[1]
ЯВЛЯЕТСЯ ЛИ РОССИЯ ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕСПУБЛИКОЙ?
Что считать федерацией? Можно ли Россию считать федеративной республикой?
Можно назвать несколько признаков, наличие которых для большинства исследователей достаточно, чтобы считать данное государство федеративным. И есть, вероятно, другие признаки, свидетельствующие, что форму такого-то государства нельзя назвать иначе, чем унитарной.
Вначале было слово… поэтому федеративное государство должно прежде всего само позиционировать себя как таковое Слово «федерация» не обязательно будет присутствовать в названии государства, но в нормативных актах высокого уровня государство должно определяться как федеративное [2].
Второе. Федерация – всегда плод компромисса. Естественное стремление государств поглотить территории с населением, уже имеющим свою государственность [3] приводит либо к полной ассимиляции территории и населения без изменения исходной формы победившего государства, либо частичному поглощению с преобразованием собственной формы в империю и, в редких случаях, когда силы примерно равны, приводит к образованию союза равных – федерации. Унитаризм – естественное и наиболее часто встречающееся состояние внутригосударственных отношений; за федерацию же приходится сражаться. В любом случае федерация – плод борьбы за независимость, дарованных федераций не бывает.
Третье. Федерация – это всегда большая степень свободы от центральной власти, чем в государстве унитарном. Среди свобод базисной является, вероятно, свобода экономическая, которая обеспечивается сбалансированной системой налогов, позволяющей субъектам, хотя бы гипотетически, «быть на хозрасчете», т. е. обходиться без финансовых вливаний из центра.
Четвертое. Никто, кроме самих субъектов, не может участвовать в формировании ее высших законодательных и исполнительных органов, в противном случае они перестают быть государствами.
Пятое. Несмотря на любую ассимметричность, субъект федерации есть ее альфа и омега. Не может быть ничего над субъектами, кроме самой федерации, и не может быть ничего под ними, имеющими такой же статус субъектов.
Шестое. Государство должно состоять из территорий, являющихся субъектами федерации. Для того, чтобы эти территории не просто назывались республиками, землями, штатами и т. д., а в действительности были государствообразующими субъектами, необходимо, чтобы они обладали соответствующим статусом. Статус субъекта федерации, по нашему мнению, должен качественно отличаться от статуса территориального образования (области, губернии, уезда, района, дистрикта и т. п.) Поскольку статус – понятие довольно емкое, то вряд ли удастся придти к единому мнению относительно его содержания. Так, существуют полярные мнения относительно вопросов, обладают ли субъекты федерации суверенитетом [4], отличаются ли они от административных образований правом свободного выхода из федерации и т. д. По-разному решается вопрос о гражданстве. Более или менее единообразным является представление о наличии у субъектов федерации а) права называться таковыми, б) иметь свои государственные символы (герб, гимн, флаг, столицу), в) иметь свою систему высших органов, включающую парламент и правительство, г) иметь свое законодательство, д) собирать в свой бюджет налоги, е) иметь компетенцию, на которую не посягает центральная власть.
Разумеется, федерация, как и многое другого в обществе, развивается сама по себе: не от постулатов к их реализации на практике, а, наоборот – вначале естественный ход развития истории дает некий опыт, который потом осмысливается и интерпретируется.
Поэтому приведенные выше признаки не есть условия, под которые каждая федерация должна подстраиваться; они – суть обобщенные признаки, присущие большинству существующих федеративных государств. И если по 1-му из наших признаков Россия – безусловно федеративное государство, то остальным признакам она соответствует в меньшей степени.
Естественно, из каждого правила есть исключение. Но как будет показано ниже, Российская федерация, вероятно, является чемпионом по таким исключениям. Уникальность российской модели 1993 года проявляется во многом. Прежде всего, наша федерация является дарованной, а не завоеванной (2-й признак). В каком-то смысле дарованными являются федерации бывших доминионов Великобритании: Австралийский Союз, Канада, Сен-Китс и Невис. Но здесь мы видим совершенно другое: уходя, метрополия предлагает оставляемой территории модель управления, характеризующуюся большей децентрализацией регионов. И все. В России же к «старым» субъектам федерации – республикам – добавили новые – области, края, города, которые до сих пор никогда не были государствами [5]. То есть Липецкая или Ульяновская области в одночасье получили статус государствообразующих субъектов. Ничего подобного история Европы и Азии не знает. Бельгия, Германия, Австрия, Швейцария, ОАР состоят из субъектов, имевших тот или иной исторический опыт самостоятельного существования на международной арене [6].
Причина кардинального изменения статуса российских областей банально проста: в условиях распада СССР и угрозы дезинтеграции России переход к унитарной форме был чреват непрогнозируемыми осложнениями. Но так же невозможно было строить федерацию, передавая русской части России права одного субъекта, в то время, как за национальными составляющими (республиками) оставались права множества субъектов. Был избран другой вариант: русская часть России делится на множество субъектов и получает подавляющее число голосов в парламенте (что соответствует реальной роли русского населения) [7].
То есть, области, а вместе с ними края, города, республики условно (и, по нашему мнению, временно) «были назначены» субъектами федерации.
Бутафорский характер субъектов РФ проявляется во многом. Они ни в коей мере не соответствуют 3-му из признаков, поскольку не обладают достаточной степенью экономической свободы. Действительно, население России платит 3 вида налогов местных (муниципальных), 5 – региональных (субъектных), и 15 видов федеральных. И дело не только в том, что суммарно федеральная часть налогового бремени значительно больше субъектной части, и не в том, что часть федеральных налогов в определенной пропорции перераспределяется между Россией и субъектами, а в том, что система построена так, что субъекты никогда не смогут исполнить свои бюджеты самостоятельно. Они – перманентные просители. А кто заказывает музыку, тот, как известно, «ее и танцует».
Создается впечатление, что наиболее яркой отличительной чертой России остается патернализм. В 20-30-е гг. формирование советской модели управления экономикой породило новую правовую категорию – право оперативного управления (усеченное право собственности, ограниченное стремлением высшего руководства оставить за собой последнее слово в распределении собственности). Сегодня в учебниках это называется проявлением патернализма. Через призму этого же явления следует рассматривать и сегодняшнюю модель российского федерализма. О том же свидетельствует несоответствие российской модели 4-му признаку: формирование высшей исполнительной власти в субъектах жестко зависит от центра. Обозначение этого явления через новое понятие «выстраивание вертикали власти» ничего не меняет по сути. Это – лишь свидетельство временного характера федеративного состояния России в данном переходном периоде.
По 5-му признаку Россия также не может считаться «обычной» федерацией. Насколько нам известно, ни в одной из существующих федераций нет структур, объединяющих субъекты федерации в группы. Выше субъекта идет только сама федерация ; у нас же над автономными округами идут края, над ними – федеральные округа, и только над ними – высшие власти федерации. При такой конструкции, естественно, резко ослабляются позиции исследователей, полагающих субъекты государствами, да еще имеющими суверенитет.
Наконец, 6-й признак. Формально республики, края, области и т. д. называются субъектами федерации, имеют государственные символы, свои правительства, парламенты, свои конституционные суды, своих мировых судей, имеют даже свое законодательство. Но все эти признаки были и остаются формальными, бутафорскими, не имеющими отношения к сущности. Сущностью же всякого государства является власть, как она устроена и как распределена. Федерация, повторимся, это государство с меньшей централизацией власти, нежели унитарное государство. Способом закрепления и декларирования власти является право (в единстве законодательства и правоприменения). В субъектах РФ роль областного законодательства необычайна низка. Эта роль, по нашему мнению, определяется не количеством принятых законов, а количеством отношений, реально урегулированных именно местным, а не федеративным законодательством [8]. Много ли споров рассматривают суды со ссылкой на местные акты? Что же касается содержания законов субъектов федерации, то очень многие из них практически не содержат новых норм, а повторяют федеральные законоположения.
Относительно компетенции субъектов, на которую не посягает федеральная власть. На первый взгляд компетенция федерации ограничена лишь 18 позициями статьи 71 Конституции (пункты «а» - «т»). Но статья 72 называет еще 14 групп полномочий, которые относятся к совместному ведению. А что такое совместное ведение? Это вопросы, которые решаются субъектом только до момента, пока федерация не решит разрешать их сама. Получается, субъектам федерации остаются лишь остальные вопросы, обозначенные статьей 73 так: «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти». Но много ли им остается той полноты?
Изложенное, впрочем, не следует понимать как некую дефектность российской модели федерации. История знает множество федеративных государств [9], государств, бывших федерациями [10] и квазифедеративных государств [11]. Повторимся, не жизнь подстраивается под критерии, а государство само предлагает признаки, удобные для него на данном историческом этапе. Задача же исследователя состоит в том, чтобы понять причины отклонений и уловить тенденции развития.
Тенденции мы видим в том, что этнополитические и иные условия не позволят в ближайшее время декларировать уход от федерализма, однако политические, экономические и другие обстоятельства будут подталкивать к превращению России в унитарное государство de facto.
1. Кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой теории государства и права Владикавказского института управления.
2. Исключения: Папуа – Новая Гвинея, считающаяся юридически унитарным государством с однопалатным парламентом, но де-факто признаваемая федерацией, дрейфующий от унитарной к федеративной форме статус Южно-Африканской республики, Нидерландов.
3. Если на присоединяемой территории нет населения или население не имеет государственности, то такое присоединение считается акцией географического свойства, а не политического (открытие Америки, Австралии, Новой Зеландии, покорение Ермаком Сибири и т. п.).
4. См., к примеру: О государственном суверенитете республик – субъектов Российской Федерации./Конституция и конституционная законность. Материалы 2-й республиканской научно-практической конференции. Владикавказ. 2004. С.37-57; Федерализм: Энциклопедия. М.: МГУ. 2000. С.551-552.
5. Если не считать, что на территории только нескольких из них были княжества.
6. Конечно, сегодняшние штаты Индии, Пакистана, Малайзии не вполне совпадают со средневековыми государственными образованиями, но, в целом, появление там федерации было исторически необходимым явлением.
7. Ситуация не новая: когда в 1945 г. СССР поставил вопрос о том, чтобы ему предоставили в ООН не один, а 15 голосов, по числу республик, США потребовали себе 50 – по числу штатов. Остановились на компромиссном варианте: 1 голос у США и 3 у СССР (вместе с Украиной и Белоруссией).
8. Подробнее см.: , , Гагиева проблемы правотворчества и правоприменения. / Конституция и конституционная законность. Материалы 3-й Северо-Кавказской региональной научно-практической конференции. Владикавказ. 2006. С.20-27
9. В Европе это: Российская Федерация, Швейцария, Австрия, Германия, Бельгия, Босния и Герцоговина, в Азии это: Индия, Пакистан, Малайзия, Объединенные Арабские Эмираты, в Америке это: США, Мексика, Канада, Венесуэла, Аргентина, Бразилия, Сен-Китс и Невис, в Африке это: Нигерия, Танзания, Эфиопия, в Океании это: Австралия, Микронезия, Коморские о-ва
10. Это: СССР в г. г, РСФСР в19г. г, ЗСФСР в г. г, СФРЮ в г. г, ЧССР в г. г, Мали в г. г, Федерация Центральной Америки (Гватемала, Гондурас, Коста-Рика, Никарагуа, Сальвадор) в г. г., Федерация Южной Аравии (Йемен) в г. г, Федерация Родезии и Ньясаленда (Центральноафриканская федерация) в г. г.
11. Это: Южно-Африканская республика (унитарная республика с элементами федерализма, сверхпарламентская республика), Папуа-Новая Гвинея – конституционная монархия Вестминстерского типа, федерация де-факто в составе Содружества, Мадагаскар – суперпрезидентская. республика, унитарное, но децентрализованное государство, Нидерланды – парламентская монархия, унитарное, но децентрализованное государство, Италия, Испания.
