КОНКУРЕНТНОСТЬ И ПЛЮРАЛИЗМ РЕГИОНАЛЬНЫХ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕЖИМОВ В РОССИИ

Основательная трансформация российской политической системы после распада Советского Союза и демонтажа партийно-советской структуры власти в полной мере затронула российские регионы и региональные политические режимы. Как отмечает российский исследователь В. Гельман, изменения на уровне нормативно-правового регулирования деятельности региональных органов государственной власти, хотя и находились в прямой зависимости от общероссийских политических реформ, характеризовались значительными региональными вариациями.[1]

В регионах, как и в стране в целом, появились новые властные институты, основным отличием которых от органов власти советской эпохи была прямая, открытая выборность. Жителям регионов впервые пришлось избирать и глав исполнительной власти, и депутатов представительных собраний. Появление новых институтов стало важнейшим фактором влияния на формирование региональных политических режимов. Как отмечает Роберт Патнэм, «институты формируют политику».[2] Институты определяют политику, влияя на самоидентификацию политических акторов, их представления о власти и стратегию достижения власти. Действия, предпринимаемые политическими институтами, перераспределяют политические интересы и ресурсы, а также меняют правила политической игры. Происходит это, по мнению Д. Марч и Й. Олсен, через внедрение новых критериев успеха и неудачи, введение новых правил политического поведения, наделение одних людей большей властью по сравнению с другими.[3]

В то же время, введение новых правил политической игры отнюдь не изменяет конечной цели её участников: достижение власти. Применительно к большинству российских регионов этот тезис может быть дополнен: не только достижение, но и удержание власти, причём на максимально возможный срок. Аксиомой является положение, согласно которому удержать власть при наличии института всеобщих выборов проще всего сведя до минимума или вовсе элиминировав политическую конкуренцию. В то же время, демократическая форма правления ставит политическим акторам, стремящимся к этому, существенные ограничения как нормативно-правового порядка, так и через воздействие гражданского общества. Ведь, по образному выражению Станислава Радкевича, «соль демократии — не выборность, а сменяемость».[4] В целом, проблема построения конкурентных региональных политических режимов, а, равно, как и определение факторов, в наибольшей степени влияющих на их формирование как в большей степени демократических или авторитарных, является одним из наиболее значимых аспектов политических исследований последних лет.

Минималистская концепция демократии и, в частности, классическая точка зрения Й. Шумпетера, рассматривает выборы как определяющий элемент демократической системы правления.[5] Различные примеры в посткоммунистических странах показывают, что политическое соперничество определяется как «наличие значимой внутриэлитной борьбы за власть».[6] Пристальное внимание, уделяемое исследователями российскому региональному политическому процессу обусловлено специфическим контекстом трансформации России в 1990-е годы, который сделал возможным рассмотрение регионов как отдельных политических образований (не так уж не похожих на государства) с федеральным правительством и национальной бизнес-элитой в качестве внешних акторов.

Действительно, реальность последнего десятилетия характеризуется активными процессами регионализации и передачи, а, в некоторых случаях, и захвата властных прерогатив регионами, что дало повод поставить под вопрос существование России как монолитного политического образования. Даже короткого взгляда на внутриполитическое развитие на региональном уровне достаточно, чтобы увидеть значительную диверсификацию политических траекторий. Как подметил Жоэль Мозес, «слабое центральное правительство России с 1991 года обеспечило и стимулы, и возможности для руководства регионов действовать по-своему и развивать собственную политическую идентичность и оригинальную комбинацию политических моделей».[7] Таким образом, разнообразие региональных политических систем в России предоставляет дополнительные эмпирические основания для исследователей, теоретизирующих по вопросу динамики посткоммунистической трансформации.

Одна из наиболее распространённых точек зрения на российскую региональную трансформацию заключалась в том, что этнические регионы России имели тенденцию к большему авторитаризму в 1990-е годы.[8] Не-этнические регионы, с другой стороны, рассматривались как субъекты более демократической ориентации, имеющие более плюралистические политические режимы.[9] Однако, как отмечает отечественный исследователь Г. Шарафутдинова, эти заключению были сделаны по большей части на основе эмпирического материала, собранного лишь в нескольких, наиболее «выпуклых» регионах России.[10]

По мнению американского политолога Ричарда Саквы, в России имперское и советское наследие обусловило множество отличительных черт федерализма, наиболее важные из которых, во-первых, этнический характер федерализма, во-вторых, слабость традиций автономной рациональной администрации и гражданских ассоциаций в регионах.[11] Далее Саква совершенно справедливо, на наш взгляд, указывает, что на территории РФ появились «совершенно разные режимы – от относительно демократических в Новгородской, Архангельской и Самарской областях… до авторитарных в Приморском крае и Калмыкии».[12] Более того, региональные различия в России проявляются не только в разнообразии политических режимов, но и в отсутствии единой государственно-политической структуры. Иными словами, различны не только типы политических режимов, но и формы правления. Так, например, Удмуртия до 2000 года была парламентской республикой, Самарская область, по мнению Р. Саквы, «полностью сформировавшаяся президентская республика», а Москва – «копия суперпрезидентской республики», существующей в Российской Федерации.[13]

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

Помимо политического здесь необходимо выделить и ряд экономических аспектов. В частности, асимметричность федеративных отношений в России проявляется и в бюджетной сфере, в этой связи было даже введено понятие «регион-донор», хотя критерии и параметры, применявшиеся для определения таких регионов, весьма смутны. Так, к маю 1999 года лишь 13 российских регионов были признаны «донорами», однако это не означало, что все остальные субъекты федерации являлись реципиентами – около трети регионов вообще не получали вообще никаких финансовых «вливаний» из центра.[14] Кроме этого, были заключены многочисленные двусторонние договоры между субъектами федерации и центром, согласно которым были установлены различные объёмы отчислений в федеральный бюджет от сумм налоговых платежей, собираемых на их территории, от 50% в Татарстане до 75% в подавляющем большинстве других субъектов федерации. Также нужно выделить тот факт, что после августовского 1998 года финансового кризиса «экономизация» политики регионов значительно усилилась.[15] По мнению Р. Саквы, субъекты федерации, вынужденные рассчитывать только на собственные ресурсы в деле преодоления последствий кризиса, всё больше рассматривали себя как автономные экономические субъекты, а не часть единого национального рынка.[16]

Таким образом, в процессе постсоветской трансформации, политическое пространство России в региональном аспекте обрело сложную составную структуру, основой которой стал асимметричный федерализм, экономическое неравенство регионов и значительная степень автономии, обретённая субъектами федерации в 1990-е годы. Это, во многом, обусловило процесс политической диверсификации в регионах и оказало непосредственное влияние на формирование региональных политических режимов в диапазоне от демократии, подразумевающей значительную степень политической конкуренции, до жёсткого авторитаризма, стремящегося свести эту конкуренцию до минимума.

Существует три теоретических подхода, объясняющих этот процесс. Первый – институциональный – объясняет всё через призму влияния федерального устройства страны. Второй фокусирует внимание на этническом соперничестве и конфликтах как на движущей силе социальных процессов, влияющей на развитие политического режима. Третий подход указывает на наличие «обучающего» эффекта в электоральной политике как потенциальной детерминанте уровня политической конкуренции в республике. Остановимся подробнее на аргументации всех трёх направлений.

Институциональный аргумент базируется на асимметричной модели федеративного устройства России и привилегированной позиции ряда субъектов федерации, что может дать элитам таких привилегированных регионов больше возможностей для построения политических режимов со слабой конкуренцией или даже практически полным её отсутствием.

Российская Федерация является сложной этнофедеральной системой состоящей из 89 субъектов с различающимся статусом. Федерация состоит из территориально и этнически образованных регионов, которые, по идее, представляют собой «родину» для этнических меньшинств России и имеют название, титульной этнической группы.[17] Основной административно-территориальной единицей России являются края и области, они не представляют определённой этнической группы в отличие от республик, автономных областей и округов. В Конституции Российской Федерации признаётся равенство всех субъектов;[18] однако, несмотря на это, регионы дифференцируются по статусу, что также зафиксировано в Конституции. Национальные республики имеют более высокий статус и определяются как государства. Республики имеют право устанавливать свой государственный язык (ст. 68) и создавать собственную архитектуру власти. Автономные округа и области – национальные образования с более низким статусом, который до сих пор остаётся не совсем определённым. С одной стороны, они признаются равными субъектами федерации, с другой стороны они обычно располагаются внутри более крупных территориальных образований и вынуждены регулировать отношения с ними на основе как федерального законодательства, так и двусторонних договоров. Однако, федерального законодательства, регулирующее эти отношения, до настоящего времени не существует, равно как и двусторонние договоры подписаны далеко не со всеми такими регионами.[19]

Области и края являются территориальными образованиями в Российской Федерации. Эти субъекты не рассматриваются как государства, не имеют они и соответствующих атрибутов – конституции, президента, гимна и т. д., вместо этого у них есть устав региона и губернатор в качестве главы исполнительной власти. Наиболее важно то, что, в противоположность национальным республикам, такие регионы (равно как и автономные округа и области) не имеют права собственности на природные ресурсы своей территории; использование природных ресурсов находится в совместном ведении федерального центра и субъекта федерации.[20]

Данная асимметричная институционализация федерации представляется достаточным основанием для того, чтобы поставить вопрос: может ли республика, пользующаяся немалыми привилегиями в течение всего постсоветского периода, пойти по иному пути политических преобразований, нежели другие регионы России? Возможно, что статус республик в рамках федерации может позволить им добиться осуществления большего контроля над своим внутренними делами и даёт им большую возможность для ограничения деятельности политической оппозиции.

Что касается этнического фактора, то, как отмечал Герберт Китшелт, этнический плюрализм, будучи политизирован, может ограничивать политическую демократию, так как «имеет тенденцию к локализации скудных ресурсов, основанных на аскриптивных, плюралистических критериях».[21] Этот аргумент созвучен с позицией Горовица, согласно которой две или более этнических группы, имеющие внутреннюю социальную стратификацию, соперничают друг с другом за укрепление своих социальных позиций в едином государстве и стремятся не допустить доминирования одной из групп.[22] Таким образом, такое внутреннее этнической соперничество могло бы, по идее, оказывать значительное влияние на формирование формы и содержания политического режима в национальных республиках РФ.[23] В частности, если в региональном правительстве доминирует одна этническая группа, которая сталкивается с жёстким соперничеством за государственные ресурсы со стороны другой этнической группы, такое правительство будет в большей степени стремиться к подавлению оппозиции.

В контексте этнического соперничества в конце 1980-х-1990-х годах, титульные этнические группы в республиках и автономных округах России обычно рассматривались как имеющие более слабые культурные, экономические и демографические позиции в стране. Этой позиции «слабости» нередко придерживались для того, чтобы оправдать использование государственной власти для «восстановления справедливости» и продвижения интересов титульной группы.[24] Региональные элиты могли объявить, что они являются основной политической силой, представляющей титульную этническую группу перед доминирующей группой (обычно, русские) и на этой основе консолидировать свои ресурсы, власть, монополизировать политическое поле, предотвращая, тем самым, усиление оппозиции со стороны других групп элиты.

Такие обоснования могли составить базу для большей легитимности требований, в особенности, учитывая институциональную структуру государства и политику, проводившуюся при СССР в отношении такого большого количества этнических групп, проживавших на территории страны. Официальная советская идеология трактовала территории национальных субъектов как родину для титульной этнической группы, что подразумевало обязательное представление её во властных структурах как территории, так и федерации. В этом смысле титульная группа воспринималась как «владелец» данной территориальной единицы.

Более того, советская власть поощряла продвижение титульных групп через т. н. политику коренизации, которая предоставляла привилегии людям в зависимости от их национальной идентичности.[25] Это проявлялось в том, что представители титульных этнических групп имели больше шансов для поступления в высшие учебные заведения и, что более важно, получить должность в органах государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, местные элиты в основном рекрутировались из представителей титульных этнических групп, так что полиэтничное население такого национального субъекта федерации привыкало к их доминированию во властных структурах региона. Это в значительной степени упрощало консолидацию власти этими элитами после распада СССР.

Исходя из всего этого уместно, на наш взгляд, предположить, что, во-первых, степень этнического соперничества будет выше в регионах, в которых титульная и следующая за ней крупная этническая группа (в большинстве случаев русские), составляют сравнимые по численности группы социума и имеют, следовательно, примерно равные возможности для выдвижения претензий на ограниченные ресурсы. Это может, по нашему мнению, оказывать существенное влияние на формирование архитектуры политического режима такого региона, особенно, в плане ограничения деятельности политической оппозиции.

Во-вторых, регионы, в которых титульная группа составляет большинство, также могут иметь малоконкурентный политический режим в силу того, что доминирующая группа встречает меньшее противодействие со стороны других этнических групп и имеет больше возможностей так или иначе легитимизировать свои претензии относительно монополии доступа к государственным ресурсам. В итоге может возникнуть достаточно ярко выраженный авторитарный политический режим, чему уже есть ряд примеров в постсоветской России.

Любопытно также и то, что, как замечает Г. Шарафутдинова, даже если в регионе титульная группа составляет численное меньшинство, там также не исключено формирование авторитарного и неконкурентного политического режима.[26] Объясняет она этот парадокс тем, что укрепившаяся на властных позициях в результате политики коренизации элита титульной группы встречает значительно более сильное противодействие и соперничество со стороны более многочисленных этнических групп, и, следовательно, будет более жёстко отстаивать и защищать свои привилегии путём сокращения возможностей доступа к политическому полю для других групп.[27]

Переходя к третьему подходу целесообразно, по нашему мнению, остановиться на гипотезе Генри Хейла, которая, однако, не была в полной мере проверена экспериментально. Суть его предположений состоит в том, что президенты национальных республик в составе РФ имели большее время для адаптации к полноценной электоральной политике и, следовательно, лучше научились как укреплять и обеспечивать свою власть в новых условиях.[28] Исходя из этого, остальные регионы России также ожидал бы путь к авторитаризму, так как губернаторы, получив в ходе одного-двух сроков необходимые навыки для использования возможностей электоральной демократии не преминут воспользоваться возможностью манипулирования региональной политической системой.[29] Действительно, если обратить внимание, то для большинства президентов национальных республик знакомство с основами электоральной демократии началось в 1991 году, в то время как в большинстве краёв и областей первые губернаторы были избраны в 1996 году. Таким образом, эффект «научения» вполне может оказывать определённое влияние на пути политического развития региона. В то же время, как убедительно доказывает Г. Шарафутдинова, переоценивать этот фактор было бы нецелесообразно.[30]

Значительное воздействие на политическое развитие регионов оказывает также их социальная и экономическая структура. Теория модернизации в целом принимается в качестве объяснения появления и развития современной демократии с политическим соперничеством как одной из основных её черт.[31] К примеру, Липсет в своём исследовании социальных черт демократии, доказывал, что социальное и экономическое развитие являются двумя основными предварительными условиями для развития демократии.[32]

Следуя за этими аргументами можно предположить, что уровень политического плюрализма и конкурентности политического режима зависит от уровня регионального социального и экономического развития. Эта взаимозависимость до определённой степени подтверждена эмпирическим путём в различных частях мира.[33] К. Боллен и Р. Джэкмен отмечают, что «уровень экономического развития оказывает серьезнейшее воздействие на демократию в политике, даже если брать в расчет неэкономические факторы... ВНП – ключевая переменная».[34]

В то же время присутствует и иной, культурологический аргумент, который может быть использован для объяснения политических траекторий развития регионального режима. Он основан на том, что некоторые этнические группы могут быть менее восприимчивы в отношении политического плюрализма по причине иной исторической традиции, к которой принадлежат эти группы.[35] В то же время, данная аргументация мало подходит к российским регионам, объединявшимися в течение 70 лет общей советской историей, которая, всё-таки, в большей степени создавала единую общность, нежели разъединяла народы.

Особое значение для рассматриваемого вопроса имеет такой фактор как федеральный политический контекст. Первоначальная федеральная институциональная архитектура не отражала изменившийся баланс власти между центром и регионами в 1990-е годы, в частности, различный уровень автономии, приобретённой республиками в составе Российской Федерации, что до некоторой степени обусловило следование ими более авторитарной политической траектории при формировании своего режима. Эволюция федеративных отношений в России прошла несколько этапов в 90-е годы прошлого века. В гг., в контексте интенсивной политической борьбы в центре, регионы по большей части были предоставлены сами себе и могли управлять на своих территориях по собственному усмотрению.

Столкновение между союзным и российским правительствами в гг. вызвало ситуацию, при которой обе стороны продвигали «парад суверенитетов» внутри РСФСР. ёв поддерживал элиты этнических республик как противовес стремлению к оформлению российского суверенитета, в то время как сам Ельцин поощрял повышение уровня автономии республик, ожидая, в свою очередь, поддержки от них. Федеративный Договор, который был подписан в марте 1992 года отражал относительное усиление этнических республик, так как им были предоставлены определённые привилегии, которых не получили другие административно-территориальные единицы. Более важно то, что, как было отмечено выше, республики были обозначены как «суверенные», хотя никаких пояснений относительно права на сецессию в договоре нет. Обнаружившие несоразмерность в статусе и объёме привилегий наиболее сильные российские регионы попытались повысить свой статус до республиканского, как было в случае с Уральской республикой, провозглашённой правительством Свердловской области, а также в Вологодском регионе, также объявившем о создании республики. В 1993 году Астраханская, Амурская, Челябинская, Читинская, Калининская, Пермская, Оренбургская, Курганская, Свердловская и Вологодская области, Санкт-Петербург и Приморский край также приняли декларации о суверенитете или о приобретении республиканского статуса, или провозгласили свои намерения сделать это в будущем.[36]

Далее последовал конституционный кризис осени 1993 года, завершившийся расстрелом здания российского парламента и принятием новой Конституции страны, в ходе обсуждения проекта которой на Конституционном Собрании ещё в июне 1992 года вскрылись серьёзные противоречия между национальными республиками и административно-территориальными субъектами федерации относительно статуса регионов. После того как исполнительная власть в центре вышла победителем из конституционного кризиса, региональные элиты вынуждены были пойти на её условия при определении своего статуса, так как лавировать между двумя соперничающими ветвями власти – президентом и Верховным Советом – уже не было возможности. После событий октября 1993 года принял ряд мер для придания статусу республик большей умеренности. Из проекта Конституции были убраны упоминания о «суверенных государствах», также был опущен тезис о возможном двойном гражданстве жителей национальных республик.[37] Президент использовал свою победу над парламентом для решительных действия по принятию новой Конституции и введения получивших слишком много суверенитета национальных республик в рамки единого правового поля. Помимо этого, он издал указ о том, что губернаторы назначаются из центра, а не избираются на местах (примечательно, что к тому времени лишь в нескольких административно-территориальных единицах были проведены прямые выборы глав, в то же время, практически во всех национальных республиках были избраны президенты). Таким образом, после 1993 года федеративные отношения в России вступили в новую фазу. Этот этап характеризовался усилением власти центра и, соответственно, уменьшением властных возможностей регионов и их влияния на решения центра путём использования внутренних противоречий ветвей федеральной власти. Лишь в двух случаях у федерального центра возникли серьёзные проблемы с определением взаимоотношений центр-регион – Татарстан и Чечня; эти субъекты не признали полномочий центральной власти. Отношения с Татарстаном были урегулированы в феврале 1994 года путём подписания двустороннего договора о разграничении полномочий между федеральным центром и республикой. Урегулирование отношений с Чечнёй продолжается по сей день.

В целом, период с 1993 по 1998 гг. представляет собой процесс конституционного оформления асимметричных отношения центр-периферия, которые конструировались через заключение договоров о разграничении полномочий между Москвой и регионами. Это также был период сосуществования достаточно крепкой политической и экономической автономии регионов с вполне сильной центральной властью. Обе стороны, в сущности, осуществляли управление в своих сферах и не слишком вмешивались в дела друг друга.

Августовский 1998 года финансовый кризис подтолкнул дальнейшее развитие дезинтеграционных тенденций в России и поставил страну на грань крайней децентрализации. Федеральный центр быстро терял свою значимость в федеративных отношениях. Оказавшись лицом к лицу с неэффективностью федерального правительства, которое к тому же оказалось ослабленным финансовым кризисом, региональные власти вынуждены были самостоятельно бороться с экономическими проблемами и создавать механизмы для защиты региона от последствий кризиса. В значительном числе регионов власти ввели контроль за ценами на основные продукты питания; регионы, которые сами являются крупнейшими производителями продуктов питания приняли законы, запрещавшие экспорт продовольствия и сопутствующих товаров.[38] Эти административные барьеры в межрегиональной торговле в итоге вызвали создание едва ли не внутреннего таможенного режима, нацеленного на защиту региональных рынков и потребителей.

Кризис 1998 года повлёк за собой создание политических организаций региональных элит на национальном уровне. Именно после этого кризиса политические интересы региональных лидеров были институционализированы через создание центристской партии «Вся Россия» для участия в выборах в Государственную Думу ФС РФ в 1999 году. В августе 1999 года «Вся Россия» объединилась с партией «Отечество», созданной мэром Москвы , чем сформировала крупный антиправительственный блок и создала угрозу для успешного продвижения возможного преемника Б. Ельцина. Блок «Отечество-Вся Россия» был достаточно мощной политической силой и расценивался как один из основных кандидатов на победу на думских выборах 1999 года до тех пор, пока не было создано другое губернаторское объединение, уже проправительственное («Единство»), получившее мощную финансовую и организационную поддержку и сумевшее оставить изрядно позади первый региональный блок, получивший всего 13% голосов избирателей. После этого ситуация серьёзно изменилась: те губернаторы, которые пытались создавать собственное независимое политическое представительство, присоединились к проправительственной партии или всячески демонстрировали ей свою поддержку. Более того, после прихода к власти в марте 2000 года , его первые шаги показали, что основным направлением деятельности федеральной власти будет создание новой конфигурации взаимоотношений центр-регионы, характеризующееся более жёсткой централизацией власти.

Президент инициировал проведение ряда реформ, в частности, создание федеральных округов, введение института полномочных представителей президента, реорганизацию Совета Федерации, компанию по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, введение права президента смещать с должности губернаторов и распускать региональные законодательные собрания, если их постановления или законы не соответствуют федеральному законодательству. Все эти меры демонстрируют, что президент поставил перед собой цель изменить баланс власти в пользу центра и усилить политическую вертикаль управления от Москвы на регионы.[39]

Принимая во внимание всё сказанное нужно отметить, что федеральный политический контекст постоянно менялся начиная с 1990 года и может рассматриваться как важнейшая детерминанта политического развития в регионах. Таким образом, траектории развития политических режимов в российских регионах зависит от изменения баланса властных полномочий между центром и регионами: когда центр оказывает активное влияние на регионы, там наблюдаются тенденции к укреплению конкурентного, плюралистического режима, когда центр ослаблен и меньше склонен к вмешательству в дела периферии, в регионах формируется более авторитарный режим.

Сама политическая конкуренция может рассматриваться более как явление из жизни элиты, нежели как социальная черта. С другой стороны, политический плюрализм может рассматриваться как социальная черта, отражающая степень политической свободы. Если исходить с точки зрения демократического государства, политическая свобода в обществе гораздо значимее, чем внутриэлитная конкуренция, которую нередко рассматривают (особенно, через призму последних выборных кампаний), как основную черту демократии в российских регионах.

Большая часть исследователей, которые предпринимали попытки изучения проблем, связанных с региональными политическими режимами в России, ограничивались лишь методом case-study и не рисковали делать серьёзные обобщения.[40] В этом плане привлекает внимание работа Кристофера Марша, основанная на использовании «индекса демократизации» Ванхагена[41] для тестирования отношений между уровнем гражданского общества и демократии в регионе, а также попытке применить понятие «социальный капитал» Путнэма для анализа российских политических реалий.[42] «Индекс демократизации» включает показатели электоральной конкуренции и участия, однако Марш строил свои заключения в основном на материале общенациональных выборов. Другие исследователи, в частности, Мораски и Райзингер, включили данные региональных и национальных выборов в своё исследование регионального уровня демократизации в России, приравняв демократизацию к наличию политического соперничества.[43] Они использовали три переменных для измерения политического соперничества, включая соперничество за мандаты Государственной Думы ФС РФ, за пост губернатора (опираясь на показатель количества кандидатов на региональных выборах) и «резерв выигрыша» на последних губернаторских выборах.[44]

Основным показателем наличия нормального политического соперничества с регионе являются губернаторские выборы. В наибольшей степени региональная политическая структура и конкуренция в российских регионах раскрываются именно в ходе кампании по выборам регионального лидера. Как отмечает Р. Туровский, Россия характеризуется не только жёстко централизованным президентским политическим режимом, но и доминированием исполнительной власти на местах.[45] Таким образом, пост губернатора является наиболее мощным в политическом отношении и, следовательно, наиболее притягательным для основных политических акторов региона. Два цикла губернаторских выборов (три цикла президентских в национальных республиках) характеризуются усилением борьбы и увеличением объёма средств, которые кандидаты вкладывают в свои избирательные кампании; это весьма живо демонстрирует тот факт, что должность губернатора является наиболее мощным властным ресурсом в регионах.[46] Борьба между наиболее влиятельными политическими и финансово-промышленными группами в регионах за должность губернатора показывает реальную политическую значимость властных структур в регионах, а степень политического соперничества демонстрирует степень реальной политической конкуренции в регионе.

Помимо «индекса демократизации» Ванхагена нередко используется индекс Холбрука - Ван Дунка, который включает четыре различных индикатора: средний «резерв выигрыша», средний процент голосов, отданных за выигравшего кандидата, процент выборных должностей (мест в местном законодательном собрании и т. д.), оставшихся вакантными, и процент должностей, которые были выиграны уверенно (от 5% разрыва и более).[47] Как уже указывалось выше, «резерв выигрыша» рассчитывается как разница между двумя основными претендентами на победу. Чем больше «резерв выигрыша», тем меньше соревновательности на выборах. Следовательно, если кандидат выигрывает выборы с результатом 90% голосов или более (что иногда случается в российских регионах), то «резерв выигрыша» составляет более 80%. Иными словами, никакой более или менее значащей оппозиции функционировать в такой системе не удаётся, она либо подавляется, либо вообще не существует.

Ещё одним показателем политической конкурентности регионального режима является степень развития политического плюрализма в регионе. Наиболее чётким индикатором здесь является свобода прессы. Свобода прессы отражает уровень публичного доступа к альтернативным источникам информации и является одним из важнейших аспектов социальных свобод. Высокая степень свободы прессы, несомненно, является чертой развитой политической системы, дающей возможность гражданам пользоваться многочисленными источниками информации, озвучивающими различные политические взгляды. С другой стороны, отсутствие такой свободы есть чёткий показатель того, что информационные каналы монополизированы и альтернативные политические силы не имеют возможности выражать свою точку зрения.

Как уже отмечалось выше, логика теории модернизации подводит к выводу, что политическое развитие (как и демократизация) следует за экономическим и социальным прогрессом; обоснованно ожидать, что наиболее экономически диверсифицированные регионы будут отличаться наибольшим плюрализмом политического режима. Так получается вследствие того, что большое количество экономических акторов стремятся организоваться политически, формируют группы влияния, что, как следствие, продуцирует и поощряет политический плюрализм. На самом деле, если индустриальная база экономики развивается, появляются различные промышленные секторы, выдвигающие разные политические требования. С другой стороны, в регионах, где доминирует один сектор, более вероятно, что его интересы также окажутся доминирующими, а поддерживаемые им политические лидеры монополизируют политическую сцену и сведут на нет явление политической конкурентности в регионе.

Анализируя непосредственно результаты выборов можно отметить, что если первые два электоральных цикла в регионах отличались друг от друга незначительно, то в третьем цикле изменения были уже налицо. Эти изменения имели прямую зависимость от нового национального политического контекста, который начал оформляться с выборами нового президента России в 2000 году и его новой политикой, направленной на восстановление властной вертикали. Третий цикл начался в регионах в 2000 году в контексте усилий по рецентрализации, предпринятых президентом Путиным. Степень федерального вмешательства в региональные дела, в особенности, попытки поставить под контроль исход губернаторских выборов, серьёзно возросла. Лишь немногие регионы оказались способны обеспечить определённый уровень обособленности от Москвы.[48]

Более того, централизаторская политика Путина в большей степени воздействовала на национальные республики РФ. Чем больших масштабов была автономия от центра, демонстрируемая республиками, тем сильнее ощущалось там воздействие политики Путина. Вторым внешним источником воздействия на региональные политические режимы являются крупные предприниматели или олигархи. Начиная с конца 1990-х годов, регионы представляли собой площадку для политической экспансии крупного бизнеса в России.[49]

Некоторые крупные финансово-промышленные группы и их лидеры неожиданно начали направлять своё внимание на региональные выборы и принимать в них участие, поддерживая своих кандидатов или даже выдвигаясь самостоятельно. Этот процесс обеспечения большим бизнесом контроля над региональной властью был обозначен как «рейд олигархов» в регионы и обозначил весьма важную тенденцию в российской политике в последние несколько лет. Некоторые известные российские олигархи, такие, как Р. Абрамович, топ-менеджеры «ЮКОСа» Б. Золотарёв и компании «Интеррос» - Норильский никель А. Хлопонин сами стали губернаторами. Эта тенденция может происходить от двух возможных причин: первая имеет отношение к политике В. Путина, вторая – реальная потребность в консолидации бизнес-групп в России. С одной стороны, с момента прихода В. Путина к власти, он пытался сам дистанцироваться и дистанцировать государство от самых могущественных олигархов, стремясь изменить ситуацию предельной зависимости власти от крупного бизнеса, что характеризовало ельцинское правительство. Политика «равноудаления» олигархов привела их к поиску иной политической и властной основы и попыткам обеспечить свои экономические и политическое позиции в регионах для возмещения своих потерь на федеральном уровне. С другой стороны, существует также вполне реальная необходимость консолидации бизнес-групп для обеспечения своих прав при лицензировании, проведении государством налоговой и тарифной политики, регулирование которой зависит, в немалой степени, от региональных властей. Очевидно, что наиболее благоприятная политика может быть обеспечена через прямой контроль поста губернатора.

Как уже упоминалось выше, второй электоральный цикл не особенно отличался от первого. После событий осени-зимы 1993 года сумел изменить баланс сил в пользу исполнительной власти, но отношения центр-регионы принципиально не изменились, за исключением ряда второстепенных аспектов. Столкнувшись со снижением уровня популярности среди населения, Ельцину необходимо было заручиться поддержкой региональных лидеров, в особенности в месяцы, непосредственно предшествовавшие президентским выборам 1996 года. Исходя из этого, второй электоральный цикл можно рассматривать как процесс, обусловленный, во-первых, императивами президентской выборной кампании 1996 года, позволившей региональным элитам выторговать себе определённые послабления со стороны федерального центра, во-вторых, определённое усилении региональных властных структур произошло после августовского кризиса 1998 года, который обнажил беспомощность федеральных властей и оставил регионы лицом к лицу с их нарастающими экономическими проблемами. Пытаясь институционализировать своё влияние на федеральном уровне, губернаторы приняли активное участие в парламентской выборной кампании 1999 года, но потерпели серьёзное поражение, что явилось показателем уменьшения их возможностей воздействия на центр. Таким образом, федеральный политический и экономический контекст оказывает самое значительное влияние на региональные политические траектории.

Исходя из всего сказанного можно отметить, что на формирование конкурентных политических режимов в регионах влияют системообразующие институциональные факторы, определяемые федеральным центром. Несмотря на слабость последнего, которую отмечало большинство наблюдателей в 1990-х годах, центр оставался фактически единственным источником институциональных новаций, определявших правила политической игры в регионах. К ним можно отнести и предложенные центром базовые основания федерализма в России, включая конструирование асимметричной федерации, выделившей из общего ряда национальные субъекты РФ и создавшей особые условия для руководителей их органов исполнительной власти, которые, в свою очередь, обеспечили последним формирование эффективных механизмов удержания власти.

Умелое использование этнического фактора, в т. ч. и угрозы сецессии, также позволили руководителям российских республик добиться от центра значительных уступок в плане выстраивания собственных политических режимов, во многом значительно отличающихся от режимов в других субъектах федерации и более склонных к авторитаризму. Фактически, в ряде случаев сформировался механизм «уступки (политического, экономического плана) в обмен на лояльность». В таких условиях лидеры национальных республик не имели особых проблем с минимизацией политической конкуренции в своих территориях, что подтверждает, как уже было указано выше, значительный показатель «резерва выигрыша».

Активное участие представителей крупного бизнеса и топ-менеджмента крупнейших российских компаний в региональном политическом процессе также оказывает значительное влияние на характер политического режима в регионах. Неумеренные финансовые вливания частного капитала в политический и электоральный процесс в регионах способен серьёзно исказить политическую траекторию развития территорий, так как создаёт значительный перевес на одной стороне спектра (вне зависимости от того, выдвигаются ли бизнесмены сами или поддерживают действующих губернаторов) и, фактически, элиминируют возможную политическую конкуренцию.

Политика рецентрализации, проводимая администрацией , подразумевает активное воздействие на региональную политику с целью обеспечения возможностей для эффективной реализации федерального политического и экономического курса в провинциях. В рамках этого воздействия должна быть обеспечена максимальная лояльность губернаторов центру, причём, по возможности, не по схеме «уступки в обмен на лояльность». Таким образом, появляется необходимость активного вмешательства федерального центра в политический и электоральный процесс в регионах и поддержки (продвижения) наиболее приемлемых кандидатов, что также оказывает воздействие на региональный политический режим и заставляет политических акторов искать возможности обрести выраженный в поддержке центра мощный электоральный ресурс. Получивший этот ресурс политический актор сразу оказывается в значительно более выигрышном положении по отношению к своим оппонентам, что также лимитирует конкурентность регионального политического режима.

ПРИМЕЧАНИЯ

[1] Гельман власть в современной России: институты, режимы и практики //ПОЛИС, №1, 1998. С. 35.

[2] . Чтобы демократия сработала. Гражданские традиции в современной Италии. М., «Ad Marginem», 1996. С. 18.

[3] March J., Olsen J. Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics. New York Free Press, 1989. P. 159,164

[4] Московская школа политических исследований. Интервью со С. Радкевичем. http://pubs. *****/news/news327.html

[5] Shumpeter, J. Capitalism, Socialism, and Democracy. New York, 1942

[6] Dahl R. Polyarchy: Participation and Opposition. New Haven, Yale University Press, 1971

[7] Moses, J. Rethinking Political Typologies of Russian Regions//Paper presented at the Annual Convention of the American Association for the Advancement of Slavic Studies. St. Louis, Missouri, November 1999. P. 7.

[8] Stepan, *****ssian Federalism in Comparative Perspective//Post-Soviet Affairs, 16, #2. Pp.133-176; Hale, H. The Regionalization of Autocracy in Russia//Program on New Approaches to Russian Security Policy Memo Series (PONARS), Memo #42 (www. fas. harvard. ed/~ponars/), 1998; McAuley, *****ssia’s Politics of Uncertainty. New York, Cambridge University Press, 1997; М. Фарукшин, Политическая элита в Татарстане: вызовы времени и трудности адаптации //Полис, 1994, №6. С. 67-79.

[9] и др. Россия регионов: трансформация политических режимов. Москва, Весь мир, 2000; Kirkow, *****ssia’s Provinces: Authoritarian Transformation versus Local Autonomy? New York: St. Martin’s Press, 1998.

[10] Sharafutdinova, G. Political Competition in Russian Regions: Studying the Impact of Ethnicity, Status, and Socio-Economic Structures//Paper Presented at the Annual Meeting of the American Political Science Associations, 2003. P.4.

[11] Российский регионализм, выработка политического курса и государственное развитие//Конституционное право: восточноевропейское обозрение, №4 (29), 1999. С.4.

[12] Там же.

[13] Там же.

[14] Russian Regional Report, vol. 4, no. 24. June, 1999.

[15] Цит., с. 8.

[16] Там же.

[17] Данная идея реализована в Конституции Российской Федерации

[18] Конституция Российской Федерации, ст. 5.

[19] По общей проблематике взаимоотношений между автономными округами и регионами, частью которых они являются, можно выделить работу «Проблемы регулирования отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами»//Государство и право, №7, 1998.

[20] См. Федеративный Договор, ст. 1,2,3

[21] Kitschelt, H. Accounting for Outcomes of Post-Communist Regime Change. Casual Depth of Shallowness in Rival Explanation//Paper prepared for delivery at the 1999 Annual Meetings of the American Political Science Association, Atlanta

[22] Horowitz, D. Ethnic Groups in Conflict. Berkley, 1985.

[23] К примеру, используя эту основу, Брэндвол пытался объяснить эволюцию различных авторитарных режимов в республиках Калмыкия и Бурятия и указывал, что разные уровни этнической поляризации определяют разные пути формирования политических режимов. См. Brandvoll J. Only Peace and Harmony? An Investigation of Inter-Ethnic Realities and their Impact on Regime Development in Buryatia and Kalmykia//Paper delivered to the 7th Annual World Convention of the Association for the Studies of the Nationalities, Columbia University, New York, 2002.

[24] Brubaker R. Reframing Nationalism. Cambridge, Cambridge University Press, 1996. P. 5.

[25] Roeder P. Soviet Federalism and Ethnic Mobilization//World Politics, no. 2, 1991. P. 196-232.

[26] Sharafutdinova G. Op. cit.

[27] Ibid.

[28] Hale H. Op. cit.

[29] Ibid.

[30] Sharafutdinova G. Op. cit.

[31] См. Lipset S. M. Some Social Requisites of Democracy: Economic Development and Political Legitimacy//American Political Science Review, #1, 1959. Pp. 69-105; Inkeles A., Smith D. Becoming Modern: Individual Change in Six Developing Countries. Cambridge, Harvard University Press, 1974.

[32] Lipset S. M. Op. cit.

[33] См. например: Aiken M., Mott P. (eds.) The Structure of Community Power. New York, Random House, 1970/ P/ 81.

[34] Bollen K., Jackman H. Economic and Noneconomic Determinants of Political Democracy in the 1960s. Research in Political Sociology, 1985. Pp. 38-39.

[35] См. Столкновение цивилизаций. М., АСТ, 2003; Bova R. Democracy and Liberty: The Cultural Connection//Journal of Democracy, #1, 1997. Pp.112-26.

[36] Эти случаи подробно разработаны в Lapidus G., Walker E. Nationalism, Regionalism, Federalism: Center-Periphery Relations in Post-Communist Russia//The New Russia: Troubled Transformation. Lapidus G. ed., Boulder, Westview Press, 1994.

[37] Lapidus G., Walker, E. Op. cit. P. 100.

[38] Reddaway P., Glinski D. The Tragedy of Russia’s Reforms: Market Bolshevism Against Democracy. Washington, D. C. United States Institute of Peace Press, 2001. P. 430-432 .

[39] Reddaway P., Orttung R. eds. The Dynamics of Russian Power: The Reform of Federal-Regional Relations Under Putin, vol. 1, nov. 2003, vol. 2, spring 2004.

[40] См. и др. Россия регионов: трансформация политических режимов. Москва, Весь мир, 2000; Kirkow *****ssia’s Provinces: Authoritarian Transformation versus Local Autonomy? New York: St. Martin’s Press, 1998; McAuley *****ssia’s Politics of Uncertainty. New York, Cambridge University Press, 1997; Brie, M. The Political Regime of Moscow – Creating of a New Urban Machine? // Wissenschaftszentrum Berlin fuer Socialforschung papers, 1997. Pp.97-102; Melvin N. The Consolidation of New Regional Elite: The Case of Omsk ()//Europe-Asia Studies, 50, June 1998. Pp. 619-650.

[41] Vanhagen T. Prospects of Democracy: A Study of 172 Countries. New York, Routledge, 1997.

[42] Putnam R. Bowling Alone: America's Declining Social Capital// Journal of Democracy, no. 6 (January, 1995). Pp. 65-78;

[43] Morski B., Reisinger W. Political Competition and Democratic Development in Russia’s Regions. Paper presented at the annual meeting of the American Political Studies Association, San Francisco, 2001.

[44] «Резерв выигрыша» (margin of victory) определяется как разница голосов между двумя основными претендентами на выборах.

[45] См. исследования Р. Туровского, в частности, в сборнике Политика в регионах: губернаторы и группы влияния. М., Центр политических технологий, 2002.

[46] К примеру, А. Хлопонин, который выиграл последнюю кампанию по выборам губернатора Красноярского края, потратил на обеспечение успеха своей кампании 37 млн. долларов США. Источник: С. Мирошников. «Цена победы» // «Независимая газета», №, 25 сентября 2002г.

[47] Politics in the American States: A Comparative Analysis, Gray V., Jacob H. (eds.), Washington, D. C.: CQ Press. P. 107.

[48] См. Reddaway P., Orttung, R. Op. cit. P. 31

[49] Цит. раб. С. 28.