АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Дует сильный ветер, и он дает вам или воображение или головную боль.
Екатерина Великая
I.
Управление является важным ресурсом нации. По мнению патриарха менеджмента Петера Друкера, исторические успехи нации на 80 % определяются не ресурсами и технологиями, а эффективностью управления.
В качестве основных факторов, определяющих актуальность административной реформы, следует выделить:
1. Структура исполнительной власти до марта 2004 г., основанная на принципе отраслевого управления экономикой, не отвечала постперестроечным реалиям.
2. Использование устаревших технологий управления в органах власти, низкая компетентность государственных служащих обусловили плохое качество государственного управления.
3. Относительно высокое качество менеджмента в бизнесе и низкое в органах власти привело к управленческому дисбалансу между государством и бизнесом, чреватому угрозой дальнейшей приватизации власти и разгулу коррупции.
Необходимость глубокого реформирования системы государственного управления признают сегодня все: и рядовые граждане, и политики, и сами государственные служащие. Недовольство политиков вызвано тем, как чиновники выполняют их политические установки, и отсутствием прозрачности административного аппарата. Сегодня не просто выявить, в каких случаях государственные органы руководствуются в своих действиях политическими действиями, а в каких – интересами корпорации и отдельных лиц. Как показывают результаты многих социологических опросов, население в целом не испытывает особого доверия к органам власти разных уровней и склонно считать государственных служащих в высокой степени коррумпированными. С другой стороны, на взгляд самих государственных служащих, их труд не получает адекватной материальной и моральной оценки.
Ясно, что в процессе реформирования системы государственного управления должны найти свое отражение интересы всех вовлеченных сторон.
Первым шагом на пути создания эффективной системы государственного управления явилось принятие федеральной целевой программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации ( годы)"[1]. Программа заслуживает неоднозначной оценки.
В частности в ней было предусмотрено осуществление множества мер, направленных на "оптимизацию численности государственных служащих путем внедрения на государственной службе новых методов управления". Определения, что такое эти "новые методы", в Программе нет. Предполагаясь, что в ходе двухлетних экспериментов в ряде министерств и ведомств эти методы будут найдены, а в качестве общих направлений реформирования были определены: замена отраслевого принципа функциональным, постепенный отказ от оказания государством не свойственных ему общественных услуг, привязка зарплаты чиновников к результатам их работы и др.
На наш взгляд, программу реформирования государственной службы следовало увязать с административной реформой и принять их одновременно единым пакетом. Авторы административной реформы пошли другим путем, и в марте 2004 года был осуществлен переход к новой трехзвенной структуре федеральных органов исполнительной власти: министерства, федеральные агентства и службы. Сокращение числа министерств компенсировалось количеством федеральных агентств и служб. Произошло функциональное разделение – министерствам доверили разработку правил игры, политики в целом, другим структурам ее реализацию.
Как отмечал в своих выступлениях в СМИ один из авторов реформы руководитель Центра стратегических разработок М. Дмитриев, прошедший этап административной реформы реализовал лишь небольшую часть мер по реформированию системы в исполнительной власти в стране. Проведенные преобразования составляют всего 10-15 % содержания реформы. По его словам, 85-90 % мер административной реформы еще не реализованы, и это не позволяет эффективно работать созданной трехуровневой системе власти.
Таким образом, видимо, М. Дмитриев хотел объяснить, почему в течение нескольких месяцев функционирования новая структура власти пока не оправдала возложенных на нее надежд.
Трудно согласиться с яростными критиками административной реформы и их выводами о том, что эта реформа уже показала свою несостоятельность, но вызывает недоумение отсутствие целостного системного подхода к реформе и по содержанию, и по срокам ее проведения.
Сначала реформировали структуру органов власти, а через насколько месяцев решили представить на утверждение до конца 2004 года проект Федеральной целевой программы "Административная реформа". Одна из аксиом науки управления гласит, что стратегия задает структуру, а не наоборот. Далее, реализация программы рассчитана на период до 2010 года, при этом финансировать программу планируется не из федерального бюджета, а за счет альтернативных источников. На уровне субъектов РФ Программа будет реализовываться за счет бюджетов субъектов РФ, а к финансированию отдельных направлений планируется привлечь международные институты, такие как Всемирный банк, ТАСИС и др. Предложение о финансировании Программы не из федерального бюджета, с одной стороны, является целесообразным, так как вынудит федеральных чиновников не закладывать большие суммы в бюджет на свое реформирование. С другой стороны, это предложение представляется не вполне логичным, так как реформирование на региональном уровне предусмотрено за счет соответствующих бюджетов. Видимо, авторы реформы исходят из предположения, что региональные бюджеты не столь велики как федеральный, взять из них большие суммы чиновники не смогут, а альтернативные источники финансирования им труднее найти.
С учетом того, что административная реформа – не только и не столько проблема федерального уровня, сколько проблема субъектов РФ и органов муниципального управления, подобный подход к выбору источников финансирования реформы видится не до конца продуманным. Согласно статистическим данным за 2003 год, в структуре корпуса чиновников доля работников федеральных органов власти составляла 3,3 %, работников органов власти и управления регионального уровня – 57,9 %, а работников органов управления муниципального уровня – 38,8 %. Как видно из приведенных данных, на практике население России чаще сталкивается с чиновниками региональных органов власти и управления, а также муниципальных органов. На этом уровне решаются многие жизненно важные для людей проблемы, поэтому федеральная административная реформа требует своего продолжения в субъектах РФ, а сама идея проведения административной реформы на региональном и местном уровне является бесспорной.
Составной частью программы административной реформы предлагается сделать антикоррупционные механизмы вкупе с дерегулированием, направленным на использование процедур, препятствующих нарастанию избыточного вмешательства государства в экономику.
Механизм управления административной реформой становится своего рода "ноу-хау", ибо речь идет о принципиально важных подходах:
– разработке инструмента проектного управления нового поколения, позволяющего ежедневно контролировать график исполнения каждого конкретного проекта и получать информацию в режиме онлайн;
– четком определении критериев достижения целей реформы в количественных показателях;
– формировании новых каналов влияния гражданского общества на органы исполнительной власти.
Что касается последнего, то в условиях отсутствия развитых институтов гражданского общества сам процесс формирования таких каналов гражданского общества может подпасть под чиновничий диктат, что сведет на «нет» общественный контроль, и здесь не поможет даже публичный характер информации о ходе административной реформы.
Далее, ежедневный контроль, мониторинг результативности принимаемых мер, безусловно, нужное дело, но сработает оно только в случае хорошо разработанной стратегии. Судя же по подходам к реформированию, существует угроза перевеса количественной составляющей административной реформы в ущерб качественной.
Основными показателями результативности административной реформы должны стать: приближение измеряемых показателей качества государственного управления к уровню развития стран, снижение затрат пользователей государственных и муниципальных услуг; снижение издержек для бизнеса; снижение коррумпированных потерь в экономике. Такой выбор показателей не вызывает сомнений; но окончательная оценка будет зависеть от того, насколько эффективной окажется сама стратегия административной реформы. На наш взгляд, реализация первого этапа административной реформы выявила целый ряд недостатков в стратегическом и тактическом планах.
1. Отсутствие комплексной увязки административной реформы с реформированием государственной службы и модернизацией экономики.
Например, в программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации ( годы) в числе прочих основных задач указано: определение обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих на основе должностных (служебных) регламентов. Возникает вопрос: как решение данной задачи соотнести с последующей оптимизацией функций, ресурсного обеспечения и созданием системы стандартизации и регламентации наиболее значимых государственных услуг. Элементарная логика требует сначала оптимизации функций, предусмотренной административной реформой, а уж затем или одновременно с этим решения вышеупомянутой задачи реформирования государственной службы.
Что касается взаимосвязи модернизации экономики с административной реформой, то можно утверждать, что эта не проблема не существует, ибо, внятной программы модернизации экономики нет.
2. Спонтанность в реализации отдельных этапов реформирования системы государственного управления.
После известных трагических событий в Беслане президент предложил Государственной Думе рассмотреть пакет поправок в законы об общих принципах организации органов государственной власти в регионах. Речь идет об отмене всеобщих выборов губернаторов. Согласно поправкам, кандидатуры руководителей субъектов РФ будут предлагаться президентом страны и утверждаться законодательными собраниями регионов. Целью смены принципа выборности глав регионов на принцип назначаемости является укрепление властной вертикали. Идея назначаемости губернаторов имеет свои плюсы и минусы, причем плюс может переходить в минус в зависимости от политического и экономического пространства в целом. В частности, властная вертикаль в органах МВД в условиях сильной коррумпированной среды не помешала, а наоборот, способствовала превращению этого министерства в одну из наиболее коррумпированных структур. Будущее покажет, насколько были дальновидны прогнозы политологов, их высказывания в пользу выборности или назначаемости, ущемления демократии или укрепления властной вертикали. При желании можно собрать много доводов "за" и "против" этой идеи.
Пример развитых западноевропейских стран показывает, что развитие политических свобод сопутствует экономическим свободам, а Китай успешно демонстрирует всему миру обратное: сначала экономические свободы, а потом политические.
На наш взгляд, в данном случае важнее то, что реализация подобных масштабных преобразований не должна носить спонтанный характер, зависеть от тех или иных событий, а выступать в качестве заранее продуманного этапа реформирования системы в целом.
II.
Какие подходы можно признать перспективными при создании эффективной модели административной реформы?
Формирование действенной концепции административной реформы следует начать с ответа на вопрос: кому и зачем нужна подобная реформа?
В реформе могут быть заинтересованы четыре силы.
Во-первых, население, если развитие государственного аппарата будет направлено на решение следующих основных задач:
– смену мотивации служения абстрактному государству на мотивацию обслуживания каждого гражданина общества;
– функционирование госаппарата по четким правилам, сводящим к минимуму все проблемы хождения граждан по бюрократическим инстанциям, с другой стороны, переход от работы преимущественно в “пожарном” режиме к упорядоченной работе за счет лучшей организации в самом госаппарате, отказа от выполнения несвойственных ему функций и выбора оптимальной структуры управления;
– обеспечение прозрачности деятельности госаппарата и справедливого доступа к предоставляемым государством социальным благам;
– введение электронного документооборота как технологии, позволяющей в определенной степени способствовать решению вышеуказанных целей и значительному повышению эффективности и качества управления.
Во-вторых, средний и малый бизнес, в отличие от крупного, развивающегося при условии близких отношений с властью, нуждается в государстве как в арбитре.
В-третьих, определенная часть административного аппарата, отличающаяся высоким уровнем профессионализма и компетентности, заинтересована в повышении статуса и заработной платы в соответствии с ростом эффективности своего труда.
В-четвертых, административная реформа необходима той части политической элиты, которая заинтересована в профессиональной реализации своих установок.
В условиях, когда гражданские институты общества находятся в стадии становления и реальные возможности выражения интересов граждан ограничены, а те или иные политические установки могут быть тихо заблокированы нерадивыми чиновниками, в качестве сил, способных влиять на сценарий реформы, выступают административный аппарат и бизнес. Вполне вероятно, что в результате союза бизнеса, и бюрократии в качестве эталона решения проблем государственного управления победу одержат западные концепции “нового государственного управления”. Суть их сводится к переносу некоторых методов управления в бизнес – среде на государственный уровень. Парадигму “нового государственного управления” можно описать так: власть рассматривается как фирма по обслуживанию, государство как рынок, гражданин как клиент. В таком подходе присутствует, безусловно, привлекательная идея смены мотивации служения абстрактному государству на мотивацию обслуживания конкретного гражданина, когда для чиновника главным становится забота не о человечестве в целом, а именно о данном, находящемся у него на приеме, человеке. Судя по публикациям в СМИ, концепция “нового государственного управления” находит своих сторонников в научной среде и административном аппарате. Кстати, свидетельством таких умонастроений является высказанная одним из авторов реформы идея рассматривать реформу власти как бизнес-проект. Ha наш взгляд, в этой концепции есть свои “плюсы” и “минусы”, которые следует тщательно проработать с учетом позитива и негатива в опыте зарубежных стран, использующих модель “нового государственного управления”, а самое главное, принимая во внимание российские реалии.
С 80 гг. прошлого века многие развитые страны охватила эпидемия реформ госаппарата. В качестве целей реформирования провозглашались: экономия на расходах на госуправление, повышение его эффективности и качества, усиление контроля политиков над бюрократией, освобождение от рутинных бюрократических крон процедур и т. д. Как показал опыт Новой Зеландии и Великобритании в ходе реализации концепции “нового государственного управления”, стремление интегрировать рыночные и конкурентные элементы в существующую систему рычагов госуправления означает, что следует отказаться от идеи создания одной лучшей модели управления. Например, на уровне городской администрации в ряде муниципальных учреждений можно использовать рыночные элементы и соответствующую им модель управления, а в муниципальных детских садах, школах о какой квазирыночной среде может идти речь?
По мнению одного из авторов реформы М. Дмитриева, при создании условий для более эффективной работы чиновничества трудно внедрить в административный сектор рыночные принципы конкуренции, поэтому речь идет о замене их квазирыночными, существовавшими в советской системе хозрасчета[2]. В ходе обсуждения проблем административной реформы М. Дмитриев и другие эксперты отмечали такие составляющие реформы как финансирование под результат, контрактные отношения, система повышения эффективности и качества управления, кадровая политика и т. д. При всей актуальности этих проблем, практически мало кто из отечественных экспертов отмечает необходимость системного подхода к реформированию госаппарата, и к административной реформе в целом.
Оптимальным является подход, предложенный C. Pollitt и C. Boucraert.[3] По мнению этих авторов, изучение опыта проведения административных реформ в 10 странах Европы, Азии и Америки позволяет сделать вывод о необходимости использования не просто отдельных инструментов и методов управления, a o системном преобразовании всех элементов модели реформы государственного управления, причем с разной скоростью. Авторы выделяют в своей модели следующие составляющие: социально-экономическую, политическую, административную, желаемые и вероятные представления политической и административной элит о результатах реформы. На наш взгляд, особо значимой является политико-административная составляющая. Ее основные элементы:
1. структура правительства и состав функций органов управления;
2. взаимоотношения политиков и высших чиновников;
3. доминантная административная культура.
Один из постулатов теории управления гласит, что стратегия задает структуру. Отсутствие действенной стратегии задает и несовершенную структуру правительства, на федеральном уровне и в субъектах РФ.
Создание трехзвенной структуры управления в марте 2004 года привело к тому, что открытость и прозрачность работы ведомств несколько выросла, но существенных улучшений в работе госаппарата пока не произошло. Некоторые чиновники воспроизводят эффективность по образу и подобию бизнес-подходов. Особенно наглядно это проявилось в ходе дискуссии о реформе в сфере науки и образования, а также театральной реформе. Многие известные деятели науки и культуры выступили в СМИ с резкой критикой предлагаемых реформ. Представители науки и культуры признают необходимость проведения реформ в научной и культурной средах, отказа от безответственного финансирования государством всех без исключения учреждений науки и культуры, но призывают к разработке соответствующих механизмов управления с учетом социальной значимости объектов управления и их роли в модернизации экономики страны.
В научной среде присутствует и такая точка зрения, что необходимо четко отделить политиков от чиновников, нормативно установить политическую номенклатуру должностей.
В мировой практике имеются две модели взаимоотношений политиков и чиновников, отличающиеся прежде всего тем, как идет карьерный, рост: только в рамках своей корпорации, или допускается переход из одной элиты в другую.
Как нам представляется, в условиях российских реалий, когда еще идет процесс формирования политических партий, четкое определение политической номенклатуры должностей является преждевременным.
Предложение об обязательном партийном членстве должностных лиц категории “А” – членов правительства, министров, руководителей ведомств, навязывание чиновникам партийного членства означает возврат в СССР. В те времена наличие партийного билета было обязательным условием занятия высокой руководящей должности. Сторонники партийного чиновничества в качестве основного аргумента приводят утверждение о том, что членство в правящей партии приведет к усилению ответственности за работу. Оппоненты не доказывают обратное – в результате реализации подобной идеи произойдет размывание ответственности за дело и снижение уровня профессионализма, компетентности чиновников.
Проблема карьерного роста чиновников должна в рамках новой концепции управления персоналом в среде госслужащих.
"Существующая законодательная база о госслужбе содержит довольно много рациональных элементов. Тем не менее, прежде чем приступать к разработке правого блока реформы госслужбы, следует произвести инвентаризацию имеющейся правовой базы с тем, чтобы определить, какие нормативные акты не используются, а какие просто нуждаются в изменении. Например, статья 22 Закона РСО-Алания “О государственной службе РСО-Алания” гласит, что конкурс на замещение вакантной должности государственной службы обеспечивает право граждан на равный доступ к государственной службе. И далее, информация о дате, месте и об условиях проведения конкурса подлежит опубликованию в официальных изданиях соответствующего органа по вопросам госслужбы.
Допустим, что подобные конкурсы проводятся, - почему бы не информировать о них население в официальных СМИ того или иного органа управления, не придать информации вакансиях на высшие должности обязательный и открытый характер. Насколько нам известно, в официальном издании Правительства и Парламента РСО-Алания – газете “Северная Осетия” еще ни разу не было опубликовано сообщение о конкурсе на замещение вакансий в органах госвласти.
Среди основных задач формирования эффективной системы управления персоналом в органах власти можно выделить следующие:
1. Защита чиновников от произвола политиков при частой сменяемости руководителей министерств и ведомств. Для этого следует прием и увольнение высших чиновников (начальников отделов и др.) осуществлять только с разрешения не их непосредственных руководителей, а политиков более высокого уровня.
2. Повышение мотивации госслужащих. Вопросы отбора, мотивации, карьерного роста чиновников являются очень важными. Именно от них во многом зависит успех или успех административной реформы, поскольку заинтересованность чиновников определит многое.
При разработке эффективного механизма мотивации чиновников следует остерегаться падения в другую крайность – дать им возможность построить сценарий реформ с учетом только своих интересов. Простое увеличение заработной платы не решит проблемы улучшения эффективности работы чиновничества, не уменьшит коррупцию в их среде, ибо все равно текущие мимо финансовые потоки будут значительно больше. На наш взгляд, рост заработной платы чиновников должен осуществляться в зависимости от результатов их работы, общего улучшения ситуации с оплатой труда в бюджетной сфере. Искать способы повышения оплаты труда госслужащих безусловно, надо, но не следует забывать о других мотивационных факторах, например перспективах карьерного роста.
4. Разработка действенных методик и моделей компетентности высших чиновников, оценки труда госслужащих, отход от формального характера проведения аттестаций. Основной проблемой реализации этих направлений кадровой политики является не столько выбор наилучших методик и методов управления персоналом, сколько то, кто проводит оценку труда госслужащих.
Как известно, в современных организациях важным фактором их эффективности выступает корпоративная культура, во многом определяемая управленческой культурой топ-менеджеров.
Особенностью бюрократического аппарата России является то, что у него нет доминантной административной культуры, а есть симбиоз советской чиновничьей культуры с неопределенной постсоветской культурой. Такой культурный дуализм затрудняет выбор оптимальных управленческих моделей. Это тем более важно, так как основными факторами коррумпированности госаппарата являются несовершенство законодательной базы и укоренившиеся в обществе культурные нормы. Принятие соответствующих документов по формированию адекватных этических ценностей среди бюрократии позволит, в конечном счете, выйти на необходимый уровень доминантной административной культуры.
Как ни странно, в ходе дискуссий о перспективах развития административной реформы, проблема формирования системы ценностных установок, применения кодексов деловой этики в органах власти вообще не рассматривается.
Как показывает опыт административных реформ в странах Европы, Азии и Америки одним из неотъемлемых элементов политико-административной составляющей реформ является доминантная административная культура.
Особую значимость административной культуры для России придает тот факт, что ее можно рассматривать также и в качестве одного из элементов антикоррупционного механизма.
В известной теории А. Шляйфера и Т. Рея выделены три модели условий развития бизнеса в постсоциалистических странах:
– модель "невидимой руки, используемая в большинстве стран Восточной Европы, где правительство следует узаконенным правилам, сфера госрегулирования минимальна, коррупция слаба;
– модель "помогающей руки", применяемая в КНР, в которой правительство стоит над законом, используя власть для помощи бизнесу, сфера госрегулирования достаточно велика, коррупция слаба;
– модель "грабящей руки", используемая в большинстве постсоветских республик, в том числе и в России. Для этой модели характерно, что правительство стоит над законом, используя власть для получения ренты, сфера госрегулирования велика, сильная коррупция.
Объяснение генезиса коррупции и теневой экономики возможно с двух позиций; "десотианства" (правовой подход, предложенный перуанским экономистом Э. до Сото) и "мюрдализма" (культурологический подход, связанный со шведским экономистом, лауреатом Нобелевской премии Г. Мюрдалем).
По мнению де Сото, основной причиной роста теневой экономики является бюрократическая заорганизованность, "плохие" законы.
С точки зрения Г. Мюрдаля, причины развития теневой экономики и разгула коррупции надо искать в культурных нормах страны, ее традициях. Если исходить из мюрдалистского подхода, то российская коррупция в своей первооснове имеет институт "кормления", существовавший еще исстари на Руси. Государевы чиновники не получали финансированного жалованья. На зависящие исключительно от должности доходы и от выполняемой чиновниками функций они и "кормились" в широком смысле этого слова. Поэтому наличие такого уникального социоэкономического института своего рода законной коррупции с давних времен в России обуславливает особую значимость мюрдалистской концепции.
Если следовать мюрдализму, то в административной реформе важное место должны занять не только процессы дерегулирования, но и задача формирования адекватной административной культуры.
Акцент на культурологическом аспекте коррупции связан с тем, что обычно его упускают из виду и отличают необходимость правового подхода и "хороших" законов в целях дебюрократизации экономики.
Объективность ради следует признать, что даже в частном секторе, намного более динамичном, чем государство, о корпоративных кодексах чести заговорили только в последние годы. В будущем область применения кодексов деловой этики расширится, и это будет вызвано сокращением сферы государственного административно-правового регулирования.
Анализ некоторых проблем и перспектив административной реформы показывает, какие сложности возникают уже на ранних этапах ее реализации, и какие меры следует принять для ее успешного развития.
История реформ в России знает немного успешных примеров. К таковым, в частности, можно отнести реформы Екатерины Великой. Секрет ее успеха заключался в умении частные интересы всех участников реформ преобразовать в общегосударственные.
Однажды один иностранный посол спросил императрицу: "Как Вы, Ваше Величество, добиваетесь того, что Ваши непослушные дворяне Вас всегда слушаются?"
"Я никогда не заставляю их делать то, что им не выгодно", – ответила государыня.
[1] Федеральная целевая программа "Реформирования государственной службы Российской Федерации ( годы).
[2] Чиновник: от служения государству и обслуживанию общества. Материалы круглого стола/ОНС РАН, 2002, 4, с.18.
[3] Pollitt C., Boucraert C. Public Management Reform: A Comprative Analysis: Oxford, 2000.
