Концепция Козака –

предмет торга с региональными элитами?

Родион Михайлов *****@***ru
04 июня 16:40 MCK

Российские СМИ в режиме "вялой активности" приступили к обсуждению промежуточных итогов деятельности Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Собственно промежуточными итогами ее деятельности стала представленная точно в срок - до 1-го июня 2002 года, как того и требовал президент, - концепция того, как именно предметы ведения и полномочия наиболее эффективно разграничить между обозначенными уровнями власти.

Между тем вялость информационного поля поражает, поскольку концепция, выработанная обозначенной комиссией под руководством Дмитрия Козака, если и не революционна, то взрывоопасна. Действительно, вряд ли можно назвать революционным общий курс на дальнейшую централизацию власти в отношениях между центром и регионами: он был обозначен с самого начала деятельности Владимира Путина на посту президента, он проходит красной нитью и через представленную концепцию, "развивая и углубляя", как говорил известный "прораб перестройки", итоги первого этапа федеративной реформы.

А вот взрывоопасной по своему потенциалу конфликтности данную концепцию назвать вполне можно. Это связано, прежде всего, с тем, что Россия постепенно втягивается в череду выборов - парламентских и президентских. Соответственно, позиции Кремля в сфере отношений между центром и регионами сейчас отличны от тех позиций, что имелись два года назад, в самом начале президентства Владимира Путина.

В предыдущей статье (СМИ. ru, "Фронда регионов", 03.06) мы детально проанализировали, почему регионы, и особенно региональный административный ресурс, представляет особый интерес для Кремля в канун федерального электорального цикла годов. В этой же статье мы постараемся продемонстрировать, почему конституционно-правовой блок вопросов федеративной проблематики, среди которых главным и ключевым является вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий, рискует стать одним из наиболее конфликтных узлов между федеральным центром и регионами.

Концепция, представленная по итогам деятельности Козака, имеет шансы стать "красной тряпкой" для многих представителей региональной исполнительной власти. Разберем обнародованную концепцию по порядку.

Базовым принципом концепции провозглашен принцип концентрации регулятивных и контрольных полномочий на федеральном уровне, что, по сути, продолжает и развивает политику централизации власти, централистскую идеологию федеративных отношений. В концепции указывается на то, что "Федерация вправе возложить на себя необходимую полноту регулятивных полномочий по предметам совместного ведения", при этом "федеральный центр обладает неограниченными возможностями для законодательного определения полномочий федеральных органов государственной власти, а следовательно, и полномочий органов государственной власти субъектов РФ".

Таким образом, сфера совместной компетенции Федерации и ее субъектов, определенная статьей 72 российской Конституции, согласно выдвинутой концепции, фактически находится под полным контролем федерального центра, который отныне один и самостоятельно распоряжается распределением предметов совместного ведения между двумя этажами государственной власти. Об этом, в частности, также свидетельствует следующее положение концепции: "Федеральный законодатель вправе определить собственные полномочия субъектов РФ".

Следует иметь в виду, что статья 72, то есть предметы совместного ведения, в ней содержащиеся, уже по факту "распределены" во многих конституциях республик и уставах прочих типов субъектов Федерации, а также в договорах между федеральным центром и регионами. Причем, если способы распределения еще могут быть оспорены (например, включение совместных предметов ведения в конституции и уставы субъектов РФ), то сама возможность данного распределения является конституционной.

Соответственно, постановка вопроса о перераспределении совместной компетенции вновь делает актуальным вопрос несоответствия законодательств двух уровней: перераспределение предметов ведения 72-й статьи неизбежно должно сопровождаться второй волной приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным.

Данный процесс трансформируется из разовой кампании в перманентную активность, подрывая тем самым достижения федеративной реформы: если процесс продолжается вновь и вновь, то в массовом сознании это может интерпретироваться как игнорирование позиции президента или неудача его реформы. При этом следует учитывать, что даже первая волна "процесса приведения в соответствие..." разбилась о целый ряд субъектов РФ. Соответственно, успех второй волны еще менее очевиден.

Вполне можно допустить политическую целесообразность решения о пересмотре зафиксированной в Конституции РФ системы совместной компетенции (а фактически, в концепции Козака речь идет именно об этом). Подоплека целесообразности кроится в том, что 72-я статья Конституции РФ стала своего рода компромиссом между федеральной и региональной элитой в бурный период "конституционного строительства", который развивался в весьма "специфических условиях", обусловленных победой в вооруженном конфликте осени 1993 года одной ветви власти над другой.

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

Очевидно стремление федерального центра в современных условиях данную систему пересмотреть. Действительно, ситуация изменилась, неопределенность бурного периода развития федеративных отношений 90-х годов завершается некоторой стабилизацией. Маятник российского федерализма качнулся в обратном направлении: от децентрализации (вектор почти всей декады 90-х годов) к централизации (вектор начал формироваться с 1999 года и ярко выражен с 2000 года). Отсюда и желание Кремля зафиксировать достигнутые результаты.

Вместе с тем, 72-я статья и сложившаяся система разграничения полномочий, заложенная в ней, полностью вписываются в логику и ткань действующей Конституции РФ. Как следствие, можно выдвинуть предположение, что предложения Д. Козака, точнее последствия их реализации, в случае если таковая произойдет, могут быть оспорены некоторыми главами субъектов Федерации в Конституционном суде. Политическая подоплека заключается в очевидном: губернаторский корпус в случае реализации предложений комиссии продолжает терять полномочия. Для целого ряда лидеров, в первую очередь М. Шаймиева, М. Рахимова, Э. Росселя, - это еще и сдача персональных политических позиций.

Но кроме политического фактора есть фактор и сугубо юридический: неизвестно, насколько федеральные законы, исключительно которыми Комиссия предлагает трансформировать конституционные предметы ведения в конкретные полномочия конкретного уровня власти, не будут подменять конституционные нормы разграничения полномочий (о проблеме соотношения речь пойдет ниже). В случае если развитие событий пойдет по данному сценарию, возникает вопрос: что это, уж не та ли самая конституционная реформа, о которой давно говорят эксперты и политики? Конституционная реформа, только в мягком - не публичном варианте, а в формате федеральных законов, которые переиначивают, мягко выражаясь, логику и смысл Конституции РФ образца 1993 года.

В концепции также заложен потенциальный раздражитель для региональных элит, заключающийся в асимметрии возможностей федерального центра и регионов в распределении предметов ведения и компетенции. Речь в данном случае идет не о совместной компетенции, а о компетенции, закрепленной Конституцией за каждым уровне власти.

В частности, согласно пункту 2.1. концепции, предметы ведения, закрепленные статьей 71 Конституции РФ за федеральным уровнем, не могут быть переданы в ведение субъектов Российской Федерации или в совместное ведение. Это более чем очевидная норма для любого федеративного государства. Ее акцентирование связано прежде всего с тем, что в практике российского федерализма имелись прецеденты передачи предметов исключительного ведения Российской Федерации в ведение ее субъектов.

Вместе с тем, согласно пункту 2.3. концепции, предметы ведения, закрепленные по остаточному принципу (то есть все то, что не входит в компетенцию Федерации или совместную компетенцию) статьей 73 Конституции РФ за субъектами Федерации, могут быть переданы федеральным органам власти на основе соответствующего соглашения. Складывается парадокс (??): исключительные полномочия Федерации регионам передавать нельзя (и это правильно), а вот исполнительно-распорядительные полномочия по вопросам ведения субъектов Федерации передавать федеральному центру можно.

Подобная формулировка еще более ужесточает наступление Кремля на позиции регионов. Ответом губернаторов, как и в прежнем случае, вполне может стать соответствующий запрос в Конституционный суд. Несмотря на то что формулировка носит лишь разрешительный характер, негативную реакцию региональных лидеров спрогнозировать не сложно.

Наконец, пресловутые договоры между федеральным центром и регионами, ради фактической ликвидации которых в том числе и создана комиссия Д. Козака, по-прежнему остаются конституционно-правовой проблемой федеративных отношений. Изначально договорная практика привела к пересмотру конституционных норм в пользу субъектов Федерации. Поэтому у федеральной власти есть стойкие опасения в отношении подобного инструмента распределения полномочий, который, между тем, имеет право на жизнь в соответствии с нормами Конституции РФ. Именно поэтому комиссия Д. Козака фактически предлагает:
- сделать договорную практику исключительным, а не традиционным способом разграничения полномочий;
- обставить ее такими условиями, которые бы максимально снизили возможность получения дополнительных привилегий регионами, в обход федеральных законов, коими центр и намерен, судя по обнародованной концепции, отныне разграничивать полномочия.

В частности, договору в концепции Д. Козака отводится функциональное значение "установления особенностей содержания разграниченных федеральным законом полномочий по предмету совместного ведения". Формулировка более чем интересная. Ведь из нее следует, что субъект Федерации не может получить с помощью договора что-либо в обход федерального закона, разграничивающего полномочия по предметам совместного ведения. А ведь федеральный закон един - он действует на всей территории России, в отличие от договора, который заключается с органами государственной власти конкретного субъекта Федерации. Соответственно, можно предположить, что "установление особенностей" можно свести лишь к детализации, не разрушая единую унифицированную систему разграничения полномочий для всей территории страны. То есть это шаг к преодолению асимметрии российского федерализма, ставшего его родимым пятном.

Другой "уловкой" федерального центра стало предложение о том, чтобы договор, если таковой заключается, утверждался в виде федерального закона. В этом кратком и, на первый взгляд, сугубо юридическом предложении кроится огромный политический смысл, кардинально меняющий правовые возможности региональных элит менять баланс федеративных отношений. Достаточно вдуматься, что отныне договор не просто подписывается двумя сторонами (представителями органов государственной власти Федерации и ее субъекта), а проходит всю стадию утверждения, как любой другой федеральный закон: голосование в Госдуме, одобрение в Совете Федерации. Следует ли особо отмечать, что Госдума во всех ее составах традиционно настроена весьма унитаристски, а Совет Федерации, представляющий в равной мере все субъекты РФ, вряд ли будет благосклонно смотреть на то, как один из регионов получает прав больше, чем другой.

Между тем уловки комиссии в отношении договоров вовсе не отменяют текущую "головную боль" федерального центра в их отношении. Специфика практики заключения договоров, предусматривавшая обоюдное и добровольное решение обеих сторон при подписании документа, накладывает свой отпечаток и на процедуру расторжения договора: она также должна быть добровольной и проводиться по взаимному согласию. Вместе с тем очевидно, что многие главы субъектов Федерации, чьи регионы получили с помощью договоров дополнительные привилегии, не заинтересованы в их расторжении. Поэтому ситуация вокруг договоров станет испытанием на прочность всей федеративной реформы Кремля.

Напомним, что федеральный центр изначально сделал ставку на ликвидацию всей системы договоров. В частности, уже удалось добиться добровольного отказа от договоров почти от половины субъектов РФ, с которыми они были заключены (республики Марий Эл, Бурятия, Астраханская, Ульяновская, Кировская области и проч.). В отношении части договоров политические решения об их ликвидации приняты, вопрос находится в процедурной стадии своего разрешения. Однако перечень регионов, с которыми федеральному центру уже удалось так или иначе решить этот вопрос, свидетельствует о том, что это либо так называемые "слабые" регионы - по своему социально-экономическому потенциалу или политическому весу регионального лидера, либо регионы, возглавляемые демонстративно лояльными федеральному центру губернаторами.

Вместе с тем у Кремля существует еще два типа регионов, с которыми вопрос о расторжении существующих на текущий период договоров далек от своего разрешения. В частности, главы городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также Калининградской области выражают готовность отказаться от подписанных с ними договоров лишь в обмен на определенные компенсации. Мэрия Москвы требует в обмен принятия специального федерального закона об особом статусе столицы в связи с исполнением ею столичных функций, предусматривающего соответствующие послабления в рамках межбюджетных отношений, а также режима использования федеральной собственности. Руководство Санкт-Петербурга рассчитывает на нечто подобное, с той лишь разницей, что претендует на получение ряда столичных функций. Калининградская область выражает готовность "обменять" договор на федеральный закон об особом экономико-географическом статусе региона, актуальность которого усиливается по мере "окружения" анклава странами - членами ЕС. В отличие от перечисленных случаев, глава Свердловской области Э. Россель, как первый лидер региона - не республики, подписавшей договор, фактически требует особой процедуры его денонсации для сохранения своего политического лица. Все четыре упомянутых региона представляют один тип - "проблемный", но "решаемый".

Второй тип - это "проблемный" и "практически нерешаемый". К нему относятся республики Татарстан и Башкортостан, в отношении которых ситуация складывается критическая. Главы обеих республик решительно и публично заявляют о том, что не собираются отказываться от договоров. Причем в случае с Татарстаном договор является составной частью республиканской конституции, что, по мнению республиканских законодателей, делает процедуру его ликвидации фактически невозможной.

Следует отметить, что в случае, если система договоров как таковая будет ликвидирована, но при этом останутся существовать (в данном случае не важно - на бумаге или в политико-правовой реальности) договоры с регионами - лидерами "парада суверенитетов" начала 90-х годов, то асимметричность федеративного устройства Российской Федерации будет вновь продемонстрирована, причем наиболее ярким способом. Тем самым могут быть поставлены под сомнения цели и задачи федеративной реформы В. Путина, а также способы ее реализации.

Стремление ликвидировать асимметрию федеративных отношений проходило как через самое первое, так и через последнее Послание Федеральному собранию президента В. Путина. Интересно отметить, что глава государства туманно намекнул на возможность сохранения практики договорного разграничения компетенции с некоторыми "отдельными" (читай "особыми") регионами. Правда, президент попытался обставить это такими условиями, которые бы максимально снизили возможность неконституционных привилегий одного субъекта Федерации пред другими. Собственно, подобные условия вполне четко детализировала комиссия Д. Козака.

Тем не менее сама постановка проблемы в несколько иной плоскости, чем это было в самом начале федеративной реформы, демонстрирует: федеральный центр испытывает нехватку ресурсов для реализации поставленных целей и задач в области региональной политики. Региональные элиты прекрасно отдают себе отчет в этом, о чем свидетельствует и усилившаяся публичная критика в адрес федерального центра со стороны региональных элит. Недовольство губернаторского корпуса зреет. И теперь возникает вопрос, как именно оно будет выражаться: коллективно или индивидуально; каждый сам по себе или как в эпоху Ельцина - единой согласованной командой. Также стоит вопрос о том, как будет выражено это недовольство. Опасности различного рода неблагожелательных для федерального центра электоральных сценариев как на парламентских, так и президентских выборах описывались нами в статье "Фронда регионов" (СМИ. ru, 03.06).

Отсюда напрашивается если и не вывод, то попытка ответить на вопрос: что представляет собой концепция комиссии Д. Козака? Что это - реальная программа действий федерального центра в области региональной политики на ближайший период, которая будет реализовываться с осени в соответствующем пакете федеральных законов? То есть второй этап федеративной реформы? Или же концепция - есть не что иное, как разменный козырь федерального центра в игре с региональными элитами в канун федерального электорального цикла?

В последнем случае время выбрано достаточно верно: полтора года до парламентских выборов - вполне достаточно, чтобы найти общий язык и подойти к выборам с "чувством полного взаимопонимания", как любил говорить уже упомянутый политический классик.



ДАЙЖЕСТ

20.11.2002

ДМИТРИЙ КОЗАК: "ЭТО - ВЛАСТЬ, А НЕ САМОДЕЯТЕЛЬНОСТЬ"

В ближайшее время милиция в ее нынешнем виде прекратит свое существование. Вместо нее появятся федеральная полиция, муниципальная милиция, Национальная гвардия и Федеральная служба расследований. Комиссия заместителя руководителя администрации президента Дмитрия КОЗАКА вместе с руководителями МВД и депутатами Госдумы подготовила новый закон с рабочим названием "Об органах охраны общественного порядка в РФ". В беседе с обозревателем "Известий" Светланой БАБАЕВОЙ Дмитрий КОЗАК сообщил: милиция должна быть поделена на две неравные части. Большая останется за федеральным центром для борьбы с преступностью, меньшая - станет муниципальной и займется охраной общественного порядка на улицах городов и поселков.

В четверг же на заседании правительства будут рассматриваться два других ключевых законопроекта Козака - о местном самоуправлении и организации госвласти в регионах.

Полиция, милиция и Национальная гвардия

- В действующем законе о милиции отчетливо видны все нерешенные проблемы федерализма и местного самоуправления. Фактически милиция - строго централизованная федеральная структура во главе с федеральным министром внутренних дел. Но ее финансирование осуществляется как из федерального, так и из региональных и местных бюджетов. При этом объем ресурсов, направляемых из региональных и местных бюджетов, определяется министром. Это нонсенс. Федеральный министр не может распоряжаться бюджетами субъектов и муниципалитетов. При наличии подобных норм в законах бюджетный федерализм и самостоятельность местного самоуправления не более чем фикция.

Другая проблема - согласно Конституции охрана общественного порядка входит в полномочия органов местного самоуправления. Но они до сих пор лишены этого полномочия. Необходимо наконец создать механизм, который позволит осуществлять эту конституционную функцию...

- В чем будет выражаться участие субъектов?

- Так же как и сегодня, с ними будут согласовывать назначение руководителей федеральной полиции.

- Что такое Национальная гвардия?

- Это нынешние внутренние войска. Их основная задача - обеспечение охраны особо важных стратегических объектов, пресечение массовых беспорядков и внутренних вооруженных конфликтов.

- Подразумевает ли изменение названий начало кардинальной перестройки всех силовых ведомств?

- Нет. Речь идет об упорядочении некоторых принципов деятельности только органов внутренних дел. Необходимо привести их структуру и порядок финансирования в соответствие с конституционными положениями о федерализме и местном самоуправлении.

- Как относятся к изменениям в самой системе МВД?

- Большинство членов рабочей группы, которой поручена подготовка законопроекта, - действующие сотрудники органов внутренних дел. По их информации, российская милиция поддерживает законопроект, в том числе в части переименования милиции в полицию.

- Это означает, что у сотрудников органов внутренних дел будет другая форма, погоны и т. д.?

- Возможно, шевроны, на которых указано, что они милиционеры, будут заменены на полицейские. Но вряд ли следует осуществлять кардинальные изменения внешнего вида - это большие затраты, а бюджетных средств не хватает на более насущные потребности сотрудников органов внутренних дел.

Концептуальных разногласий с правительством нет

- Закон о милиции - один из элементов федеративной реформы, которой вы занимаетесь. Другой - местное самоуправление. Завтра на правительстве будут рассматривать два законопроекта вашей комиссии: об общих принципах организации местного самоуправления (МСУ) и об общих принципах организации госвласти в субъектах. Чего вы ждете от завтрашнего кабинета?

- Во взаимоотношениях с субъектами и органами МСУ законы предусматривают довольно жесткие рамки для федеральных органов госвласти. Возможно, на заседании правительства будет поставлен вопрос об ослаблении этих рамок. Это естественно. Как и требование субъектов и муниципалитетов предоставить им большую степень свободы и ужесточить правила для федеральных властей.

- Это означает, что ведомства недовольны вашими законами.

- Возможно, отдельные ведомства, полномочия которых перераспределяются в пользу субъектов и муниципалитетов, и недовольны. Но в целом разногласий концептуального характера с правительством нет, на оба законопроекта правительством даны положительные заключения. Есть замечания скорее технического характера. Они учтены. Самое серьезное - перевести бюджеты субъектов и муниципалитетов на кассовое обслуживание в федеральном казначействе. Но это предложение не затрагивает концепцию законопроектов.

- Как относятся к идее сами субъекты и муниципалитеты?

- Одни поддерживают. Другие относятся настороженно. Третьи считают это вмешательством в их компетенцию. Контраргумент последних: они, размещая счета в коммерческих банках, получают дополнительные доходы. Однако уже сегодня действует норма, по которой бюджетные счета всех уровней публичной власти должны находиться в Центральном банке. И только если на территории нет отделения ЦБ - в коммерческих.

Ведомства и их деньги, или Кто о ком заботится

- Говорят, вы долго общались с ведомствами по поводу инвентаризации их полномочий и распределения их по уровням власти. Это чем-то закончилось?

- Инвентаризация полномочий правительственных ведомств поручена руководителю аппарата правительства Игорю Шувалову. Комиссия этим не занимается. Но разграничение полномочий между уровнями публичной власти, чем занимается наша комиссия, и разграничение компетенций между федеральными ведомствами неразрывно связаны. Это элементы известной административной реформы. Поэтому комиссия тесно взаимодействует с правительством.

- И что, с ведомствами нет проблем?

- У нас трудно найти государственные решения, которые принимались бы просто и без проблем. Насколько я знаю, межведомственное разграничение проходит не без проблем. Министерствам и ведомствам дали задание: напишите, от каких полномочий в вашей сфере государство должно отказаться.

- Говорят, от одного полномочия отказались, три дополнительных - приписали. Это правда?

- Да. От несущественных отказаться готовы. Но не от тех, которые повлекут сокращение сметы и штатной численности госслужащих. Впрочем, это не их вина, скорее беда.

- Как изменились ваши законопроекты после Госсовета?

- Самое существенное - обращение членов Госсовета не откладывать их введение в действие на 2006 год, как это предлагалось комиссией. Предложение Госсовета - ввести с 2005 года. Это можно только приветствовать при условии, что правительством и органами госвласти субъектов будет выполнен большой объем работы.

- Что конкретно ввести с 2005 года?

- Два федеральных закона, устанавливающих общие принципы организации системы госвласти субъектов и МСУ. Предусматривается принципиально новый механизм разграничения полномочий между федеральным центром, субъектами и муниципалитетами с жесткой увязкой его с правилами межбюджетных отношений, основанных на принципах бюджетного федерализма. Кроме того, предусматривается новый механизм реализации на всей территории страны конституционных принципов МСУ.

- Какие последствия для властей это будет иметь?

- Во-первых, существенные ограничения для федеральных органов власти на принятие решений, не обеспеченных источниками финансирования. Во-вторых, необходимость внесения изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы, чтобы на постоянной основе закрепить доходы субъектов и муниципальных образований, адекватные их расходным обязательствам. В-третьих, потребуется пересмотр ряда ранее принятых популистских законов, которые не имеют материальной основы. Они не выполняются, но некоторым политикам "согревают душу". Да и не только душу - они дают возможность на критике правительства выигрывать выборы. В-четвертых, по новому закону городские и сельские поселения в большинстве субъектов предстоит наделить статусом муниципальных образований, определить их границы и организовать выборы органов МСУ. Наконец, принятие и реализация этих законопроектов - это значительная децентрализация власти в стране, повышение самостоятельности и ответственности перед гражданами региональных и местных властей.

- Когда и кем законопроекты будут внесены в Госдуму?

- Контрольный срок, установленный президентом, - 1 декабря. Государственное строительство - вопрос политический. Внесет законы скорее всего президент.

- Какие еще замечания должно завтра сделать правительство?

- Главное, что хотелось бы услышать, - замечания министерств и ведомств относительно конкретных полномочий органов госвласти субъектов и органов МСУ. При реализации этих полномочий с регионами предстоит взаимодействовать прежде всего правительству. И необходимо максимально точно определить их содержание.

- Сегодня есть замечания у министерств?

- Некоторые ведомства давали странные предложения. Скажем, в социальной сфере вместо разграничения предлагалось опять закрепить одни и те же полномочия одновременно за всеми уровнями власти.

- А деньги как при этом предлагали "закрепить"?

- Это наша старая болезнь: о том, что функции влекут расходы, забываем. Здесь предусмотрительно проявили забывчивость. Относительно финансового обеспечения полномочий ничего не предлагалось. Вся работа комиссии нацелена на то, чтобы закрепить, например, дома престарелых за определенным уровнем власти и предусмотреть деньги на их содержание в доходах бюджета этого уровня. А нам опять предлагают: давайте будем все заботиться обо всех. На деле это означает, что заботиться не будет никто ни о ком.

Что записано в Конституции

- Давайте теперь о претензиях к вашим законам, которых множество. В общем виде они звучат так: Козак на корню рубит инициативу снизу, фактически огосударствляет местное самоуправление и загоняет в него граждан насильно.

- Странно выглядит дискуссия по этой теме после 10-летия действия новой Конституции, множества решений Конституционного суда. Тем не менее многие уважаемые политики заявляют: местное самоуправление - это форма самодеятельности граждан, не имеющая никакого отношения к государству. Поэтому процессы возникновения и осуществления МСУ - дело сугубо добровольное. Даже законодательное их регулирование является чуть ли не вмешательством государства в частную жизнь. Если с этим согласиться, тогда надо исключить из Конституции положения, которые предусматривают, что органы МСУ устанавливают налоги, имеют бюджеты, муниципальную милицию. Если самодеятельность граждан - тогда желающие решить какой-то местный вопрос должны собраться, грубо говоря, скинуться из семейных бюджетов, избрать лидера и под свою ответственность самостоятельно решать задачу.

Другая крайняя точка зрения: местное самоуправление - нижнее звено госвласти, которое во всех отношениях должно находиться под административным контролем госорганов и должностных лиц, а всякие выборы и местные референдумы - "изобретение демократов", к которым ни страна, ни граждане не готовы. Но если так будем рассуждать и действовать - и через 100 лет не будем готовы!

- А как надо рассуждать и действовать?

- Что нам предписывает Конституция? Местное самоуправление - это форма участия граждан в управлении делами государства. В этом смысле - это право граждан. Такое же, как право на участие в выборах органов госвласти. Но одновременно МСУ - и способ организации публичной власти. Да, того уровня, который ближе всего к гражданам, той власти, в осуществление которой больше всего могут и должны быть вовлечены граждане. Практика показывает: чем больше гражданского контроля за этой властью, тем она эффективнее.

Но этот уровень власти, как сказано в определении Конституционного суда, возникает не в силу желания граждан, проживающих на отдельных территориях, а в силу "выраженного в Конституции волеизъявления всех граждан России". Поэтому этот институт должен действовать на всей территории страны. Независимо от идеологических взглядов и политических пристрастий региональных лидеров. С другой стороны, нужен механизм, обеспечивающий независимость местного самоуправления от административного, подчеркиваю, давления со стороны госорганов, гарантии прав граждан на формирование органов МСУ, осуществление контроля за их деятельностью. А органы МСУ должны соблюдать законы и нести ответственность перед государством за их нарушение.

- Ваши оппоненты тоже апеллируют к Конституции и говорят: в законах минимум 5-6 норм, по которым сразу можно обращаться в Конституционный суд. Непрямые выборы в муниципальных районах, обязательное привлечение сити-менеджеров и т. д.

- Убежден - все наши предложения соответствуют Конституции. Это не только мое мнение, к разработке и экспертизе закона привлекались российские и международные эксперты. Но не зря говорят: "Два юриста - три мнения". Существует механизм разрешения правовых споров: любой гражданин может обратиться в суд, если считает, что тот или иной акт органа госвласти противоречит закону. Решение суда также будет отражением субъективных убеждений юристов, занимающих должности судей. Но судебная оценка закона является окончательной, она и будет правильной.

Делегировать полномочия без денег нельзя

- Масса претензий к экономическому разделу. В частности, к тем спискам полномочий, которые вы предлагаете еще раз посмотреть правительству. Если они будут закрытыми, мэры не смогут сделать ни шага. В частности, предоставлять субсидии малоимущим, управлять собственностью и т. д. Потому что в перечне этого не будет.

- Перечень закрытый для тех, кто получает дотации из вышестоящего бюджета. Если не хватает денег на минимальное жизнеобеспечение села (города, региона), тратить общественные финансы на цели, не предусмотренные законом, недопустимо. Власть должна жить по средствам. Но если субъект, муниципалитет самодостаточный и таких трансфертов не получает, можно расходовать средства бюджета на решение иных вопросов.

- Должен ли, скажем, мэр это с кем-то согласовывать?

- Нет. У него есть такое право в силу закона.

- Список "иных вопросов" есть?

- Он открытый. Любой вопрос, если он не отнесен к компетенции другого уровня власти.

- А если отнесен?

- Значит, это должен решить тот уровень власти, за которым закреплены эти обязанности.

- И делегировать часть полномочий на уровень ниже?

- Делегирование полномочий федерального центра, субъектов предусмотрено. Но только не так, как сегодня, когда почти каждый принимаемый закон в той или иной степени содержит делегирование полномочий субъектам и муниципалитетам, но чаще всего в нем ни слова не говорится, за счет чего они должны исполняться.

По новым законам делегировать полномочия без денег нельзя. Каждый раз, наделяя органы МСУ или госвласти субъекта полномочиями, законодатель должен этим же законом предусмотреть способ расчета субвенций из "своего" бюджета нижестоящему уровню на выполнение этих полномочий.

Кто строит дороги - мэр или президент

- Вы вводите понятие "отрицательного трансферта": т. е. богатые муниципалитеты должны отчислять в пользу бедных. Оппоненты говорят: это уравниловка и лишение стимулов к развитию.

- Да, говорят. Это радикальный шаг комиссии, хотя на самом деле ничего радикального нет. Особенно если сравнивать с другими странами. Уровень дифференциации муниципалитетов, скажем, в Германии - плюс-минус 10%. И там выравнивание бюджетной обеспеченности на 99% производится за счет отрицательных трансфертов. У нас - плюс-минус сотни процентов между субъектами и тысячи - между муниципалитетами. Не вводить в этой ситуации отрицательных трансфертов нельзя. Но никакой уравниловки не будет. Например, если у вас уровень бюджетной обеспеченности отличается от средней в 10 раз, то отрицательный трансферт будет таков, что после его уплаты уровень обеспеченности будет выше среднего в 8 раз. Если уровень бюджетной обеспеченности выше в 3 раза, после уплаты трансферта будет в 2,5. Трансферт не устраняет стимула к зарабатыванию денег.

- Говорят, наше самоуправление нельзя сравнивать с Германией: что работает у немцев, то у русских... ну, сами знаете.

- Мы должны организовать этот уровень власти так, чтобы у людей была возможность участвовать в осуществлении этой власти и желание влиять на эту власть. У нас странная ситуация. Смотрите, как люди ходят на выборы: муниципальной власти - явка минимальная, чуть больше на выборах региональной власти и самая большая - на президентских. Хотя по логике наиболее важные для граждан вопросы - дороги, школы, больницы - находятся в ведении именно местной власти.

- Нет, дороги у нас находятся в ведении Владимира Владимировича и зависят от его приезда...

- Пирамида власти перевернута прежде всего в нашем сознании.

Светлана БАБАЕВА

Минтимер ШАЙМИЕВ:
Укрепление вертикали власти нельзя доводить до абсурда

Глава Татарстана считает, что потенциал договорных отношений между Центром и регионами еще не исчерпан

Комиссия под руководством замглавы Администрации Президента Дмитрия Козака по разграничению полномочий, недавно закончившая первый этап своей работы, теперь приступает ко второму. Между тем в свое время проблемой разграничения полномочий в рамках Госсовета занимался Президент Татарстана Минтимер Шаймиев. Однако доклад, который подготовил тогда Шаймиев, был фактически раскритикован Козаком. Как региональный лидер, в свою очередь, оценивает итоги работы федеральной комиссии? Не приведет ли реализация предложений Козака к излишней централизации, губительной для регионов? На эти и другие вопросы "НГ" отвечает Президент Татарстана Минтимер Шаймиев.

- Минтимер Шарипович, недавно закончила свою работу комиссия под руководством Дмитрия Козака, которой теперь поручено заниматься вторым этапом федеративной реформы. Но и вы в свое время возглавляли рабочую группу Госсовета по вопросам разграничения полномочий между Центром и регионами. Как вы оцениваете результаты работы комиссии Козака?

- Возникающие коллизии между различными уровнями публичной власти порождены не федерализмом как формой государственного устройства, а вытекают именно из несовершенства федеративных отношений, прежде всего в сфере разграничения полномочий. Решить эту непростую задачу и была призвана комиссия, возглавляемая Дмитрием Козаком. Работа комиссии в течение нескольких месяцев была очень сложной, но продуктивной. При этом мы учитываем и тот колоссальный труд по анализу более чем 200 законов, проведенный рабочими группами. Остается только надеяться, что Федеральное Собрание РФ, которое в текущем году начнет рассматривать предложения комиссии, будет действовать столь же продуктивно.

- Тем не менее, по нашей информации, результаты деятельности вашей группы и комиссии Козака во многом разнятся. С какими выводами комиссии вы категорически не согласны?

- Действительно, в одобренной комиссией "Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления" дан ряд принципов, которые, на наш взгляд, требуют корректировки. В частности, меня не может не беспокоить стремление передать полномочия по защите прав и свобод человека исключительно в федеральную компетенцию. С этим трудно согласиться.

Вызывает вопросы и предложение о "передаче основного массива регулятивных и контрольных полномочий на федеральный уровень с одновременной децентрализацией исполнительно-распорядительных полномочий". На мой взгляд, это нарушает баланс полномочий федерального, регионального и муниципального уровней власти, закрепленных в основах конституционного строя России. Деятельность каждого уровня власти в рамках своей компетенции предполагает обладание всеми властными полномочиями. При распределении предметов ведения и полномочий необходимо следовать принципу субсидиарности: вопросы должны быть отнесены к компетенции того уровня управления, на котором они решаются наиболее эффективно.

Также есть сомнения и по поводу предлагаемой авторами концепции нормы, согласно которой "федеральное регулирование может быть не только основополагающим, но и в достаточной степени детальным". По сути дела, это закрепляет сложившуюся практику законотворческой деятельности на федеральном уровне. Такой подход обедняет общефедеральное законотворчество и лишает субъекты Федерации права, предоставленного им Конституцией, осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения. Разве можно на федеральном уровне подробно регулировать все вопросы совместного ведения?

- В последнее время главы регионов серьезно обеспокоены тенденцией излишнего федерального вмешательства в их управление регионами...

- В регионах складывается ситуация, когда в управление вмешиваются как представители федеральных министерств, так и территориальные органы власти. А ответственность за положение на местах, в том числе и перед населением, несут руководители регионов. Таким образом, главы субъектов лишены возможности координировать свою работу и работу территориальных органов власти. В случае чего они могут обращаться только к Президенту либо в Правительство.

- К чему, по-вашему, может привести подобная централизация?

- Я считаю, что такое укрепление вертикали власти в конечном итоге ведет к размыванию ответственности за исполнение полномочий. Это опасная тенденция. Разграничивая полномочия, мы должны выстроить ясную систему органов государственной власти на различных уровнях и систему органов местного самоуправления.

Между тем действующая практика принятия федеральных законов по предметам совместного ведения остро нуждается в совершенствовании. Так, до сих пор нет совместной работы и учета мнений и интересов субъектов Федерации на этапе разработки законопроектов. Принятая в апреле поправка к Закону "О принципах и порядке разграничения полномочий..." устраивает далеко не всех, поступают даже предложения вообще исключить эту статью из закона. Считаю, что эту норму надо оставлять в принятом варианте.

- Вторым этапом работы комиссии Козака станет "ревизия" договоров о разграничении предметов ведения. В свое время Татарстан одним из первых подписал эти документы с Центром. Однако сейчас высказываются мнения, что их надо вообще упразднить.

- Я полагаю, что одностороннее право на расторжение договоров с федеральным Центром должно быть сбалансировано таким же правом субъектов в случае невыполнения Федерацией взятых на себя обязательств. Ведь в статье 11 Конституции определено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами госвласти РФ и ее субъектов осуществляется как на законодательной, так и на договорной основе либо на их сочетании. На мой взгляд, к договорному процессу нельзя подходить упрощенно. Потенциал договорных отношений еще не исчерпан, о чем, в частности, говорил в своем послании Владимир Путин.

В данном контексте хотелось бы поставить под сомнение положение о возможности регулирования правоотношений, даже хозяйственных, между Центром и регионами на основе Гражданского кодекса. То есть о внедрении гражданско-правовых договоров вместо договоров и соглашений, предусмотренных Конституцией. Ведь речь идет об органах госвласти, а не о хозяйствующих субъектах. Использование в соглашениях элементов гражданско-правовых договоров, предлагаемое авторами концепции, представляет опасность для развития федеративных отношений. Они имеют различную правовую природу и вытекают не из гражданских, а из административных отношений между органами публичной власти. Тем не менее такое предложение включено в концепцию по природопользованию и активно продвигается сторонниками договоров концессии между двумя уровнями публичной власти. За предложением о внедрении элементов гражданско-правовых договоров просматривается стремление сосредоточить в руках Центра полномочия собственника, с тем чтобы в дальнейшем передавать ресурсы различным хозяйствующим субъектам.

- Согласны ли вы с предложениями комиссии Козака по разграничению полномочий в финансовой сфере?

- Комиссия пока не закончила в полной мере эту работу. Существующий порядок формирования бюджетов различных уровней не в полной мере отвечает интересам развития регионов и местного самоуправления, следовательно, и Федерации в целом. Бюджетное устройство остается крайне централизованным даже по меркам унитарного государства. Кроме того, нас не может устроить одобренное комиссией положение об осуществлении исполнения федеральными органами отдельных полномочий бюджетов субъектов Федерации. Я рассматриваю это как вмешательство в исключительную компетенцию регионов в управлении своим собственным бюджетом. Ведь известно, что за исполнение бюджета перед своим народом лично отвечает глава исполнительной власти региона.

- Придерживаетесь ли вы столь же критичного мнения относительно разрешения проблемы "двух ключей"?

- Пересмотр законов по природопользованию и природным ресурсам вызывает озабоченность многих субъектов Федерации. В частности, предлагаемые изменения в Закон "О недрах" относят весь круг вопросов к федеральным полномочиям. За регионами закрепляются только полномочия, касающиеся регулирования общераспространенных полезных ископаемых, каковыми являются глина, песок и щебень.

Комментарии, как говорится, здесь излишни. На практике это означает, что субъект РФ исключается из процесса управления пользования недрами, а бюджеты регионов лишаются доходов от платежей за пользование недрами. Тогда возникает вопрос: каким образом можно реализовать положение статьи 9 Конституции РФ о том, что "земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории"? Ведь не случайно эти вопросы отнесены к совместному ведению. Понимая, что лесные и водные ресурсы должны быть отнесены к федеральной собственности, мы тем не менее не можем согласиться с тем, что субъект Федерации лишается права регулировать даже запасы питьевой воды на собственной территории и контролировать деятельность государственных унитарных предприятий в области природопользования. Это не только нарушает Конституцию, но и создает угрозу среде обитания человека.

- Что бы вы посоветовали комиссии Козака в ее дальнейшей работе?

- Хочу особенно подчеркнуть, что поднятые мной проблемы продиктованы самой жизнью, а не политической конъюнктурой. Поэтому я призываю членов комиссии подходить к сложной и многогранной проблеме разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти, соблюдая в полном объеме Конституцию России в интересах населения.

Проект Собянина - Козака одобрен

23 октября, Москва. Сегодня, 23 октября, губернатор Тюменской области Сергей Собянин работает в Москве - он участвует в заседании Государственного совета, которое прошло под председательством Владимира Путина. Напомним, рабочая группа Госсовета, возглавляемая губернатором Тюменской области Сергеем Собяниным, занималась подготовкой проекта закона "О внесении изменений и дополнений в закон РФ "Об общих принципах местного самоуправления". Сегодня данная концепция была представлена всем губернаторам и Президенту.

Суть заключается в том, что проект закона о местном самоуправлении достаточно серьезно меняет взаимоотношения между уровнями публичной власти, между органами федеральной власти, субъектов и местного самоуправления. Закон дает гораздо больше прав местному самоуправлению, чем предыдущий. "Прежний закон был неплохой, но слишком декларативный, - отмечает Сергей Собянин - Декларации - конституционные и прежнего закона - о том, что никакие решения вышестоящих органов власти не могут приниматься без подкрепления этих решений финансированием, к сожалению, не работали. Такого механизма на законодательном уровне не было создано, и новый закон как раз предполагает такой механизм, предполагает прямой запрет на любые решения органов вышестоящей власти по отношению к органам местного самоуправления, которые предопределяют затраты местного самоуправления по тем вопросам, которые находятся в компетенции местного самоуправления. В их полномочия никто не может влезать, а если кому-то захочется это сделать, соответственно должны обеспечить и финансирование, прямым счетом или субвенциями, на выполнение этих полномочий".

Президент Российской тоже особо подчеркнул, что теперь делегирование местной власти полномочий, не обеспеченных финансами, будет запрещено. "И закон, который обсуждался сегодня, приведет к децентрализации власти, - отметил глава государства, - но вертикаль власти останется. Произойдет концентрация полномочий в рамках компетенции уровней власти. Нужна четкая граница, нужно распределить вопросы государственного и местного значения и кто за что отвечает. Что бы было с кого спросить".

Губернатор Тюменской области Сергей Собянин подчеркнул, что прежде всего необходимо распределить полномочия между уровнями власти - федеральной, региональной и местной, просчитать все объемы финансовых затрат и затем рассчитать бюджет. То есть, создать вполне работоспособную систему, при которой государство полностью отвечало бы по своим обязательствам. Все выступавшие сегодня на госсовете губернаторы поддержали проект Собянина и выразили готовность к реформам. Даже мэры крупных городов в своих выступлениях отмечали необходимость и своевременность данного закона. Михаил Чернышев, глава Ростова-на-Дону, сказал, что пошел нормальный диалог, и государственная политика повернулась к местному самоуправлению. По его мнению, есть противоречия, но их легко сгладить, когда достаточно большой объем работы уже проделан.

Но дело осложняется тем, что в силу "закон Собянина-Козака" вступить может только через несколько лет. Позиция губернатора по этому вопросу такова: " Я считаю, что такой закон должен был быть принят "еще вчера". Отношения такого рода, какие сложились у нас между бюджетами, между уровнями власти вообще не должны существовать. Тот механизм, который есть, он вообще абсурден. Его надо срочно менять для того, чтобы не подошли к массовому банкротству муниципальных, коммунальных предприятий и прочих. Чтобы эффективнее расходовать те деньги, которые есть у государства".

остался очень доволен работой группы Собянина, особенно учитывая то, в какие сжатые сроки все происходило. "Комиссия Козака и группа Собянина должны будут немного доработать закон и в самое ближайшее время внести его в Парламент", - сказал Президент. И дал поручение всем губернаторам незамедлительно начать у себя подготовительную работу. "Чтобы не к 2006 году, а уже к 2005 быть готовым к вступлению закона в силу", - подчеркнул Владимир Путин. - Потому что без полноценной государственной власти и эффективной местной толку не будет Мы должны четко понимать, как и куда двигаемся".

Александр Романов,
пресс-служба губернатора