Перспективы развития регионального конституционного контроля

ассистент кафедры гражданского права

Владикавказского института управления

(Владикавказ)

ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ

Статья посвящена определению статуса конституционных (уставных) судов Российской Федерации, а также тенденциям развития института регионального конституционного контроля. Автором проанализированы нормативные правовые акты, регулирующие деятельность региональных конституционных (уставных) судов и предложены отдельные рекомендации по дальнейшему развитию конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации.

A. Gagieva

Civil Law Department Assistant Professor

(Vladikavkaz)

PROSPECTS OF DEVELOPMENT OF REGIONAL CONSTITUTIONAL CONTROL OF THE RUSSIAN FEDERATION

This article is devoted to defining the status of the constitutional (charter) courts of Russian Federation and also to tendencies of development of institute of regional constitutional control. The author analyzed the regulations governing the activities of the regional constitutional (statutory) courts, and offered some recommendations for the further development of constitutional justice in the Russian Federation.

Из смысла конституционных норм, закрепляющих публичные права и свободы граждан, следует, что граждане имеют совокупность правомочий в отношениях с публичной властью. К ним относится: право на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей; право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления; право на защиту своих прав и свобод всеми способами, не запрещенными законом[1]. Гарантией реализации всех этих правомочий выступает судебная защита прав и свобод. Субъект права на обращение в орган конституционной юстиции обладает и в полной мере реализует все выше перечисленные правомочия.

Современная конституционная юстиция не сводится только к проверке конституционности нормативных актов, а призвана обеспечивать верховенство основного закона, защиту конституционных прав и свобод, соблюдение принципа разделения властей. Конституционная юстиция осуществляется конституционными судами, общими судами, а также квазисудебными органами. В Российской Федерации органами конституционной юстиции являются Конституционный Суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации

В условиях федеративного государства, каковым является Россия, осуществление конституционного судопроизводства приобретает свою специфику, так как наряду с Конституцией Российской Федерации, законами и иными федеральными нормативными актами, действуют конституции (уставы), законы и иные правовые акты субъектов федерации[2]. Основные законы субъектов федерации, как и федеральная Конституция, нуждаются в правовой защите. Еще Ганс Кельзен, основатель идеи судебного конституционного контроля, указывал на существование закономерности, в соответствии с которой идея федерализма дает мощный импульс развитию конституционного правосудия. И то, и другое явление следует считать существенным элементом конституционного строя, основанного на разделении властей, противодействующим чрезмерной концентрации государственной власти: федерализм в системе «вертикального», а конституционное правосудие «горизонтального» разделения властей[3]. Развитие конституционного судопроизводства является важнейшей правовой гарантией конституционности нашего государства.

Таким образом, органы конституционной юстиции субъектов Российской Федерации выступают важным звеном механизма сдержек и противовесов, способствуют реализации принципа разделения властей на уровне субъекта федерации и, отражая самостоятельность субъектов федерации, придают целостность и завершенность государственности. Кроме того, они являются дополнительным и самостоятельным правовым механизмом для защиты прав и свобод граждан от ущемления правовыми актами регионального уровня. Конституция Российской Федерации гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина и закрепляет за личностью права защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Совокупность данных конституционных положений свидетельствует о том, что все без исключения государственные органы при осуществлении своих функций обязаны соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Следовательно, органы конституционного правосудия в субъектах обязаны исходить не только из соображений охраны конституционного строя субъектов, но и отстаивать права и законные интересы проживающих на их территории граждан.

Становление конституционной юстиции и как следствие развитие и реализация права на обращение в данные органы государственной власти в Российской Федерации идет очень медленными темпами. Значительное количество субъектов Российской Федерации не спешат с формированием конституционных (уставных) судов. Вместе с тем каких-либо существенных препятствий для развития данного института судебной власти не имеется. Полномочия между федеральными и региональными органами власти конституционно разграничены, определена компетенция субъектов Российской Федерации по вопросам, которые они регулируют самостоятельно, поэтому в каждом субъекте необходим судебный орган по осуществлению конституционного контроля над региональным законодательством[4].

Ввиду федеративного устройства России, обязанность государства защищать права и свободы человека и гражданина посредством осуществления правосудия распространяется и на органы государственной власти субъектов федерации. Это подтверждается и положениями пункта «б» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, согласно которой защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Данная конституционная норма дает основание полагать, что для реализации конституционного полномочия по защите прав и свобод человека и гражданина на уровне субъектов Российской Федерации необходимо создание их собственных судебных органов[5]. Как справедливо отмечает , «приближение органов государственной власти к месту жительства населения – одно из достоинств федеративной формы государственного устройства»[6].

Создание в субъектах Российской Федерации органов конституционной (уставной) юстиции необходимо также с точки зрения обеспечения реализации закрепленных в статьях 45 и 46 Конституции Российской Федерации положений о гарантированности государственной судебной защиты прав и свобод человека и гражданина[7].

То есть, Конституция Российской Федерации прямо не предусматривает создание в субъектах конституционных (уставных) судов. Участники Конституционного Совещания не отрицали возможности функционирования конституционных судов в республиках Российской Федерации. Многими ставился вопрос о необходимости закрепления в Конституции Российской Федерации регионального института конституционного контроля. Однако такое предложение было опровергнуто по мотиву, что этот вопрос не является предметом федерального конституционного регулирования, а каждая республика может сама предусмотреть, как его решать[8]. По мнению одного из участников Конституционного Совещания 1993 года косвенно право субъектов создавать свои конституционные (уставные) суды вытекает из логики пункта «г» ст. 71 и части 2, 3 статьи 128 Конституции Российской Федерации, предусматривающих образование «системы федеральных судов»[9]. Противоположного мнения придерживается , считая, что судоустройство – это предмет исключительного ведения Федерации и вопрос об образовании конституционных (уставных) судов должен решать федеральный конституционный закон о судебной системе[10].

Таким образом, мнения участников Конституционного совещания по поводу образования региональных конституционных судов являются своего рода «историческими предпосылками» существования конституционных (уставных) судов[11].

В настоящее время конституционные (уставные) суды конституционные (уставные) суды созданы и функционируют лишь в 17 из 83 субъектов Российской Федерации. В 25 субъектах федерации приняты специальные законы об органах конституционной юстиции. Наличие органа конституционного контроля в регионе наполняет реальным содержанием конституционное право каждого человека на судебную защиту посредством конституционного судопроизводства, обеспечивает доступность и демократичность правосудия.

отмечает, что «конституционная законность зависит не только от федерального Конституционного Суда, как судебного органа конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством конституционного судопроизводства, но и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации»[12]. На самом деле становление конституционной юстиции является одним из важнейших направлений конституционно-правовой реформы в регионах, которая должна стать эффективным инструментом обеспечения прав человека и единства конституционного пространства[13]. Создание органов конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации свидетельствует, что властные структуры субъектов федерации следуют принципам демократии, уважительно относятся к собственным конституциям (уставам), придают устойчивость региональным основным законам, превращают их в действующее, реальное право[14].

В соответствии с ч. 4 ст. 4 Федерального конституционного закона от 01.01.01 г. N 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»[15] конституционные (уставные) суды являются судами субъектов Российской Федерации. Статья 27 указанного Закона закрепляет, что конституционные (уставные) суды могут создаваться субъектами Российской Федерации. Из этих двух положений неясно, какое место занимают конституционные (уставные) суды в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от 01.01.01 г. N 491-О "По запросу Санкт-Петербургского городского суда о проверке конституционности отдельных положений Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» прояснил данную ситуацию, указав, что конституционные (уставные) суды входят в систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом в соответствии с принципом разделения властей на уровне субъекта Российской Федерации конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации является самостоятельным конституционным (уставным) органом государственной власти, поскольку учреждается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, финансируется из бюджета субъекта Российской Федерации, а его решения, вынесенные в пределах его полномочий, в силу ч. 1 ст. 6 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» являются обязательными для всех органов публичной власти, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации[16].

Таким образом, органы конституционной юстиции субъектов Российской Федерации выступают важным звеном механизма сдержек и противовесов, способствуют реализации принципа разделения властей на уровне субъекта федерации и, отражая самостоятельность субъектов федерации, придают целостность и завершенность государственности. Кроме того они являются дополнительным и самостоятельным правовым механизмом для защиты прав и свобод граждан от ущемления правовыми актами регионального уровня. Конституция Российской Федерации гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина и закрепляет за личностью права защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Совокупность данных конституционных положений свидетельствует о том, что все без исключения государственные органы при осуществлении своих функций обязаны соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Следовательно, органы конституционного правосудия в субъектах обязаны исходить не только из соображений охраны конституционного строя субъектов, но и отстаивать права и законные интересы проживающих на их территории граждан.

Как верно отмечает , если Основные законы субъектов федерации расширяют перечень прав и свобод, гражданин должен иметь право обращения в региональные органы конституционной юстиции, как дополнительное средство защиты этих прав и свобод[17]. По мнению , введенная в законах субъектов Российской Федерации возможность охраны основных прав и свобод личности с помощью конституционных (уставных) судов полностью соответствует духу Конституции Российской Федерации[18]. Данной позиции придерживается и . Он, в частности, указывает: «…конституционные (уставные) суды, главным назначением которых является служение конституции (уставу) субъекта федерации, обеспечение реального разделения властей, защита общества от государства и конституции (устава) от общества и функционеров, объективно обусловлены особой сферой государственно-правовых отношений, вписываются в государственно-правовую действительность субъектов федерации и воплощают в себе конституционно допускаемое осуществление судебной власти в форме конституционного судопроизводства на уровне данных субъектов»[19].

Итоговые решения, принятые в конституционном судопроизводстве, оказывают заметное влияние на развитие принципа разделения властей, правовую охрану институтов государственной власти и местного самоуправления, обеспечение соответствия регионального законодательства федеральному. Проанализировав несколько итоговых решений конституционных (уставных) судов по делу о проверке конституционности нормативных правовых актов по жалобам мы выявили ряд тенденций.

Так, в мотивировочной части постановлений конституционные (уставные) суды в основном отталкиваются от действующих принципов разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами; если оказывается, что в данной области вправе законодательствовать Российская Федерация, изучается содержание соответствующего федерального закона; в последующем обжалуемый нормативный акт проверяется на соответствие данному закону; при обнаружении несоответствия конституционный (уставный) суд в резолютивной части решения объявляет региональный нормативный акт неконституционным со ссылкой на нормы конституции (устава) о разграничении предметов ведения и статью, закрепляющую то или иное право, применительно к реализации которого федеральное законодательство содержит иные предписания, нежели чем оспариваемый акт.

Таким образом, правовой базой для решения вопроса о конституционности является не только и даже не в первую очередь нормы республиканской конституции, закрепляющие права и свободы личности. Некоторые авторы относят данную особенность рассмотрения жалоб к числу негативных[20].

На наш взгляд, данный процессуальный порядок представляется вполне оправданным. Конституционные (уставные) суды Российской Федерации являются, как уже говорилось выше, одновременно и составной частью судебной системы Российской Федерации и органом государственной власти субъекта федерации. В условиях федеративного государства конституционные уставные суды в своей деятельности и тем более при принятии итоговых решений по рассматриваемым делам должны руководствоваться не только основными законами субъектов федерации, но и федеральным законодательством, а в первую очередь Конституцией Российской Федерации. Аналогичное правило установлено также и в ФРГ[21]. В том числе суды должны руководствоваться и общепризнанными принципами и нормами международного права, закрепленными в основном в таких документах, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах от 01.01.01 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 01.01.01 г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. и др.

Проведенный нами анализ демонстрирует, что конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, следуют данным правилам. Особенно преуспел в этом Конституционный Суд Республики Северная Осетия – Алания, который в 90% постановлений ссылается как на нормы Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, так и на международные акты, а также правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Такая аргументация правовой позиции конституционного суда, на наш взгляд, свидетельствует, не только о высоком профессионализме судей, но и в первую очередь об обоснованности и справедливости принятого решения.

Конституционный (уставный) суд, функционально не входящий в федеративную судебную систему, характеризуется как суд субъекта Российской Федерации, в отличие от мировых судей, которые в большей степени относятся к федеральным судам, чем к судебным органам субъекта Российской Федерации, - указывает [22]. Что касается мировых судей, являющихся также судами субъектов федерации, то, как известно, в настоящее время наблюдается тенденция придания мировым судьям статуса федеральных судей. В связи с этим с целью сохранения судебной власти в регионах, реализации принципа разделения государственной власти, обеспечения конституционного требования о равенстве всех перед законом и судом (ст. 19 Конституции РФ) вопрос о развитии органов конституционного контроля в субъектах федерации актуализируется. Для сохранения судебного федерализма в субъектах Российской Федерации необходимо ускорить организацию конституционных (уставных) судов. Для этого целесообразно завершить федеральное регулирование в сфере их организации и необходимости их учреждения.

Федеральные законы, определяющие параметры правового режима конституционных (уставных) судов субъектов, включают только общие правила их построения и функционирования. Фундаментальный закон, посвященный региональным органам конституционной юстиции, на федеральном уровне отсутствует. Детальная регламентация порядка организации и деятельности конституционных и уставных судов находит свое выражение в законах конкретных субъектов Федерации и в разных регионах значительно отличается. Что негативно сказывается на состоянии конституционной законности во всем государстве.

Некоторые ученые полагают, что федеральная власть в части создания конституционных (уставных) судов, следуя конституционному принципу федерализма, не довлеет над субъектами Федерации, поскольку указанные суды - органы государственной власти субъектов, образуемые ими самостоятельно[23]. Нам же представляется, что бесспорный факт отнесения конституционных (уставных) судов к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, обладающих своей особой компетенцией, напротив свидетельствует о том, что органы конституционной юстиции должны быть в каждом субъекте Российской Федерации. В противном случае созданные конституционные, уставные суды необходимо упразднить, а решение подведомственных им вопросов, решение большинства из которых не подведомственно никаким иным органам, передать в иные органы. При этом вопрос о том, что это за органы остается открытым.

Для решения указанных проблем некоторые авторы предлагают принять федеральный закон об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации[24]. , например, предлагает придать российской конституционной юстиции системность, которая обеспечит координацию ее деятельности на федеральном и региональном уровнях[25]. Однако, такое регулирование требует внутренней согласованности законодательных актов федерации и ее субъектов, а пока субъекты Российской Федерации самостоятельно решают вопросы конституционного судебного процесса на региональном уровне.

Нам же представляется, что в целях оптимального взаимодействия судов различной юрисдикции и совершенствования в целом судебной деятельности именно в принятии данного закона видится один из основных способов оптимизации института региональной конституционной юстиции. В этот закон при соответствующем изменении иных федеральных законодательных актов, регулирующих деятельность конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, необходимо включить императивную норму о создании конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Данное предложение, на наш взгляд, позволит восполнить пробелы в законодательстве относительно статуса конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, законодательно урегулировать вопросы, касающиеся взаимодействия судов в Российской Федерации, разграничения их компетенции, устранить противоречия, препятствующие обеспечению эффективного функционирования судебной системы Российской Федерации.

[1] Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 01.01.01 г. « 6-ФКЗ, от 01.01.01 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 4. Ст. 445.

[2] Болдырева конституционный контроль в федеративных государствах (на примере США, ФРГ и России) // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. №7. С. 34

[3] Weber, Werner. Spannungen und Kraefte im westdeutsche Verfassungssystem. Munchen. 19Aufl. S. 312

[4] Цалиев законодательства - важнейшее условие организации и деятельности конституционных (уставных) судов // Государственная власть и местное самоуправление, 2006, N 1. С. 18

[5] Двигалева суд Санкт-Петербурга – орган конституционной юстиции субъекта Российской Федерации. Дис. … к. ю.н. 12.00.02. СПб. 2004. РГБ ОД/567. С. 53

[6] Васильев . Федерализм современной России. (Серия «Точки зрения») / Под общ. ред. . – М.: Изд-во РАГС, 2007. С. 60-61

[7] Мамаев юстиция в субъектах РФ (на примере республик Южного федерального округа) // Государство и право. 2003. № 4. С. 54

[8] См.: Конституционное Совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. М., 1996. Т. 18. С. 342

[9] См.: , Барнашов конституционного правосудия (сравнительно-правовое исследование законодательства и судебной практики). Томск. 1999. С. 281

[10] См.: Кряжков правосудие в субъектах РФ (правовые основы и практика). М. 1999.С. 24

[11] См.: , Барнашов конституционного правосудия: сравнительно-правовое исследование законодательства и судебной практики. Томск. 1999. С. 281.

[12] Хабриева (уставные) суды субъектов Российской Федерации: проблемы компетенции. В сб.: Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов Российской Федерации. М. 2000. С. 48.

[13] Подробнее см.: , Лазарев юстиция в Российской Федерации. М., 1998. С. 73.; К истории конституционного правосудия России. М.: АТиСО. 2002. С. 155.

[14] См. подробнее: Конституционное право субъектов РФ. М. 2002. С. 492-494; Гаврюсов становления конституционной юстиции в субъектах РФ. Сыктывкар. 2005. С. 66-76; Петренко (уставная) юстиция в субъектах РФ (современные правовые проблемы и перспективы). М., 2007. С. 46-53.

[15] СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1.

[16] Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2006. N 2

[17] Николаева граждан в органы конституционной юстиции Российской Федерации и зарубежных стран: сравнительно-правовой анализ. Автореф. Дисс…. канд. юрид. наук. М. 2008. С. 18

[18] См.: Доронина основных прав и свобод человека и гражданина в конституционных (уставных) судах субъектов РФ // Юридические записки. Вып. 14: Единое правовое пространство России: Материальные и процессуальные проблемы обеспечения и защиты. – Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета. 2001. С. 17

[19] Кряжков право субъектов Российской Федерации. М.: . 2002. С. 85

[20] См.: Брусин . соч. С. 164

[21] См.: Кряжков суды земель Германии // Государство и право. 1995. № 5. С. 125; Lerch P. Aktuelle federalistische Verfassungsfragen / Munchen. 1968; Franke D. Verfassungsgerichtsbarkeit der Latder-Grenzen und Moglichkeiten / Gegenrede. Aufklarung-Kritik-Offentlich-keit. Baden-Baden. 1994. D. S. 23 ff.

[22] Петрова ли субъектам Российской Федерации судебная ветвь государственной власти? // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 21. С. 7.

[23] О статусе конституционных судов республик Российской Федерации // Актуальные проблемы теории и практик

и конституционного судопроизводства: Сб. ст. Казань: ООО "Офсет-сервис", 2006. С. 472

[24] См.: Региональная конституционная юстиция в Российской Федерации: состояние и пути развития // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. N 3(60). С. 159.

[25] Мироновский, тенденции и перспективы оптимизации конституционного правосудия в субъектах РФ // Конституционное и муниципальное право№ 5. С. 26-27