О проблеме реформирования местного самоуправления

УДК 352.075

О проблеме реформирования местного самоуправления

, кандидат экономических наук, доцент,

ФГОУВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса»,

г. Москва

Рассмотрена ситуация, сложившаяся в области реформирования местного самоуправления в Российской Федерации, дана квалификация ее текущего состояния. На основе анализа зарубежных материалов приведена аргументация сторонников и противников расширения прав и полномочий местного самоуправления.

Ключевые слова: местное самоуправление, реформа, муниципалитет.

Исследуя ситуацию, сложившуюся в сфере реорганизации местных властей в России, следует отдельно рассмотреть формальную и содержательную стороны.

Рассмотрим формально-правовую сторону. Существуют два федеральных закона, имеющих одно и то же название: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Один, принятый в 1995 году, — действующий, вплоть до 2003 года в него вносились поправки. Другой, принятый в 2003 году именно с тем, чтобы сменить предыдущий 1 января 2006 года, в действие не вступил и был отложен за пределы срока полномочий Государственной Думы (2007 год) и Президента (2008 год).

Таким образом, муниципальная реформа пополнила ряд «отложенных» реформ, в который также попали реформа пенсионная и коммунальная.

Такая задержка связана с отсутствием согласованной точки зрения на перераспределение власти в пользу ее нижнего уровня, особенно когда речь идет о подкреплении этого уровня финансовыми, материальными и политическими ресурсами. То есть на содержательную сторону реформы.

Таблица, приведенная ниже, составлена по зарубежным материалам [1, c. 21—25] и может служить отражением совокупности доводов за и против автономности муниципалитетов даже в условиях относительной избыточности материальных ресурсов, в частности, в США.

Таблица

Самоуправляющиеся муниципалитеты

Самоуправляющиеся муниципалитеты Приводимая ниже сводка отражает накал страстей в спорах, происходящих в столицах штатов между сторонниками местного самоуправления, которые видят в нем панацею, разрешающую проблемы управления, и противников, рассматривающих такую независимость муниципалитетов как опрометчивую и неоправданную вольность.
За	Против
1. Предоставление полномочий по местному самоуправлению необходимо для реорганизации системы публичного управления. Местные власти смогут изменять собственную структуру с тем, чтобы она отвечала специфике и индивидуальным потребностям, придавая управлению гибкость. Управленческие подразделения смогут объединяться по мере необходимости, чтобы снизить затраты на содержание персонала. Могут быть устранены дублирование и нечеткое определение функций, переданных под мандат муниципалитетов в соответствии с разновременными законодательными актами штатов. Жители муниципальных образований и избранные ими должностные лица смогут выбирать ту форму управления, которая лучше всего подходит для обеспечения их потребностей.	1. Предоставление прав местного самоуправления населению может негативно сказаться на структурной реформе. Электорат скорее всего не получит достаточной информации и вообще окажется оппозиционно настроен в отношении новой формы управления; нет оснований считать, что он самостоятельно решит вопрос о достоинствах местного самоуправления. Должностные лица, которые могут потерять свои рабочие места при реорганизации, часто выступают против местного самоуправления, составляют ему политическую оппозицию или преуспевают в вопросе о том, чтобы новая местная хартия защитила их служебное положение. Устранение государства от вопросов установления структуры управления приведет к формальной реорганизации, но не затронет содержательной стороны процесса управления.
2. Органы местного самоуправления могут формировать территории, охватываемые инфраструктурой муниципального обслуживания, таким образом, обеспечивая быстрый рост городских районов. Благодаря оборудованию обширных городских пространств с высоким уровнем услуг, отвечающим запросам жителей, можно обойтись без повышения налогов или ставок оплаты за пользование этими услугами, а также увеличения числа дробных управленческих структур в мелких муниципальных образованиях. Местное самоуправление позволяет расширять межмуниципальное сотрудничество: местные единицы могут свободно вступать в межмуниципальные соглашения, заключать совместные контракты и финансировать совместные проекты.	2. Местное самоуправление обязательно повлечет разнобой и неоднородность органов управления. Если, по воле местного сообщества, одно поселение получит права местного самоуправления, а другие нет, то неизбежно возникнут конфликты. На территориях, включающих в себя города, полномочия штата имеют приоритет перед местными постановлениями, и необходимо выработать соответствующее законодательство штата для пригородных территорий и устанавливающее внешние границы города.
3. Если конституция штата предусматривает, что местное самоуправление, должно "толковаться свободно", есть возможность избегать судебных вмешательств. Такая статья делает излишним составление исчерпывающего перечня полномочий местного самоуправления, оставляя за муниципалитетами свободу действовать по мере необходимости, если на то нет прямых ограничений в законодательстве штата. Самоуправляющиеся единицы обладают полномочиями, необходимыми для выполнения повседневных функций управления без того, чтобы всякий раз пересматривать их в суде после дорогостоящей тяжбы.	3. В то время, как суды следуют конституционной установке на "свободное толкование" полномочий, неизбежны столкновения по поводу конкретных действий органов местного самоуправления. Если законодательное собрание штата предписывает приоритетные ограничения, местные самоуправляющиеся единицы могут оспаривать такие ограничения в суде. Предшествующие законы штата могут придти в противоречие с действиями, предпринятыми согласно правам местного самоуправления, и могут быть объявлены не имеющими законной силы. Законодатели штата могут обижаться на судебные решения, признающие законы недействующими.
4. Законодательное обеспечение местного самоуправления может определять методы государственного вмешательства, параллельное осуществление полномочий, а также разграничение полномочий между муниципалитетом и штатом. Альтернативный вариант - оставить эти установления на усмотрение законодательного органа или судов, которые будут решать такие вопросы от случая к случаю, принимая во внимание индивидуальные обстоятельства. Приостановление муниципальных решений властями штата может осуществляться в случае возникновения необходимости, при этом осуществляемые полномочия могут быть разделены, и изменяющиеся обстоятельства определят, является ли спорный вопрос предметом местного или штатного ведения.	4. Разграничение предметов ведения между штатом и местным муниципалитетом - источник бесконечной тяжбы. Объем полномочий местного самоуправления всякий раз определяется конкретным судьей. Политические компромиссы определяют вопрос передачи определенных функций местным органам власти. Законодательный орган может вмешиваться, объявляя те или другие территории находящимися в ведении штата, постоянно изменяя баланс властей. Усилия по отнесению функций, исходя из преимущественно государственного или местного интересов, заканчиваются произвольным и неполным разделением обязанностей.
5. Местное самоуправление без доходных источников – холостой выстрел. Самоуправляющимся единицам должна быть предоставлена гибкость в определении расходов, получении заимствований и установлении местных налогов в пределах соответствия пожеланиям граждан. Проведение референдумов по финансовым вопросам — неэффективное средство управления денежными средствами, поскольку, как показывает практика, в них принимают участие немногие, если речь не идет о восстании налогоплательщиков. Любая финансовая безответственность — ошибка избранных должностных лиц, а не прямое и непосредственное последствие местного самоуправления.	5. Местное самоуправление, получившее налоговые полномочия, подрывает доходную базу штата и может привести к безответственному расходованию средств на местах без государственного финансового надзора. Местное самоуправление в финансовой сфере проявляет себя перед налогоплательщиком как чек без обозначения суммы; он отказывается позволять рукам местного органа власти забираться глубоко в свой карман и сомневается в том, как деньги будут потрачены по местному усмотрению. Опросы общественного мнения, проведенные после референдумов о местном самоуправлении, показывают, что главная причина для его отклонения — опасение избирателей, что местное самоуправление означало бы введение новых или увеличение прежних налогов.
6. Реорганизация, возможности для которой открываются местным самоуправлением, будет вести к большей эффективности. Административную власть предпочтительнее концентрировать в руках мэра или городского менеджера, нежели множества должностных лиц, отдельно избранных для каждой функции. Гибкость местного самоуправления в определении организационных и функциональных форм повысит возможности экспериментирования в целях большей экономии. Если люди выразят пожелание установить тот или иной режим проверки финансовых отчетов органов местного самоуправления, они могут внести соответствующие условия в городской чартер.	6. Наибольшее сопротивление местному самоуправлению оказывают заинтересованные государственные чиновники и социальные группы, которые пользуются благоприятным положением при существующей системе. Чтобы заручиться их политической поддержкой, необходимой для принятия, чартер может определенно учесть и защитить их позиции. Впоследствии может оказаться трудным и дорогостоящим мероприятием внесение исправлений в чартер (устав) муниципального образования. Может потребоваться муниципальный референдум, чтобы получить новое местное законодательство от законодательного собрания штата. При этом внесение изменений, согласно принципам местного самоуправления, требует утвердительного голосования большинства избирателей, а не просто местной делегации в законодательном собрании штата.
7. Местное самоуправление предоставляет большую самостоятельность в принятии повседневных решений. Должностные лица муниципалитета не нуждаются в разрешении законодательного собрания всего штата. Без местного самоуправления большие города должны сообразовывать каждое свое действие с большим по объему и сложным местным законодательством, в то время как для малых городов окажется дорогим лоббировать в столице штата акты, в которых они нуждаются. Избранные на местах должностные лица должны получить свободу действовать от имени местного органа власти.	7. Чартер (устав) местного самоуправления может оказаться изложен специфическим юридическим языком и потому сложен для восприятия. Весьма вероятно, что избиратели будут к нему в лучшем случае безразличны, а в худшем – запутаются в поправках и дополнениях к нему. К тому же местные заинтересованные группы могут систематически и успешно лоббировать внесение множества поправок. Представители государственного контроля гарантируют, что организованные группы местного масштаба (вроде союзов муниципальных служащих) не используют местное самоуправление, чтобы извлечь выгоду из поправок к чартеру. Наконец, те, кто не удовлетворен решениями, принятыми согласно местному самоуправлению, будут пробовать убедить законодательное собрание штата в необходимости вмешательства.
8. Муниципалитеты (и округа) варьируются в широком спектре по их потребностям в управлении. Местное самоуправление дает возможность гибкого подхода, позволяющего иметь дело с различной численностью населения, проблемами роста территорий, сельскохозяйственным окружением городов и социально-экономической спецификой. Без него большая часть действующих законов штата, опирающихся на принятую классификацию городов, создает "общий" для всех устав узкой местной применимости.	8. Из многих единиц, юридически имеющих право на местное самоуправление, только немногие сделали этот выбор. Запросы на местное самоуправление часто поступают от относительно немногих больших муниципалитетов, которые нуждаются в дополнительных полномочиях, чтобы выполнять спрос граждан на тот уровень городских услуг, который мог бы быть обеспечен в соответствии с индивидуальным местным законодательством. Многие местные органы власти не хотят и не могут позволить себе дополнительные обязанности. Местное самоуправление может окончиться изъятием государственной финансовой поддержки для некоторых функций.
9. Местное самоуправление избавляет местные органы власти от дискриминации со стороны законодательного собрания штата, контролируемого противоположной политической партией. Без местного самоуправления муниципальное образование не может получить необходимых ему и установленных законом полномочий, потому что местное законодательство запутано вследствие партийных стычек и компромиссов, законодательных споров о пропорциональном распределении и нарезке города на избирательные округа, которые дают избирательное преимущество той или другой партии. В подобных партийных стычках велик соблазн блокировать законодательство, открывающее возможность для действия местного органа власти, чтобы добиться политического компромисса по другим проблемам.	9. Местные органы власти, избираемые по партийной (пропорциональной) системе, могут получить (а могут и нет) право местного самоуправления, скорее из-за своей политической окраски, чем за действительные достоинства. Права местного самоуправления предоставляются или в них отказывают, исходя из оценки политической лояльности, а не реальных нужд. Даже если выборы в местные органы власти непартийные, некоторые группы со специфическими интересами могут выступать за или против местного самоуправления, в зависимости от того, способствует оно их интересам или ограничивает их.
10. Местное самоуправление — это механизм, позволяющий местную инициативу. Для его успешности требуется психологическая готовность не в меньшей степени, чем юридическая, законная формальность. Самоуправляющиеся единицы осуществляют свои полномочия ответственно: только незначительное число их потеряли это право вследствие неспособности им пользоваться. Большинство законодателей штата испытывают крайне неприятное чувство быть обвиненным во вмешательстве в местные дела; кроме того, они рискуют впутаться в местные политические дрязги. Отрицать местное самоуправление — означает сказать, что местные граждане не способны к самоуправлению	10. Местная гордость мешает рассмотреть альтернативы. Система прямого государственного управления имеет свои преимущества: законодатели пожинают политическую выгоду от поддержки местных законопроектов. Но даже если кто-то разочарован в местном законодательстве, местное самоуправление — не панацея. Местное самоуправление может смягчать результат применения несоответствующего законодательства, но оно не может отменять неблагоприятные судебные решения против города. Так как полномочия местного самоуправления интерпретируются судами в свете статей федеральной конституции и конституции штата, политически более трудно полностью изменить судебное решение, чем заменить законодателя, чьи местные законопроекты не нравятся его избирателям.

Литература

1.  David L. Martin “Running City Hall. Municipal Administration in America”, the University of Alabama Press, 1990.