4.1.2. Тарифное регулирование в сфере коммунальных услуг
Стратегический уровень
1. Описание стандарта
Стандарт нацелен на упорядочение процесса тарифного регулирования на уровне муниципального образования, повышение прозрачности процесса регулирования и обеспечение адекватного учета интересов всех заинтересованных сторон.
Тарифное регулирование является одним из основных элементов процесса предоставления коммунальных услуг населению и прочим потребителям. Тариф определяет не только доступность коммунальных услуг, но и их качество, своевременность предоставления, а также уровень развития организации, предоставляющей коммунальные услуги. Помимо прочего, система тарифного регулирования определяет уровень инвестиционной привлекательности коммунального сектора для частных инвесторов.
Тарифное регулирование является необходимым элементом в функционировании рынка коммунальных услуг, в силу асимметричности информации, коей располагают различные заинтересованные группы, с одной стороны, и монопольные власти коммунальных предприятий, с другой стороны. Коммунальные предприятия всегда обладают большей информацией о процессе предоставления коммунальных услуг, чем потребители, и находясь в позиции естественной монополии, могут использовать асимметричность информации и монопольную власть для получения сверхприбыли. В данной ситуации муниципалитет как собственник коммунального имущества, как регулирующий орган и как ответственный за предоставление коммунальных услуг, обязан адекватно учесть нужды коммунального предприятия по обновлению и развитию муниципального коммунального имущества, требования и уровень платежеспособности потребителей, а также уровень инвестиционной привлекательности отрасли. Таким образом, тариф является инструментом балансирования интересов всех сторон, вовлеченных в процесс предоставления и потребления коммунальной услуги.
В силу высокой важности тарифного регулирования для снижения уровня асимметричности информации и эффективного функционирования коммунального хозяйства, необходимо, чтобы система тарифного регулирования:
· стимулировала коммунальные предприятия к снижению издержек, повышению качества оказываемых услуг;
· способствовала привлечению инвестиций в коммунальные предприятия;
· обеспечивала коммунальным предприятиям формирование достаточного для реализации поставленных перед ними целей объема финансовых ресурсов;
· учитывала формирование конкурентных отношений в ряде подотраслей коммунального хозяйства;
· имела встроенные механизмы, позволяющие снизить политизированность процесса установления тарифов на коммунальные услуги.
Эффективное тарифное регулирование коммунальных предприятий должно следовать следующим принципам:
· полное возмещение затрат всем участникам процесса предоставления коммунальной услуги конечному потребителю;
· оптимизация интересов всех сторон;
· последовательность и прогнозируемость изменения тарифов;
· публичность и открытость;
· единая тарифная политика для всех потребителей, находящихся в рамках одного муниципального образования;
· снижение политизированности процесса установления цен.
Для повышения эффективности, прозрачности и доступности информации в процессе тарифного регулирования коммунальных услуг, предоставляемых муниципальными коммунальными предприятиями, необходимо создание регулирующего органа на муниципальном уровне власти. Регулирующий орган позволяет достичь всех вышеперечисленных целей и соблюсти все принципы тарифного регулирования. Выполнение функций регулирующего органа отделом цен городской администрации не представляется целесообразным, так как отдел цен, скорее, призван рассматривать только экономическую сторону тарифного регулирования, оставляя без внимания (или учитывая неадекватно) социальные аспекты тарифного регулирования и вопросы сбалансированности интересов всех сторон. Кроме того, круг вопросов, затрагиваемых тарифным регулированием, зачастую, выходит за рамки компетенции отдела цен.
Для осуществления функций по регулированию тарифов на муниципальном уровне целесообразно создать постоянно действующую межведомственную комиссию, в которую должны войти представители различных структурных подразделений исполнительной и представительной власти муниципального образования. В составе комиссии могут присутствовать специалисты по жилищно-коммунальному хозяйству, экономике и инвестициям, социальной защите, финансам, юристы. Необходимо, чтобы в составе комиссии были представители тех структурных подразделений администрации, в чьи профессиональные обязанности входит защита интересов всех сторон. Комиссия принимает решения по тарифам, которые затем направляются в представительный орган власти местного самоуправления для окончательного утверждения[1].
Для повышения прозрачности процесса тарифного регулирования и снижения рисков, связанных с неопределенностью, необходимо формализовать процедуру пересмотра тарифов. Необходимо сформировать четкие правила изменения тарифов по заявке регулируемого предприятия в пределах периода регулирования. Для экономии времени и повышения эффективности тарифного регулирования также необходимо разработать процедуры подачи заявки на пересмотр тарифов и ее рассмотрения регулирующим органом. Регулирующий орган проводит работу по пересмотру тарифов на основании заявки регулируемого предприятия. Информация, содержащаяся в заявке на пересмотр тарифов, должна подаваться в соответствии с требованиями регулирующего органа по объему и утвержденной им форме. Перед составлением заявки на пересмотр тарифа регулируемое предприятие и орган местного самоуправления должны согласовать основные направления функционирования и развития предприятия. Фактически, в заявке на пересмотр тарифа должно содержаться обоснование тех финансовых потребностей предприятия, которые будут ему необходимы для достижения целей муниципалитета. Основная цель, которая преследуется при регламентации процедуры рассмотрения заявки регулируемого предприятия на пересмотр тарифов, – обеспечить оптимизацию интересов всех сторон.
Для упрощения процесса тарифного регулирования и повышения эффективности работы коммунальных предприятий также необходимо предусмотреть возможность автоматической индексации тарифов. Регулируемые предприятия, как правило, подвергаются существенному риску роста собственных издержек по не зависящим от самих предприятий причинам. Примером может послужить рост цен на электроэнергию для коммунального предприятия водоснабжения. Издержки предприятия водоснабжения немедленно возрастают, но поскольку предприятие не может самостоятельно повысить цены на свои услуги, оно испытывает снижение своей рентабельности. В подобных случаях нецелесообразно открывать процесс пересмотра тарифов, поскольку изменился только один параметр, определяющий стоимость предоставления услуг. Поэтому, для подобных случаев, целесообразно предусмотреть процедуру автоматической индексации тарифов.
Одним из важнейших процедурных вопросов является порядок проведения заседания регулирующего органа. Процедура должна давать возможность всем заинтересованным сторонам высказать свои точки зрения по рассматриваемому вопросу и согласовать позиции. На заседание в обязательном порядке должны приглашаться представители регулируемого предприятия, потребителей (населения и промышленных предприятий), существующие и потенциальные инвесторы, пресса. Комиссия обязана информировать общественность через средства массовой информации о дате своего заседания, перечне вопросов для рассмотрения и о результате заседания.
В своей работе регулирующий орган не должен ограничиваться рассмотрением заявок на пересмотр тарифов. Регулирующий орган, или другое муниципальное учреждение, взаимодействующее с регулирующим органом, должен осуществлять постоянный мониторинг деятельности регулируемых предприятий. Мониторинг, т. е. оперативный сбор информации, позволяет ускорить процесс подготовки решения о необходимости пересмотра тарифов. Тем самым, увеличивается гибкость тарифной политики и сводится к минимуму ущерб, который мог бы возникнуть как у предприятий, так и у потребителей из-за неожиданных изменений во внешней среде при отсутствии системы мониторинга. Кроме того, информация, собранная в ходе мониторинга, может быть использована в процессе рассмотрения и утверждения тарифов, как для уточнения информации, предоставленной предприятием в заявке на тариф, так и для совершенствования самой методики регулирования.
2. Муниципальное образование
Город Владимир (Владимирская область)
3. Исходная ситуация
Реформа системы тарифного регулирования началась в г. Владимире в 2001 году. Согласно Федеральному Закону «Об общих принципах местного самоуправления» № 000 от 01.01.2001[2], в ведении местных органов власти находится организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, и водоснабжения и канализации, организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом. Согласно данному Закону, органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности. Таким образом, тарифное регулирование муниципальных предприятий является прямой обязанностью органов местного самоуправления.
В период с 1995 по 2001 гг. тарифы на жилищно-коммунальные услуги во Владимире утверждались депутатами городского Совета. Работой по пересмотру и оценке экономической обоснованности тарифов занималось Управление Жилищно-Коммунального Хозяйства (УЖКХ) городской администрации. В этот период тарифное регулирование носило яркий политический оттенок. Защищая интересы населения, депутаты городского Совета, зачастую, пренебрегали интересами предприятия и вопросами повышения качества предоставления коммунальных услуг. Другой проблемой был низкий уровень компетентности депутатов в вопросах жилищно-коммунального хозяйства.
В период с 1995 по 2001 гг. тарифы пересматривались нерегулярно. Например, тарифы на водоснабжение и водоотведение не повышались с 1996 по 2001 гг. Население платило небольшую долю полной стоимости жилищно-коммунальных услуг (60% от полной стоимости жилищно-коммунальных услуг к началу 2001 года). Коммунальные предприятия аккумулировали просроченную кредиторскую задолженность, в то время как долги бюджетных организаций перед коммунальными предприятиями постоянно возрастали. Качество коммунальных услуг оставалось на низком уровне. Перерывы в отоплении и горячем водоснабжении являлись обычной практикой.
4. Реализация стандарта
В 2001 году городской Совет народных депутатов сложил с себя полномочия по утверждению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями. Эти полномочия были переданы главе города Владимира. Теперь тарифы утверждаются отдельным постановлением Главы. Следует отметить, что утверждение тарифов Главой города ведет к снижению политизированности процесса тарифного регулирования, так как, в отличие от депутатов городского Совета, Глава города является фигурой, более политически устойчивой.
В 2001 году была создана Городская тарифная комиссия (далее по тексту - Комиссия). Постановление о Комиссии претерпевало изменения до тех пор, пока в 2002 году Решением городского Совета народных депутатов от 25.12.02 № 000 «О Положении о тарифной комиссии» не было принято окончательное положение о Комиссии.
Задачи Комиссии
Согласно «Положению о городской тарифной комиссии» (далее по тексту - Положение), в задачи Комиссии входит «проведение городской политики регулирования цен и тарифов на товары, работы и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями, учреждениями, обеспечивающей согласование интересов всех заинтересованных сторон, а также установление и изменение нормативов потребления жилищно-коммунальных услуг и ставок их оплаты»[3]. В задачи Комиссии также входит обеспечение адекватного учета интересов муниципальных предприятий, учреждений, населения и возможностей городского бюджета, защита экономических интересов производителей и поставщиков регулируемых товаров, работ и услуг. Комиссия содействует созданию благоприятных экономических условий для привлечения новых инвестиций в развитие и реконструкцию регулируемых муниципальных предприятий и учреждений. В обязанности Комиссии включен немаловажный пункт об обеспечении экономического стимулирования мероприятий и проектов по повышению эффективности использования ресурсов на территории города, что соответствует принципам и целям эффективного тарифного регулирования.
Комиссия осуществляет всю работу по рассмотрению проектов цен и тарифов на товары, работы и услуги, выполняемые муниципальными предприятиями, учреждениями, и готовит предложения, в пределах своей компетенции, к утверждению цен и тарифов главой города. Непосредственной работой по рассмотрению проектов цен и тарифов занимается УЖКХ и финансово-экономический отдел городской администрации. Комиссия осуществляет свою деятельность во взаимодействии с Владимирским городским Советом народных депутатов, структурными подразделениями администрации города, другими заинтересованными организациями. Некоторые представители Совета народных депутатов также являются членами Комиссии. Таким образом, реализуется принцип учета интересов всех заинтересованных сторон в процессе тарифного регулирования.
Ответственность Комиссии
Согласно Положению, Комиссия несет ответственность за обоснованность предлагаемых к утверждению тарифов. Этот пункт стимулирует членов Комиссии к эффективной работе по тарифному регулированию и снижает уровень политизированности процесса ценообразования. В то же время, Комиссия имеет эффективное средство контроля за регулируемыми предприятиями и учреждениями. Так, в случае нарушения данными предприятиями или учреждениями решений Комиссии, она вправе временно снизить тариф на величину, необходимую для компенсации убытков, понесенных потребителями. Помимо этого, Комиссия также может принять решение по фактам нарушения регулируемыми предприятиями и учреждениями обязательств, закрепленных в Уставе, и направить им обязательные для исполнения требования о прекращении допущенных нарушений и устранении их последствий. Таким образом, Комиссия не только несет ответственность за свои действия, но имеет в своем распоряжении инструменты, необходимые для эффективного соблюдения данной ответственности.
В Положении также закреплено, что члены комиссии не должны иметь финансовых интересов в производстве, продаже продукции или услуг регулируемых предприятий, учреждений, не могут выполнять работу, оплачиваемую этими предприятиями, учреждениями, не могут владеть акциями, облигациями и другими ценными бумагами регулируемых предприятий, учреждений. Таким образом обеспечивается независимость членов Комиссии от регулируемых предприятий.
Прозрачность процесса тарифного регулирования
Все заседания Комиссии являются открытыми. Все заинтересованные стороны информируются за 5 дней до начала заседания Комиссии через средства массовой информации. На заседании имеют право присутствовать все заинтересованные лица, прошедшие регистрацию. Регистрация проходит за три дня до начала заседания Комиссии, так что у всех желающих принять участие в заседании есть возможность вовремя зарегистрироваться. Представители прессы также присутствуют на заседаниях Комиссии. Каждое заинтересованное лицо имеет право высказать свой взгляд на рассматриваемые на заседании вопросы. Регламент заседания Комиссии строго определен в Положении с целью повышения эффективности и прозрачности ее работы.
О результатах своей деятельности Комиссия информирует общественность через средства массовой информации. Комиссия также обязана сообщать о введении изменений или прекращении режима регулирования деятельности организаций, о принятии к рассмотрению дел по регулированию и принятых по ним решениях, включая решения относительно применяемых методов регулирования.
Условия регулирования
В Постановлении отдельно рассматривается порядок работы Комиссии по регулированию цен для конкурентных видов деятельности, монопольных видов деятельности и тарифов для населения.
Для конкурентных видов деятельности период регулирования равен шести месяцам. Предложения по регулированию цен готовят соответствующие отраслевые подразделения администрации города. Приводится список информации, необходимой к представлению для проведения заседания Комиссии. В частности, обязательными для представления являются оценка доступности цены для потребителей, включая анализ уровня доходов населения и оценку изменения бюджетных расходов в результате изменения цен (тарифов) на основании изменения расходов на предоставление гражданам жилищных компенсаций.
Предприятия, деятельность которых является монопольной, самостоятельно подают заявку на пересмотр тарифов. Период регулирования монопольных предприятий устанавливается для каждого предприятия отдельно. Для монопольных предприятий отдельно обозначены случаи, в которых предприятия могут обратиться с заявкой на пересмотр тарифа. Например, одной из причин пересмотра тарифов может быть изменение затрат на производство, более, чем на 15 процентов, вызванное ростом цен на топливо, оборудование, другие материальные ресурсы, или пересмотром условий тарифного соглашения о заработной плате.
Все материалы, необходимые Комиссии для рассмотрения заявки монопольных предприятий, строго регламентированы Положением. Среди них можно особо отметить оценку доступности услуг по цене (тарифу) для потребителей, оценку финансовой устойчивости и ликвидности предприятий, учреждений. Помимо этого, среди необходимых материалов также значится оценка соответствия показателей договорных объемов ресурсов, отпускаемых потребителям, и фактических объемов потребляемых ресурсов, используемых при расчетах за услуги и ресурсы, а также оценка инвестиционной программы предприятия с точки зрения повышения эффективности производства. Подобные оценки крайне редко проводятся в других муниципалитетах, в то время как они позволяют точно оценить экономические последствия повышения тарифов и уровень инвестиционной привлекательности предприятия. В процессе регулирования тарифов также учитываются данные мониторинга жилищно-коммунальных предприятий.
Вопросам рассмотрения тарифов для населения уделяется отдельная статья Положения. В ней перечислены все случаи, при которых может рассматриваться вопрос об изменении тарифов для населения. Особо можно отметить пункт, где говорится, что тарифы для населения могут быть увеличены в случае увеличения цен (тарифов) за счет приближения их к федеральным, региональным стандартам, при отсутствии денежных средств в бюджете на цели дотирования убытков, связанных с предоставлением услуг населению по ценам ниже себестоимости. В этом пункте ясно указано, что муниципалитет не будет брать на себя обязательств, которых он не в состоянии выполнить. Данный факт положительно влияет на инвестиционную привлекательность муниципальных предприятий, поскольку снижает политизированность тарифного регулирования.
При установлении тарифов Комиссия руководствуется методическими рекомендациями Госстроя. Данные рекомендации имеют множество негативных аспектов[4], однако, в отсутствие альтернативы, Комиссия вынуждена использовать эти рекомендации. До настоящего момента, Комиссия не предпринимала попыток разработать собственные методики расчета тарифов на жилищно-коммунальные услуги.
Процедура автоматической индексации тарифов
Постановлением главы города Владимира № 34 от 28.01.03 утвержден порядок автоматической индексации тарифов на жилищно-коммунальные услуги. В Порядке установлено, что тарифы на жилищно-коммунальные услуги подлежат автоматической индексации в случае изменения тарифов на энергоресурсы (газ, электроэнергию, тепловую энергию). Во всех остальных случаях тарифы на жилищно-коммунальные услуги утверждаются в соответствии с Положением о Комиссии. Величина индексации рассчитывается как произведение доли соответствующей статьи затрат на величину изменения тарифов (по категориям потребителей), регулируемых на государственном уровне. Новые тарифы на услуги жилищно-коммунальных предприятий утверждаются постановлением Главы города в течение двух недель с момента принятия новых тарифов на энергоресурсы. Подобная практика является передовой, и позволяет проводить эффективную тарифную политику в отношении муниципальных предприятий жилищно-коммунального хозяйства.
5. Административное и организационное обеспечение внедрения и функционирования стандарта
Решение о внедрении новой системы тарифного регулирования было принято совместно Главой города и депутатами городского Совета. После длительного периода регулирования тарифов, депутаты добровольно сложили с себя полномочия по регулированию и передали все функции регулирования в Комиссию. Таким образом, обеспечение внедрения новой системы тарифного регулирования проводилось как исполнительной, так и представительной властью. В процессе перехода к новой системе регулирования городская администрация получала консультации специалистов Фонда «Институт экономики города», которые предложили схему тарифного регулирования.
6. Факторы успешного внедрения стандарта
Основным фактором успешного внедрения стандарта можно считать сотрудничество между исполнительными и представительными органами власти в процессе внедрения стандарта. Без согласия депутатов городского Совета, внедрение стандарта столкнулось бы со многими трудностями.
Сотрудничество депутатов городского Совета во многом было обусловлено плачевным состоянием жилищно-коммунального комплекса г. Владимира в начале XXI века. Депутатам было все сложнее принимать непопулярные решения о повышении тарифов для населения, когда в этом наблюдалась острая необходимость.
Новая система способствовала упорядочению процесса тарифного регулирования, что было положительно воспринято предприятиями жилищно-коммунального комплекса. Повышение прозрачности процедуры регулирования способствовало снижению социальной напряженности вокруг процесса утверждения тарифов.
7. Проблемы внедрения стандарта и пути их решения
В процессе внедрения стандарта, городская администрация не испытывала особых трудностей. Однако, в связи с принятием нового Федерального Закона от 01.01.2001 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», городской администрации, возможно, придется пересмотреть существующую систему регулирования тарифов. Согласно новому закону, право на утверждение тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений принадлежит представительному органу власти. Это положение повышает политизированность тарифного регулирования. Однако, во Владимире расхождения с новым законом могут быть урегулированы путем официальной передачи полномочий по утверждению тарифов Главе города.
Другой проблемой внедрения стандарта является тот факт, что полномочия по регулированию тарифов на теплоснабжение и полномочия по регулированию тарифов частных предприятий – производителей коммунальных услуг осуществляется на уровне субъекта федерации. Поскольку согласно закону «Об общих принципах организации местного самоуправления» ответственность за предоставление коммунальных услуг перед населением муниципального образования несет администрация, регулирование тарифов на уровне субъекта федерации лишает муниципалитет инструментов контроля за деятельностью коммунальных предприятий. Во Владимире сегодня существует практика, позволяющая преодолеть эту проблему. По договоренности с областным регулирующим органом, регулируемые предприятия сначала направляют заявку на пересмотр тарифов в городскую Комиссию, и только после рассмотрения заявки Комиссией, документы передаются в областной регулирующий орган. Подобная практика позволяет учесть интересы муниципалитета как собственника коммунального имущества и как ответственного за предоставление коммунальных услуг потребителям. К сожалению, подобная практика не зафиксирована никакими нормативными актами муниципального образования и регулирующего органа.
8. Затраты на внедрение стандарта (финансовые, временные, трудовые)
Затраты на внедрение стандарта были минимальными. Стандарт был внедрен в течение двух месяцев, с привлечением сотрудников УЖКХ, финансово-экономического отдела администрации, юристов и представителей городского Совета.
9. Полученные результаты
В результате внедрения стандарта, существенно повысилась эффективность тарифного регулирования предприятий жилищно-коммунального хозяйства во Владимире. Пересмотр тарифов производится регулярно, не менее одного раза в год. За время, прошедшее с момента внедрения стандарта, уровень оплаты жилищно-коммунальных услуг населением повысился с 60% в 2001 году до 90% в 2003 году. В то же время, повышение тарифов не привело к падению собираемости платежей. В настоящий момент уровень собираемости платежей за жилищно-коммунальные услуги составляет 98,85%, что является достаточно высоким показателем.
Существенно улучшилось финансовое состояние предприятий жилищно-коммунального хозяйства города. На данный момент, все предприятия жилищно-коммунального хозяйства вовремя рассчитываются по текущим долгам и имеют только долги предыдущих лет, которые сейчас проходят процесс реструктуризации.
В результате внедрения стандарта снизились неплатежи бюджетных организаций, возникающие от превышения лимитов по оплате коммунальных услуг. Существующая практика тарифного регулирования предусматривает утверждение тарифов до принятия бюджета муниципального образования на следующий год, тем самым, снижая риск неплатежей бюджетных организаций.
Одним из последствий внедрения стандарта также является повышение качества коммунальных услуг для населения. Так, в 2003 году, в результате проведения технических мероприятий было обеспечено бесперебойное снабжение населения отоплением и горячей водой. Финансирование мероприятий по повышению качества услуг происходило из тарифов.
В целом, внедрение стандарта способствовало повышению эффективности тарифного регулирования, улучшению финансового состояния предприятий жилищно-коммунального хозяйства, увеличению собираемости платежей населения, и повышению качества коммунальных услуг.
10. Принятые нормативно-правовые документы
Решение Владимирского городского Совета народных депутатов «О Положении о тарифной комиссии» от 25.12.02 № 000; Постановление Администрации города Владимира от 28.01.03 № 34 «Об утверждении «Порядка автоматической индексации тарифов на жилищно-коммунальные услуги»».11. Контактная информация
, заведующий отделом планирования, финансов и экономики Управления жилищно-коммунального хозяйства Администрации г. Владимира
Тел.: (49
[1] Пункт 6 Статьи 35 Федерального Закона от 01.01.2001 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделяет представительный орган власти местного самоуправления правом на утверждение тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений.
[2] На момент реформы системы тарифного регулирования в г. Владимире действовал старый закон «Об общих принципах местного самоуправления».
[3] Положение о городской тарифной комиссии.
[4] Подробнее о методиках расчета тарифов Госстроя см. Аналитический доклад «Практика реформы жилищно-коммунального комплекса», Фонд «Институт экономики города», Москва, 2003.
