На правах рукописи
ХЕВСАКОВ
Владимир Владимирович
СУБЪЕКТЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.01 – теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
12.00.02 – конституционное право;
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2007
Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Научный руководитель: Официальные оппоненты: Ведущая организация: | доктор юридических наук, профессор ЛЕВАКИН Игорь Вячеславович. доктор юридических наук ЮРЬЕВ Сергей Сергеевич; доктор юридических наук, профессор САФОНОВ Владимир Евгеньевич. Институт государства и права РАН. |
Защита диссертации состоится 15 ноября 2007 года, в 12 часов на заседании диссертационного Совета Д-502.006.10 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации г. Москва, пр. Вернадского, 84, ауд. 2297.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Автореферат разослан «____» октября 2007 года.
Ученый секретарь
диссертационного ЯЦЕНКО
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Как известно, Конституция РФ, принятая в ходе всенародного голосования 12 декабря 1993 года, закрепила конституционный статус России как государства демократического, федеративного, правового с республиканской формой правления и провозгласила носителем суверенитета и единственным источником власти многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Признание многонационального народа России единственным источником власти означает необходимость создания законных и эффективных механизмов осуществления принадлежащей ему власти, а также условий для непосредственного волеизъявления граждан Российской Федерации. С помощью таких механизмов, которые должны быть задействованы уже в ходе выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ в декабре 2007 г. и Президента РФ в марте 2008 г., многонациональный народ России сможет реализовать свой суверенитет путем процедуры непосредственного волеизъявления.
Президент Российской Путин неоднократно указывал на то, что: «Приверженность демократическим ценностям продиктована волей нашего народа и стратегическими интересами самой Российской Федерации. …И только народ – через институты демократического государства и гражданского общества – вправе и в состоянии гарантировать незыблемость нравственных и политических основ развития страны на многие годы вперед»[1].
Для Российской Федерации принципиально важное значение приобретает вопрос об основополагающих конституционных ценностях и их приоритетах в рамках правовой модернизации общества и государства, строительства правового государства с развитыми институтами гражданского общества, поиска баланса между свободой непосредственного выражения воли целого народа или индивида и публичной властью. Реформирование правовой системы государства привело к дифференциации правовых отношений и изменению сферы правового регулирования, что не могло не отразиться и на субъектном составе института непосредственной демократии. Проблемы понятия, признаков и видов субъектов непосредственной демократии нуждаются в научном анализе и осмыслении, как для развития общей теории права и государства, так и для совершенствования механизма осуществления непосредственного народовластия.
Создание целостной концепции субъекта непосредственной демократии могло бы стать средством совершенствования механизма правового регулирования отношений, складывающихся в сфере осуществления непосредственной демократии, строительства правового демократического государства в Российской Федерации. Без выявления круга субъектов непосредственной демократии, определения правового статуса каждого из них не возможно достичь эффективного правового регулирования властеотношений.
Углубленное изучение вопроса о субъектах непосредственной демократии способствует совершенствованию государственно-правовых и общественно-политических институтов, обеспечению наиболее благоприятного правового режима для их реализации, а также развитию законодательства Российской Федерации в области непосредственной демократии.
Сложность и практическая значимость категории «субъект непосредственной демократии» предопределяют актуальность ее изучения преимущественно в рамках комплексного общетеоретического и конституционно-правового исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Проблема субъектов непосредственной демократии недостаточно исследована как в общей теории права и государства, так и в рамках конституционного права. Вместе с тем, изучение вопросов, связанных с общей теорией субъекта права и исследованием широкого круга проблем непосредственной демократии, имеет длительную историю и значительные научные результаты.
Разработке учения о субъектах права посвящены научные труды таких дореволюционных авторов как , , , и др.
Дальнейшее развитие этого учения в советский период связано с работами таких ученых как , , , , и др. Новейшими исследованиями в области общей теории субъекта права являются работы и .
Особенности правового статуса отдельных видов субъектов публичного права нашли отражение в трудах правоведов, специализирующихся в отраслевых юридических науках, таких как , , О. E. Кутафин, , , , и др.
Теоретические и практические аспекты непосредственной демократии разрабатывались в трудах , , , , Р.А. Сафарова, , .
Исследованию проблем правового регулирования институтов непосредственной демократии посвящены работы , , , , , , и др.
В работе использованы и труды зарубежных авторов, затрагивающие важные для исследования проблемы, например, таких ученых как: Р. Даль, Г. Еллинек, Р. Иеринг, Ф. Курти, В. Лютард, Ф. Люшер, В. Пьюсик, М. Прело, Ф. Россолино, А. Токвиль, М. Урбан, К. Хессе, О. Хеффе и др.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления непосредственной демократии в Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормы права, закрепляющие правовой статус субъектов непосредственной демократии в Российской Федерации и регулирующие порядок их деятельности, а также состояние разработанности в юридической науке общетеоретических проблем непосредственной демократии.
Целью диссертационного исследования является обоснование концепции субъекта непосредственной демократии как самостоятельной категории в общей теории права и конституционном праве, учитывающей место и роль субъектов непосредственной демократии в механизме правового регулирования, а также теоретико-правовой и конституционно-правовой анализ правовых норм, регулирующих порядок деятельности субъектов непосредственной демократии и закрепляющих их правовой статус.
Для реализации данной цели автор диссертации поставил перед собой следующие основные задачи:
- проанализировать конституционно-правовое регулирование форм непосредственной демократии в Российской Федерации на основе общетеоретического анализа понятия, сущности и основных черт категории «непосредственная демократия»;
- рассмотреть основные формы и институты непосредственной демократии в правовых системах зарубежных стран, раскрыть их сущность и содержание;
- проанализировать правовые и содержательные особенности субъекта права и субъекта правоотношения, различия позитивно-правового и естественно-правового подходов к определению субъекта права и на этой основе определить понятие и содержание категории «субъект непосредственной демократии»;
- провести классификацию субъектов непосредственной демократии в Российской Федерации, выявив критерии их разделения на виды;
- исследовать особенности правосубъектности и правового статуса субъектов непосредственной демократии на различных уровнях – от федерального до муниципального;
- выработать рекомендации и предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования порядка деятельности субъектов непосредственной демократии.
Методологической основой исследования послужила базирующаяся на применении всеобщих принципов научного познания (объективности, всесторонности, полноты исследования) и общенаучных методов познания (анализ, синтез, системно-структурный подход, индукция и др.) система способов и приемов изучения правовых явлений. В ходе исследования применены специальные (системный) и частнонаучные методы (сравнительно-правовой, формально-юридический). При исследовании вопросов, находящихся на стыке отраслевых юридических наук, использовался междисциплинарный подход. Применение данных методов позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостно и всесторонне.
Теоретической основой исследования послужили фундаментальные положения, содержащиеся в научных трудах в сфере общей теории права и конституционного права, , , , , , , и др.
Источниковедческую базу исследования составляют международные договоры и конвенции, участником которых является Российская Федерация (в частности, Всеобщая декларация прав человека, принятая 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН, Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый 16 декабря 1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН, Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, принятая Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 40/144 от 01.01.01 г., Конвенция о сокращении безгражданства, принятая в г. Нью-Йорке 30 августа 1961 г. Конференцией полномочных представителей, состоявшейся в 1959 году и вновь созванной в 1961 году, в соответствии с резолюцией 896 (IX) Генеральной Ассамблеи ООН от 4 декабря 1954 г.); Конституционные акты Российской Федерации (Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституции (Уставы) субъектов РФ); Федеральные конституционные законы (например, Федеральный конституционный закон от 01.01.01 г. «О референдуме Российской Федерации»); Федеральные законы (Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 01.01.01 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», Федеральный закон от 01.01.01 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»); указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; постановления и определения Конституционного Суда РФ; законодательство о выборах, референдуме, митингах, шествиях, демонстрациях, пикетированиях субъектов Российской Федерации; нормативные правовые акты советского периода. Исследованы также Конституции и законодательство отдельных зарубежных государств.
Научная новизна работы заключается в системном исследовании субъекта непосредственной демократии как теоретико-правовой категории в рамках общей теории субъекта права, определении его места и роли в отечественной правовой системе как единого многоаспектного явления. Диссертантом определены основные отличия категории «субъект непосредственной демократии» от категории «субъект права», выявлены ее признаки и содержание, а также проанализировано конституционно-правовое регулирование деятельности субъектов непосредственной демократии в Российской Федерации.
Проведенное диссертационное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные теоретические положения и выводы, выносимые автором на защиту и обладающие элементами научной новизны:
· автор диссертации исходит из понимания непосредственной демократии как сферы публично-властных отношений, в рамках которой многонациональный народ Российской Федерации в целом (как носитель суверенитета и единственный источник власти), либо его часть, организованная как самостоятельный коллектив (многонациональный народ субъекта РФ, население муниципального образования) на основе инициативы и самостоятельности, всеобщего участия и прямого волеизъявления каждого, непосредственно осуществляет свою власть по обсуждению, выработке, принятию и контролю за реализацией решений по вопросам государственной и общественной жизни;
· изучение и анализ действующего законодательства позволили диссертанту прийти к выводу, что непосредственное участие народа Российской Федерации в осуществлении государственной и муниципальной власти рождает многообразие форм непосредственной демократии, проявляющихся через нормативно закрепленные способы и средства непосредственного осуществления публичной власти многонациональным народом РФ в целом – как носителя суверенитета и единственного источника власти, либо его частью, организованной как самостоятельный коллектив (многонациональный народ субъекта РФ, население муниципального образования) на основе инициативы и самостоятельности, всеобщего участия и прямого волеизъявления каждого по обсуждению, выработке, принятию и реализации государственных и общественных решений, институционализирующих его непосредственное властное волеизъявление. При этом институтами непосредственной демократии выступают совокупности правовых норм, регулирующих формы, правила, процедуры, посредством которых многонациональный народ РФ непосредственно осуществляет публичную власть, принимая демократические решения по ключевым вопросам государственной и общественной жизни;
· диссертантом уточняется определение субъекта непосредственной демократии, под которым понимается лицо, которое на основе своей правосубъектности обладает способностью выражать себя вовне посредством волевого акта путем непосредственного властного изъявления при осуществлении государственной или иной публичной власти;
· диссертант исходит из того, что многонациональный народ Российской Федерации является особым публично-правовым субъектом. Народ, как источник власти и носитель суверенитета, может быть определен как большая группа людей или совокупность граждан, объединенная общностью территории, культуры, экономических связей и системой права. Правосубъектность народа как субъекта непосредственной демократии не может быть подменена правосубъектностью отдельных граждан, поскольку суверенитет в силу неделимости относится к народу как к единому персонифицированному целому;
· в диссертационной работе определены особенности правового статуса субъектов непосредственной демократии в Российской Федерации, – многонационального народа России, выступающего носителем власти на трех уровнях (многонациональный народ России; многонациональный народ субъектов РФ; население муниципальных образований); отдельных индивидов (граждан РФ, а на уровне местного самоуправления в определенных законом случаях еще и иностранных граждан и лиц без гражданства), – которые заключаются в том, что при анализе правового статуса субъектов непосредственной демократии акцент следует делать не на обязанности и субъективные юридические права, а на права, которые реализуются в политической сфере. Следует учитывать, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который сам определяет, как ему организовать свою власть;
· автор диссертации доказывает, что необходимо различать субъектный состав непосредственной демократии и субъектный состав процесса осуществления непосредственной демократии в различных ее формах, поскольку субъектами непосредственной демократии являются лица, обладающие определенными субъективными правами и обязанностями и возможностью их реализации при прямом волеизъявлении по решению вопросов государственной и общественной жизни (многонациональный народ Российской Федерации; индивиды). Субъектами же, участвующими в правоотношениях по осуществлению непосредственной демократии в различных ее формах, выступают те лица, которые обладают определенными субъективными правами и обязанностями при осуществлении непосредственной демократии в установленных законом формах и реализуют их в конкретном правоотношении в течение какого-либо промежутка времени, т. е. субъекты, на которые нормами действующего законодательства возложена обязанность по назначению, подготовке и проведению форм непосредственной демократии, гарантированию субъективного права на участие в принятии властных решений (органы государственной и муниципальной власти), а также субъекты, на которые возложена обязанность оказывать содействие в реализации прямого волеизъявления (например, СМИ) и т. д.;
· исследование нормативных правовых источников, регламентирующих институты непосредственной демократии в Российской Федерации, показывает, что в настоящее время в законодательстве большое внимание уделяется юридической регламентации института выборов, в то время как законодательная база иных институтов непосредственной демократии (референдумов, митингов, шествий, демонстраций, пикетирований и отзыва избранного представителя) развивается менее активно, в большей степени на уровне субъектов Российской Федерации; а один из ключевых институтов непосредственной демократии – отзыв депутата – не получил закрепления на конституционном уровне, что негативно сказывается на развитии непосредственной демократии в целом.
Теоретическая и практическая значимость исследования проявляется в целостности концепции теории субъектов непосредственной демократии, а также в развитии путей совершенствования конституционно-правового регулирования отношений, складывающихся в сфере непосредственной демократии.
Материалы диссертационного исследования, теоретические выводы, сформулированные рекомендации могут быть полезны в научно-исследовательской работе над проблемами прямой демократии, при подготовке учебников и учебных пособий, использованы в законодательной практике, а также в процессе преподавания курсов теория государства и права, конституционное право, избирательное и референдумное право, муниципальное право, основанных на них спецкурсов и семинаров.
Апробация работы. Диссертация, в целом, и поставленные в ней проблемы, сделанные автором выводы обсуждены и одобрены на заседаниях проблемно-методического семинара и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Положения и выводы исследования представлены в виде докладов и осуждались на научных конференциях и ассамблеях: V конференция молодых ученых «Россия: Общество, экономика, место в современном мире» (Москва, 2005); международная аспирантская конференция «Россия: приоритетные национальные проекты и программы развития» (Москва, 2006); III международная научно-практическая конференция «Вопросы теории и практики российской правовой науки» (Пенза, 2007); межрегиональная научно-практическая конференция студентов, аспирантов, молодых ученых «Проблемы реализации и тенденции развития современного законодательства и права» (Саратов, 2007); международная научная ассамблея молодых ученых «Государственное управление в XXI веке: актуальные проблемы» (Санкт-Петербург, 2007), а также отражены в научных публикациях автора.
Структура работы обусловлена спецификой темы исследования и решением поставленных задач. Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во Введении обосновывается выбор темы исследования, ее актуальность, освещается степень ее научной разработанности, определены объект, предмет, цель и задачи, раскрыты теоретико-методологические основы исследования, дан обзор круга использованных источников, показана научная новизна и практическая значимость диссертации, сформулированы положения, выносимые на защиту.
Первая глава - «Теоретико-методологические основы непосредственной демократии как важнейшей формы народовластия» - посвящена определению понятия, сущности и черт института непосредственной демократии (§ 1); исследованию форм (институтов) непосредственной демократии в Российской Федерации (§ 2); анализу институтов непосредственной демократии в правовых системах зарубежных государств (§ 3).
На основе анализа различных точек зрения по вопросу об определении сущности демократии, диссертант пришел к выводу, что одни авторы понимают под демократией метод осуществления государственной власти, другие – определяют ее как форму государства, третьи – делают упор на классовый характер демократии, четвертые – понимают под демократией формы осуществления власти, пятые – полагают, что демократия является разновидностью политического режима, шестые – в категорию «демократия» включают не только политический режим, но и форму государства, седьмые – рассматривают демократию как одну из форм государственного устройства, осуществления власти всеми субъектами, обладающими ею, а не только народом и т. д.
По мнению автора диссертации, демократию в государстве следует рассматривать не только как институционально и юридически оформленную структуру публичной власти, как совокупность институтов, складывающихся из специфических правовых норм, правил и процедур, но и как мировоззренческие установки граждан на их осознанное, добровольное участие в ее организации и функционировании, их способности и потребности в области властеотношений, желание быть активным и полноправным субъектом политики и государственного управления. Осуществление народовластия предполагает существование определенного механизма властвования.
В свою очередь непосредственную демократию следует рассматривать как некий феномен с присущими только ему чертами и признаками.
На основе анализа отечественной и зарубежной специальной юридической литературы, автор для уточнения понятия «непосредственная демократия», предлагает выделить следующие признаки, характеризующие сущность данного правового явления:
1) сфера публично-властных отношений;
2) непосредственное (прямое) волеизъявление многонационального народа РФ в целом – как носителя суверенитета и единственного источника власти, либо его части, организованной как самостоятельный коллектив (многонациональный народ субъекта РФ, население муниципального образования);
3) участие, инициатива и самостоятельность граждан в принятии решений, в осуществлении публичной власти от своего имени;
4) особый круг субъектов в области публично-властных отношений;
5) особые формы осуществления;
6) единство воли и субъекта ее выражения;
7) прямое участие каждого в обсуждении, выработке, принятии решений, а также контроль за реализацией этих решений;
Непосредственное участие граждан Российской Федерации в сфере властеотношений рождает многообразие форм и институтов непосредственной демократии. Однако далеко не все институты непосредственной демократии играют одинаковую роль в осуществлении народовластия. Различия проявляются в охвате тем или институтом неодинакового количества граждан; в степени важности принимаемого решения или обсуждаемого вопроса или законопроекта, а также предполагаемом действии закона (в случае его принятия) в пространстве и по кругу лиц; в характере принимаемого решения (диспозитивном или императивном) и т. д.
Разнообразные формы и институты непосредственной демократии в совокупности образуют систему непосредственного осуществления власти многонациональным народом России. В этой связи представляется, что система непосредственной демократии – это совокупность ее форм, а также институтов, взаимосвязанных между собой единством способа прямого волеизъявления и непосредственного осуществления власти многонациональным народом Российской Федерации в целом, либо его частью, организованной как самостоятельный коллектив на основе инициативы и самостоятельности, всеобщего участия и прямого волеизъявления каждого по обсуждению, выработке, принятию и контролю за реализацией решений по вопросам государственной и общественной жизни.
На основе анализа действующего законодательства Российской Федерации, сделан вывод о том, что в России предусматриваются, существуют и действуют следующие основные формы и институты непосредственной демократии: референдум; выборы; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; сход граждан; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрание граждан; конференция граждан (собрание делегатов); опрос граждан; обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления; митинги; демонстрации; шествия; пикетирования; наказы избирателей; отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; народное обсуждение проектов нормативных правовых актов.
Необходимо отметить, что некоторые формы непосредственной демократии могут осуществляться на трех уровнях: федеральном, уровне субъектов Федерации и местном уровне. Однако если такая форма непосредственной демократии как выборы применяется очень широко на всех уровнях, то прочие формы применяются чаще на уровне субъектов Федерации и местном уровне.
В условиях происходящих процессов модернизации и реформирования социально-экономической и правовой действительности современной России, становится необходимым знание и учет мирового опыта в области непосредственной демократии. В связи с этим диссертант рассматривает институты непосредственной демократии, существующие за рубежом, особенности их функционирования в различных странах мира.
Так, при проведении выборов по общему правилу субъективное избирательное право предоставляется праводееспособному гражданину по достижении им 18-летнего возраста. Однако в отдельных государствах предусмотрен и более низкий возрастной ценз (в КНДР право голоса предоставляется гражданам с 17 лет, на Кубе и в Никарагуа – с 16; Конституция Бразилии 1988 г. предусматривает обязательное участие в голосовании граждан, достигших к моменту выборов 18 лет, но допускается участие в выборах и граждан, достигших 16 лет и желающих принять участие в выборах). Следует отметить, что субъективное избирательное право принадлежит в первую очередь гражданам страны. Тем не менее, в последние десятилетия наметилась тенденция к предоставлению таких прав гражданам других государств. В частности, в отдельных кантонах Швейцарии иностранным гражданам разрешено участвовать в выборах не только на муниципальном, но и на кантональном уровне.
Другой распространенной формой народовластия является референдум. Следует отметить, что круг вопросов, наиболее часто выносимых на референдум на общенациональном уровне, в различных странах примерно одинаков. Обычно на общенациональном уровне с помощью референдума решаются вопросы о полном или частичном пересмотре Конституции (такие нормы содержатся в Конституциях Швейцарии (ч. 2 ст. 140), Италии (ст.138), Японии (ст. 96), Франции (ст. 89) и др.); принятия или отклонения законов (Конституциях Швейцарии (подпункт «с» части 1 ст. 140, ст. 165), Италии (ст. 75), Франции (ст. 11) и др.); а также изменения внешних и внутренних границ в государстве (Конституциях Италии (ст. 132 и ст. 133), Франции (ст. 53) и др.). В настоящее время институт референдума является широко распространенным не только в развитых странах Европы и Северной Америки. Этот институт распространился по всему миру. К примеру, референдум закреплен в Конституциях Кубы, МНР, Польши, Венгрии, Египта, Алжира, Анголы, ЮАР, Никарагуа, Сенегала, Филиппин, Бразилии и многих других стран. Однако следует отметить, что даже не все европейские демократические государства широко применяют этот институт непосредственной демократии на общегосударственном уровне. Так, в Великобритании в 1972 г. лейбористским правительством был организован пока единственный общенациональный референдум с целью получения возможности проведения переговоров о присоединении Великобритании к ЕЭС. Конституция ФРГ предусматривает проведение референдума лишь по вопросу о реорганизации федеральной территории.
В США, Израиле, Индии, Нидерландах референдум на общенациональном уровне и вовсе не предусмотрен. Вместе с тем, на уровне штатов (кроме штата Делавер) и местных территориальных сообществ референдум используется довольно часто.
Еще одной формой прямой демократии, существующей в некоторых странах, является непосредственное осуществление гражданами конституционного контроля. Такая система конституционного контроля существует в США, где каждое лицо, чье дело находится на рассмотрении в суде, может потребовать проверки применяемого акта на конституционность. При этом вопрос о соответствии такого акта Конституции США должен быть разрешен до того, как суд вынесет решение по существу рассматриваемого дела. Конституция ФРГ также предусматривает возможность прямого обращения граждан в Конституционный суд (п. 4-а ст. 93). Такое обращение допускается в отношении статей Конституции ФРГ, регулирующих права и свободы. Возможность непосредственного обращения в Конституционный суд граждан по вопросам защиты своих прав и свобод предусматривается и Конституцией Испании.
В ряде стран выборные должностные лица могут быть досрочно отозваны со своих постов избирателями или избравших их органом, а также может быть проведено голосование о досрочном прекращении полномочий коллегиального выборного органа. Таким способом реализуется принцип ответственности представителей народа перед своими избирателями. Право роспуска представительного органа власти по инициативе избирателей предусматривается Конституциями ряда кантонов Швейцарии, земель ФРГ, а на общегосударственном уровне институт роспуска коллегиального выборного органа предусмотрен Конституциями Латвии (ст. 48) и Туркменистана (ст. 64). В настоящее время институт отзыва депутата представительного органа государственной власти предусматривается законодательством Австрии, Японии, Кубы, Вьетнама, Перу, большинства штатов США и т. д.
Отметим, что в Японии на местном уровне существует еще одна специфическая форма народного контроля, когда 1/5 часть избирательного корпуса соответствующей территории может предъявить требование об инспектировании управления местных публичных предприятий уполномоченными на то лицами.
Важной формой непосредственного волеизъявления народа в отдельных зарубежных государствах является институт народной правотворческой инициативы. В настоящее время народная правотворческая инициатива может быть осуществлена как на общенациональном уровне (Италия, Испания, Швейцария, Австрия, Албания, Словения, Румыния, Латвия, Литва, Кыргызстан, Грузия, Беларусь, Польша, Венгрия, Бразилия и др.), так и на уровне субъектов федерации и на местном уровне (США, ФРГ, Швейцария, Япония, Страна Басков в Испании и др.).
Еще одной формой осуществления непосредственной демократии, существующей в ряде зарубежных стран, является институт общего собрания (схода). Этот институт наиболее эффективен при решении текущих проблем в небольших территориальных сообществах. Именно поэтому он широко распространен на местном уровне (Португалия, Швейцария, США и др.). Гораздо реже, в виде исключения из общего правила, этот институт применяется на более высоком уровне. В настоящее время, например, общие собрания могут заменять кантональный парламент в швейцарском кантоне Гларусе и полукантонах Обвальдене, Нидвальдене, Аппенцеле-Ауссеродене и Аппенцеле-Иннеродене.
На основе проведенного анализа институтов непосредственной демократии, существующих в правовых системах отдельных зарубежных государств, автор диссертации пришел к выводу, что степень развитости этих институтов обусловлена особенностями социально-экономического положения, политического режима, неодинаковостью правовых систем, уровня демократических традиций в отдельно взятой стране.
Во второй главе диссертации – «Конституционно-правовой анализ субъектов непосредственной демократии в Российской Федерации» - проанализированы понятие и признаки субъектов непосредственной демократии в Российской Федерации (§ 1); виды субъектов непосредственной демократии в Российской Федерации (§ 2); субъекты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (§ 3).
Диссертационное исследование показало, что каждый субъект непосредственной демократии в Российской Федерации в силу распространения на него действия норм законодательных актов, регламентирующих функционирование институтов прямой демократии, обладает определенным комплексом прав и обязанностей. В связи с этим правосубъектность имеет сущностное значение для правового регулирования взаимоотношений различных субъектов непосредственной демократии, а также действий многонационального народа Российской Федерации, отдельных индивидов и их коллективов при осуществлении непосредственной демократии.
По мнению диссертанта, категория «субъект непосредственной демократии», обладает всеми признаками субъекта права, но отличается некоторой спецификой. Во-первых, субъекты прямой демократии в отличие от субъектов права в целом – это не просто лица, обладающие правосубъектностью и выступающие носителями субъективных прав и обязанностей. При исследовании субъектов непосредственной демократии акцент следует делать не на обязанности и субъективные юридические права, а на права, которые реализуются в политической сфере. Во-вторых, следует учитывать, что реальное народовластие, полнота власти народа организуется им сообразно его интересам и потребностям, что непосредственно связано с такой категорией как суверенитет народа. Полновластие народа составляет сердцевину народного суверенитета. Народ, выступая сувереном во всех областях жизни, сам определяет, как ему организовать свою власть. В-третьих, при определении понятия «субъект непосредственной демократии» важное значение имеет такая категория как «правовая воля». Именно в правовой воле выражается сама идея деятельной свободы выражения и самоопределения лица. Однако возможности принимать правовые решения еще не достаточно, чтобы лицо могло признаваться в качестве субъекта непосредственной демократии. Лишь то лицо становится субъектом непосредственного народовластия, которое способно выражать себя вовне посредством волевого правового акта.
Диссертант предлагает выделить следующие признаки понятия «субъект непосредственной демократии»:
1) способность лица быть носителем субъективных прав и обязанностей (правоспособность) в области публично-властных отношений. Наличие такой специальной правоспособности субъекта непосредственной демократии предполагает обладание следующими свойствами:
- известная самостоятельность, автономность в пределах закона;
- внешняя обособленность и персонификация;
- способность вырабатывать, выражать и осуществлять единую свободную волю;
- непосредственное участие в создании норм права и (или) в правоотношениях на основе совокупности имеющихся прав и обязанностей.
2) способность на основе правосознания при осуществлении государственной или иной публичной власти непосредственно участвовать во властеотношениях (дееспособность).
3) обязательность признания лица субъектом непосредственной демократии юридическими нормами.
4) закрепление в Конституции Российской Федерации, Конституциях (Уставах) субъектов Федерации, федеральном законодательстве, а также законодательстве субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований фактического состава и особенностей правового статуса различных видов субъектов непосредственной демократии.
Проведенное исследование показало, что, несмотря на конституционно закрепленное положение о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, вопрос о правосубъектности народа не является однозначно и твердо установленным в юридической науке. Более того, существует проблема определения сущности самого понятия «народ», установления «границ народа». В частности, распространено мнение, как в отечественной, так и в зарубежной юридической науке, согласно которому субъектом непосредственной демократии выступает не народ в целом, а лишь избирательный корпус (электорат). По мнению диссертанта, конституционное понятие «народ» включает в себя такой аспект как «народ-избиратель», но не ограничивается им. Отождествление народа с избирательным корпусом государства исключает такие важные аспекты конституционного понятия «народ» как «народ – цель власти», «народ – учредитель и легитиматор власти», «народ – источник власти». Именно воля народа является истоком всей организации и распределения власти в обществе, полученной с согласия народа, а конституционный принцип народного суверенитета означает определяющее участие народа в организации государственной власти и создании государственных учреждений.
Проблема определения границ народа тесно связана и с основами государственного устройства. Российская Федерация является многонациональным государством, а это означает, что принцип народного суверенитета необходимо согласовывать с этнической компонентой. Суверенитет Российской Федерации предполагает верховенство, независимость, самостоятельность при осуществлении государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на всей территории России. Более того, Конституция Российской Федерации не допускает принятия норм о каком-либо ином носителе суверенитета и источнике власти кроме многонационального народа России. Из этого следует, что население, проживающее на территории любого субъекта Российской Федерации, не может быть источником власти в отрыве от многонационального народа России в целом.
Такая политико-правовая категория как «государственная власть» в Российской Федерации является наиболее общей формой выражения суверенитета народа. В ч. 2 ст. 3 Конституции РФ закрепляется принцип, согласно которому народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Согласно же ч. 2 ст. 5 Конституции РФ федеративное устройство в Российском государстве основано на единстве системы государственной власти и на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. В ст. 73 Конституции РФ прямо указано, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой власти. Государственную власть в субъектах Российской Федерации, согласно ч. 2 ст. 11 Конституции РФ, осуществляют образуемые ими органы государственной власти. А при выборах органов государственной власти и проведении референдумов субъектов Российской Федерации от имени соответствующих субъектов власть осуществляется непосредственно их населением. Исходя из этого, население субъекта Российской Федерации следует признать субъектом осуществления государственной власти и ее источником. Однако население субъекта Российской Федерации является не единственным источником государственной власти в соответствующем субъекте Федерации, поскольку формирование и функционирование этой власти как составной части единой государственной власти в Российской Федерации осуществляется согласно воле, как населения соответствующего субъекта, так и многонационального народа России на основе Конституции РФ и федерального законодательства.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно обращался к вопросам народовластия, народного, национального, государственного суверенитета. Так, этим судом высказана правовая позиция, согласно которой Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции РФ, исключает существование нескольких уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. Это, в свою очередь, означает, что Конституция РФ связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе Российской Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа – носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее федеративном устройстве.
Конституция Российской Федерации 1993 г. провозглашает принцип, согласно которому человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2). За гражданами Российской Федерации закреплено право на участие в управлении делами государства. Причем это участие может осуществляться как непосредственно, так и через законных представителей (ст. 32). За гражданами России конституционно закреплено и право на осуществление местного самоуправления путем референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления (п. 2 ст. 130), право собираться мирно и без оружия проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования, т. е. непосредственно выражать свою гражданскую позицию по определенным вопросам (ст. 31), обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33). Тем самым можно выделить и индивидуального субъекта непосредственной демократии – праводееспособного гражданина Российской Федерации, достигшего 18-летнего возраста.
По мнению диссертанта, индивидуальные субъекты непосредственной демократии наиболее активно реализуют свою волю на уровне местного самоуправления.
Исследование показало, что на уровне местного самоуправления можно выделить два вида субъектов – население соответствующего муниципального образования и отдельных жителей, непосредственно изъявляющих свою волю в отношении общемуниципальных интересов. Соответственно, следует учитывать, что правовой статус личности в системе местного самоуправления характеризуется единством двух групп муниципальных прав и свобод. К первой группе следует отнести индивидуальные права и свободы, которые принадлежат каждому гражданину в отдельности и реализуются им независимо от других членов местного сообщества. Ко второй группе относятся коллективные права, реализуемые исключительно путем совместных (коллективных) действий определенного числа членов на уровне местного самоуправления. Однако, по мнению автора диссертации, следует признать, что в основе коллективных прав населения муниципального образования лежат индивидуальные права его членов, т. е. коллективные права населения муниципального образования являются производными по отношению к индивидуальным.
При определении субъектного состава по осуществлению непосредственной демократии на уровне местного самоуправления важным является вопрос о соотношении таких понятий как «граждане» и «население муниципального образования». Понятие «население муниципального образования» гораздо более широкое по сравнению с понятием «граждане». В него включаются как собственно граждане, так и иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие на территории муниципального образования.
В результате проведенного исследования диссертант пришел к выводу, что необходимо также разграничивать понятия «население муниципального образования» и «состав политического представительства населения муниципального образования» (по ), т. е. тех, кто принимает от имени населения муниципального образования решения по вопросам, отнесенным к его компетенции.
Для отнесения лиц к составу «политического представительства» населения муниципального образования необходимы следующие условия:
- наличие или отсутствие у лица гражданства РФ;
- общая правосубъектность лица;
- проживание на территории муниципального образования.
Объем прав и обязанностей напрямую зависит от факта наличия гражданства. Российское законодательство предусматривает, что права и обязанности предусмотрены в полном объеме только для российских граждан. Однако, согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Кроме того, п. 10 ст. 4 Федерального закона от 01.01.01 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит указание на то, что на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, обладают правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации. Согласно ст. 2 Федерального закона от 01.01.01 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», по своему правовому положению лицо без гражданства, пребывающее на законных основаниях на территории России, приравнивается (за некоторыми исключениями) к иностранным гражданам.
Для вхождения иностранных граждан в состав «политического представительства» муниципального образования необходимы четыре условия: наличие соответствующего международного договора; подтверждения этого договора в законодательстве РФ или ее субъектов; постоянное проживание на территории муниципального образования; наличие общей правосубъектности лица.
Конституцией РФ не устанавливается возрастной ценз для осуществления гражданами права на местное самоуправление. При осуществлении местного самоуправления в большинстве институтов непосредственной демократии предусмотрен 18-летний возраст. Однако некоторые институты предусматривают осуществление отдельных субъективных прав и до наступления 18 лет.
Все многообразие форм и институтов непосредственной демократии, а также субъектов непосредственной демократии в совокупности образуют систему непосредственной демократии, последовательное развитие которой обеспечивает поступательное движение по пути построения правового государства в Российской Федерации.
В Заключении подведены основные итоги диссертационного исследования. В нем сделаны обобщения, сформулированы выводы и предложения, направленные на совершенствование правового регулирования деятельности субъектов непосредственной демократии в Российской Федерации.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
I. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации научных результатов диссертационных исследований:
1. Хевсаков непосредственной демократии // Вестник Московского университета МВД России. – 2007. – № 1. – С. 42-44 – 0,3 п. л.
2. Хевсаков непосредственной демократии в правовых системах зарубежных государств и их опыт в российской демократии // «Черные дыры» в Российском Законодательстве. Юридический журнал. – 2007. – № 2. – С. 48-50. – 0,5 п. л.
II. Статьи, опубликованные в других научных изданиях:
3. Хевсаков как форма непосредственной демократии. В сб.: «Россия в современном мире». Т. 5 / Под ред. академика – М.: ИНИОН РАН, 2006. Деп. В ИНИОН РАН. № 000 от 01.01.2001. – 0,3 п. л.
4. Хевсаков непосредственной демократии: Российский опыт // Труды Северо-Кавказского горно-металлургического института (государственного технологического университета). – Владикавказ, 2006. (в соавт. с ) – С. 447-453. – 0,8 п. л.
5. К вопросу о соотношении понятий «власть», «непосредственная демократия», «суверенитет народа» и «воля народа» // Труды Северо-Кавказского горно-металлургического института (государственного технологического университета). – Владикавказ, 2006. – С. 453-458. – 0,8 п. л.
6. Хевсаков непосредственной демократии в современном российском обществе: понятие и признаки // Гражданин и право. – 2006. – № 12. – С. 84-95. – 0,9 п. л.
7. Хевсаков , непосредственная демократия и судебная власть: анализ опыта мирового сообщества и России // Россия: приоритетные национальные проекты и программы развития: Сборник научных статей РАГС, ИНИОН, СЗАГС. Вып. 6. Ч. 1 / под ред. , , . – М.: Изд-во РАГС, 2007. – С. 25-29. – 0,3 п. л.
8. Хевсаков и коллективные субъекты непосредственной демократии в системе местного самоуправления // Вопросы теории и практики российской правовой науки: Материалы III международной научно-практической конференции. – Пенза: Приволжский Дом знаний, 2007. – С. 318-320. – 0,2 п. л.
9. Хевсаков и народовластие: к проблеме разграничения понятий // Гражданин и право. – 2007. – № 5. (в соавт. с ) – С. 82-87. – 0,6 п. л.
10. Хевсаков «субъект непосредственной демократии» в современном российском праве // Проблемы реализации и тенденции развития современного законодательства и права: Междун. науч.-практ. конф. (19 апреля 2007 г.). Сборник. – Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2007. – С. 305-307. – 0,2 п. л.
11. Хевсаков народ Российской Федерации как субъект непосредственной демократии // Гражданин и право. – 2007. – № 7 – С. 13-24. – 0,9 п. л.
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Хевсакова Владимира Владимировича
Тема диссертационного исследования:
«Субъекты непосредственной демократии
в Российской Федерации»
Научный руководитель
доктор юридических наук, профессор
Изготовление оригинал-макета
Подписано в печать __________2007 г. Тираж 80 экз.
Усл. п. л. ___
Российская академия государственной службы
при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ №____
Москва, пр-т Вернадского, 84
[1] См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. – 2004. – 27 мая.
