Международная миграция и ее политические последствия для России

На правах рукописи

ОДАРИК ОЛЬГА АНАТОЛЬЕВНА

МЕЖДУНАРОДНАЯ МИГРАЦИЯ

И ЕЕ ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПОСЛЕДСТВИЯ ДЛЯ РОССИИ

Специальность 23.00.04 – политические проблемы

международных отношений и глобального развития

Автореферат

на соискание ученой степени

кандидата политических наук

Москва-2006

Работа выполнена на кафедре национальных, федеративных и международных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель – доктор политических наук, профессор

Официальные оппоненты –

доктор политических наук

кандидат политических наук

Ведущее учреждение – Российский государственный

социальный университет

Защита состоится 28 ноября 2006 г. в 12.00 на заседании Диссертационного совета Д 502.006.09 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации г. Москва, проспект Вернадского 84, ауд. 3332.

Автореферат разослан 26 октября 2006 г.

Ученый секретарь диссертационного совета,

доктор политических наук, профессор

1.  Общая характеристика работы

Актуальность темы. В начале ХХI века под влиянием глобализации наблюдается заметная трансформация миграционных процессов, которые приобретают новые черты, усиливают свое влияние на политическую, социально-экономическую и духовные сферы жизни общества. В современной миграции четко выделяются две стороны. С одной стороны, можно отметить, что люди, товар, капитал, информация и услуги перемещаются со значительно большей скоростью и легкостью. Это приводит к тому, что изменяются модели экономического развития все большего числа стран. А, с другой – за последние десять лет в результате глобализационных процессов многие государства, в том числе Россия, начинают испытывать количественно и качественно увеличивающееся иммиграционное давление. Эти явления обуславливают необходимость для принимающих стран совершенствовать миграционную политику, исходя из общемировых тенденций.

Миграция населения в истории формирования и развития общества всегда предопределяла политику и правовую систему государства и непосредственно влияла на процессы их создания, трансформации и разрушения. Массовые перемещения людей закономерно сопутствовали и сопутствуют процессам расширения, сокращения и переустройства политических пространств, сфер национально-государственных интересов. Во всех регионах мира формируется понимание необходимости более эффективного использования экономических, социальных и культурных преимуществ, которые дает международная миграция и что необходимо более эффективно искать пути преодоления негативных последствий трансграничных перемещений.

Внутри России остро проявляются последствия нерешенных миграционных проблем. Резкое снижение численности населения в Сибири и на Дальнем Востоке, рост нелегальной миграции, расширение теневого сектора экономики за счет неконтролируемого использования труда мигрантов, коррупция в среде чиновников миграционных служб с каждым днем дают знать о себе все больше.

По данным Международной организации труда, около трети мигрантов в мире выпадает из-под контроля государства. Поэтому минимизация и предупреждение негативных последствий миграции настоятельно требует постоянного всестороннего исследования этого явления, подкрепленного информацией о его характеристиках и динамике. Поэтому выбранная тема исследования отвечает современным политическим и экономическим запросам общества и государства.

Степень научной разработанности проблемы. Проблема совершенствования миграционной политики России прорабатывалась достаточно глубоко в отечественной и зарубежной литературе и нашла свое отражение в многочисленных трудах ученых[1]. Однако предметом исследований в большей степени являлись отдельные аспекты миграции, например, региональной, трудовой, нелегальной и т. д., либо исследования носили общетеоретический характер.

Предпринимались отдельные попытки системного осмысления миграционных проблем. Так в 2000 г. вышел коллективный труд «Миграция и безопасность России», в котором был представлен анализ соотношения проблем национальной безопасности и миграционных процессов» на базе проведенных социологических исследований[2]. Не меньший представляет интерес и монография российских авторов и «Миграция: история, реальность, перспективы», в которой предпринята попытка интегрального анализа миграционных процессов как в контексте истории вопроса, так и с точки зрения современной политической ситуации в мире и в России[3].

Значимыми в контексте исследования миграционной ситуации, сложившейся в России представляет серия выпусков, как приложение к журналу «Миграция в России», подготовленных коллективом автором, посвященных анализу теории и практики миграционных исследований[4]. С момента распада СССР миграционная ситуация на постсоветском пространстве стала предметом серьезного научного анализа. В многочисленных монографиях и научных статьях таких авторов С. Бондарева, , Ж. Зайончковская, Ж. Тощенко, М. Тюркин и других рассматривались политические, экономические, этносоциальные, психологические причины массового оттока российских соотечественников из государств СНГ[5].

Миграция как фактора становления диаспорального мира и изучения ее влияния на процессы миграционной адаптации в государствах происхождения и проживания нашли отражение, например, в работах , , и др.[6].

Миграция в аспекте международной безопасности и урегулирования конфликтов представлена в ряде исследований таких авторов, как , , и др.[7].

Что касается проблем нормативно-правового регулирования миграционных процессов, то эти вопросы также имели освещение в отечественной и зарубежной литературе[8]. Однако внимание авторов в большей степени уделялось международным правовым основам регулирования миграции или нормативному регулированию отдельных видов миграции в России, а также особенностям регионального регулирования миграционных процессов. В систематизированном же виде в условиях глобальных и национальных демографических изменений, с учетом обострения конкурентной борьбы в мире за миграционные ресурсы и перспектив экономического развития России, этот аспект в научном плане практически не освещен. Проблема модернизации нормативно–правовой базы российской миграции, адаптации ее к новым условиям обстановки становится важным условием решения общих задач современной миграционной политики.

Важность обращения к теоретическим основам формирования миграционной политики, соответствующей современным реалиям, акцентировалась и в ряде диссертационных исследований, раскрывающих отдельные аспекты положения мигрантов в обществе, особенности их языковой и трудовой адаптации[9].

Таким образом, активизация происходящих миграционных процессов, как в мире, так и в России, требует усиления внимания к теоретическим разработкам в области стратегического планирования и выработки соответствующих механизмов разрешения миграционных коллизий.

Объект исследования – процессы миграции в современном мире и их влияние на миграционную политику в России.

Предмет исследования – трансформация миграционной политики и нормативно-правовой базы в целях адаптации ее к современным условиям геополитической и национальной обстановки в интересах обеспечения безопасности и социально-экономического развития российского общества.

Цель исследования: на основе анализа глобальных перемен в демографической и миграционной обстановке, учета опыта зарубежных стран и теоретического осмысления российской действительности выработать концептуальное понимание трансформации миграционной политики и модернизации нормативно-правовой базы регулирования миграционных процессов в России в целях адаптации ее к современной обстановке.

Достижению указанной цели служит решение следующих задач:

¾  изучить зарубежный опыт решения миграционных процессов;

¾  исследовать отношение российского государства к миграции с учетом современных геополитических реалий и внутренних российских проблем;

¾  проанализировать влияние нелегальной миграции на безопасность государства и общества;

¾  оценить соответствие нормативно-правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации новым геополитическим реалиям и перспективам развития государства;

¾  выработать концептуальные предложения по модернизации миграционной нормативно-правовой базы России в интересах ее адаптации к происходящим переменам;

¾  осмыслить необходимость и сформировать концептуальное видение перспектив опережающего регулирования миграционных процессов.

Гипотеза исследования состоит в предположение, что растущая диспропорция между развитием современного миропорядка и международной миграцией порождает не только положительное воздействие на экономическую составляющую принимающих стран, но и способствует возникновению этнонациональных напряженностей и социально-политических конфликтов. Миграция по существу становится межнациональной проблемой, решение которой требует согласованного сотрудничества между государствами на субрегиональном, региональном и глобальном уровня.

Теоретико-методологическая и информационная база исследования. В работе использовались системный и социально-информациологический подходы, в основе которых лежит коммуникативно-информационная природа власти и гражданского общества отражающая такие понятия, как: «миграция», «миграционная политика», «нормативно-правовая база регулирования миграционных процессов», «демографическая ситуация» «государство» и методы их исследования: политологический, исторический, юридический гносеологический, социально-детерминистский, функциональный и др. Наряду с общенаучными методами применялись частные научные методы исследования, такие как эмпирическое обобщение, наблюдение, сравнение применительно к широкому спектру статистических данных, методы теоретического исследования (абстракция, анализ синтез и др.) а также метод сопоставления моделей политических, юридических и социальных векторов регулирования миграционных процессов.

Информационной базой исследования стали Конституция Российской Федерации, международные и национальные нормативно-правовые документы, раскрывающие правовые основы регулирования миграционных процессов, а также опыт зарубежных стран в этом вопросе.

Научные результаты, полученные в ходе исследования, заключаются в том, что:

¾  раскрыта совокупность теоретических положений, актуализирующих потребность российского общества в изменении традиционной стратегии миграционной политики государства, приведения ее в соответствие условиям демографического кризиса Западных стран и России, обостряющейся конкурентной борьбы за трудовые ресурсы и изменяющейся ситуации внутри страны;

¾  дано обоснование необходимости модернизации российской нормативно-правовой базы в сфере миграции в целях адаптации ее к новым условиям обстановки;

¾  выявлены особенности нормативно-правовой базы регулирования миграционных процессов на международном, региональном и национальном уровнях;

¾  раскрыты наиболее актуальные проблемы нормативно-правового регулирования миграционных процессов в России, порождающих негативные социально-политические следствия;

¾  дана авторская версия концептуального видения перспективного пути регулирования миграционных процессов;

¾  проанализирована специфика миграционных проблем России в начале XXI века, в том числе анализ ошибок, допущенных в миграционной политике России, и приведших к негативным социальным следствиям;

¾  представлены предложения по совершенствованию миграционной нормативно-правовой базы России в интересах адаптации ее к условиям глобальных и национальных демографических перемен и потребностям российского общества в обеспечении безопасности и процветания государства.

Положения, выносимые на защиту:

1. В результате глобальных изменений миграция оказывает значительное влияние на демографическую картину стран, независимо от того является ли государство принимающей стороной или служит источником миграционных процессов.

2. Массовая миграция стала носителем потенциальной конфликтности, создавая противоречия между переселенцами и постоянными жителями принимающих стран в силу исторически сложившихся различных ценностей, стилей жизни, норм поведения и т. д., что накладывает определенный отпечаток на адаптацию и тех и других к совместному проживанию.

3. Мобильность людских ресурсов становится не только значительной по масштабам, но и стала носить более сложный характер, что в немалой степени обусловливает беспокойство общественности в связи с возрастающими проявлениями международного терроризма и национального экстремизма.

4. Новым критерием эффективного государства становится то, что государства правомочны определять свою национально-государственную миграционную политику, они также обязаны предоставлять мигрантам возможности реализации фундаментальных прав человека и их защиту, принимать активные меры, гарантирующие всем членам общества - гражданам и мигрантам - возможность равноправного участия в жизни страны проживания.

5. Для России в целях ее демократического развития представляется особенно важным содействовать взаимодействию гражданского общества и частного сектора с государственными органами, осуществляющими миграционный контроль. Эти усилия должны базироваться на понимании тесной взаимосвязи между мигрантами и развитием самого общества, включая политическую стабильность, экономические отношения, государственную безопасность, личную безопасность и права человека.

Научно-практическое значение исследования. Работа существенно расширяет рамки научных представлений об объекте и предмете исследования, формирует системное представление о глобальности миграции и необходимости совершенствования управления ею на основе согласованных действий мирового сообщества и наращивания технологического потенциала на национальном уровне.

Положения и выводы исследования могут найти применение при проведении перспективной миграционной политики России, в ходе модернизации российской миграционной нормативно-правовой базы, а также в процессе обучения государственных и муниципальных служащих, обеспечивающих исполнение миграционной политики.

Апробация работы. Основные положения диссертации обсуждены на заседании кафедры национальных, федеративных и международных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, на Всероссийском семинаре «Глобальные и региональные процессы конца ХХ - начала ХХ1 вв.: ретроспективы и тенденции», а также опубликованы в ряде статей.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав (семи параграфов), заключения, списка литературы и приложения.

II. Основное содержание диссертации

Во введении диссертации раскрывается актуальность темы исследования, формулируются объект, предмет, цель и задачи, определяется научная новизна результатов исследования, излагается методологическая основа, обосновывается рабочая гипотеза и практическая значимость.

В главе 1 - «Современное состояние миграционных процессов» - автор рассматривает мировые миграционные процессы и их влияние на российскую миграционную политику. Международная миграция представляет собой динамичный постоянно увеличивающийся в количественном отношении процесс. Так, за последние двадцать лет согласно исследованиям Глобальной комиссии по международной миграции число мигрантов удвоилось, несмотря на то, что доля мигрантов в мировом населении составляет всего три процента. Мировая миграция затрагивает страны с любым уровнем экономического развития, идеологией и культурой. Так, согласно статистике ООН в Азии проживает около 49 млн. мигрантов, в Африке – 16 млн. и в странах Латинской Америки и Карибского региона - 6 млн. человек[10].

Осмысление глобальных и национальных демографических проблем дает основание полагать, что характер миграционных процессов в мире, обусловленных демографическим фактором, во многом будет определять геополитическую ситуацию в перспективе развития межгосударственных отношений. Это обстоятельство может существенно повлиять на российскую миграционную политику.

Наряду с миграционным обменом России со странами дальнего зарубежья, проблемы которого во многом вызваны демографической ситуацией в мире, в российской политике особое место занимают вопросы миграционного обмена со странами СНГ и Балтии. Максимальный объем миграции был отмечен в 1994 г. Это было связано с тем, что в это время многие постсоветские страны приняли законы, исключающие двойное гражданство. Это стимулировано активный выезд (репатриацию) из этих стран русского населения.

Негативное влияние на приток населения в Россию оказал ряд политических, экономических и социальных факторов. Безвозвратная миграция породила проблему вынужденных переселенцев и беженцев. В России статус вынужденного переселенца могут получить лица, вынужденно оставившие место своего жительства в странах СНГ и Балтии, если они приняли российское гражданство. Регистрация вынужденных мигрантов в РФ началась с 1992 г. Статус беженца поддерживается мировым законодательством.

Согласно социологическим данным наибольшее количество потенциальных русских мигрантов проживают в Казахстане, Узбекистане и Киргизии, но для реализации этой потенциальной миграции в сегодняшней России возможностей нет. Во многих странах СНГ, особенно в Казахстане, государства создают лучшие экономические условия для предотвращения потерь интеллектуального потенциала и квалифицированной рабочей силы. В России же причиной резкого сокращения числа иммигрантов стало введение нового миграционного законодательства, усложнившего процедуру оформления пребывания мигрантов на территории Российской Федерации.

Следует обратить внимание на тот факт, что современная Россия привлекательна в миграционном отношении больше не для русского населения из ближнего зарубежья, чем для русского. Основной иммиграционный ресурс современной России – коренные жители Украины, Молдовы, Армении, Азербайджана, Казахстана, Таджикистана и др. Почти треть мужского населения этих стран находится нелегально на заработках в России. Государственный интерес России в том, чтобы легализовать их положение и помочь адаптироваться на новом месте с последующим возможным получением гражданства Российской Федерации. А миграция из Закавказья могла бы решить многие демографические проблемы современной России.

После всплеска стихийной миграции из стран СНГ в Россию, в основе которой было русское и русскоязычное население, начался устойчиво медленный спад безвозвратной миграции. Это объясняется тем, что большинство российских соотечественников либо уже убыло в Россию, либо смогли в той или иной степени приспособиться к новым условиям, поскольку повсеместно в странах СНГ удалось преодолеть острый, конфликтный этап государственного строительства. Переселение в Россию этнических россиян стало упорядочиваться и принимать форму плановой репатриации (от лат..

Демографическое влияние на миграционные процессы в России затрагивает аспект национальной безопасности страны. Страна должна иметь такое по численному составу и структуре население, которое соответствовало бы ее геополитическим целям: территориальная целостность, охрана границ, определенная степень заселенности территорий, поддержание оборонного потенциала, обеспечение экономики трудовыми ресурсами и др. Данное обстоятельство указывает на то, что демографический фактор в современных условиях становится все более решающим для сохранения целостности нашего государства, обеспечения его безопасности и экономического процветания.

Миграционная политика управляется не только демографическими законами, но и экономическими. И вполне естественно возникает вопрос о понимании трудовой миграции. Экономические преобразования, становление рыночных отношений, развитие частного предпринимательства и коммерции оказали фундаментальное воздействие на развитие рынка труда и соответственно на трудовую миграцию. Конкуренция на рынке труда уже грозно заявила о себе и со стороны стран СНГ. Так, например, сделав более мягким и гостеприимным свое иммиграционное законодательство, Казахстан стал перехватывать часть иммигрантов из республик Средней Азии.

Если Россия сможет предложить этим странам не только нефть по льготным ценам, но и убедительный демографический проект привлечения производственных трудовых ресурсов на благо всех и каждого государства в отдельности, то партнерские отношения существенно укрепятся. Как отметил Президент РФ , миграционная политика – это еще и мощный рычаг консолидации между странами Содружества. Люди, приехавшие из стран СНГ, способны серьезно укрепить интеграционные связи, а их благополучное законное трудоустройство и нормальная жизнь – один из факторов укрепления партнерских отношений между государствами[11].

Россия стоит перед необходимостью защиты своих национальных интересов и сохранения общего экономического и гуманитарного пространства в рамках Содружества. Используя собственную практику, мировой опыт регулирования миграционных процессов Россия должна сформулировать собственную доктрину национальных интересов, которая бы четко, не нарушая международные принципы и ее обязательства, защищала интересы и самобытность страны, ее регионов.

Для современного состояния обеспечения национальной безопасности России имеют чрезвычайно важное значение процессы, связанные с фактором нелегальной миграции. От той позиции, которую займет Россия в глобализирующемся мире по проблеме миграции, от того, как она будет отстаивать свои национальные интересы и проводить миграционную политику, во многом будет зависеть ее целостность, благополучие и процветание.

На Западе проблемы нелегальной (незаконной) миграции стали особенно активно обсуждаться еще в 70-х годах прошлого столетия, когда экономический кризис и сужение рынков труда заставили по-новому взглянуть на мигрантов из Азии и Африки. Именно тогда стали возникать различные иностранные диаспоры и землячества, обострилась конкуренция на рынке труда, что привело к обострению в обществе этнического фактора. С мигрантами стали связывать рост преступности, распространение некоторых заболеваний. Мигранты стали восприниматься как угроза безопасности общества, что самым негативным образом отразилось на иммиграционной политике властей. Иммиграционная политика в то время стала в некоторых развитых странах носить карательно-ограничительный характер.

Проблеме нелегальной миграции, влияющей на суверенитет государства и безопасность личности посвящена специальная глава в докладе Глобальной комиссии по международной миграции. В ней акцентируется, что дальнейшему анализу незаконной или нелегальной миграции препятствует серьезная нехватка достоверных данных, которые могли бы способствовать выявлению тенденций в этом сложном процессе. Однако все же существует общее мнение, что число мигрантов в мире возросло и, следовательно, увеличился рост глобальной незаконной миграции.

Незаконная миграция порождается рядом условий, среди которых безработица и отсутствие средств к существованию в стране проживания, необходимость заполнения рабочих мест в принимающих странах, наличие криминальных условий, связанных с торговлей людьми и т. д. Незаконная миграция неразрывно связана с человеческой безопасностью. Периодически возникающие конфликты, политическая и экономическая нестабильность, в первую очередь, оказывают влияние на малообеспеченных и бедных людей, которые вынуждены перемещаться из страны в страну нарушая визовый режим в поисках средств существования и содержания семьи.

Незаконная миграция создает проблемы для сохранения суверенитета государства и порой превращается в угрозу для безопасности общества, особенно когда в этот процесс вовлекается организованная преступность и коррупция. Все это вместе взятое становится важным фактором для проведения политики борьбы с незаконной миграцией. Пытаясь защитить собственную безопасность, государства выделяют огромные ресурсы на борьбу с незаконной миграцией, в том числе усиливают правовые основания, ужесточают правила передвижения, технический контроль за пересечением границ и т. п. В ряде стран, таких как Бельгия, Греция, Испания, Италия, Португалия, США, Франция в качестве меры борьбы с нелегальной миграцией использовались практика депортации и процедура регуляризации, т. е. легализации и амнистии положения мигрантов

Несмотря на то, что регуляризация имеет массу положительных последствий: получение информации о масштабах распространения нелегальной миграции и структуры теневой экономики, решение многих социальных проблем самих мигрантов и др., многие развитые страны, в том числе Австралия, Канада, Германия, Дания, Нидерланды, Норвегия, Япония выступают против легализации нелегальной миграции.

В России эта проблема стоит еще более остро, чем на Западе. Государство столкнулось с неуклонным ростом числа нелегальной миграции. Кроме нерегистрируемых мигрантов из стран СНГ в Российской Федерации находятся транзитные мигранты из азиатских и африканских стран, которые используют постсоветские пространство как транзитный евразийский «коридор» в Западную Европу. Такие же намерения имеет и некоторая часть мигрантов из стран СНГ.

Административная реформа негативно сказалась на росте нелегальной миграции. Резкое сужение правовой основы для обустройства въезжающих этнических россиян наложилось на односторонне понимаемый подход к ограничению получения гражданства РФ и ужесточению правового положения иностранных граждан. В результате этого нежелательными стали не столько выходцы из стран Азии и Африки, нелегально прибывающие в Россию, а в большей степени миллионы российских соотечественников, в том числе уже годами проживающих в Российской Федерации.

Во 2-ой главе – «Политико-правовое регулирование миграционных процессов» - исследуется зарубежный опыт миграционной политики и правовая база регулирования миграционных потоков. Усиление мировых хозяйственных связей и миграционных процессов, новые задачи экономического развития, негативные демографические тенденции и проблемы безопасности заставляют правительства разных стран мира разрабатывать новую миграционную политику, принимать новые законы об иммиграции и поправки к существующим законам.

Исторически сложилось разделение развитых стран мира по месту миграционных процессов в экономической жизни государства. Существуют страны классической иммиграции (США, Канада, Австралия, Новая Зеландия), созданные в результате миграции и ставшие после второй мировой войны одними из мировых лидеров по приему беженцев и вынужденных переселенцев. Европа в течение многих веков была миграционным донором для этих стран.

В ряде стран Европы (Германии, Греции, Италии, Финляндии) существовали законодательно подтвержденные программы репатриации, основывающиеся на этнической принадлежности, независимо от места рождения и проживания. Статистика этих стран учитывала репатриацию как международные перемещения граждан своей страны, а не как иммиграцию. В период кризиса 1970-х годов во многих странах Западной и Северной Европы были наложены пограничные и визовые барьеры на въезд иммигрантов. Особую политику в отношении иммигрантов проводили Франция и Швейцария. Во Франции миграционная политика была ориентирована на быструю интеграцию и ассимиляцию иностранного населения, а Швейцария не вводила запрета на импорт рабочей силы.

В конце XX–начале XXI вв. в ряде государств Европы были предприняты меры по привлечению квалифицированной рабочей силы. В первую очередь это относится в Великобритании и Ирландии. Миграционная политика в Великобритании стала более либеральной по отношению к специалистам и иностранным студентам.

Либерализация экономической политики, высокий уровень инвестиций в высокотехнологичные отрасли в сочетании с увеличением человеческого капитала благодаря иммиграции привели к росту ВВП в ряде стран. В последние годы были приняты новые законы или изменены существующие в Австралии, Канаде, Великобритании, Италии, Дании, Нидерландах, Швеции и др. странах. Обсуждаются возможности реформирования миграционного законодательства в Финляндии, Швейцарии и Франции. В Германии новое миграционное законодательство вызвало многочисленные дискуссии во всех органах власти. После 11 сентября 2001 г. в США была реформирована вся система внутренней безопасности, вместе с ней и все службы, занимающиеся миграцией населения. Страны классической иммиграции всегда отличались крайне доброжелательным, либеральным отношением к иммиграции. Они экономически зависели от притока в них мигрантов и до недавнего времени были ориентированы на переселение или долговременное пребывание иностранцев. После завершения политики открытых дверей в ряде стран были введены квоты для иммигрантов, которые, к примеру, в Канаде и Австралии переросли в систему планирования численности мигрантов, состоящую из преференций или предпочтений и балльной системы отбора. В то же время правительствами Австралии, Канады и США поддерживаются программы по привлечению в большей степени квалифицированных специалистов и студентов; а также временных мигрантов, не имеющих высшего образования по ряду специальностей в сельском хозяйстве, здравоохранении и в сфере обслуживания в качестве младшего медицинского персонала, социальных работников, обслуживающих пожилых людей и инвалидов, сельскохозяйственных рабочих и др.

В начале XXI в. началось активное обсуждение нового миграционного законодательства и в Германии. Новый закон об иммиграции в Германии внес ряд изменений в действующее законодательство, в том числе, в систему разрешений на жительство, состоящее во временном для временных мигрантов и неограниченном разрешении на поселение для постоянных мигрантов. Для реализации указанных мер в 2002 г. в Германии была создана Федеральная служба иммиграции и беженцев.

В Финляндии работа над современным миграционным законодательством ведется с 2001 г. и за проведение миграционной политики отвечает Иммиграционное управление, образованное в 1995 г. в структуре Министерства внутренних дел. Предполагается укрепить позицию Парламента в отношении мониторинга иммиграционной политики и установления ее целей.

В Норвегии вопросы миграции координирует Департамент миграции Министерства местного самоуправления и регионального развития, в подчинении которого находится Иммиграционное управление. Принципы иммиграционной политики определены Законом об иммиграции (1988 г.), а также Конвенцией (1951 г). и Протоколом (1967 г.) о статусе беженца, Дублинской конвенцией (2001 г.), Шенгенском соглашением (2001 г.) и «Северным» соглашением.

Во Франции вопросами миграционной политики наряду с Министерством по социальным делам, труду и солидарности занимается ряд институтов: Отдел международной миграции, Фонд содействия и поддержки, интеграции иммигрантов и борьбы с дискриминацией, Французское бюро защиты беженцев и апатридов, Социальная служба помощи иммигрантам, Ассоциация социальной помощи семейным мигрантам, Управление по вопросам народонаселения и миграции. Контролем за миграционными потоками и борьбой с нелегальной миграцией занимается Министерство внутренних дел, включающее в себя Управление по гражданским свободам и Центральное управление пограничной полиции.

В Швеции вопросами миграции занимается Министерство иностранных дел, в подчинении которого находится Миграционный департамент. В Канадской миграционной политике, кроме повышенных требований к мигрантам в области образования и знания языков, уделяется большое внимание временным мигрантам, как важному каналу привлечения высококвалифицированных специалистов и студентов. Другая причина изменений в современном миграционном законодательстве большинства развитых стран мира – необходимость принятия мер, направленных против международного терроризма и преступности, особенно после 11 сентября 2001 г.

Анализ зарубежной практики дает основание полагать, что регулированию миграционных процессов во многих развитых странах уделяется большое внимание. Некоторые предпринятые усилия не пропали даром и принесли желаемые результаты. Поэтому наиболее эффективные меры могут быть взяты на вооружение российской властью для рационализации национальной миграционной политики.

Адаптация зарубежного опыта к условиям российской действительности может осуществляться по различным направлениям миграционной политики. Для России особый интерес представляет опыт Канады по урегулированию отношений между федеральным правительством и администрациями провинций страны по вопросам иммиграции при определяющей роли федерального законодательства. Согласно Конституции страны вопросы миграции являются сферой ответственности как федерального правительства, так и провинций. Согласованность интересов достигается путем консультаций и выработки совместных соглашений по вопросам численности, распределения и расселения иммигрантов по территории Канады, их интеграции и трудовой политики, разработки иммиграционных программ провинций. Иммиграционные программы провинций направлены на привлечение лиц, удовлетворяющих требованиям, выдвинутым местными властями, на долгосрочное поселение и работу в провинции.

Учитывая опыт зарубежных стран, миграционная политика России должна выполнять и ресурсные функции и обеспечивать национальный рынок труда рабочей силой, пользующейся спросом в данный момент. В целях содействия развитию трудовой миграции в нашу страну было бы актуальным использовать приведенные выше меры в миграционной политике государства. Надо выдавать всем временным мигрантам «разрешение на временное проживание» в РФ на срок от 3 месяцев до 5 лет, как принято в мировой практике.

Несмотря на многолетнюю мировую практику в сфере защиты мигрантов, до сих пор на международном уровне отсутствует универсальное юридическое определение термина «мигрант». В международно-правовых документах разного уровня даются различные по степени охвата определения понятия «трудящийся-мигрант».

18 декабря 1990 г. Генеральная Ассамблея приняла «Международную конвенцию о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей». Конвенция еще не вступила в силу ввиду недостаточного числа присоединившихся к ней правительств и носит пока скорее декларативный характер. Особое место в Конвенции отводится определению и законодательному оформлению понятия трудовой миграции.

В настоящее время разработана целая система международных норм по всем областям трудовой деятельности; от производственных отношений, политики занятости, условий труда до защиты прав трудящихся-мигрантов. Ряд принятых международным сообществом конвенций обязывают государства - члены МОТ, которые их подписали, соблюдать основные права человека в отношении трудящихся-мигрантов. Важное место в проблеме регулирования вынужденной миграции занимает международный статус беженца, который получил более расширенное толкование. В настоящее время оно применяется в основном по отношению к лицам, которые подверглись массовому изгнанию или принудительному переселению в результате вооруженных конфликтов, нарушений прав человека или внутренних беспорядков. Сегодня участниками Конвенции 1951 г. о статусе беженцев является 141 страна.

В 1996 г. силами ООН были подготовлены и приняты так называемые Руководящие принципы по внутреннему перемещению, представляющие собой своеобразную международную декларацию, где содержатся гарантии прав внутренне перемещенных лиц; в частности, права не подвергаться произвольному выселению, права на безопасное пребывание и права на правовое признание. Признание лица беженцем происходило при посредничестве делегаций МОБ и национальных комитетов. Был создан Совет по обжалованию отрицательных решений о предоставлении статуса беженца. Таким образом, в течение нескольких десятилетий ООН и МОТ проделали большую работу в отношении правового регулирования миграционных процессов на международном уровне, что обеспечивает достаточно высокий уровень международной защиты прав трудящихся мигрантов, беженцев и их семей.

На региональном уровне выделяется практика регулирования миграционных процессов, особенно это касается Совета Европы, как наиболее авторитетного международного органа. Деятельность Совета Европы в области социальных и экономических вопросов принимает различные формы межгосударственного сотрудничества. В частности, Европейская конвенция по правам человека и Европейская социальная хартия определяют гражданские, политические, экономические и социальные права граждан Европы. Совет Европы является форумом для рассмотрения таких социальных проблем, как нетерпимость, беженцы, лица, ищущие убежище, интеграция мигрантов, и многие другие.

Основным межправительственным органом, ответственным за деятельность Совета Европы в области миграции, является Европейский комитет по миграции. Его задача в том, чтобы содействовать развитию европейского сотрудничества по вопросам миграции, положения мигрантов, социальной интеграции мигрантов и беженцев и общинным отношениям. Европейским Сообществом был предпринят целый ряд законодательных мер, направленных на беспрепятственное передвижение и трудоустройство на равных условиях всех граждан стран - членов ЕС в любом из входящих в него государств. Важное значение имело и распространение на трудящихся-мигрантов основных видов социального обеспечения, которых они ранее были лишены, включая пособия по болезни, профессиональным заболеванием, по инвалидности, семейные пособия на детей и пенсии по старости.

В конце XX века руководители европейских государств подписали ряд соглашений в области миграционной политики: так, в Шенгенском соглашении (1990 г.) был провозглашен принцип свободы перемещений для граждан стран-участниц соглашений и определены меры для охраны границ Европейского Союза, высказана необходимость выработки единой политики по отношению к беженцам. На саммите Евросоюза в Тампере в 1999 г. были выработаны так называемые десять принципов, которыми страны ЕС должны руководствоваться для создания единого иммиграционного и правового поля. Эти принципы включают, в частности, разработку единой иммиграционной политики, управление миграционными потоками и меры по приведению прав граждан третьих стран в некоторых областях в соответствие с правами граждан ЕС. На прошедшей в 2003 г. Афинской конференции отмечалось, что международная миграция квалифицированных работников в развитые страны современного мира предполагает получение реальных выгод от распространения знаний и удовлетворения спроса на кадры в области информационных технологий, биотехнологий, космической и авиационной техники и др. И был озвучен итоговый вывод, что «Европе нужны иммигранты».

Нормирование миграционных процессов в рамках ЕС характеризуется следующими обстоятельствами. С одной стороны, приоритет отдается максимальному упрощению перемещения своих граждан в пределах общих границ ЕС. С другой, предусмотрено внедрение единых стандартов обращения с гражданами иных стран, въезжающих на территорию ЕС, создание жестких иммиграционных правил по отношению к беженцам и лицам, ищущим убежище, формирование общей процедуры признания их статуса. Третий аспект политики состоит в принятии общеевропейских мер по борьбе с незаконной миграцией и ее предотвращению.

Следует выделить практику регулирования вынужденной миграции на постсоветском пространстве в странах СНГ. На миграцию в России существенное влияние оказывают страны СНГ. Региональное регулирование миграционных процессов в рамках СНГ осуществляется как на многосторонней, так и на двусторонней основе. Межпарламентская ассамблея государств - участников СНГ в 1995 г. приняла региональную конвенцию «Миграция трудовых ресурсов в странах СНГ». В данном акте нашли отражение нормы международных конвенций в области миграции и защиты прав трудящихся-мигрантов, принятые ООН и МОТ. 15 апреля 1994 г. было заключено Межправительственное соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов. Это соглашение было подписано 11 странами СНГ. В России данное Соглашение вступило в силу 1 сентября 1995 г.

Помимо многосторонних соглашений, в области внешней трудовой миграции между странами СНГ заключено большое число двусторонних межправительственных соглашений. Например, Российская Федерация заключила соглашения о трудовой деятельности и социальной защите трудящихся-мигрантов с Украиной, Белоруссией, Молдавией, Арменией, Киргизией. Однако в целом существующая в настоящее время система защиты прав человека в рамках СНГ, хотя и основана на международных нормах, тем не менее, она не в полной мере соответствует ситуации, сложившейся на территории бывшего СССР. Принятые акты не регламентируют решение проблемы прав человека в условиях распада державы с многовековой историей и многонациональным населением, а практика зачастую игнорирует реальные процессы, отражающие сложности миграционной действительности. Механизмом нормирования миграционных процессов в мире выступает многоуровневая нормативно-правовая система международного регулирования миграционных процессов. В своем составе она имеет: подсистему мирового уровня (представленную ООН и МОТ), подсистемы регионального уровня (представленные в первую очередь ЕС и СНГ) и подсистемы многосторонних и двухсторонних договоренностей по проблемам миграции.

Можно выделить основные направления политики нормативно-правового регулирования миграционных процессов. В качестве одного из важных – стал вектор вопросов, связанных с трудовой миграцией с третьими странами, с которыми у России сохраняется визовый режим, значительно увеличивает приток нелегальных мигрантов, актуализируется и усложняется проблема контроля и статистического учета миграционных потоков. Отдельно оговаривается и право бывших граждан СССР претендовать на статус вынужденных переселенцев, если они, приобретя статус беженцев, а затем российское гражданство, так и не сумели перебраться в Россию на новое место жительства и обустроиться там, продолжая жить на территории одной из бывших союзных республик.

Проблема беженцев является одной из самых острых проблем в рамках вынужденной миграции. Поэтому она нашла правовое закрепление в Федеральном законе «О беженцах» от 01.01.01 г. (в новой редакции принят 22 августа 2004 г.) В нем статус беженца получил развернутое определение, отвечающее нормам международного права, в частности, положениям Конвенции ООН 1951 г. «О статусе беженцев».

Для успешной реализации российской миграционной политики необходимым условием становится эффективность иммиграционного контроля. В соответствии с законодательством России такой контроль осуществляется Федеральной миграционной службой (ФМС), Государственная граница, по сути, стала одним из важных звеньев миграционной политики государства. Действующее российское миграционное законодательство обходит стороной уточнение термина «незаконная миграция». Посвященное борьбе с незаконной миграцией соглашение о сотрудничестве стран — участниц СНГ (1998 г.) относит к категории незаконных мигрантов граждан третьих стран и лиц без гражданства, которые нарушили правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территории сторон соглашения.

В России на федеральном уровне к настоящему времени сформирована солидная правовая база регулирования миграции, охватывающая многочисленные стороны решения этой сложной проблемы. Кроме того, миграционная нормативно-правовая база регионального уровня представлена нормативными и правовыми актами почти 70 субъектов Российской Федерации.

Анализ содержания нормативно-правовой базы других регионов Российской Федерации приводит к выводу, указывающему на необходимость изменения и дополнения нормативной основы регионального законодательства по целому ряду проблем и др.

В главе 3 – «Миграционная политика на современном этапе развития российского общества» - исследуется векторы и практика российской миграционной политики применительно к современным реалиям, рассматривается роль геополитического фактора в регулировании российской миграционной политики. Современные масштабы эмиграционных потоков свидетельствуют, что эмигрируют люди в основном не по политическим, а по экономическим причинам. Наблюдаемый в России отток за рубеж на постоянное жительство наиболее образованной части российского населения происходит с целью трудоустройства. Другой социальной проблемой для государства является качественное изменение этно-культурной среды принимающих регионов. В контексте этого обстоятельства социальной проблемой для России становится увеличение притока в страну мигрантов с низким уровнем образования, соответственно и низкой культурой. Малообразованное и малокультурное миграционное население наводняет российские города, шокирует своим поведением местное население, снижает культурный уровень региона, провоцирует беспорядки, порождая нестабильность.

На базе неработающей правовой системы оформления трудовых мигрантов очень быстро формируются и растут мафиозные сети в области найма, которые с каждым годом вовлекают в преступную деятельность чиновников и огромные массы трудовых мигрантов, тем самым, пополняя нелегальную миграцию. Важной проблемой сегодня является социальная незащищенность нетрудоспособных мигрантов, число которых с каждым годом растет. Органы социальной защиты не знают, что делать с тысячами больных и искалеченных мигрантов, потерявших трудоспособность и промышляющих нищенством. Нет четко фиксированной государственной политики в вопросе, где и за какой счет их лечить, дать приют, защитить от жестокости подростков.

Дает о себе знать серьезная социально-политическая проблема, связанная с антикавказскими стереотипами, с которыми сталкиваются жители многих регионов России. В их основе лежат легко возникающее взаимное недопонимание и неприязнь при общении представителей разных культур.

В стране сложилась катастрофическая ситуация, связанная с расселением мигрантов. В последние годы наиболее высокий миграционный прирост наблюдается в Белгородской, Калининградской, Липецкой, Калужской областях, Краснодарском и Ставропольском краях. Помимо несбалансированности территориальных предпочтений иммигрантов с интересами социально-экономического развития регионов, наблюдается значительные миграционные потери на Севере и Востоке России с явным миграционным приростом в указанных территориях китайского населения. На Юге России, активизировались миграционные потоки не только вынужденных переселенцев и беженцев из СНГ, зоны боевых действий в Чечне, потерявших все свое имущество, но и весьма значительных компактно селящихся выходцев из Армении, Грузии, Азербайджана.

Отсутствие отлаженной нормативной системы селекции мигрантов привело к значительному снижению качества миграционных потоков из-за рубежа. Для России такая тенденция может иметь катастрофические не только социальные, но и политические последствия – деградация нации и потеря суверенности территории. Для решения подобной проблемы западные страны устраивают различные «конкурсы», выигрышем в которых становятся «зеленые», «розовые» и прочие иммиграционные карты.

В последние годы начала изменяться ситуация с внутренней миграцией. По показателю результативности внутренней миграции всю территорию России можно разделить на 2 зоны (притягивающие мигрантов и теряющие мигрантов). К первой зоне относятся Центральный, Северо-Западный, Южный федеральные округа с положительным сальдо миграции. Ко второй зоне – Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный федеральные округа.

Основная миграционная нагрузка ложится на 7 регионов: Москва с Московской областью (половина внутренней чистой миграции), Санкт-Петербург с областью (12,5% положительного прироста во внутренних миграциях), Краснодарский край, Ханты-Мансийский АО и Белгородская область (вместе 14,5% прироста). Те же регионы наиболее привлекательны и для мигрантов из стран СНГ Одним из самых привлекательных в миграционном отношении регионов сегодня являются г. Москва и Московская область, протяжении последних трех лет ежегодный миграционный приток в Москву и Московскую область из российских регионов, по данным официальной статистики, менялся в диапазоне от 40 до 50 тыс. человек. Однако не все регионы Центрального округа привлекательны для мигрантов. В Северо-Западном округе положительное сальдо миграции обеспечивают в основном Санкт-Петербург, Ленинградская и Калининградская области.

На протяжении 1990-х годов одним из наиболее значимых регионов в отношении притяжения и принятия мигрантов стал Южный федеральный округ. Активно принимают мигрантов Ставропольский, Краснодарский края, Ингушетия и Адыгея. Крупнейшие миграционные доноры сегодня регионы севера Европейской части России, Сибири и Дальнего Востока. Эти регионы сегодня оказались в наиболее тяжелом положении. Каждый последующий регион, расположенный к западу от Дальнего Востока, теряет население за счет миграции во все более западные районы, частично компенсируя его за счет соседей. Активно продолжает сокращаться за счет миграции население северных территорий страны. Итоги переписи населения 2002 г. позволяют говорить о еще большем сокращении населения этих регионов. Даже в газово-нефтяные регионы России (Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа) миграционные положительные потоки носят неустойчивый характер и зависят от состояния экономики этих регионов.

Сегодня в России отсутствует общепринятая долгосрочная стратегия экономического и социального развития, которая во многом лишает миграционную политику нормативной основы. Как следствие - политика становится надуманной, ориентированной на возможности и концептуальное видение проблемы того или иного федерального ведомства, курирующего это направление. Особо негативные для России социально-политические последствия может вызвать излишняя либерализация миграционной нормативно-правовой базы в вопросе приема мигрантов. Последние события во Франции, наглядно продемонстрировали опасность такого курса, они показали, к каким негативным политическим, экономическим и социальным последствиям может привести такая либерализация, направленная на привлечение в страну большого количества малообразованных трудовых мигрантов из бедных стран для выполнения низко квалифицированной работы. Россия, идя курсом излишней либерализации миграционной нормативно-правовой базы, вполне может оказаться в таком же положении.

В заключении отмечается, что анализ условий формирующих современную миграционную политику России, проведенный с учетом демографических и миграционных процессов, дает основание полагать, что осуществляемая на настоящий момент политика государства не в полной мере отвечает современным политическим и экономическим условиям и, не в полной мере, учитывает перспектив их изменения. В результате за последнее десятилетие в государстве накоплен ряд миграционных проблем, требующих политического, правового, экономического и социального разрешения и разработки первоочередных политико-правовых мер, направленных на их решение.

На современном этапе развития государства актуальной концептуальной задачей является демократизация политического управления миграционными процессами. Суть демократизации сводится к более активному привлечению гражданского общества к решению проблем миграции. Только в тесном взаимодействии с гражданским обществом государство сможет эффективно решать проблемы миграции.

По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие научные работы:

1. Миграционность как фактор социально-политической нестабильности // Многовекторность безопасности международных отношений. Аналитический бюллетень Московского института стратегических исследований. М.: ЭНДИСИ, 2006. № 1. – 0,7 п. л.

2.  Миграционная политика России в контексте демографических и миграционных процессов // Глобальные и региональные процессы конца ХХ-начала ХХI вв.: ретроспективы и тенденции. Научные доклады Всероссийского семинара. М.: ТехАльянс, 2006. – 1,4 п. л.

3.  Современная миграционная политика: вопросы и ответы //Федерализм. 2005. №2. – 0,4 п. л.

4.  Миграционная политика России в современном политическом контексте // Современные международные отношения и мировая политика. Астана: Евразийский национальный университет им. , 2006. – 1 п. л.

5.  Политика России в отношении нелегальной миграции // Ученый совет. 2006. № 10. – 0,5 п. л.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата политических наук

Одарик Ольги Анатольевны

Тема диссертационного исследования:

«Международная миграция

и ее политические последствия для России».

Научный руководитель:

доктор политических наук, профессор

Изготовление оригинал-макета

Подписано в печать _________. Тираж___ экз.

Усл. п. л. ____.

Российская академия государственной службы

при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № _____.

Москва, проспект Вернадского, 84

[1] См., например: Бондырева . Сущность и явление. М., 2004; Дж. Смерть Запада. М., 2005; Внешние миграции и мигранты в Сибири и на Дальнем Востоке. М., 2004; Воробьев организация миграции населения в сибирских условиях. Новосибирск, 2001; Ибрагимов и политика. Формирование и реализация государственной миграционной политики России в 1990-е гг. Саратов, 2002; Ивахнюк трудовая миграция. М., 2005; , и др. Управление миграционными процессами. М., 2003; Миграция населения. Вып.2: Трудовая миграция в России. М., 2001; Миграционные процессы. Прошлое. Настоящее. Будущее. Сб. материалов X и XI Московско-Берлинских международных семинаров. М., 2005; , Носов . История, реальность, перспективы. М., 2002; Рыбаковский населения (вопросы теории). М., 2003; Тюркин система России. М., 2005 и др.

[2] Миграция и безопасность России. М., 2000.

[3] , Носов . История, реальность, перспективы. М., 2002.

[4] См., например: Миграция населения. Вып. 1. Теория и практика исследования. М., 2001; Миграция населения. Вып 2: Трудовая миграция в России. М., 2001.

[5] , Колесов (сущность явления). М., 2004; Перед лицом иммиграции // Pro et Contra. 2005. ноябрь-декабрь; Вынужденные мигранты из стран СНГ и Балтии // Социологические исследования. 1998. № 6; Иммиграционная политика западных стран: альтернативы для России / Под ред. М., 1998; Миграция и рынки труда в постсоветской России / Под ред. М., 1998; Проблемы становления институтов гражданства в постсоветских государствах / Под ред. М., 1998; Миграционные процессы в контексте современных проблем образования в странах СНГ // Мир образования – образование в мире. 2001. № 3; Тюркин система России. М., 2005.

[6] Вишневский СССР: этнические миграции и проблемы диаспор // Общественные науки и современность. 2000. № 3; Калинина диаспоральная политика: состояние и перспективы. М., 2005; Полоскова диаспоры в России (внутри - и внешнеполитические аспекты) // Россия и ее соседи: проблемы этнических меньшинств. М., 2000; , Скринник мир: мифы и реалии. М., 2003; Полоскова и внешняя политика // Международная жизнь. 1999. № 11; Полоскова в системе международных связей. М., 1998 и др.

[7] Дмитриев : конфликтное измерение. М., 2006; Назарова адаптация вынужденных переселенцев и беженцев в контексте современной миграционной политики России. М., 1999; Попов и Китай: 300 лет на грани войны. М., 2004; Петров составляющая этнических конфликтов и проблема толерантности // Социальный порядок и толерантность. Краснодар, 2002 и др.

[8] См., например: Миграция вышла из тени // Отечественные записки 2004. № 4 (19); Иванов в современном международном праве. М., 2006; , К вопросу о законодательном регулировании миграционных процессов в полиэтничном регионе (на примере Ставропольского края). Ростов-на-Дону, 2003; Глебов тенденции в российском законодательстве об иммиграции и гражданстве // Миграционные процессы. Прошлое. Настоящее. Будущее. М., 2005; Миграция и права человека // Безопасность Евразии. 2005. № 2; Панарин и этническая миграция в России // Pro et Contra. 1998. № 4.

[9] Баранов Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом. Автореф. дис. …канд. полит. н. М., 2005; Гольдин населения: проблемы политико-правового регулирования: Автореф. дис. ... д-ра полит. наук. М., 2001; Ежова миграционными процессами в РФ в условиях постсоветских трансформаций: этнополитический аспект: Автореф. дис. канд. полит. н. М., 2004; Калинина сотрудничества с соотечественниками в странах СНГ в контексте внешнеполитической деятельности России: Автореф. дис. ... д-ра полит. н. М., 2006; Порохова процессы в Российской Федерации. Проблемы регионального управления: Дис. ... канд. полит. н. М., 2005; Савченко диаспора в Азербайджане: проблемы этнокультурного развития: Автореф. дис. ... канд. полит. н. М., 2002.

[10] См.: Миграция во взаимосвязанном мире: новые направления деятельности. Доклад Глобальной комиссии по международной миграции. М., 2006. С. 6.

[11] Время жить в России: Из выступления В. Путина на Совете безопасности // Российская газета. 20марта.