Международная конференция

МЕЖДУНАРОДНАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ

Ерлан Нигматулин,

председатель Комитета по вопросам экологии и природопользованию Мажилиса Парламента Республики Казахстан

Совершенствование экологического законодательства Республики Казахстан в свете требований международных норм в области охраны окружающей среды

еспублика Казахстан с первых же лет своего суверенного развития актуализировала новые по сравнению с советским прошлым приоритеты человеческих ценностей – это потребности, интересы, права и свободы человека. Это стало основным содержанием государственной политики и нашло свое отражение в Конституции страны.

Среди основных конституционных прав хочу выделить право человека на благоприятную окружающую среду.

В условиях глобализации данное право должно обеспечиваться нашими законодательными актами, гармонично связанными и максимально близкими к современным международным актам в области охраны окружающей среды.

Парламент нашей страны за предыдущие 2 сессии принял ряд законов в этом направлении.

Так, в декабре 2004 г. мы приняли Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Закон Рес­пуб­лики Казахстан «Об охране окружающей среды» по вопросам отходов производства и по­треб­ления», которым ввели новые понятия, соответствующие прогрессивным международным нормам: виды отходов, класс опасности отходов, нормативы обращения с отходами, объекты размещения отходов и др.

Закон положил основу для организации ведения единого учета отходов на основе современной классификации, соответст­вующей международным стандартам.

Замечу, что уже в ходе обсуждения этого законопроекта депутаты исключили из действующего закона нормы, касающиеся нормативов образования отходов, которые концептуально противоречили международному законодательству и идее перехода к безотходному производству, так как заранее планировали образование отходов.

В июне 2005 г. Парламент страны принял закон Республики Казахстан «О внесении дополнений и изменений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам экологического аудита».

Основной целью закона явилось определение правовых и организационных основ осуществления экологического аудита, соответствующих международным нормам.

С целью приведения казахстанского экологического законодательства в соответствие с международными нормами осенью 2005 года Парламент Республики Казахстан принял закон «Об обязательном экологическом страховании», который создал правовую базу для обязательного экологического страхования ответственности физических и юридических лиц, осуществляющих экологически опасные виды хозяйственной деятельности за причинение вреда жизни, здоровью и имуществу третьих лиц и окружающей среде.

Надо сказать, что все эти законы были приняты в целях реализации статьи 31 Конституции Республики Казахстан, предусматривающей, как я сказал раньше, охрану окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека.

В декабре 2004 г. и октябре 2005 г. Парламент страны дважды вносил изменения и дополнения в законы Республики Казахстан «О нефти» и «О недрах и недропользовании».

В первом случае на основе принципа международного экологического права, сформулированного в Декларации, принятой в Рио-де-Жанейро в 1992 г., как «уважение суверенного права государств на разработку собственных природных ресурсов», была предусмотрена возможность национальной компании «Казмунайгаз» представлять государст­венные интересы в контрактах с подрядчиками, осуществляющими нефтегазовые операции, посред­ством обязательного долевого участия в этих контрактах.

Во втором случае, поправками в упомянутые мной законы в 2005 г., в развитие принципа суверенного права государства на разработку собственных месторождений, было устанав­лено приоритетное право государства при продаже акций недропользователей другим лицам.

Для того, чтобы это право было действенным в законе, была предусмотрена санкция за невыполнение этих требований, которая позволяет государству в одностороннем порядке расторгнуть контракт, если недропользователь не выполняет требования о приоритетном праве государства на его отчуждаемые акции.

Хочу также отметить, что упомянутыми законами во исполнение одного из важнейших принципов международного экологического права, а именно: «Ответственности государства за обеспечение мер по предотвращению ущерба окружающей среде других государств или районов, находящихся за пределами его юрисдикции» был установлен запрет на разработку нефтегазовых ме­сторождений без утилизации попутного газа и на его сжигание в факелах. При этом для недропользователей, работающих по контрактам, в ко­торых утилизация газа не была предусмот­рена, законом был предусмотрен переходный период, который позволяет им, не останавли­вая производственную деятельность, реали­зовать программы по переходу на полную утилизацию газа.

Закон Республики Казахстан «О соглашениях в разделе продукции при проведении нефтяных операций на море», принятый парламентом в мае 2005 г., привел в соответствие с правилами, принятыми в международной практике, способы проведения конкурсов на получение права проведения нефтяных операций, определил особый порядок получения права недропользования, механизм определения победителя конкурса и порядок заключения соглашения с ним, соответствующие международным нормам.

Кроме того, с целью защиты интересов Республики Казахстан законом установлено, что определяющим критерием выбора победителя конкурса являются предложения потенциальных подрядчиков по развитию высоких технологий, новых и перерабатывающих производств, магистральных и иных трубопроводов, сооружению и совместному использованию инфраструктурных и иных объектов.

Говоря о принятых нами законах, не могу не упомянуть и о ратифицированных парламентом международных актах. Вы знаете, уважаемые участники конференции, что в соответствии с Конституцией нашей страны международные договоры, ратифицированные парламентом, имеют приоритет перед законами нашей страны и применяются непосредственно.

Только в прошлом году мы ратифицировали присоединение нашей республики к «Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря», «Конвенции о сохранении мигрирующих видов диких животных», «Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом, в качестве местообитаний водоплавающих птиц».

Принятые нами законы, как вы видите, в определенной мере сблизили казахстанское экологическое законодательство с международными нормами. Но не решили всех проблем гармонизации нашего экологического законодательства с передовыми международными актами в этой области.

Поэтому не случайно, в мартовском Послании народу Казахстан Президент нашей страны одним из приоритетов на пути вхождения Казахстана в число 50 наиболее конкурентоспособных стран мира назвал охрану окружающей среды. В перспективе реализация намеченных мер должна привести к созданию в 2010 г. основных экологических стандартов устойчивого развития общества. В связи с чем Главой государства было указано на необходимость принятия в 2006 г. Экологического кодекса, посредством которого будут обеспечены гармонизация нашего экологического законодательства с передовыми международными актами, переход на новые стандарты, совершенствование системы государственного контроля.

В настоящее время проект Экологического кодекса находится на рассмотрении в Парламенте.

При разработке Экологического кодекса использовано около 20 руководящих и рекомендательных документов международных организаций, 22 (двадцать две) международные конвенции, около 30 Директив Евросоюза и других государств.

Поскольку тема нашей конференции посвящена не только соответствию нашего экологического законодательства международным нормам, но и проблемам его применения, ниже я хотел бы остановиться на отдельных принципиальных моментах проекта Экологического кодекса.

Замечу, что несмотря на то, что проект Экологического кодекса поступил к нам относительно недавно, буквально в конце июня, наш Комитет на основе предложений Аппарата Палаты, общественных объединений и организаций уже имеет по многим позициям проекта свое мнение, и я готов доложить о них Вам.

В первую очередь хотелось бы коснуться вопросов экономического регулирования охраны окружающей среды. В проекте Экологического кодекса этому вопросу посвящен целый раздел (Раздел 4. Экономическое регулирование охраны окружающей среды и природопользования), в котором одним из механизмов экономического регулирования охраны окружающей среды и природопользования названа плата за эмиссии в окружающую среду.

Это существующая в нашем действующем экологическом законодательстве плата за загрязнение окружающей среды, или другими словами, плата за загрязнение водных источников, атмосферы, почвы вредными веществами, перечень которых утверждается правительством.

Такие платежи, или, по-простому, экологические налоги, есть в экологических законодательствах ряда стран. Они нужны для реализации принципа «загрязнитель платит», который считается одним из принципов рыночного управления природными ресурсами. Суть его заключается в том, что те, кто загрязняет экологию, как бы несут за это наказание в виде уплаты экологических налогов. А средства, собранные от этих экологических налогов, в свою очередь, направляются на то, чтобы восстановить окружающую среду, оздоровить экологию.

Например, в Польше вот уже много лет экологический налог поступает в Фонд охраны окружающей среды, средства которого расходуются строго на экологические цели. В результате этого в этой стране достигнут очевидный прогресс в оздоровлении окружающей среды.

У нас, к сожалению, средства от экологических налогов, в основном, расходуются на цели, не связанные с охраной природы.

Другая проблема сближения нашего экологического законодательства с передовыми международными актами находится, на наш взгляд, в области выдачи разрешений на природопользование. В международной практике давно и очень хорошо зарекомендовала себя контрактная форма разрешений на природопользование. Мы же в своем законодательстве до сих пор «буксуем» на переходном этапе от лицензионно-разрешительной формы к контрактной.

В проекте Экологического кодекса сделана хорошая попытка решения этого вопроса. В частности, для природопользователей, имеющих намерение внедрять экологически чистые технологии, отвечающие установленным в Республике Казахстан техническим нормативам, в проекте кодекса предусматривается единый разрешительный документ на природопользование – комплексное экологическое разрешение. Данному документу в проекте Экологического кодекса посвящена отдельная статья (статья 86. Комплексное экологическое разрешение), в которой прописано, что такие разрешения даются только тем природопользователям, которые внедряют наилучшие технологии, что перечень таких технологий и типов промышленных объектов, которые могут получать такие разрешения, устанавливается Правительством.

Беда только в том, что в отличие от принятых в передовых международных нормах аналогов наших комплексных экологических разрешений, в которых дается право и на землепользование, и на водопользование, и на использование недр, и на эмиссии в окружающую среду, наши комплексные разрешения представляют собой только разрешения на эмиссии в окружающую среду.

Другими словами, такие разрешения только называются в проекте Экологического кодекса комплексными. На самом деле они ничем не отличаются от обычных разрешений на эмиссии в окружающую среду, выдаваемых министерством охраны окружающей среды. По-видимому, разработчик законопроекта – министерство охраны окружающей среды, «потеряло» все иные виды разрешений, выдаваемых другими ведомствами, на этапе согласования проекта Экологического кодекса с ними.

Но еще на одном моменте, связанном с принципами современного международного экологического права, я хотел бы остановиться.

Речь идет о принципе ответственности загрязнителя за издержки, связанные с загрязнением окружающей среды.

На взгляд членов нашего Комитета, это очень важный принцип и он находит свое отражение в современном международном экологическом праве.

Данный принцип предполагает возложение на загрязнителя окружающей среды издержек, связанных с восстановлением качества окружающей среды. В международном праве, помимо всего прочего, этот принцип подразумевает перенос ответственности на операторов (юридических лиц) за причинение трансграничного экологического ущерба. Применение данного принципа в международных отношениях, мы считаем, особенно актуально для Казахстана с учетом расширения нефтяных операций на Каспии, с учетом функционирования на нашей территории космодрома «Байконур» и в свете предстоящего вступления нашей страны во Всемирную Торговую Организацию.

Нам представляется, что данный принцип должен быть, как минимум, записан в нашем Экологическом кодексе, а как максимум, раскрыт в соответствующих его статьях.