«Коммунальные льготы на селе - сохранить нельзя отменить?»

И снова – бой, покой нам только снится! Такими словами вынуждены мы начать наш материал по этой животрепещущей в настоящее время теме для профсоюзных организаций всех уровней и педагогических работников образовательных учреждений на селе и поселках в абсолютном большинстве российских регионов.

На фоне не снижающейся активности судебной защиты пенсионных прав педагогических работников грядет волна судебных исков и рассмотрений по вопросам возмещения затрат на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), а также по судебной оценке правомерности региональных нормативных правовых актов, которыми установлен новый порядок предоставления этих льгот и во многих случаях осуществлена замена натуральной льготы на денежную выплату.

Профсоюз всегда уделял пристальное внимание этому вопросу и всячески содействовал сохранению гарантий предоставления этих льгот – от судебной защиты в связи с попытками на региональном и местном уровнях ограничить права работников до сохранения соответствующей правовой нормы, предусматривающей право на эти льготы в федеральном законодательстве, в первую очередь в базовом законе об образовании (несмотря на попытку изъять данную норму из федерального закона при изменении законодательства в связи с разграничением полномочий между уровнями власти пресловутым Федеральным законом от 01.01.01 г. ).

Много на эту тему было разъяснений и комментариев, в особенности после принятия Федерального закона от 6 мая 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг», которые стали достоянием широкого круга лиц благодаря Интернет-сайту Профсоюза, газете «Мой Профсоюз» и другим способам распространения актуальной информации по этой проблематике.

Однако, по всей видимости, с учетом позиции федеральных властей и формирующейся региональной нормативной правовой базы в этой сфере наступил второй более решительный и ответственный этап в судьбе этих льгот – этап их регионализации и монетизации (перевода в денежную форму).

Фактически это означает, что в каждом отдельном субъекте Российской Федерации будет установлен свой порядок предоставления льгот, который подразумевает как порядок реализации этой льготы, так и порядок ее финансового обеспечения.

В связи с обширными и существенными изменениями в федеральном законодательстве, прежде всего по вопросам разграничения полномочий между уровнями власти, включая Федеральный закон от 01.01.01 г. , повлекшими расширение правовых основ развития региональной нормативной правовой базы, субъекты Российской Федерации стали принимать свои законодательные акты по вопросам предоставления жилищно-коммунальных льгот отдельным категориям граждан.

На практике эти акты наряду с установлением размеров, условий и порядка возмещения расходов на предоставление льгот, как это и предусмотрено федеральным законодательством, неправомерно выходя за рамки своей компетенции, в большей мере определяют непосредственно сам порядок предоставления льгот, вводят дополнительные условия при их предоставлении, ограничивающие права работников. Например, вводятся требования к уровню образования, объему выполняемой работы, устанавливается социальная норма площади жилья в целях ограничения размеров возмещения расходов на оплату жилья и коммунальных услуг, отменяются льготы пенсионерам, за которыми предусмотрено их сохранение, не учитываются члены семьи педагогического работника при расчете размеров возмещения расходов на предоставление льгот и т. д.

Профсоюз с таким подходом принципиально не может согласиться, так как это неизбежно влечет за собой ограничение в правах по признаку места жительства и финансовых возможностей регионов, что означает закрепление дискриминации в этой сфере.

Поэтому Профсоюз неоднократно указывал и настаивает на том, что механизмом реализации права педагогических работников образовательных учреждений на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), установленного Законом РФ «Об образовании», является прежде всего порядок их предоставления, который регламентируется актами бывшего Союза ССР и РСФСР, сохраняющими свое действие и силу.

С нашей точки зрения, в Законе РФ «Об образовании» (при внесении в него изменений и дополнений в 1996 году) закреплено лишь само право педагогических работников на льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, поскольку при его принятии в 1992 г. эта очень важная мера социальной защиты педагогических работников была необоснованно упущена. При этом порядок реализации этого права изменять не предполагалось, о чем свидетельствует пункт 5 статьи 55 этого закона, предусматривающий, что правом на льготы педагогические работники пользуются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, а, следовательно, как было указано выше, в соответствии с нормативными правовыми актами бывшего Союза СССР и РСФСР.

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?
Учитывая, что общая ситуация, сопровождающаяся изменением нормативно-правовой базы по предоставлению жилищно-коммунальных льгот, влечет зачастую их сокращение, а также вызывает вопросы о том, в каком порядке и кому должны предоставляться эти льготы, по инициативе Профсоюза на заседании Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений 2 ноября 2004 г. было принято решение считать целесообразным Минздравсоцразвитию России, Минпромэнерго России с участием других заинтересованных федеральных министерств и ведомств, общероссийских объединений профсоюзов в целях сохранения кадрового потенциала и обеспечения условий для развития социальной инфраструктуры на селе подготовить согласованные предложения по определению единого порядка установления и предоставления действующих по состоянию на 31 декабря 2004 г. льгот по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям специалистов, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа).
Однако, к большому сожалению, никаких подвижек в этой части до сих пор нет. Наверное, не в интересах соответствующих федеральных органов исполнительной власти решать этот важный вопрос в такой плоскости.

Вместе с тем, мы не намерены мириться с такой ситуацией и обращаемся ко всем педагогическим работникам, профсоюзным активистам, кому небезразлична дальнейшая судьба этих льгот, а значит, и уровень социальной, правовой защищенности учителей и других педагогических работников образовательных учреждений сельской местности и рабочих поселков, а также судьба самих этих учреждений, особенно сельских, проявить волю и настойчивость в защите своих прав, тем более что ни территориальные профсоюзные организации, ни аппарат ЦК Профсоюза не уклоняются и не отказывают в необходимой правовой помощи и готовы представлять интересы работников в судах, вплоть до Верховного Суда РФ.

Учитывая, что в соответствии с законодательством Российской Федерации профсоюзные организации от своего имени не могут обращаться в суды с заявлениями об обжаловании нормативных правовых актов, активность работников по защите своих прав, в интересах которых по доверенности могут выступать профсоюзные представители, приобретает решающую роль.

Вынесение рассмотрения в судебном порядке дел о правовой оценке региональных нормативных правовых актов в этой сфере на уровень Верховного Суда РФ, по нашему мнению, должно прояснить, наконец, позицию высшей судебной инстанции по этому вопросу и оказать существенное влияние на последующие действия как профсоюзных организаций, так и федеральных и региональных властей в связи с обеспечением этих льгот.

В первом приближении уже можно говорить о формировании определенной судебной позиции на примере решения Верховного суда Республики Марий Эл от 01.01.01 г.

Но при этом, к сожалению, здесь приходится констатировать, что работники сами оказались неготовыми защищать до конца свои права, поскольку по тем или иным причинам, в том числе под давлением властей, отказались подавать кассационную жалобу в Верховный Суд РФ на решение республиканского суда, которым требования были удовлетворены только частично. Профсоюз же, как было уже сказано выше, не может продолжать судебную защиту прав работников от своего имени.

Тем не менее, на примере этого конкретного судебного дела все же попытаемся рассмотреть и проанализировать ситуацию с предоставлением жилищно-коммунальных льгот педагогическим работникам в республике Марий Эл и сформулировать обоснования и правовые позиции, которые можно использовать работникам образования и их представителям как при обращении в органы прокуратуры, так и в суды в других субъектах РФ с учетом конкретной ситуации в регионе для обеспечения защиты их прав в этой сфере.

I.  Позиция органов государственной власти Республики Марий Эл

Государственным Собранием Республики Марий Эл принят и Президентом Республики Марий Эл подписан Закон РМЭ от 01.01.01 года «О социальной поддержке некоторых категорий граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг» (далее – региональный закон), который определил следующий порядок предоставления мер социальной поддержки в виде возмещения затрат по оплате жилья и коммунальных услуг (ст. ст. 2, 3 Закона):

- социальная поддержка оказывается специалистам государственной и муниципальной системы образования исходя из социальной нормы жилой площади, предусмотренной постановлением Правительства Республики Марий Эл от 01.01.01 года № 8, в расчете непосредственно на квалифицированного работника;

- указанные меры социальной поддержки предоставляются на квалифицированного специалиста без учета членов семьи;

- меры социальной поддержки предоставляются специалистам, проживающим в сельской местности, за исключением рабочих поселков (поселков городского типа);

- меры социальной поддержки предоставляются работникам не только работающим, но и проживающим в сельской местности, исключая лиц, проживающих в городе, но работающих на селе.

II. Позиция Профсоюза и содержание требований работников

Учитывая, что предусмотренный указанным региональным законом порядок предоставления мер социальной поддержки нарушает права педагогических работников образовательных учреждений, противоречит действующему федеральному законодательству, поскольку устанавливает ограничения прежде всего в виде социальной нормы жилой площади, исключения из числа получателей льготы членов семьи и специалистов рабочих поселков (поселков городского типа), а также другие ограничения, по инициативе республиканской профсоюзной организации при юридической поддержке специалистов аппарата ЦК Профсоюза семь педагогических работников обратились в Верховный суд Республики Марий Эл.

Заявление в Верховный суд Республики Марий Эл адресовано государственному органу, издавшему этот акт, - Государственному Собранию Республики Марий Эл и обозначено как «заявление о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Закона Республики Марий Эл от 01.01.01 года «О социальной поддержке некоторых категорий граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг» в части определения порядка предоставления мер социальной поддержки специалистам государственной и муниципальной системы образования».

Требования к суду сформулированы следующим образом:

«признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента принятия Закон Республики Марий Эл от 01.01.01 года № 48-3 «О социальной поддержке некоторых категорий граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг» в части определения порядка предоставления мер социальной поддержки специалистам государственной и муниципальной системы образования в той мере, в какой указанный нормативный правовой акт ограничивает право педагогических работников на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением, обеспечиваемое в порядке, установленном федеральным законодательством, т. е. с учетом членов семьи и без ограничений в виде социальной нормы общей площади жилья, без исключения педагогических работников, работающих в рабочих поселках (поселках городского типа), пенсионеров и других ограничений».

II.  Позиция Верховного суда Республики Марий Эл

В обоснование заявленных требований приводились определенные доводы и аргументы, о которых речь в обобщенном виде пойдет ниже, однако Верховный суд Республики Марий Эл 31 марта 2005 г. принял решение, которое изложено на 23 листах (что само по себе очень примечательно и необычно для судов. - Прим. авт.), постановляющая часть которого звучит следующим образом:

«Заявление (перечисляются заявители) удовлетворить частично.

Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента принятия положения пункта 1 статьи 2 Закона Республики Марий Эл «О социальной поддержке некоторых категорий граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг» от 2 декабря 2004 года части того, что из числа граждан, которым оказываются меры социальной поддержки, исключены специалисты государственной и муниципальной системы образования, проживающие в поселках городского типа, и работающие в учреждениях, финансируемых за счет средств республиканского бюджета Республики Марий Эл и бюджетов муниципальных образований Республики Марий Эл.

В остальной части в удовлетворении заявления (перечисляются заявители) отказать».

Таким образом, суд подтвердил только тот очевидный факт, что льготы должны предоставляться педагогическим работникам образовательных учреждений поселков городского типа, поскольку это положение прямо предусмотрено федеральным законом, и поэтому в этой части нельзя было не признать противоречие республиканского закона федеральному законодательству.

Примечательным в этой связи является и то обстоятельство, что суд в мотивировочной части решения, обосновывая довод о противоречии республиканского закона в этой части федеральному законодательству, с одной стороны, ссылается также на положения Федерального закона от 01.01.01 г. , не допускающего снижение уровня социальной защищенности гражданина, тогда как по другим поставленным в заявлении вопросам на том же самом основании, но при другой трактовке, отказывает в удовлетворении требований заявителей.

Приведем некоторые извлечения из мотивировочной части решения суда, в которой суд хотя и указывает на доводы в пользу удовлетворения заявления лишь в части права на льготы педагогических работников поселков городского типа, но которые вполне применимы и к другим поставленным в заявлениях вопросах (далее в тексте эти доводы выделены курсивом и подчеркнуты).

«Кроме того, исключение педагогических работников, проживающих в поселках городского типа, из числа граждан, имеющих право на предоставление мер социальной поддержки, противоречит положениям Федерального закона от 01.01.01 г. .

Так, исходя из преамбулы названного закона, при переходе к новой системе социальной защиты граждан субъекты Российской Федерации должны при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан.

Республиканский закон от 2 декабря 2004 г. № 48-3 в вышеуказанной части противоречит также положениям п. п. 1,2 ст. 153 Федерального закона от 01.01.01 г. . Этими положениями установлены гарантии сохранения права на получение компенсаций и условий их предоставления для граждан, у которых право на компенсации в натуральной форме или льготы возникло до 1 января 2005 г. Из материалов и обстоятельств дела следует, что заявители до 1 января 2005 г., будучи педагогическими работниками, проживающими в поселках городского типа, пользовались льготой по бесплатному жилому помещению с отоплением и освещением».

Не вдаваясь подробно в аргументацию представителей Государственного Собрания Республики Марий Эл и Президента Республики Марий Эл, которые заявление не признали и представили письменные отзывы с обоснованием отсутствия каких-либо противоречий действующему федеральному законодательству положений республиканского закона, обратим лишь особое внимание на некоторые обстоятельства, которые суд положил в основу своего решения и которые согласуются с позицией представителей власти.

Так, суд указывает, что при разрешении настоящего дела суд не вправе входить в оценку положений Федерального закона от 01.01.01 г. , который является специальным законом, и должен руководствоваться установленными им правовыми нормами.

Суд считает, что Закон Республики Марий Эл «О социальной поддержке некоторых категорий граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг» принят в пределах компетенции Республики Марий Эл и во исполнение предписания пункта 30 статьи 16 Федерального закона от 01.01.01 г. , согласно которому внесены дополнения в абзац третий п. 5 ст. 55 Закона Российской Федерации «Об образовании», определяющими, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки, предусмотренных п. 5 ст. 55 Закона РФ «Об образовании», устанавливаются законодательными актами субъектов РФ.

Суд пришел к выводу, ссылаясь на п. 1 ст. 160 Жилищного кодекса РФ, которым установлено, что отдельным категориям граждан могут предоставляться компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, что с 1 марта 2005 г. действующим жилищным законодательством не предусматривается предоставление жилищно-коммунальных льгот в натуре.

Что касается вопроса о предоставлении в соответствии с республиканским законодательством льгот непосредственно на квалифицированного работника без учета членов семьи, то суд высказался, в частности, следующим образом. «Исходя непосредственно из положений закона, оказание мер социальной поддержки членам семей педагогических работников не исключается, поскольку термин «персонифицированный характер» может быть применен и к данным лицам. Следовательно, с позиции юридической техники изложения нормативных правовых актов отсутствуют основания для вывода о том, что республиканским законом от 2 декабря 2004 г. № 48-3 предусмотрен прямой запрет на оказание социальной поддержки членам семей педагогических работников».

Оценивая содержание постановления Совета Министров СССР от 01.01.01 г. № 000 «О льготах и преимуществах для учителей начальных и семилетних школ», распространенного и на учителей средних школ в сельских местностях, которым предусматривается, что льготы по бесплатному предоставлению жилого помещения с отоплением и освещением по нормам, действующим в конкретной местности, предоставляются учителям и совместно проживающим с ними членам их семей, суд пришел к выводу, что несмотря на то, что данное постановление не отменено и официально не признано недействующим на территории Российской Федерации, положения как постановления Совета Министров СССР от 01.01.01 г. № 000, так и постановления Совета Министров Марийской АССР от 6 августа 1966 г. № 000 в части распространения права на получение льгот по предоставлению бесплатного жилого помещения с отоплением и освещением на членов семьи педагогических работников не согласуются с правовыми нормами, установленными абзацем третьим п. 5 ст. 55 Закона Российской Федерации «Об образовании», следовательно, в данной части вышеуказанные постановления не подлежат применению. (Наши доводы о несостоятельности таких выводов суда уже высказаны в общей части статьи. – Прим. авт.)

Проанализировав действующую нормативную правовую базу, суд констатирует, что федеральным законодателем по существу предопределено, что вышеуказанные льготы должны предоставляться на основании законов субъектов Россий­ской Федерации и в соответствии с правовыми нормами, непосредственно установленными Законом Российской Федерации «Об образовании». При этом еще раз заметим, что суд необоснованно, на наш взгляд, делает вывод о том, что на основании законов субъектов РФ в соответствии с установленными ими правовыми нормами должны предоставляться сами льготы, тогда как законы субъекта РФ должны определять лишь размеры, условия и порядок возмещения расходов на их предоставление в рамках межбюджетных отношений.

Особо следует обратить внимание на позицию суда по вопросу о применении к рассматриваемым требованиям статьи 153 Федерального закона от 01.01.01 г. . В силу их особой значимости для рассмотрения дела приведем полностью эти аргументы суда (далее в тексте выделены курсивом, а особо важные акценты - жирным шрифтом и подчеркнуты).

«В обоснование заявленных требований заявители также ссылаются на противоречие республиканского закона от 2 декабря 2004 г. № 48-3 статье 153 Федерального закона от 01.01.01 г. , указывая, что в силу положений федерального закона при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены. При этом под ухудшением условий предоставления льгот заявителями понимается следующее. До 1 января 2005 г. льготы по бесплатному жилому помещению с отоплением и освещением фактически предоставлялись на всех членов семьи педагогического работника и без учета социальной нормы жилья и нормативов потребления коммунальных услуг, в подтверждение чего представлены справки районных отделов образования.

Однако при этом заявителями не учитывается, что приведенная ими правовая норма должна истолковываться и применяться в единстве с положениями абзаца четвертого преамбулы и абзаца первого п.2 ст. 153 Федерального закона от 01.01.01 г. .

В этом случае указываемые заявителями положения относятся к соблюдению органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления определенных условий при издании ими нормативных правовых актов в связи с принятием Федерального закона от 01.01.01 г. , а также обязывают их учитывать специфику правового и имущественного положения граждан, по отношению к которым производится замена натуральных льгот на денежные компенсации, и иные существенные обстоятельства.

Одним из условий является недопущение уменьшения совокупного объема финансирования соответствующих льгот и выплат. Представители Президента Республики Марий Эл пояснили, что данное условие соблюдено, в подтверждение чего ими представлены выписки из годовых отчетов об исполнении консолидированного бюджета Республики Марий Эл за 2003, 2004 г. и справка о запланированных на 2005 г. расходах консолидированного бюджета Республики Марий Эл по оплате жилищно-коммунальных услуг некоторым категориям граждан, проживающим и работающим в сельской местности. Из данных документов следует, что, действительно, уменьшения совокупного объема финансирования льгот и выплат в 2005 г. не произошло. Это обстоятельство по существу не оспаривалось заявителями. Больший объем финансирования в 2004 г. по сравнению с 2005 г. в абсолютных цифрах (46198 тыс. руб. против 45806 тыс. руб.) объясняется тем, что из числа получателей мер социальной поддержки республиканским законом от 2 декабря 2004 г. № 48-3 исключены специалисты, проживающие в поселках городского типа. Из справки Министерства финансов республики также следует, что расходы консолидированного бюджета Республики Марий Эл в расчете на одного гражданина в год выросли с 2,5 тыс. руб. в 2004 г. до 3,4 тыс. руб. в 2005 г.

Вторым ограничением является недопущение ухудшения условий предоставления гражданам натуральных льгот и выплат, существовавших по состоянию на 31 декабря 2004 г. Значение слова «условие» в данном случае следует понимать как обстановку, в которой происходит, осуществляется какое-то действие (Толковый словарь русского языка под редакцией , ). Применительно к настоящему делу под ус­ловиями предоставления льгот и выплат понимается учреждение, которым обеспечивается оказание гражданам мер социальной поддержки. Заявители указывают, что до 1 января 2005 г. льготы по бесплатному жилому помещению с отоплением и освещением обеспечивались через районные отделы образования, в подтверждение чего представлены справки.

Пунктом 4 статьи 3 республиканского закона от 2 декабря 2004 г. № 48-3 предусматривается, что граждане, имеющие право на социальную поддержку, оплачивают жилищно-коммунальные услуги полностью, представляя для возмещения произведенных расходов оплаченные квитанции в со­ответствующее учреждение бюджетной сферы. Во исполнение республиканского закона от 2 декабря 2004 г. № 48-3 принято постановление Правительства Республики Марий Эл от 01.01.01 г. № 000. Им определен порядок предоставления и расходования средств, направляемых на реализацию закона, согласно которому первичные документы об оплате жилищно-коммунальных услуг предоставляются гражданами в бюджетные учреждения по месту работы, которыми впоследствии и производится возмещение произведенных расходов. Таким образом, меры социальной поддержки должны оказываться гражданам учреждениями, которыми до 1 января 2005 г. предоставлялись натуральные льготы и выплаты.

Специфика правового положения педагогических работников, проживающих в сельской местности и поселках городского типа, по убеждению суда, заключается в том, что по вышеприведенным доводам социальная поддержка должна оказываться им по адресному принципу.

Специфика имущественного положения данной категории граждан заключается не столько в том, что размер заработной платы педагогов, работающих в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, не позволяет им безразлично относиться в оплате жилищно-коммунальных услуг. Педагогические работники, а также члены их семей наряду с иными категориями граждан вправе получать субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг в порядке, установленном законодательством.

Существенным обстоятельством, которое должно учитываться при замене натуральных льгот на денежные компенсации, по убеждению суда, являются финансовые возможности бюджета субъекта Российской Федерации. Данный вывод основан на положениях ст.26-3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которым к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопросов в сфере образования, предоставления субвенций местным бюджетам на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с установленными органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормативами, стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг (подпункты 13, 25). Кроме этого, следует учитывать, что в соответствии с п.2 ст.85 Бюджетного кодекса Российской Федерации субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают расходные обязательства по вопросам их ведения и исполняют их за счет средств региональных бюджетов. Федеральный законодатель обязал субъекты Российской Федерации передавать денежные средства муниципальным бюджетам на расходы в области образования по нормативам, устанавливаемым законодательством субъектов Российской Федерации (подпункт 6-1 ст.29 Закона Российской Федерации «Об образовании»).

Суд считает убедительными доводы представителя Президента Республики Марий Эл, подкрепленные финансовыми документами, что с 1 июля 2003 г. в соответствии с письмом Минфина РФ от 01.01.01 г. № 68н финансирование расходов, связанных с предоставлением льгот педагогическим работникам, проживающим в сельской местности, осуществлялось по социальным нормам и исходя из количества педагогических работников. Данное обстоятельство подтверждается Отчетами Министерства финансов республики за 2004 г. по Советскому району и Республике Марий Эл в целом. Из последнего отчета следует, что расходы консолидированного бюджета Республики Марий Эл в 2004 г. по оплате жилищно-коммунальных услуг произведены исходя из количества педагогических работников, равного 8777 человек. Данная цифра сопоставима со статистическими сведениями, предоставленными Министерством образования Республики Марий Эл письмом от 01.01.01 г. Как пояснила представитель, с 2003 г. муниципальные органы были обязаны производить оплату жилищно-коммунальных услуг непосредственно на педагогических работников и по социальным нормам, как это делалось, например, в государственных образовательных учреждениях, финансируемых за счет средств республиканского бюджета. Там, где расходы могли быть проконтролированы Минфином, финансирование осуще­ствлялось по нормам и на самих педагогических работников. Что касается отдельных районов, то в них, видимо, допускалось нецелевое использование финансовых средств местных бюджетов, что будет предметом соответствующих проверок.

По вышеприведенным мотивам суд считает несостоятельными доводы заявителей о том, что оспариваемые положения республиканского закона от 2 декабря 2004 г. № 48-3 противоречат федеральному законодательству в части предоставления педагогическим работникам льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг непосредственно на квалифицированного специалиста без учета членов его семьи. Права, свободы и законные интересы заявителей этими положениями не нарушаются».

Основываясь на этих же доводах суд отказал в удовлетворении требований о предоставлении льгот педагогическим работникам без учета социальной нормы площади жилья.

Таким образом, на наш взгляд, позиция суда по этому вопросу предельно понятна и не нуждается в отдельных комментариях, за исключением обозначения основных контраргументов, которые составляют базу защитной позиции Профсоюза.

III.  Обоснования позиции Профсоюза в интересах защиты прав педагогических работников

1. В соответствии с подпунктами «ж» и «к» пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита и жилищное законодательство в находятся совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно пунктам 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

На основании части 1 статьи 59 Жилищного кодекса РСФСР (действовал до 1 марта 2005 г.), специалисты, работающие и проживающие в сельской местности, вне населенных пунктов (а в установленных законодательством Союза ССР случаях - в рабочих и иных поселках), имели право пользоваться бесплатно жилым помещением с отоплением и освещением.

В силу абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» (в редакции Федерального закона от 01.01.01 г. с последующими изменениями и дополнениями) педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа).

Попытка узко трактовать понятия «законодательство Российской Федерации», «федеральное законодательство» только как норму Закона РФ «Об образовании», на наш взгляд, безосновательна. Федеральное законодательство - это совокупность всех нормативных правовых актов, принятых уполномоченными на то Конституцией РФ государственными органами. В этом смысле федеральное законодательство представляет собой единую систему, внутри которой эти нормативные правовые акты разделяются в зависимости от их юридической силы. Федеральное законодательство включает Конституцию РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и иные нормативные правовые акты, в том числе нормативные правовые акты бывшего Союза ССР, сохраняющие свое действие в установленном порядке (в соответствии с Законом РСФСР от 01.01.01 г. "О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР» и другими актами).

Начиная с 1930-х годов в Российской Федерации был принят ряд нормативных правовых актов, в основном подзаконных в силу действовавшего в тот период порядка регулирования, которыми устанавливался и регулировался порядок предоставления жилищных льгот квалифицированным педагогическим, работникам, проживающим и работающим в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа). Эти льготы были предусмотрены прежде всего в целях привлечения специалистов в указанные населенные пункты.

Как уже было подчеркнуто выше, при принятии новой редакции Закона РФ «Об образовании» в 1996 году право на указанные льготы было закреплено непосредственно в федеральном законе, согласно которому педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) (абзац 3 пункта 5 статьи 55 Закона).

В данном случае под «бесплатной жилой площадью с отоплением и освещением» имеется в виду, что эти работники вправе проживать в жилых помещениях с отоплением и освещением бесплатно, т. е. без внесения платы за жилье, отопление и освещение. Поэтому для обеспечения принципа бесплатности работники освобождаются от платы за излишки жилой площади, на всю площадь с учетом излишков предусмотрено бесплатно отопление и освещение. Принцип бесплатности обеспечивается также путем включения при расчетах членов семьи. При печном отоплении работники обеспечиваются бесплатно топливом, которое должно доставляться на дом, т. е. в натуральном виде до 1 сентября в размере годовой потребности. Бесплатность освещения означает, что бесплатно педагогический работник пользуется только освещением, а не всей электроэнергией, в связи с чем субъектами РФ определяются соответствующие нормы бесплатного ее потребления.

Указание на несостоятельность ссылки на постановление Совета Министров СССР от 01.01.01 года № 000 «О льготах и преимуществах для учителей начальных и семилетних школ», распоряжения Совета Министров СССР от 01.01.01 года и от 01.01.01 года . также не имеет под собой достаточных правовых оснований. Указанные нормативные акты не признаны в установленном порядке недействующими, не противоречат в этой части жилищному законодательству Российской Федерации, поэтому продолжают действовать.

Право учителей и совместно проживающих с ними членов их семей на предоставление бесплатного жилья с отоплением и освещением предусмотрено постановлением Совета Министров СССР от 01.01.01 года № 000 «О льготах и преимуществах для учителей начальных и семилетних школ», действие которого распространено на другие категории педагогических работников распоряжениями Совета Министров СССР от 01.01.01 года , от 01.01.01 года и другими.

Сохранение права на бесплатные квартиры с отоплением и освещением за перешедшими на пенсию учителями, воспитателями, директорами, заместителями директоров и другими педагогическими работниками общеобразовательных школ всех типов и за проживающими с ними членами их семей, если общий стаж работы каждого из указанных работников в школах сельской местности составляет не менее 10 лет, предусмотрено постановлением Совета Министров СССР от 4 мая 1971 г. № 000 «О некоторых мероприятиях по укреплению учебно-материальной базы общеобразовательных школ в сельской местности», которое впоследствии также распространено на педагогических работников других образовательных учреждений, как в сельской местности, так и в поселках городского типа (рабочих поселках) (Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 01.01.01 года № 85 «О мерах по улучшению воспитания, обучения и материального обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в домах ребенка, детских домах и школах-интернатах», постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 01.01.01 года № 82 «О мерах по расширению сети средних сельских профессионально-технических и по улучшению их работы», постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 01.01.01 года № 000 «О мерах по дальнейшему улучшению жилищных, коммунально-бытовых и социально-культурных условий жизни сельского населения» и др.).

Порядок сохранения права на бесплатные квартиры с отоплением и освещением за педагогическими работниками, вышедшими на пенсию, определен в разъяснении Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 01.01.01 г. № 5/12-22, утвержденном постановлением Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 01.01.01 года № 000/12-22 «О порядке сохранения права на бесплатные квартиры с отоплением и освещением за перешедшими на пенсию работниками просвещения и другими специалистами народного образования, работавшими в сельской местности и поселках городского типа (рабочих поселках)».

Предусмотрено, что право на указанные льготы сохраняется за перешедшими на пенсию педагогическими работниками и за совместно проживающими с ними членами их семей, если общий стаж работы каждого из работников общеобразовательных школ и других образовательных учреждений, на которых это право распространено, в сельской местности и поселках городского типа (рабочих поселках) составляет не менее 10 лет при условии, что на момент перехода на пенсию они пользовались этими льготами.

Таким образом, порядок предоставления педагогическим работникам льгот по оплате жилья и коммунальных услуг в виде полного (или частичного в отдельных случаях) освобождения от уплаты и порядок их сохранения при выходе на пенсию регулируется в настоящее время в основном правовыми актами разного уровня бывшего Союза ССР и РСФСР, сохраняющими свое действие и силу в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

2. Федеральным законом от 6 мая 2003 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» субъектам Российской Федерации предоставлено право установить законодательными актами субъектов Российской Федерации размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» (в редакции Федерального закона от 01.01.01 года ).

Это правовое положение нашло закрепление также через Федеральный закон от 01.01.01 г. непосредственно в абзаце третьем пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании».

Таким образом, федеральным законодателем субъектам Российской Федерации предоставлено право определить порядок возмещения расходов на предоставление льготы в виде права педагогических работников на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением, т. е. порядок финансового обеспечения предоставления указанной льготы в рамках межбюджетных отношений, а не сам порядок предоставления, который установлен федеральным законодательством.

При этом для правильного разрешения возникающих в этой сфере проблем необходимо учитывать, что имеются объективные различия в порядке предоставления льгот по оплате жилья и коммунальных услуг и порядке возмещения расходов на предоставление этих льгот.

В первом случае речь идет о порядке реализации гражданами установленного федеральным законом права педагогических работников на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа).

При этом законодательством федерального уровня установлены специальные положения, касающиеся следующих вопросов предоставления и сохранения льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг:

1) перечень категорий педагогических работников и учреждений образования, в отношении которых применяются льготы (путем прямого установления или распространения действия актов об установлении);

2) порядок и условия предоставления льгот на общих основаниях (работникам и совместно проживающим с ними членам их семей; независимо от размера жилой площади, т. е. с освобождением от оплаты за излишки жилой площади с учетом отопления);

3) порядок предоставления льгот в определенных случаях (при невозможности обеспечения жильем в сельской местности по месту нахождения учреждения; при отказе работника от занятия предоставляемой жилплощади в сельской местности; при наличии собственного дома (квартиры);

4) порядок сохранения льгот за перешедшими на пенсию работниками (в том числе и при преобразовании сельских населенных пунктов и рабочих поселков (поселков городского типа) в город);

5) порядок предоставления по действующим в данной местности нормам отопления (при печном отоплении и доставки его в натуре до 1 сентября в объеме годового потребления), бесплатного потребления электроэнергии, связанного с освещением;

6) иные особенности.

Во втором случае между федеральным, региональным и местными уровнями бюджетов в рамках межбюджетных отношений определяется размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот, установленных федеральным законодательством, т. е. речь идет только о механизме финансового обеспечения предоставления льгот за счет средств бюджетов разных уровней.

Следовательно, к компетенции субъектов Российской Федерации отнесено право определить порядок возмещения расходов на предоставление льготы в виде права педагогических работников на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением, т. е. порядок финансового обеспечения предоставления указанной льготы в рамках межбюджетных отношений, а не сам порядок предоставления, который установлен федеральным законодательством и является единым и общеобязательным для применения во всех субъектах РФ.

Не делая различий в этих механизмах, в сложившихся условиях субъектами РФ принимаются решения об изменении действующего порядка предоставления льгот, в частности, об исключении членов семьи работников из числа лиц, пользующихся правом на льготу, об установлении нормы жилой площади, исходя из которой рассчитываются денежные выплаты, о действии льгот только в сельской местности без учета рабочих поселков (поселков городского типа), а также предусматривающие другие ограничивающие права работников условия, что приводит к существенному нарушению прав работников.

Таким образом, субъекты РФ, принимая законодательные акты по вопросу о порядке предоставления льгот, выходят за рамки своей компетенции по этому вопросу, нарушая федеральное законодательство.

При установлении субъектами РФ нового порядка фактически не обеспечивается право на бесплатную квартиру с отоплением и освещением, т. е. не возмещаются расходы по стопроцентной оплате жилья и отопления без ограничений пределами социальной нормы общей площади жилья. Следовательно, нарушаются права работников, гарантированные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами.

Кроме того, доводы представителей заинтересованных лиц о предоставлении льгот в зависимости от финансовых возможностей субъекта РФ нарушают конституционные принципы обеспечения равенства прав граждан и запрета дискриминации граждан в зависимости от места проживания, а также финансовых возможностей субъекта РФ.

3. Статьей 153 Федерального закона от 01.01.01 года установлено, что при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

В данном случае законодатель, с нашей точки зрения, имеет в виду недопущение уменьшения совокупного объема финансирования льгот и выплат непосредственно самим гражданам.

Вместе с тем, если вернуться к решению Верховного суда Республики Марий Эл, то вывод суда о соблюдении в республике совокупного объема финансирования льгот делается лишь на основании того, что в запланированных на 2005 г. расходах консолидированного бюджета Республики Марий Эл не произошло уменьшения совокупного объема финансирования льгот и выплат по сравнению с 2004 г., а расходы бюджета даже выросли. При этом суд умолчал о том, как обстоит дело с совокупным объемом финансирования льгот и выплат после 31 декабря 2004 года непосредственно у работников, обратившихся в суд за защитой своих прав, у членов их семей, которые вообще этого права лишились, чем объясняется увеличение расходов, может быть это связано с увеличением тарифов на коммунальные услуги?

Что касается довода Верховного суда Республики Марий Эл о том, что в республике нет ухудшения условий предоставления гражданам натуральных льгот и выплат на том основании, что значение слова «условие» в данном случае следует понимать как обстановку, в которой происходит, осуществляется какое-то действие (Толковый словарь русского языка под редакцией , ), то, на наш взгляд, он тоже не состоятелен, поскольку тот же словарь слово «условие» дает и в других значениях, которые судом почему-то во внимание не приняты: «правила, установленные в какой-нибудь области жизни, деятельности», «данные, требования, из которых следует исходить».

Если в соответствии со статьей 153 Федерального закона от 01.01.01 года не могут быть ухудшены установленные правила и требования, из которых следует исходить при предоставлении льгот, то исключение членов семьи, совместно проживающих с педагогическими работниками при предоставлении льгот, замена бесплатного пользования жилым помещением с отоплением (бесплатно доставляемого топлива при печном отоплении) на частичную денежную компенсацию, которую можно получить только после представления работниками квитанций оп уплате коммунальных услуг в полном объеме, отмена льгот для педагогических работников, вышедших на пенсию, как раз и является прямым ухудшением условий предоставления льгот.

Кроме того, судом не принято во внимание, что статья 8 Федерального закона от 01.01.01 г. «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» прямо предусматривает сохранение ранее установленных натуральных льгот, не допуская их замены на денежные компенсации до внесения изменений в соответствующие федеральные законы, которыми они установлены.

Принцип неухудшения положения граждан при принятии федеральных законов, затрагивающих социальные права граждан, неоднократно подтверждался и решениями Конституционного Суда РФ, в которых содержатся обоснованные правовые позиции по этому вопросу.

Применительно к ситуации с предоставлением жилищно-коммунальных льгот педагогическим работникам на селе можно привести правовые позиции, содержащиеся в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2003 г. «По запросу Конституционного суда Республики Татарстан о проверке конституционности подпункта 9 пункта 1 статьи 14 Федерального закона «О ветеранах», которые свидетельствуют о применении этого основополагающего принципа при осуществлении правового регулирования и правоприменении в сфере предоставления социальных льгот.

Приведем некоторые наиболее значимые и показательные извлечения из указанного решения Конституционного Суда РФ (далее в тексте выделены курсивом и подчеркнуты).

«Права и льготы, а также другие меры социальной защиты ветеранов и членов их семей, ранее установленные законодательством СССР и законодательством Российской Федерации, не могут быть отменены без равноценной замены. Утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 01.01.01 года № 000 Положение о льготах для инвалидов Отечественной войны и семей погибших военнослужащих с принятием названного Федерального закона отменено не было, что является подтверждением стабильности регулирования соответствующих отношений и недопустимости снижения ранее установленных льгот для инвалидов Великой Отечественной войны и проживающих совместно с ними членов их семей.

Следовательно, в соответствии с пунктом 1 Указа Президента Российской Федерации от 01.01.01 года № 000 указанные льготы должны распространяться не только на бывших несовершеннолетних узников фашизма, приравненных к инвалидам Великой Отечественной войны, но и на совместно проживающих с ними членов их семей. Иное означало бы отказ государства от выполнения ранее принятых на себя обязательств.

При этом федеральный законодатель вправе, как следует из статей 71 (пункты "в", "е", "з"), 39, 40 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, исходя из признаваемых и защищаемых Конституцией Российской Федерации ценностей, вносить изменения в ранее установленные правила предоставления льгот и компенсаций. Однако при внесении таких изменений, как вытекает из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, должно быть обеспечено соблюдение положений Конституции Российской Федерации, закрепляющих, что Россия является демократическим правовым социальным государством (статья 1, часть 1; статья 7), в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства (статья 2); должен также соблюдаться принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 01.01.01 года по делу о проверке конституционности положений статей 1 и 2 Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей»)».

При этом примечательно, что на это же решение Конституционного Суда РФ ссылается и Верховный суд республики Марий Эл в своем решении от 01.01.01 г., однако эта ссылка дается не в целях защиты прав и интересов граждан, а в оправдание права законодателя вносить изменения в ранее установленные правила предоставления льгот и компенсаций. Вместе с тем, судя по вышеприведенным положениям, какие-либо изменения могут быть осуществлены только при соблюдении определенных Конституцией РФ требований и не должны ухудшать прежде всего положение самих граждан.

Наряду с этими принципами необходимо руководствоваться и положениями нового жилищного законодательства. Так, статьей 8 Федерального закона от 01.01.01 г. «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» предусмотрено, что до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные правовые акты в части замены порядка предоставления гражданам льгот по оплате жилья и коммунальных услуг на порядок предоставления в соответствии со статьей 160 Жилищного кодекса РФ компенсаций сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный данными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами до введения в действие Жилищного кодекса РФ.

Следовательно, принятие в настоящее время законодательных актов на региональном уровне о замене натуральных льгот на денежные компенсации в отношении педагогических работников противоречит федеральному законодательству, поскольку такое решение относится к исключительной компетенции федерального законодателя путем внесения изменений в специальные федеральные законы.

Право работников и специалистов на жилищно-коммунальные льготы является правом, установленным законами федерального уровня по одному из вопросов обеспечения социальной защиты населения, который находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, законодательство субъектов Российской Федерации по этому вопросу не должно противоречить федеральному законодательству и призвано обеспечивать единообразное применение федеральных правовых норм о порядке предоставления льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг специалистам в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Иное означало бы нарушение конституционных норм о равенстве прав граждан (статья 19) и запрете издания законов, отменяющих или умаляющих права гражданина (статья 55).

Таким образом, принимая во внимание вышеизложенное, можно говорить о том, что, с нашей точки зрения, имеются все необходимые правовые основания для обеспечения сохранения, а также судебной и иной защиты действовавшего до 1 января 2005 года в полном объеме порядка предоставления льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа).

Секретарь, заведующая правовым отделом аппарата ЦК Профсоюза

Эксперт отдела по вопросам общего образования аппарата ЦК Профсоюза