Политика Минприроды Республики Коми по управлению региональными и местными ООПТ

«Политика Минприроды Республики Коми по управлению региональными и местными ООПТ»

(к семинару по проблемам управления и охраны ООПТ регионального и местного значения 14 сентября 2010 г., г. Сыктывкар)

, , Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми, т. (82, ф. (82, г. Сыктывкар, ГСП-2, 167982 ул. Интернациональная, д.108 а, e-mail: *****@***ru, *****@***ru

В Республике Коми создано и в настоящее время функционирует 239 особо охраняемых природных территорий (ООПТ), в том числе 237 ООПТ регионального (республиканского) значения (72 памятника природы и 165 государственных природных заказника) и 2 ООПТ федерального значения – национальный парк «Югыд ва» и Печоро-Илычский государственный природный биосферный заповедник, имеющие статус объекта всемирного природного наследия ЮНЕСКО, с общим названием «Девственные леса Коми». Общая площадь, занимаемая охраняемыми природными объектами, охватывает свыше 6 млн. га, что составляет около 14,5 % от площади республики.

Кроме того, на территории республики существует около 42 ООПТ местного значения.

Началом формирования сети ООПТ в Республике Коми можно считать 1930 год, когда был образован Печоро-Илычский государственный природный заповедник и, только спустя более чем 30 лет (с 60-х годов 20 века) началось формирование региональной составляющей природно-заповедного фонда республики.

В 1994 году в Республике Коми был организован крупнейший в Европе национальный парк «Югыд ва», а уже в 1995 году Национальный парк «Югыд ва» и Печоро-Илычский заповедник первыми в России были включены в список всемирного природного наследия ЮНЕСКО.

Сравнивая площади, занимаемые ООПТ в республике (14,5 % от общей площади) в сравнении с другими регионами Северо-Западного округа (от 1,5 % в г. Санкт-Петербург до 10,9 % в Архангельской области), а также с площадью сухопутных ООПТ федерального значения в целом по России (2,74 % от территории страны) можно констатировать о хороших показателях наличия ООПТ в Республике Коми в сравнении с регионами Северо-Западного федерального округа и Российской Федерацией в целом.

В то же время, такие «лидерские» позиции по площади и количеству ООПТ на территории Республики Коми создают определенные сложности как в плане дальнейшего хозяйственного освоения территории республики, так и проблемы управления этими территориями, своевременного мониторинга состояния их природных комплексов и оперативного выявления нарушителей природоохранного режима на их территории.

Контроль и управление региональными (республиканскими) ООПТ в соответствии с Законом возложено на уполномоченные органы власти субъектов РФ. В Республике Коми данные полномочия в соответствии с Положением о министерстве осуществляет Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми.

Инвентаризация

Так как основная масса ООПТ республиканского значения была создана еще до 90-х годов прошлого столетия, нормативно-правовая база по ним в настоящее время неизбежно устарела, кроме того границы многих ООПТ прописаны нечетко, а по ряду ООПТ не утверждены положения - основополагающий документ, устанавливающий режим охраны территории. По этим причинам в ходе осуществления активной хозяйственной деятельности всё чаще начали возникать спорные ситуации, связанные с нарушением режима охраны на ООПТ и проведением на них различных видов природопользования.

В связи с этим в целях получения достоверной информации о республиканском природно-заповедном фонде Минприроды Республики Коми выступило заказчиком проведения работ по инвентаризации особо охраняемых природных территорий регионального значения. Содержание этих работ включало в себя научное обследование охраняемых территорий, установление (уточнение) их реальных границ, определение режима их охраны и возможности осуществления на них различных видов хозяйственной деятельности в соответствии с законодательством.

На первом этапе инвентаризация носила выборочный характер и проводилась на отдельных особо охраняемых природных территориях.

С 2005 года Минприроды Республики Коми организовало уже комплексную порайонную инвентаризацию охраняемых территорий. Непосредственно научно-исследовательские работы по оценке биологического разнообразия ООПТ проводит Институт биологии Коми научного центра УрО РАН. К настоящему времени инвентаризацией пройдено 10 районов республики – Ухтинский, Сосногорский, Троицко-Печорский, Усть-Цилемский, Вуктыльский, Печорский, Воркутинский, Усинский, Усть-Цилемский, Ижемский и Интинский. Всего в настоящее время инвентаризацией пройдено 103 ООПТ, что составляет 42 % от всех охраняемых природных территорий регионального значения. В нынешнем (2010 году) натурные обследования проводятся на территории Княжпогостского района Республики Коми и завершение работ на территории МОГО «Инта».

По результатам инвентаризации Минприроды Республики Коми готовит проекты актов Правительства РК. За 5 лет ( гг.) принято 9 актов Правительства Республики Коми.

С 2009 года к инвентаризации ООПТ регионального значения подключился проект ПРООН/ГЭФ, «Укрепление системы особо охраняемых природных территорий республики Коми в целях сохранения биоразнообразия первичных лесов в районе верховьев реки Печора», в рамках реализации проекта предполагается значительно ускорить проведение инвентаризации ООПТ регионального значения, а также выявить новые уникальные природные комплексы, которые необходимо взять под охрану.

Подготовка проектов нормативно-правых актов

Отметим, что первичная верстка проектов постановлений Правительства РК в области ООПТ регионального значения и в первую очередь положений о них идет с учетом рекомендаций Института биологии КНЦ УрО РАН, подготовленных по итогам инвентаризации конкретных ООПТ.

В то же время Минприроды РК как республиканский орган власти обязан учитывать не только природоохранную составляющую охраняемых территорий, но и интересы местного населения, социально-экономическое развитие региона, перспективное развитие инфраструктуры, и т. д. Учитывая значительную площадь, занимаемую особо охраняемыми территориями республиканского значения, интересы хозяйствующих субъектов и вопросы сохранения природных объектов сталкиваются довольно часто. И тут зачастую приходиться принимать компромиссные решения: в большинстве случаев Минприроды РК действуя на основании положения о конкретном заказнике отказывает природопользователю в осуществлении хозяйственной деятельности на территории заказников и памятников природы, однако иногда приходиться рассматривать вопросы о внесении изменений в положение по охраняемой территории, изменении ее границ. Как, например, в случае с комплексным заказником Белоборский, расположенном в пригороде Сыктывкара, в положение о котором потребовалось вносить изменения, в связи с прокладкой линии ЛЭП, для надежного энергоснабжения населения г. Сыктывкара.

Интересы местного населения также имеют немаловажную роль при подготовке проектов. Так зачастую ООПТ республиканского значения находятся в местах традиционного природопользования местного населения, вдоль берегов расположены населенные пункты. Конечно, в положения по таким охраняемым территориям необходимо вносить изменения в части снятия запрета по крайне на традиционные формы хозяйственной деятельности, которое ведет местное население, проводить соответствующее зонирование территории, выделяя зоны традиционной хозяйственной деятельности и особо защитные участки. То же касается и запрета на туристическую деятельность.

Так при подготовке проекта постановления Правительства РК по внесению изменений в нормативные правые акты по комплексному заказнику республиканского значения «Пижемский» на территории заказника были выделены зоны традиционного хозяйственного использования, расположенные около населенных пунктов и особо защитные участки.

Также в Минприроды РК поступают и обращения промышленников и в первую очередь вопросы касаются изъятия части территорий для добычи полезных ископаемых или изменений в положения для проведения работ по постановке месторождений на баланс. В каждом конкретном случае вопрос рассматривается отдельно по согласованию с местной администрацией и Институтом биологии КНЦ УрО РАН, причем в этих случаях мнение института имеет главенствующую роль.

Стоит обратить внимание, что не ставиться вопрос о повальном снятии ограничений и изменении границ на всех республиканских ООПТ в угоду природопользователям, здесь идет речь о тех охраняемых территориях, на которых ограниченное пиродопользование не приведет к деградации их природных комплексов, либо территориях утративших во многом свою ценность. На ряде ООПТ республиканского значения, особенно небольших по площади, наоборот, требуется установление максимально возможных ограничений во избежание утраты этими территориями своей экологической ценности.

Проблемы законодательства

Кроме вышеизложенных проблем, связанных с функционированием отдельных ООПТ, существуют и проблемы функционирования и охраны ООПТ регионального (и местного) значения общего законодательного характера.

Так ООПТ регионального значения (заказники и памятники природы) в республике образованы на землях лесного фонда, а также на водных объектах и их частях без перевода этих земель в категорию земель особо охраняемых природных территорий.

В соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Согласно Водному кодексу Российской Федерации, водные объекты, (за исключением прудов, обводненных карьеров, расположенных в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу
), также находятся в федеральной собственности. Федеральные законы «О животном мире», «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» также относят объекты животного мира и водные биоресурсы (за исключением, обитающих в прудах и обводненных карьерах) к федеральной собственности.

Таким образом, на основании упомянутых выше законов органами прокуратуры и некоторыми федеральными органами исполнительной власти все чаще ставится под сомнение само существование в Республике Коми сети ООПТ регионального значения.

Вместе с тем, как было отмечено выше, все ООПТ регионального значения в республике были образованы в 60-е - 90-е годы прошлого столетия, согласно действовавшему на тот момент законодательству.

Согласно действующему Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях» ООПТ регионального значения относятся к собственности субъектов Российской Федерации. Этот же Закон (в соответствии с пунктом 2 статьи 22, пунктом 4 статьи 26) допускает объявление территорий государственным природным заказником или памятником природы, как с изъятием, так и без изъятия земельных участков у их пользователей, владельцев и собственников. Соответствующие положения закреплены также в Земельном кодексе Российской Федерации.

Наряду с вопросами функционирования ООПТ регионального значения существуют также проблемы в части реализации регионами полномочий по охране таких территорий.

В состав ООПТ регионального значения входят участки лесного фонда, водные объекты, объекты животного мира и другие компоненты, охрана которых в соответствии с действующими нормативными актами осуществляется отдельными уполномоченными органами в рамках их полномочий. Так, мероприятия по охране лесов, которые находятся в федеральной собственности, осуществляются федеральными органами государственной власти либо региональными органами государственной власти, но за счет субвенций из федерального бюджета. Аналогичная ситуация и по другим компонентам природной среды (водным объектам, животному миру, объектам рыболовства и т. д.).

В такой ситуации само содержание охраны ООПТ регионального значения как полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации представляется по сути беспредметным, так как в ведении региона есть лишь некая охраняемая территория, все природные компоненты которой (лесной фонд, животный мир и т. д.) находятся в ведении, под охраной и государственным контролем уполномоченных федеральных органов власти.

Все изложенное свидетельствует о наличии существенных проблем в области управления и охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения.

В целях их разрешения и выработки единой позиции в вопросах государственного управления и охраны ООПТ регионального значения Республика Коми неоднократно выходило на уровень федеральных органов власти. Последнее такое обращение, инициированное Минприроды РК было направлено Главой Республики Коми в Правительство Российской Федерации в ноябре 2009 г.

В конце декабря 2009 г. из Минприроды России был получен ответ на данное обращение, в котором указывается, что вопросы функционирования и охраны ООПТ регионального значения, в том числе расположенных на земельных участках, находящихся в федеральной собственности, урегулированы законодательством РФ. При этом разобщенность норм, регулирующих данные отношения и содержащиеся в различных законодательных актах, требует дополнительной законодательной проработки в целях их приведения к единообразию и исключению возможности двойного толкования.

Учитывая вышесказанное, перспективы дальнейшего функционирования и развития региональных ООПТ зависят, прежде всего, от единой и принципиальной позиции федеральных органов государственной власти в отношении как ранее созданных, так и вновь образуемых региональных ООПТ.

Проблемы охраны ООПТ регионального значения

Руководствуясь положениями, в соответствии с пунктом 6 и 8 статьи 22 Федерального закона для обеспечения функционирования государственных природных заказников регионального значения создаются их дирекции (администрации). К сожалению подобно учреждения в Республике Коми пока не создано, несмотря на значительные площади занимаемые региональными ООПТ. С инициативой о создании подобного учреждения неоднократно выходило Минприроды РК.

В то же время ряд соседних с республикой субъектов, имеет подобные учреждения с довольно значительным штатом сотрудников (например, Архангельская область, Ямало-Ненецкий АО и ряд других), несмотря на наличие существенных проблем в части реализации регионами полномочий по охране ООПТ регионального значения (в том числе неопределенный правой статус таких учреждений и полномочия инспекторов данных ГУ).

Вопрос о создании государственного учреждения Республики Коми, выполняющего функции дирекции особо охраняемых природных территорий регионального значения остается открытым, в настоящее время Минприроды РК ведется подготовка предложений по созданию дирекции для направления их в адрес Первого Заместителя Главы РК (в рамках выполнения решений МВК, состоявшего в июне нынешнего года).

ООПТ местного значения

Кроме ООПТ федерального и регионального значения на территории Республики Коми имеются около 42 особо охраняемых природных территорий местного значения, в том числе 19 заказников, 15 памятников природы, 2 генетических резервата и 6 объектов культурного пользования. При этом 15 ООПТ расположены на территории Прилузского района, 9 ООПТ – на территории Корткеросского района и 8 ООПТ на территории МОГО «Воркута» (Таблица 2 прилагается). Эти ООПТ в соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» находятся в собственности и ведении органов местного самоуправления.

Необходимо отметить, что действующее федеральное законодательство об особо охраняемых природных территориях не предусматривает существования ООПТ местного значения в статусе заказников и памятников природы.

К ООПТ местного значения могут быть отнесены лечебно-оздоровительные местности и курорты, территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Справедливости ради стоит отметить, что согласно пункту 2 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» (Закон Об ООПТ) органы местного самоуправления могут устанавливать и иные категории особо охраняемых природных территорий (территории, на которых находятся памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и другие), однако Земельный кодекс Российской Федерации не называет указанные иные категории в перечне ООПТ, земли которых относятся к категории земель ООПТ.

В соответствии с пунктом 7 статьи 2 Закона об ООПТ, особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

С учетом вышеизложенного, Минприроды Республики Коми был подготовлен проект закона РК, в соответствии с которым, в частности, Правительство Республики Коми наделяется полномочиями по установлению порядка определения особо охраняемых природных территорий местного значения», который был принят 17.02.2010 г. . (Закон Республики Коми «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Республики Коми»).

Также в рамках данной работы Минприроды РК был подготовлен проект постановления Правительства Республики Коми «Об утверждении порядка определения особо охраняемых природных территорий местного значения», который в настоящее время после необходимых доработок направлен на рассмотрение в Администрацию Главы РК и Правительства РК.

Основные проблемы в отношении особо охраняемых территорий местного значения заключаются в следующем.

1. Учитывая то, что действующее федеральное законодательство об особо охраняемых природных территориях не предусматривает существования ООПТ местного значения в статусе заказников и памятников природы, созданные ранее ООПТ местного значения в статусе государственных заказников и памятников природы необходимо перевести в иную категорию, а при невозможности такого перевода – упразднению.

Согласно Федеральным законам «Об особо охраняемых природных территориях», «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» и «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» к ООПТ местного значения могут быть отнесены лечебно-оздоровительные местности и курорты, территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Также в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципального района и городского округа отнесены создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района. Кроме того, к вопросам местного значения городского округа дополнительно отнесены вопросы использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

В то же время, согласно пункту 2 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», органы местного самоуправления могут устанавливать и иные категории особо охраняемых природных территорий (территории, на которых находятся памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и другие).

Перевод ООПТ местного значения в категорию ООПТ регионального значения представляется нецелесообразным с учетом уже имеющегося федерального и регионального природно-заповедного фонда (239 ООПТ, 14, 5 % от площади республики).

2. Все вопросы по управлению и охране ООПТ местного значения находятся в ведении органов местного самоуправления и должны осуществляться за счет средств местных бюджетов.

При этом следует отметить, что в соответствии с законодательством об административных правонарушениях, органы местного самоуправления не наделены полномочиями по привлечению лиц, виновных в нарушении законодательства об ООПТ, к административной ответственности.

3. Образование новых ООПТ местного значения на землях, находящихся в федеральной собственности (землях лесного фонда, водного фонда), в настоящее время представляется практически невозможным, так как отдельные отрасли законодательства (лесное, водное и т. д.) не предоставляют органам местного самоуправления такой возможности.

Заключение

В этой связи менее проблематичным и более вероятным в настоящее время представляется развитие ООПТ в республике за счет создания новых ООПТ федерального значения. Такие перспективы связаны прежде всего с возможностью образования на юге республики национального парка «Койгородский» площадью 47,9 тыс. га., который является по оценкам ряда специалистов последним островком незатронутого промышленным освоением южнотаежного ландшафта.

Перспективы дальнейшего функционирования и развития региональных ООПТ возможны после выработки на федеральном уровне принципиальной позиции по вопросам дальнейшего существования ООПТ регионального значения, а также и ООПТ местного значения.

В настоящее же время стоить приложить все усилия по завершению инвентаризации ООПТ регионального значения с соответствующим принятием нормативно-правых актов по ним. Немаловажно и то, что благодаря реализации проекта ПРООН/ГЭФ на территории республики начали реализовываться ряд важных мероприятий на ООПТ регионального значения. Это и начало установки аншлагов на ООПТ прошедших инвентаризацию, издание буклетов по региональным ООПТ (по районам) и ряд других важных мероприятий, финансирование которых из республиканского бюджета сталкивалось с определенными трудностями.

Остается надеяться, что изменения в федеральном законодательстве в части функционирования и охраны ООПТ регионального значения не заставят себя долго ждать. А оптимизированная с точки зрения своей природоохранной ценности и соответствия современному законодательству республиканская сеть ООПТ, вместе с ООПТ федерального значения и местного значения (существующими и перспективными) составит единый природно-экологический каркас республики.