ассистент кафедры гражданского права ВИУ
Некоторые политико-правовые аспекты осетино-ингушских отношений
На сегодняшний день можно говорить о том, что осетино-ингушский конфликт урегулирован. Подобные заявления звучат из уст руководителей республик. В частности экс-президента РИ Зязикова, а также нынешнего президента РИ Евкурова, Министерств национальностей Республик. В тоже время пока не ликвидированы последствия осетино-ингушского конфликта. Позиция нынешнего президента Республики Ингушетия, Юнус-Бека Евкурова, принципиально отличается: он выступает против экстремистских высказываний. Президент Евкуров одной из главных задач РИ видит возвращение вынужденных переселенцев. «Проблема есть, она должна и будет решаться без всяких экстремистских высказываний. Мы будем работать над тем, чтобы вернуть людей домой, чтобы люди жили дружно, сообща с осетинским народом»1, - заявил Юнус-Бек Евкуров. Осенью прошлого года в Северной Осетии также был совершен теракт, жертвами которого, стало более десяти человек. Время совершения пришлось на начало исполнения Евкуровым своих обязанностей. «Теракт во Владикавказе является провокацией, совершенной для того, чтобы поссорить ингушей и осетин, - об этом заявил президент Ингушетии Юнус-Бек Евкуров. - Смысл этого террористического акта заключается в том, чтобы рассорить всех нас, рассорить ингушей и осетин. Это провокация, направленная на дестабилизацию обстановки в регионе»2.
На данный по поводу возвращения вынужденных переселенцев идет диалог между руководителями республик. Евкуров выступает против территориальных претензий и призывает сторонников возвращения Пригородного района под юрисдикцию Ингушетии быть реалистами3. На недавнем съезде народа Ингушетии г-н Евкуров уже высказался по вопросу о границах с Северной Осетией и заодно с Чечней, четко объяснив собравшимся, что федеральный центр менять границы не собирается, что строить отношения с соседями надо исходя из реальных условий, а популистскую риторику пора ограничить4. Эта риторика, во всяком случае, с ингушской стороны, основывается на 11-й статье конституции Ингушетии, требующей вернуть незаконно отторгнутые у республики земли и завершить территориальную реабилитацию репрессированного в 1944 году ингушского народа. До 1944 года Пригородный район действительно относился к ингушской (а затем чечено-ингушской) автономии, а после воссоздания в 1957 году Чечено-Ингушетии остался за Северной Осетией. В Пригородном остался ряд сел, имеющих ключевое значение для ингушской идентичности, например, древнейшее село Ангушт, давшее начало современному русскому этнониму «ингуши». Г-н Евкуров является уроженцем как раз этого села, которое сейчас называется Тарское. Жесткая и однозначная позиция Руководителя РИ демонстрирует лояльность федеральному центру.
Федеральный центр, в частности экс президент Путин, выступает против территориальных споров. «В будущем недопустимы повторения территориальных споров внутри России»5, - заявил Путин на заседании президиума Госсовета. Он напомнил о ситуации в 90-х годах в РФ: «Подводилась база под территориальные претензии одних субъектов РФ к другим. Хочу обратить ваше внимание, уважаемые коллеги, таких спорных территорий у нас более 2000. Если мы когда-нибудь в будущем позволим себе втянуться в этот дележ, он будет бесконечным и разрушит страну»6. По словам Путина, были вопиющие случаи, когда статус отдельных территорий российских субъектов в то время «определялся как суверенное государство, ассоциированное с РФ. Сама Россия представляла из себя лоскутную территорию, в большинстве субъектов Федерации действовали законы, противоречащие Конституции России, — сказал Путин. — В конце 90-х годов Россия столкнулась с развязанной террористами масштабной гражданской войной. Бандиты вторглись в Дагестан, взрывали дома в российских городах. Нападение боевиков на Дагестан стало прямым следствием фактического отделения Чеченской республики от России»7.
Москва рассматривает решение проблемы исключительно как возвращение переселенцев к местам прежнего проживания, ведь перенос административной границы невозможен. По Конституции России для этого требуются референдумы по обе стороны от спорной линии, а их результаты будут диаметрально противоположными. Кроме этого, такой прецедент вызовет шквал аналогичных претензий не только на Кавказе, но и в других этнически окрашенных российских регионах. Владимир Путин еще в бытность президентом предложил полпредству в Южном федеральном округе, властям Ингушетии и Северной Осетии совместно с Федеральной миграционной службой урегулировать последствия конфликта в Пригородном районе до конца 2006 года. Но оказалось, что у ФМС, Ингушетии и Северной Осетии разные данные о количестве людей, претендующих на возвращение. Ведь Пригородный район является флагом и для осетинских, и для ингушских политиков. Для Владикавказа возвращение ингушей - демографическая угроза, а для Магаса «невозвращенцы» прекрасный повод привлекать внимание Москвы, в том числе и финансовое. Тем не менее с 2004 по 2008 год в Осетию удалось вернуть несколько сотен ингушских семей. Всего же с момента начала возвращения в 1994 году туда вернулись порядка 24 тыс. ингушей. По данным УФМС по Северной Осетии, в Пригородном уже сейчас проживает больше ингушей, чем до конфликта. Но ингушские семьи, покинувшие район, даже в условиях лагерей беженцев интенсивно росли.
В итоге ингушская сторона настаивает на возвращении еще приблизительно 10 тыс. человек. Владикавказ же считает, что реальная цифра в два, а то и в три раза ниже. Потому что часть претендентов вернулась, но остается на балансе ФМС: до них просто не дошли деньги на восстановление жилья. А другая часть не имеет формальных доказательств своего проживания в Пригородном до 1992 года. Ингушская сторона считает, что Владикавказ намеренно тормозит возвращение, специально закрыл часть Пригородного района под водоохранные нужды и наотрез отказывается пускать на старые подворья ингушей, живших до конфликта в центральных частях сел, больше всего пострадавших от кровопролития в 1992-м.
Правда, из водоохранной зоны отселено и осетинское население. А в «проблемных» селах ингушам в целом ряде случаев выделили наделы за пределами центральной части населенного пункта, реально опасаясь, что возвращение тех или иных конкретных семей на прежние подворья может спровоцировать новый виток конфликта. Отказ строиться в выделенных участках переселенцы объясняют тем, что это земля другого ингушского рода, а чиновники - что в российском законе нет понятия родовой земли8.
Ситуацию не улучшила ликвидация в ходе реформы федерального правительства в 2004 году ведомства спецпредставителя президента РФ по урегулированию последствий конфликта в Пригородном районе. А усугубила ее трагедия в Беслане в сентябре 2004 года, когда школа была захвачена группой террористов, пришедших со стороны Ингушетии. Вероятно, число претендентов на возвращение по ингушской версии может быть завышено. Известны случаи, когда чиновники ФМС, пытавшиеся сверить списки путем подворного обхода, реально не могли встретиться со многими включенными в эти списки гражданами, которые на деле давно социализировались по новому месту жительства или успели его сменить.
Важно заметить, территориальные претензии ингушей препятствовали проведению муниципальной реформы в республике и реализации ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления. Муниципальная реформа или реформа местного самоуправления является важной составляющей частью административной реформы. Новый Федеральный закон о местном самоуправлении намечает разностороннюю программу действий по реформированию низового уровня власти в России. По масштабу предполагаемых преобразований реформу местного самоуправления можно отнести к разряду наиболее сложных. В целом, предпринимаемые в рамках данного закона шаги, направлены на повышение эффективности и ответственности каждого уровня власти, обеспечение сочетания в рамках одной системы органов полномочий и расходных обязательств по их исполнению. Закон о местном самоуправлении включает в себя два направления реформирования: территориальное и функциональное, которые ставят своей целью достичь укрепления экономического, финансового и управленческого потенциала низового уровня власти. Территориальная реформа связана с установлением оптимальных границ муниципальных образований в соответствии с задачами и объемом ответственности, тогда как функциональная – с изменением самого объема задач и ответственности муниципалитетов в зависимости от их типа.
Законопроект «О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике» откладывает вступление в силу федерального закона о местном самоуправлении в республиках до 1 января 2010 года, в то время как во всех субъектах РФ он начнет действовать с 1 января 2009 года. До 1 марта 2009 года в Чечне и Ингушетии республиканскими законами должны быть «определены территории, границы муниципальных образований (МО) и статус вновь образованных МО.
Экс-президент договорился с главами самопровозглашенной республики Ичкерия Джохаром Дудаевым и Асланом Масхадовым о том, что они не будут делить спорные районы — Сунженский (поделен фактически пополам, в каждом две администрации) и Малгобекский (под управлением Ингушетии), которые каждая республика считает своими. Нынешние главы республик Рамзан Кадыров и Мурат Зязиков эту проблему не обсуждали. Но при определении границ муниципалитетов споры могут возникнуть с новой силой.
По словам председателя думского комитета по местному самоуправлению Вячеслава Тимченко, для Чечни и Ингушетии законопроект станет как бы мини-законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», адаптированным к местным условиям. На вопрос, возможно ли определить муниципальные границы при отсутствии границ административных, господин Тимченко пояснил, что «они могут определить границы поселений в рамках существующих административных границ». «Госдума дает Чечне и Ингушетии возможность установить границы поселений, определить их статус, избрать представительные и исполнительные местные власти,— сказал господин Тимченко.— А если у них есть спорные территории, то пусть они обращаются в Совет федерации с просьбой провести административные границы. Мы же не можем вмешиваться в его компетенцию (верхняя палата Федерального собрания решает эти вопросы согласно ст. 102 Конституции »9.
В республиках надеются, что закон о местном самоуправлении подтолкнет федеральный центр к решению территориальной проблемы. Вице-премьер Республики сказал: «С момента образования Ингушетии мы обращались в федеральный центр с просьбой определить административные границы. Специальная госкомиссия не сделала ничего путного. Мы надеемся, что с помощью закона о местном самоуправлении эти вопросы будут решены»10. «Проблема есть, и она не простая,— заместитель министра по делам национальностей, внешним связям и печати .— Долгое время ее решение по разным причинам откладывалось, теперь в связи с принятием закона о местном самоуправлении придется решать»11.
Вместе с тем, на наш взгляд, преждевременно говорить о разрешении конфликта. Разрешение конфликта следует связывать с устранением оснований конфликта. Основания конфликта необходимо искать в нормативно-правовых актах. Прежде всего это Закон «О реабилитации репрессированных народов, а также Конституция РИ, которые являются почвой для территориальных претензий ингушей.
Как показывает практика более чем десятилетнего исполнения Закона «О реабилитации репрессированных народов», решить все проблемы на его основании не удается, в том числе и в современной России. Судя по всему, сказывается и несовершенство самого законодательного акта.
И справедливости ради, надо согласиться с первым заключением в отношении принятия закона, высказанным в письме в Правительство РСФСР заместителем председателя Госкомнац РСФСР В. Серяковым: «Однако определяющим фактором торможения стало все более утверждающееся в определенной среде восприятие этого закона как мандата на мгновенное решение всех проблем - правовых, политических, культурных, территориальных без учета какой бы то ни было геополитической реальности, каких бы то ни было интересов добрососедства и сотрудничества»12.
На свой лад оценивался закон и заведующим Отделом правовых проблем федеративных и национальных отношений Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации . В аналитической записке, которая была направлена 2 февраля 1995 г. в Правительство Российской Федерации, касаясь перспектив развития национальных отношений в России, он писал: «Прежде всего это относится к Закону РСФСР «О реабилитации репрессированных народов». Как бы высоко этот акт не оценивался, нельзя не видеть, что в настоящее время дестабилизирующие факторы в национальном вопросе обусловлены в значительной мере невыполнением этого закона»13.
«Закон «О реабилитации репрессированных народов», - пишет известный кавказовед , - сыграл негативную роль, как в судьбе репрессированных, так и остальных народов Северного Кавказа. Он стал детонатором межнациональных столкновений в регионе и одной из главных причин вооруженного нападения ингушских национал-экстремистов на Северную Осетию-Аланию. Подстрекательский, в сущности, Закон «О реабилитации репрессированных народов» не принесет ничего хорошего и в будущем - ни ингушам, ни осетинам, ни другим народам Российской Федерации, поскольку противоречит и Конституции РФ, и здравому смыслу, и нормам права. Неудивительно, что хотя уже и идет восьмой год после его принятия, а он так и не заработал. И едва ли заработает, пока не будет разработан продуманный до мелочей, обоснованный во всех отношениях механизм его реализации»14.
Необходимо отметить в этой связи позицию Конституционного Суда РФ. В определении Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2005 г. N 365-О по запросу Парламента Республики Северная Осетия - Алания о проверке соответствия Конституции Российской Федерации положений статей 3 и 6 Закона РСФСР «О реабилитации репрессированных народов», в котором сказано: «Конституция Российской Федерации не исключает возможность изменения границ между субъектами Российской Федерации - при обязательном соблюдении статьи 71 Конституции Российской Федерации, а также при условии взаимного согласия соответствующих субъектов Российской Федерации, волеизъявление которых по этому вопросу основывается на решении, принятом либо населением субъекта Российской Федерации (референдум), либо законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации или полученном в результате сочетания обоих способов. При этом изменение границ между субъектами Российской Федерации не может затрагивать основы конституционного строя, государственную целостность Российской Федерации, нарушать права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации, Российской Федерации в целом и интересы других государств».
Не так давно Правительством РФ был разработан проект закона «О границах субъектов РФ и правилах их пересмотра». С помощью нового закона предполагалось определять порядок установления границ, а также решать территориальные споры. Но по ряду причин, о которых будет сказано чуть ниже, принятие данного закона сочли нецелесообразным. Согласно этому законопроекту для того чтобы точно очертить границы области или республики, каждый субъект должен представить огромный пакет землеустроительной документации и, если все соседи с этим согласны, заключить с ними соглашения, которые потом утверждаются законодательной властью всех сопредельных субъектов. А вот если кто-то не согласен с предложенными границами, — возникает территориальный спор. И тогда в дело должен вмешаться президент. Но для начала глава субъекта, не согласный с притязаниями соседа, должен просить главу государства о том, чтобы он вмешался. Президент сначала пытается примирить оппонентов, выискивая «консенсус», консультируется с Федеральным Собранием и правительством. Но если в течение шести месяцев стороны все же не договариваются, глава государства берет все на себя и своим указом определяет границу. Примерно такая же процедура при пересмотре границ субъектов. (Например, когда некоторые районы хотят отойти к другой области.) Правда, в этом случае желающие поменять территориальную принадлежность должны представить президенту «обоснование необходимости и прогноз социально-экономических последствий» для каждого из субъектов.
Надо сказать, последствия принятия такого закона непредсказуемы. Удовлетворена будет ровно половина. Наверняка, уже после первого случая «решения территориальной проблемы» всколыхнется такой пласт желающих передела внутренних границ. Таким образом, принятие подобного закона наверняка привело бы к активизации всех недовольных. Поэтому, пока не отрегулированы десятки других федеративных проблем, этот закон отдельно принимать ни в коем случае нельзя. Его нужно принимать в пакете с другими документами. Подобными мотивами руководствовались и законодатели, посчитавшие, что принимать подобный закон, который содержит конфликтогенный потенциал, нецелесообразно.
Таким образом, все нормативно-правовые акты принятые и принимаемые Российской Федерацией, а также субъектами федерации не должны противоречить Конституции РФ, в частности положениям статьи 67. В связи с этим нуждается в приведении в соответствие с Конституцией в первую очередь Закон «О реабилитации репрессированных народов», а именно статьи 3 и 6. До тех пор, пока Закон «О реабилитации…», а также положения Конституции Республики Ингушетия не будут приведены в соответствие с Конституцией РФ, на наш взгляд, преждевременно говорить о полном разрешении осетино-ингушского конфликта. Надо сказать, на сегодняшний день принятие новых нормативно-правовых актов, предусматривающих основания и порядок изменения внутренних границ является нецелесообразным и создает угрозу тотального передела внутренних границ на Северном Кавказе, что может привести к самым негативным последствиям, которые имели место быть в начале 90-х.
Примечания:
1http://*****/
2См.: там же.
3. Вернуть нельзя оставить// Время новостей, 13.02.09
4См.: там же.
5http://www. *****/2008/02/08/454643.html
6См.:там же.
7См.: там же.
8. Вернуть нельзя оставить// Время новостей, 13.02.09
9Н. Городецкая, М. Мурадов, И. Бегимбетова// Коммерсантъ № 000
10См.: там же.
11См.: там же.
12Из письма заместителя председателя Госкомнац РСФСР В. Серякова в Правительство РСФСР от 01.01.01 г. N
13Аналитическая записка в Правительство Российской Федерации от 2 февраля 1995 г. С. 6.
14Дзидзоев раз о решении территориальной проблемы // http://www. *****
