УДК 331.4: 658.382
Проблемы перехода
от нормативного регулирования
к управлению рисками
1. Характеристика текущего состояния
системы управления охраной труда в России
Существующая в настоящее время в России система социально-трудовых отношений является переходной. Прежняя, командно-административная система, в которой монополия на установление взаимоотношений между единственным работодателем (государством) и работниками принадлежала государству, еще сохранила свои позиции. Рыночная система, в которой взаимоотношения выстраиваются с учетом квалифицированного мнения представителей работников, работодателей и государства, отражающего интересы общества (т. е. и работников и работодателей) еще не сложилась, несмотря на формальное наличие институтов социального партнёрства.
Отличительными чертами прежней системы управления охраной труда являются:
- монопольная роль федерального центра в установлении требований охраны труда;
- принудительно-запретительный характер государственных нормативных актов по охране труда;
- затратный механизм финансирования деятельности в области охраны труда;
- отсутствие экономического стимулирования деятельности работодателей по улучшению условий труда и, как следствие, отсутствие тенденции к улучшению условий труда в целом;
- широкое распространение предусмотренных государством льгот и компенсаций работникам за работу во вредных условиях труда;
- отсутствие реальной заинтересованности в улучшении условий труда ни у одной из сторон трудовых отношений.
В существующей системе управления охраной труда федеральный орган исполнительной власти в области охраны труда, неявным образом:
- существенно ограничил (практически исключил) инициативу субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, отраслей, предприятий в разработке собственных подходов и методов обеспечения безопасности труда;
- фактически освободил работодателей и, соответственно, принял на себя ответственность за полноту и правильность регламентации всей деятельности в области охраны труда (ГОСТ, ПОТ, ТОИ, СНиП, СанПиН и др.).
Существующая система управления охраной труда соответствовала периоду становления социалистической экономики, коллективизации и индустриализации. Такая система была основана на существовавших в то время (20-е – 40-е годы прошлого века) объективных предпосылках: низкий уровень общей грамотности населения и возможность сконцентрировать лучшие интеллектуальные силы в центральных институтах, которые и занимались разработкой государственных нормативных актов во всех областях деятельности.
В настоящее время ситуация принципиально изменилась:
- международная конкуренция требует повышения эффективности национальной экономики на основе внедрения инновационных подходов, динамика развития производительных сил не позволяет федеральному центру оперативно отслеживать все изменения во всех отраслях деятельности (особенно в инновационных) с целью государственного нормативного регулирования их деятельности;
- в центральных (федеральных) институтах (власти, науки и образования) ощущается острый недостаток квалифицированных кадров, способных разрабатывать качественные нормативные акты в области охраны труда, соответствующие современному состоянию производственных отношений и современным международным вызовам.
Налицо известная революционная ситуация, когда «низы хотят, а верхи не могут».
Таким образом, современная система всеобщего централизованного нормирования и регулирования всех сторон деятельности предприятий в области охраны труда и в других смежных областях (пожарной, промышленной безопасности, экологии) является одним из основных препятствий на пути развития национальной экономики, улучшения качества жизни и здоровья населения, решения демографических и иных социальных проблем.
Переход от «нормативного регулирования сверху» к «управлению по целям на местах» является одним из условий реального социально-экономи-ческого развития России. Несмотря на упорное сопротивление этому процессу со стороны федеральных органов этот процесс объективен и необратим.
Период становления новой (рыночной) структуры социально-трудовых отношений должен завершиться формированием принципиально новой законодательной базы, ориентированной, прежде всего, на социально-экономическое развитие России при сохранении и упрочении социального партнерства между работодателями и работниками.
Таким образом, особенностями новой системы управления охраной труда должны быть:
- направленность на улучшение условий труда как одной из важнейших составляющих здоровья всего населения, а не только работников.
- передача большей части полномочий и ответственности за обеспечение безопасных и здоровых условий труда с Федерального центра на субъекты Российской Федерации и на работодателей.
- широкое внедрение передовых методов обеспечения безопасности трудовой деятельности на основе управления производственными рисками.
- принятия решений, основанное на объективных и измеримых показателях деятельности в области охраны труда и здоровья.
2. Место и роль процесса управления рисками
в перспективной системе управления охраной труда
Методологической основой децентрализации управления в области обеспечения производственной безопасности является переход от нормативного регулирования деятельности сверху к управлению производственными рисками на местах (в субъектах Российской Федерации, в отраслях, на предприятиях, на рабочих местах) с соответствующим перераспределением соответствующих полномочий и ответственности. Это позволит реализовать огромный потенциал интеллектуальных сил, законсервированных в бесправных российских регионах.
Проблема перехода от нормативного регулирования к управлению рисками на различных уровнях имеет особенности своего решения, обусловленные существенными различиями в масштабах и сложности задач.
На государственном уровне основная проблема заключается в делегировании полномочий и ответственности за обеспечение безопасности производственной деятельности от федерального центра в регионы и на предприятия, пересмотр множества действующих государственных нормативных актов в целях их перевода из обязательных в рекомендательные, реорганизация государственной системы нормирования, которая должна учитывать социально-экономическую целесообразность и возможность реализации обязательных требований.
На уровне регионов и муниципальных образований – установление системы мониторинга за обеспечением производственной безопасности не на основе контроля выполнения формальных требований, а на основе анализа конкретных результатов деятельности (уровень снижения травматизма, улучшение здоровья, снижение загрязнения окружающей среды и пр.).
На уровне предприятия – смещение акцента деятельности от формального выполнения требований, расследования несчастных случаев, инцидентов и происшествий к реальной проактивной деятельности по предупреждению их появления, т. е. к управлению рисками.
В последние годы проблема управления рисками поднимается всё более активно. С одной стороны это является положительным моментом, поскольку управление рисками для нашей страны понятие новое, непривычное. С другой стороны, этот процесс уже сейчас содержит в себе реальную угрозу элементарного «забалтывания» одной из ключевых проблем охраны труда, дискредитации эффективного метода управления (менеджмента).
На самом деле переход от нормативного регулирования деятельности к управлению рисками по своему социально-экономическому значению и психологическому воздействию на личность человека равносилен отмене рабства или крепостного права. Эти этапы в развитии общества сопровождались не только вздохами облегчения, но и бунтами значительной части «угнетенных», не желавших или не готовых вместе со свободой принимать на себя ответственность за свою судьбу и судьбу своих близких.
Существующая система управления охраной труда освобождает работодателя от необходимости думать, принимать самостоятельные решения (в научном смысле этого понятия). Все решения за работодателя уже приняло государство, а ему остаётся только эти решения строго выполнять. Оценка деятельности работодателя в области обеспечения безопасности труда основывается только на оценке полноты и правильности комплекта документов, подтверждающих выполнение им государственных нормативных требований охраны труда.
В новой системе управления государство может ограничиться только одним требованием: «Работодатель обязан обеспечить…безопасность работников при эксплуатации зданий, сооружений, оборудования, осуществлении технологических процессов, а также применяемых в производстве инструментов, сырья и материалов». Оценка деятельности работодателя в области охраны труда в этом случае может осуществляться только на основе объективных данных, характеризующих уровень травматизма и заболеваемости на предприятии. Основной вид ответственности работодателя за необеспечение безопасности труда становится не административным, а материальным (гражданско-правовая ответственность за ущерб здоровью работника и перенесённые им физические и нравственные страдания).
Уже сегодня многие нормативные акты не могут пройти регистрацию в Минюсте РФ, поскольку используют понятие «ЗАПРЕЩЕНО». Замена понятия «ЗАПРЕЩЕНО» на примерно равнозначное «НЕ РАЗРЕШЕНО» несёт в себе глубочайший революционный смысл: законодатель переносит тяжесть ответственности за результат деятельности с государства на конкретное лицо, принимающее решение. Это лицо (в данном случае – работодатель) предупрежден, что государство не предоставляет ему права действовать именно так, но и не запрещает. Работодатель может сам принять необходимое решение («на свой риск»), но и, в случае неудачи, должен быть готов нести всю тяжесть ответственности за последствия. Такой подход, является основой развития предпринимательства, внедрения инноваций, прогресса.
Конечно же, подобный революционный переворот в сознании общества произвести одномоментно невозможно. Во всяком случае, это было бы принципиально неверно. Этот период должен занять некоторое время, необходимое для перестройки отношения работодателей и работников к вопросам безопасности труда, к ответственности за последствия, наступившие в результате непринятия мер управления рисками (работодателем) или несоблюдения этих мер (работником).
В переходный период необходимо оставить в силе государственные требования по проведению обязательных мероприятий по охране труда, прежде всего, обучение по охране труда, обеспечение СИЗ, проведение медосмотров, постепенно снижая уровень детализации в отношении способов выполнения этих требований.
В этот период необходимо разработать и постепенно внедрить комплекс мер по подготовке к переходу на новые принципы управления:
1. Разработать и ввести в действие Государственную политику в области обеспечения безопасности труда и жизни, предусматривающую в качестве основной цели развитие экономики и повышение уровня жизни людей;
2. Осуществить комплекс реальных мер по распространению и пропаганде передовых методов управления (менеджмента), разъяснению государственной политики в области охраны труда;
3. Осуществить комплекс мер по легитимизации процедур управления рисками. При этом следует понимать, что управление рисками это инструмент работодателя, его инициативная деятельность в целях выполнения обязанности по обеспечению безопасности труда. Поэтому процедуры управления рисками могут носить только рекомендательный характер. Стремление федеральных структур к внедрению процедур управления рисками в качестве государственных нормативных актов является грубой, принципиальной ошибкой. Кто устанавливает обязательные требования и ограничения, тот и должен нести реальную ответственность за результат деятельности.
4. Осуществить комплекс мер по ограничению государственного регулирования в сфере охраны труда, в целях освобождения ресурсов работодателя для управления существенными рисками. До тех пор, пока работодатель буде обязан формально соблюдать все несколько десятков тысяч государственных требований (о большинстве из которых он даже не догадывается) до тех пор управлять реальными рисками он будет не в состоянии. Кроме того, отсутствие условий для возникновения травм и заболеваний не освобождает работодателя от санкций за невыполнение какого-то действующего государственного требования 1924 года.
5. Создать реальную эффективную систему учёта объективных показателей состояния условий труда, травматизма, профессиональной и общей заболеваемости. «Управлять можно только тем, что можно измерить». Эта система не имеет ничего общего с накоплением данных о результатах аттестации рабочих мест по условиям труда, о процентах проведения медосмотров и о количестве обученных членов аттестационных комиссий. Такую систему создать несложно при наличии государственной воли.
6. Наконец-то перейти от деклараций к созданию реальных механизмов экономического стимулирования работодателей за деятельность по улучшению условий труда. Опять же: не за процент выполнения требований или проведение мероприятий, а за конкретные, объективные, измеримые результаты улучшения условий труда, снижение травматизма, заболеваемости.
7. Реализовать законодательные меры по усилению материальной ответственности работодателей за ущерб, нанесенный здоровью работников в результате несчастных случаев, аварий, пожаров, профессиональных заболеваний. Одна из таких мер уже реализована. Внесение поправок в Воздушный кодекс Российской Федерации в декабре прошлого года фактически повышает государственную оценку стоимости жизни человека в 20 раз со 100 тыс. рублей до 2 млн. рублей. Хороший стимул для юридических компаний заняться защитой прав пострадавших на производстве. В этом случае хорошие отношения с надзорными органами работодателя не спасут.
8. Разработать и принять порядок разработки и принятия государственных нормативных актов, представляющих взгляд на проблему одной группы разработчиков. Поскольку государственные нормативные акты в области охраны труда затрагивают интересы всех сторон трудовых отношений, следовательно, должна существовать официальная процедура разработки проекта, обсуждения и принятия этих документов, учитывающая мнения всех заинтересованных сторон.
9. На этот период следует ограничить нормотворческую деятельность Федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами охраны труда, ввиду неуклонного снижения качества разрабатываемых государственных нормативных актов в области охраны труда. Яркий пример – один из последних приказов Минздравсоцразвития РФ .
Независимо от деятельности или бездеятельности Федеральных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, в отраслях экономики, на предприятиях уже сейчас можно и нужно активизировать работу по внедрению современных методов управления охраной труда на основе современных принципов менеджмента и управления рисками. Цель этой деятельности – повышение конкурентоспособности предприятия, отрасли, региона.
Для решения этой задачи в качестве одной из мер необходимо помочь работодателям пересмотреть роль и место службы охраны труда в организации. Служба охраны труда должна рассматриваться не как вынужденная нагрузка, а как методический центр внедрения современной системы управления охраной труда – части общей системы управления организацией, обеспечивающей развитие предприятия, укрепление его положения на рынке. Для этого есть все объективные основания, поскольку служба охраны труда занимает в структуре системы управления особое положение:
во-первых, так или иначе, но все работники предприятия обязаны соблюдать требования охраны труда и в этом смысле находятся «под надзором» специалистов службы охраны труда;
во-вторых, специалисты по охране труда по своим должностным обязанностям должны регулярно посещать все участки деятельности организации, все рабочие места и следить за соблюдением правил охраны труда;
в-третьих, хорошие специалисты по охране труда обязаны знать содержание и особенности всех технологических процессов, состояние производств, поскольку они обязаны рассматривать и согласовывать («визировать») все инструкции по охране труда, а их основная специальность сегодня так и называется «Безопасность технологических процессов и производств»;
в-четвертых, в настоящее время общепризнанным является подход к созданию систем управления предприятием не на основе схемы «управление по выявленным отклонениям», а «управление по предполагаемым отклонениям», т. е. «риск-менеджмент». Современная система управления охраной труда, по определению является частью общей системы управления организацией, предназначенная для управления рисками организации, связанными с ее производственной деятельностью. Предупреждение ущерба в развитых экономиках всегда стоит дешевле, и наносит меньше совокупного вреда организации, чем его возмещение.
Немаловажным является учёт экономического закона постоянного роста потребностей. В процессе развития (в нашем случае – восстановления) экономики, потребности людей будут возрастать не только в вопросах потребления, но и в вопросах условий труда. Более того, чем выше квалификация работника, тем он требовательнее к условиям труда.
Таким образом, является очевидным и должно быть доведено до сведения всех работодателей, что:
- преуспевающие компании могут себе позволить больше внимания уделять вопросам охраны труда, становясь всё более привлекательными на рынке труда для высококвалифицированного персонала, будут и дальше укреплять своё положение на рынке товаров и услуг;
- организации, которые не считают возможным уделять должное внимание состоянию охраны и условий труда, по мере роста благосостояния населения будут терять квалифицированные кадры и постепенно сдавать свои позиции и на рынке труда, и на рынке товаров и услуг;
- состояние охраны труда и положение организации на рынке (в среднесрочной и долгосрочной перспективе) тесно взаимосвязаны и сложно определить, что является причиной, а что следствием.
«…Компании с небезупречной репутацией в этой области (в области охраны труда, прим. авт.) зачастую также отличаются вялыми, малоэффективными производственными процессами, причем по аналогичным причинам. …Здесь, как правило, сочетаются низкая производительность и безучастное отношение к работникам, и решение первой проблемы обычно кроется в решении второй» (П. Дорман).
Одним словом – охрана труда и управление рисками это, прежде всего, выгодно работодателю и, кроме того, крайне необходимо обществу.
Как было ранее показано, единственно возможной стратегической линией развития социально-трудовых отношений в России является линия, направленная на снижение роли государства в непосредственном регулировании этих отношений с одновременным формированием и укреплением отношений социального партнерства.
Альтернативный вариант – усиление вмешательства государства в регулирование всех вопросов социально-трудовых отношений, попытка создать какую-либо усредненную законодательно утвержденную модель социально-трудовых отношений для всех предприятий независимо от вида деятельности, размера, формы собственности, экономического состояния в современных условиях уже является нежизнеспособным.
В отличие от командно-административной модели социально-трудовых отношений направленной на обеспечение формального соблюдения требований законодательства, рыночная модель ориентирована на достижение конкретных социально-экономических целей, формируемых с учетом государственной политики в сфере социально-трудовых отношений (при ее наличии).
В последнем случае возникает такой важный элемент системы управления как измеримая цель, а, следовательно, заинтересованность хозяйствующего субъекта в её достижении. Оценивается в этом случае не формальное выполнение требований (наличие всех необходимых документов), а достижение или не достижение конкретной цели (то есть, результаты практической деятельности).
Если работодатель заинтересован в какой-либо продолжительной деятельности, эффективность которой оценивается по результату, то он не может не быть заинтересован в эффективном сотрудничестве с работниками.
Новая редакция Трудового кодекса РФ предоставляет грамотному работодателю различные действенные механизмы использования преимуществ социального партнёрства в интересах развития и укрепления предприятия. Следует оговориться, что применение этих механизмов принесет реальную пользу только при условии открытого, доверительного двустороннего сотрудничества обеих сторон трудовых отношений.
Таким образом, на сегодняшний день оптимальной представляется структура системы управления охраной труда в России, основанная на самостоятельности и ответственности работодателей в обеспечении безопасности труда всеми им доступными средствами. Методологическую основу этой деятельности составляет управление рисками, а действенность – государственная политика в области охраны труда и социальное партнёрство.
В новой системе управления охраной труда роль государства соответствует его назначению в современном обществе:
1. Государство формирует и доводит до сведения всех заинтересованных сторон ясную и однозначно понимаемую всеми Государственную политику в области охраны труда, которая не может трактоваться иначе, чем непрерывное последовательное улучшение условий и культуры труда, снижение профессиональных рисков.
2. Государство ограничивает свою роль в системе управления установлением общих «правил игры» на поле охраны труда и не вмешивается в непосредственное управление охраной труда в организации. Роль государства сводится в установлении обязанности работодателя обеспечивать безопасные условия труда для работников, а для работников – установление обязанности соблюдать требования по охране труда, установленные работодателем.
3. Государство устанавливает нормативные требования охраны труда, которые должны быть выполнимы и должны безусловно выполняться всеми работодателями. Эти требования должны быть приняты представителями всех сторон трудовых отношений. Количество этих требований должно быть минимальным, а уровни требований должны соответствовать текущему состоянию экономики страны.
4. Государство постепенно смещает акцент с административной ответственности работодателя за невыполнение требований, к ответственности (прежде всего, экономической) за произошедшие несчастные случаи на производстве и профзаболевания. Расследование несчастных случаев в обязательном порядке должно выводить на основную причину, устранение которой исключает или сводит к минимуму возможность повторения аналогичного случая в будущем. Повторение аналогичного случая должно рассматриваться как отягчающее вину работодателя обстоятельство.
Примерно такая же система в настоящее время существует в странах Западной Европы, имеются реальные предпосылки для внедрения аналогичной системы и в России (в связи с ожидаемым вступлением России в ВТО). Слепое копирование западных принципов управления, рекомендаций и директив не принесёт ничего кроме вреда ввиду существенных различий в историческом прошлом, сформировавшем общественный менталитет, но и отказываться от применения (с учётом национальных особенностей) распространенных в развитых странах передовых методов управления было бы неразумно.
Общая тенденция ухода государства от нормативного регулирования предпринимательской (производственной деятельности) в целом не вызывает сомнений. Подтверждением этого является разработка технического регламента «О пожарной безопасности» который, как ожидается будет введен в действие в ближайшие месяцы. Указ Президента РФ от 01.01.01 года «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» также всецело подтверждает точку зрения, изложенную в этой статье: ответственность за результаты деятельности, приведшей к нанесению ущерба, должно нести лицо, являющееся виновником ущерба, а не государство, утвердившее правила деятельности, приведшей к нанесению ущерба и выдавшее лицензию (подтвердившее квалификацию исполнителя).
В этой связи выглядят, по меньшей мере, неуместными требования ТК РФ об обязательной аккредитации (кем? на что? кто будет отвечать за компетентность исполнителей и качество услуг?) организаций, оказывающих услуги в области охраны труда или требование нового Порядка проведения аттестации рабочих мест о прохождении подготовки членов аттестационной комиссии «… по общим вопросам аттестации рабочих мест по условиям труда в организациях, уполномоченных на этот вид обучения федеральным органом исполнительной власти…».
Выводы
1. Проблема перехода от принципов государственного нормативного регулирования всех сторон деятельности работодателя в области охраны труда к управлению рисками на уровне предприятия – соответствует государственному (федеральному) уровню принятия решения, поскольку требует пересмотра или отмены большого количества действующих государственных нормативных актов.
2. В ближайшее время рассчитывать на какие-либо решения Минздравсоцразвития РФ относительно разработки Государственной политики в области охраны труда и реального перехода на управление рисками не приходится.
3. Управление рисками в инициативном порядке может быть уже сейчас внедрено и должно внедряться в практику деятельности предприятий не только в охране труда, но и в промышленной, пожарной безопасности, в других сегментах деятельности, как один из высокоэффективных инструментов менеджмента.
4. Общая тенденция перехода от нормативного государственного регулирования деятельности в области охраны труда к управлению рисками соответствует направлению смещения центра (ядра) государственной системы управления охраной труда от уровня федерального центра к уровню непосредственного руководителя работ – мастера, прораба, начальника участка. Путь длинный и трудный, но выход только в этом направлении.
