средства потребителя, который, между тем, полностью удовлетворяет свои потребности. Ясно, что модернизация ЖКХ и оптимизация потребления и расхода природных ресурсов побуждают к поиску наиболее экономичного оборудования, способного удовлетворить целый ряд требований.

При формировании бюджета на региональном уровне вопросы финансирования ЖКХ рассматривается в последнюю очередь (т. н. «остаточный принцип»). Из-за недостаточного финансирования и физического износа основных фондов организации ЖКХ большинства регионов России работают не в эксплуатационном, а в аварийно-восстановительном режиме. На 100 км. инженерных сетей приходятся 73 аварии (в Европе - в среднем 3).[11] В сложившихся условиях сегодня вполне реален крупномасштабный инфраструктурный кризис, связанный с массовыми авариями на объектах ЖКХ.

Между тем, эта отрасль включает в себя систему жизнеобеспечения – она приоритетна, следователь недофинансирование может привести к серьезным последствиям, нанести урон экономике страны, отдельным ее регионам, создать серьезную угрозу здоровью и жизни людей.

При рассмотрении тарифов и нормативов на ЖКУ можно выявить целый ряд логически не обоснованных ситуаций; в силу большей наглядности мы приведем пример с водоснабжением и водоотведением:

- нормативный расход воды на одного человека в некоторых случаях меньше, чем нормативный расход сточных вод;

- завышенный норматив потребления воды до 460 литров на человека в сутки, из них 130 литров горячей воды. Учитывая, что в основном все санитарно гигиенические мероприятия осуществляются горячей водой, остается неясным, на что семья из 4-х человек может потратить 1320 литров холодной воды в сутки. Учитывая, что около 8 часов почти каждый человек проводит вне дома, ситуация становится более чем абсурдной – расход 30-40 литров воды каждый час на человека.

По другим видам ЖКУ ситуация схожая и свидетельствует о том, что цена на ЖКУ не объективна. Цена становится объектом регулирования и согласования между субъектами рынка, т. е. инструментом реализации интересов. При этом побеждают интересы той стороны, у которой позиции сильнее. В данной ситуации критерием для определения справедливости утверждаемой цены, ориентиром для ее расчета служит величина издержек. Коммунальное предприятие, заинтересованное в получении устойчивой прибыли от своей деятельности, обосновывает самые высокие цены и нормативы и лоббирует их перед утверждающими органами. Себестоимость как основа монопольной цены и заинтересованность предприятий ЖКХ в высоких тарифах являются первопричинами затратных тенденций в коммунальной деятельности. Манипуляции такими составляющими тарифа, как амортизация и ремонтный фонд, являются наиболее характерным фактом необоснованного завышения себестоимости

Для населения реформа ЖКХ отождествляется с ростом тарифов.[12] Большинство потребителей сходятся в следующем: несмотря на рост тарифов, качество обслуживания осталось неизменным, т. е. низким. Зачастую ремонт жилья (замена труб, ремонт подъездов, замена электропроводки) происходит по следующей схеме: жильцы собираются вместе, проводят мониторинг состояния дома, подсчитывают, во сколько обойдется ремонт, собирают деньги со всех жильцов, предварительно назначив ответственного, и проводят ремонт своими силами.

Многие потребители ЖКУ не знают, что в перечень работ, связанных с текущим ремонтом общего имущества жилых домов и оплачиваемых жильцами, входит целых 18 пунктов,[13] обязывающих домоуправления проводить полный ремонт жилья. Где услуги, которые заложены в тарифах? Частично в данной ситуации виноваты сами потребители, не знающие своих прав или считающие, что легче уплатить за все услуги, чем разбираться, какие услуги оказаны, какие нет.

Неясность в правах потребителей, непрозрачность в тарифах и нормативах, постоянно меняющееся законодательство, отсутствие четко обозначенной ответственности поставщиков ЖКУ – все это дает возможность нецелевого расходования или, попросту, растрат поступающих платежей от потребителя.

Рекомендации по выходу из сложившейся ситуации – на уровне региональной экономической политики - следует разделить на группы: правовые, организационные, экономические и технические. К ним можно отнести следующие:

Обязать глав АМС районов строго придерживаться Постановления Правительства РСО-Алания «Об утверждении нормативов потребления ЖКУ, предоставляемых в РСО-Алания». Обеспечить прозрачность процесса формирования республиканского бюджета. Обеспечить должную приоритетность отрасли ЖКХ – как системе жизнеобеспечения при формировании бюджета. Разработать и внедрить нормативно-правовую базу документов, которые смогли бы отрегулировать отношения между властью и бизнесом в сфере ЖКХ.

Ключевым звеном здесь является законодательное отнесение коммунальных услуг к сфере публичного интереса – особой социальной ответственности государства и закрепление в российском законодательстве права заключения публичного договора между государством и частным предпринимателем. Из-за законодательно неурегулированных партнерских отношений, в том числе тарифных, между частным бизнесом и государством:

- инвесторы не уверены в возврате собственных средств, затрудняется долгосрочное (на 25-30 лет) инвестиционное планирование;

- муниципалитеты в большинстве случаев не готовы заключать долгосрочные договора на передачу принадлежащего им имущества в управление бизнес структурам;

- стороны изыскивают альтернативные пути оформления сделок на передачу коммунальных объектов в долгосрочное управление (в концессию) частным операторам, что увеличивает и без того высокие риски невыполнения достигнутых договоренностей.

Разработать систему мониторинга жилья, при котором комиссии совместно с жильцами многоквартирных домов будут участвовать в мониторинге жилья. Создать экспертную организацию по проведению независимой экспертизы экономической обоснованности тарифов и нормативов ЖКУ. Обеспечить взаимодействие департамента ЖКХ с общественностью и СМИ. Информировать широкие слои населения по вопросам реформы. Создать серии периодических специальных телевизионных передач с целью обсуждения и освещения проблем ЖКХ. Создать для населения бюро единой справочной бесплатной информации по реформе ЖКХ. Создать прозрачную структуру цен на ЖКУ с учетом региональной специфики (т. е. расшифровывать общую сумму оплаты по составляющим ее статьям). Провести финансовое оздоровление отрасли. Внедрить механизм выдачи адресных субсидий жильцам - их получателям. Бюджетные деньги должны идти не обслуживающим предприятиям, которые не заинтересованы в их эффективном использовании, а непосредственно жителям, которые сами оплачивают реально оказанные услуги. Тогда ЖКХ сможет перейти на договорные условия, и финансовые средства не будут оседать в бюджетах муниципальных образований. Разработать систему мер для привлечения в ЖКХ малого и среднего бизнеса. Разработать комплекс мероприятий по установке современных систем учета электроэнергии, газа, тепла, воды. Внедрить систему бонусов и штрафов при соблюдении или несоблюдении режима энерго- и ресурсосбережения. Пропагандировать внедрение энергосберегающих и ресурсосберегающих технологий, как на уровне отдельных домохозяйств, так и на уровне нового строительства.

Соблюдение данных положений позволит изыскать дополнительные средства на замену и ремонт основных фондов жилищно-коммунальных сетей, создаст здоровую систему взаимоотношений между потребителями и поставщиками ЖКУ, повысит престиж ЖКХ, а, следовательно, изменит критерии качества предоставляемых услуг.

ПРИМЕЧАНИЯ:

[1] См. , , «Социально-экономические проблемы реформы ЖКХ РСО-Алания. Владикавказ. 2005.

[2] РИА «Новости».

[3] Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. N 609 «О мерах по ликвидации системы перекрестного субсидирования потребителей услуг по водоснабжению, водоотведению, теплоснабжению, а также уничтожению, утилизации и захоронению твердых бытовых отходов».

[4] По данным ИТАР-ТАСС.

[5] Башмаков на жилищно-коммунальные услуги: есть ли пределы роста? //Энергосбережение, 2003. №4.

[6] Региональная практика и проблемы регулирования тарифов на услуги ЖКХ // Энергосбережение», 2003. №6.

[7] Парламентские слушания о ходе реформирования ЖКХ в РСО-Алания 14.03.2007 (основной докладчик – председатель парламентского комитета по вопросам ЖКХ и строительной политике, содокладчик - А, председатель Департамента ЖКХ РСО-Алания).

[8] По данным Департамента ЖКХ РСО-Алания.

[9] По данным Минфина РСО-Алания.

[10] Вследствие многочисленных жалоб населения на завышенные нормативы потребления ЖКУ и нормативы потребления сетевого газа в районах республики РСО-А, в Парламенте республики в 2004 г. была создана депутатская комиссия по упорядочению нормативов на ЖКУ и нормативы потребления природного газа в РСО-А. Результатом деятельности комиссии стало постановление Парламента, в котором правительству республики поручалось разработать единые нормы потребления ЖКУ. В январе 2005 г. было принято Постановление Правительства РСО-А № 39 «Об утверждении нормативов потребления ЖКУ предоставляемых в РСО-Алания», которым утверждался единый республиканский норматив на жилищно-коммунальные услуги.

[11] См. , , . Социально-экономические проблемы реформы ЖКХ РСО-Алания. Владикавказ. 2005.

[12] «ЖКХ – это передний край», 24.03.2006 www. *****/press_id219.html

[13] Перечень работ, связанных с текущим ремонтом общего имущества жилых домов и оплачиваемых за счет платы за ремонт жилья. 27.09.2003 № 000 «Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда», постановлением Правительства Российской Федерации «О порядке и условиях оплаты гражданами жилья и коммунальных услуг».