Модель территориального управления

Модель территориального управления

,

доктор экономических наук, профессор,

Член правительства Москвы,

Префект ЮВАО

Моделирование имеет обширную сферу применения в процессах управления, где решаются сложные проблемы, требующие системного и комплексного подхода. Особую роль оно играет на территориальном уровне и, прежде всего, на уровне административного округа, муниципального района, где реализуется значительная часть федеральных, городских и местных программ.

Моделирование территориального управления направлено главным образом на совершенствование системы управления административной территорией. В условиях рыночных преобразований оно позволяет решить такие важные задачи, как:

развитие экономической базы территорий города, являющейся способом улучшения условий жизни людей и важным источником доходных поступлений, направляемых на социальное развитие;

создание условий для максимально возможного использования имеющихся и создания новых ресурсов, обеспечивающих решение сложнейшей задачи связи между экономикой и качеством жизни.

Решение этих задач следует осуществлять с учетом принципов: создания (а не распределения) национального дохода; стимулирования развития частного сектора и предпринимательства; укрепления интеграции с экономикой других регионов и стран; создания государственными органами территориального управления лучшей среды развития экономики. Важное значение в процессе моделирования имеют также: учет технологических процессов, обеспечивающих экологически безопасное проживание населения данной территории; экономическая постановка задач территориального управления, определяемых уровнем задач в территориальной и отраслевой иерархии, а также степенью проработки их информационного обеспечения.

Конструирование модели, отражающей свойства, взаимосвязи, структурные и функциональные параметры, существенные для цели решения, является одним из основных этапов моделирования. Важнейшими блоками модели территориального управления являются:

управление экономическим развитием территории (экономические и правовые регуляторы, развитие приоритетных направлений предпринимательской деятельности, использование финансового и фондового рынка для увеличения доходной базы территории, регулирование земельных отношений, формирование внебюджетных источников финансовых средств и пр.);

управление градостроительным развитием территории (разработка градостроительной концепции, определение приоритетных направлений и источников инвестиций в строительство и реконструкцию и пр.);

управление функционированием систем жизнеобеспечения, включающими энергоснабжение, водообеспечение и водоотведение, дорожное хозяйство, все виды транспорта и связи, озеленение и благоустройство, санитарную очистку города, инженерное обеспечение, эксплуатацию и ремонт жилищного хозяйства и пр.;

управление социальным климатом (социальная поддержка малоимущих слоев населения, детей, многодетных семей, инвалидов и ветеранов, реализация программ медицинской помощи, гарантированный уровень бесплатной медицинской помощи, развитие сети и укрепление материально-технической базы учреждений образования, здравоохранения, культуры и спорта, борьба с преступностью, пенсионное обеспечение и пр.).

Рассмотрим эту модель на примере Юго-Восточного административного округа (ЮВАО) Москвы и города в целом.

В настоящее время управление экономическим развитием административного округа направлено на обеспечение эффективного использования бюджетных средств выделенных для развития территории. В 1999 г. в Юго-Восточном административном округе Москвы планируется выручить от приватизации городского имущества, аренды земли, нежилого фонда, продажи городской собственности на территории округа 63,3 млрд. руб. Развитие экономики города в целом ориентировано на создание базы для решения социальных проблем. С этой целью активно привлекаются внебюджетные финансовые ресурсы. Для формирования более эффективной структуры производства и обслуживания, сдерживания роста монополий, расширения конкурентной среды, осуществляются комплексные меры по развитию среднего и мелкого предпринимательства в округе, расширяются и углубляются межрегиональные экономические связи. Продолжается реализация целевых программ поддержки объединения АО «Москвич», предприятий пищевой, текстильной и легкой промышленности.

Тенденции в экономическом и социальном развитии территории являются сферой градостроительной деятельности.

Основные направления градостроительного развития Москвы базируются на принципах: дальнейшего развития и оптимизации структуры собственности города; совершенствования пропорций в распределении государственной собственности между федеральными и городскими органами власти, а также – в распределении муниципальной собственности между органами власти города и его районов; повышения эффективности взаимовыгодного использования имущественных комплексов города Москвы и Московской области; развития частной собственности и частного предпринимательства для ускорения роста доходов и уровня жизни населения.

Градостроительное развитие Москвы исходит из статуса Москвы как столицы Российской Федерации и осуществляется с учетом условий, обеспечивающих долгосрочные интересы всех участников градостроительной деятельности на территории Московского региона.

Стратегической целью градостроительной концепции развития административной территории в Москве является решение актуальных и сложных социально-экономических проблем, с которыми сталкивается административный округ. Концепция представляет собой подход к выбору средств для создания благоприятных условий жизни населения округа, деятельности на данной территории различных хозяйствующих субъектов. Выработка концепции предполагает анализ сложившейся ситуации, формулирование выводов, а также рекомендаций на его основе по формированию генеральных направлений социально-экономической политики.

Общую направленность и принципы градостроительной концепции рассмотрим на примере Юго-Восточного административного округа Москвы (ЮВАО).

ЮВАО – один из крупнейших индустриальных округов столицы. На его долю приходится 10,3% территории Москвы, 9,5% населения столицы. Здесь сосредоточено около 40% всех работающих на промышленных предприятиях города. В связи с этим округ занимает одно из ключевых мест в решении экономических, социальных и экологических проблем Москвы. В то же время, входя в общую городскую функционально-территориальную структуру, административный округ во многом несет на себе черты и проблемы развития города.

Главные проблемы округа: ухудшение экологической обстановки, сверхиндустриализация развития округа, осложнения в обеспечении инженерно-транспортной инфраструктурой, отсутствие достаточной финансовой самостоятельности, социальные вопросы.

Применительно к ЮВАО разработаны три концептуальных варианта решения проблем его социально-экономического развития.

Первый вариант ориентирован на сложившиеся тенденции в развитии округа, он в полной мере учитывает потребности города в жилищном строительстве, сохраняет существующий потенциал ведущих отраслей народного хозяйства и опирается на демографический прогноз. Вариант исходит из того, что в перспективе численность населения достигнет 925 тыс. человек, жилой фонд округа составит около 22 млн кв. м. , из них 90% – муниципальный жилой фонд.

Этот вариант предполагает, что количество мест приложения труда в округе зависит от имеющихся трудовых ресурсов, т. е. условно трудовую маятниковую миграцию в округе следует свести к нулю.

Вариант не улучшает экологическую ситуацию в округе. Напряженным остается решение социальных проблем. Возможные капитальные вложения в социальную сферу увеличатся лишь на 70%.

Реальные финансовые ресурсы, которыми может располагать округ, будут несколько ниже суммарных финансовых ресурсов, получаемых в настоящее время.

Второй вариант предусматривает значительное сокращение производственной базы округа. Высвобождаемые (в результате вывода предприятий за пределы города) производственные территории (около 1,0 тыс. га) предполагается использовать в основном под увеличение объемов жилищного строительства.

Рост численности населения округа прогнозируется до 1200 тыс. человек. Это потребует создания жилого фонда объемом 28,5 млн кв. м. (муниципальный фонд – 90%).

В связи с выводом или ликвидацией ряда промышленных объектов и производств трудовые ресурсы значительно превысят количество мест приложения труда. Более чем 100 тыс. человек будут выезжать из округа на работу в другие районы города. Финансовые ресурсы от предприятий и организаций возрастут почти в три раза.

Экологическая обстановка улучшится за счет вывода ряда промышленных объектов иди их технического перевооружения и перепрофилирования. Текущие затраты в социальную сферу возрастут более чем в семь раз по сравнению с сегодняшним днем.

Третий вариант предполагает резкое сокращение объемов жилищного строительства (не застраиваются Капотня и ряд других территорий; создается, в основном, «зеленая» зона; возможно частичное строительство для коммерческих структур).

Все производственные территории сохраняются при условии полного технического переоснащения или перепрофилирования производства на экологически чистые варианты.

Численность населения сократится и составит около 680 тыс. человек. Для решения жилищной проблемы потребуется строительство менее 1 млн кв. м. жилья.

На территориях, не застраиваемых жильем, возможно осуществление «зеленого» строительства и создание крупных коммерческих структур.

По этому варианту количество рабочих мест в округе превысит собственные трудовые ресурсы. Поэтому в округ на работу будет приезжать около 250 тыс. человек из других районов города.

Вариант представляется наиболее предпочтительным и с точки зрения получения финансовых ресурсов. Ожидается, что поступления от налогов, взимаемых с предприятий и организаций, увеличатся по сравнению с сегодняшним днем более чем на 220%.

Концепция градостроительного развития должна содержать предложения, определяющие внешнюю и внутреннюю долгосрочную градостроительную политику префектуры, подразумевая под «внешней» организационно-правовые и экономические отношения префектуры с общегородскими властями, а под внутренней – связь с органами самоуправления округов (районов).

В новых социально-экономических условиях принципы внешней и внутренней политики префектуры могут опираться только на взаимные интересы сторон в реализации градостроительных предложений, а критерии отбора самих градостроительных предложений может быть их ориентация на повышение качества развития территории при одновременном росте рентабельности ее использования. Разработка таких предложений предполагает выявление существующих проблем, а также анализ:

уровня перспективного функционального использования территории;

объема и состава нового строительства и реконструкции действующих предприятий;

размеров увеличения жилого фонда, рабочих мест, предприятий сферы обслуживания, производственной и социальной инфраструктуры, используемых природных элементов;

приоритетности градостроительной реорганизации территории.

Интерпретация этих характеристик позволяет сформулировать предложения по перспективному градостроительному развитию префектуры. В частности по:

прогнозируемым объемам единовременных и эксплуатационных затрат;

объемам целевых инвестиций, выделяемых префектурой на развитие особо неблагополучных территорий до уровня гарантированного стандарта качества;

дифференциации арендной и единовременной платы за пользование недвижимостью;

льготной налоговой политике;

системе штрафных санкций за избыточное ресурсопотребление и загрязнение окружающей среды.

Все перечисленные предложения основываются на устойчивых закономерностях функционирования и развития городской среды и в целом исчерпывают содержание концепции градостроительного развития территории. Однако, учитывая сложившуюся конъюнктуру, целесообразно включать в состав концепции приоритетные программы и планы первоочередных мероприятий, разработанные на основе перспективных предложений.

Условием, обеспечивающим учет общегородских интересов при формировании градостроительной политики префектуры, может стать концентрация разработок на приоритетных направлениях развития города в целом, к которым относится реорганизация жилищной политики и формирование коммерческой и досугово-развлекательной сферы.

В соответствии с «Основными направлениями градостроительного развития Москвы и Московской области на период до 2010 г.» на территории ЮВАО предусматриваются следующие приоритеты градостроительной программы общегородского значения:

Создание многофункциональных центров регионального значения с комплексом обслуживающих деловых и коммерческих центров.

Завершение формирования локально-городских обслуживающих центров, обеспечивающих стандартный уровень обслуживания в периферийных селитебных районах. Ликвидация экологически вредных и ресурсоемких технологий или внедрение экологоориентированных мероприятий на ряде промышленных производств. Улучшение качественных показателей развития территорий, обладающих (в масштабе префектуры) градостроительной ценностью, достигается путем:

более строгой регламентации процесса их градостроительной реорганизации;

разграничения арендной платы за землю в соответствии с относительной оценкой существующей градостроительной ценности территории;

дифференциации эксплуатационных затрат в зависимости от соответствия объекта градостроительной ценности территории.

Управление функционированием систем жизнеобеспечения направлено на обеспечение устойчивой работы инженерных систем округа и транспорта, надлежащее состояние жилого фонда, наращивание работ по развитию инженерной инфраструктуры, дорожного хозяйства, благоустройства и экологической защите округа. В 1999 г. в ЮВАО планируется провести необходимые ремонтные работы в жилищном секторе в объеме 545,9 млрд. руб. Активизируется работа по экологической защите населения. Введен жесткий контроль выполнения требований экологической безопасности на территории округа. Осуществляется формирование комплекса служб по экологической охране округа, а также переход на более активно финансирование природоохранных мероприятий и программ за счет экологических сборов, платежей и штрафов. Для снижения задолженности ГП ДЕЗ ресурсоснабжающим организациям планируется реализовать следующие меры: установить в муниципальных жилых домах приборы учета тепловой энергии и расхода холодной воды;

ввести прямые платежи населения за услуги центрального отопления, горячего и холодного водоснабжения непосредственно на расчетные счета ресурсоснабжающих организаций.

ресурсоснабжающим организациям определить ответственность за состояние и обслуживание инженерных сетей для исключения потерь при транспортировке. Продолжается практика привлечения на конкурсной основе предприятий различных форм собственности к выполнению всех видов эксплуатационных работ как в жилищно-коммунальном хозяйстве, так и на объектах социальной сферы. Реализуется программа комплексного благоустройства дворов.

Несмотря на финансово-экономический кризис, состоявшийся в августе 1998 г., и падение уровня доходов в бюджет, московская социальная сфера старается не снижать уровень реальных гарантий жителям столицы. Это обеспечивается принимаемыми мерами по ликвидации последствий кризиса и возобновлению экономического роста.

Исходя из важности приоритетного решения социальных проблем, определены основные направления политики Правительства Москвы в этой сфере:

обеспечение устойчивого функционирования всех систем городского хозяйства;

сохранение занятости, обеспечивающей необходимый минимум доходов;

предотвращение возможного спада потребления малообеспеченных слоев населения города;

сдерживание роста цен;

первоочередное направление бюджетных средств на социальные расходы и оплату труда работников бюджетной сферы;

стабилизация деятельности предприятий реального сектора, стимулирование малого предпринимательства, поддержка высокой инвестиционной активности;

улучшение в городе экологической ситуации;

укрепление правопорядка;

сохранение курса на планомерное комплексное развитие города, его социальной и инженерной инфраструктуры.

В Москве различными видами и формами социальной защиты охвачено более 50% населения – около 100 категорий горожан. В связи с тем, что финансирование все же отстает от темпов инфляции, упор делается на адресную поддержку малоимущих, на конкретные виды помощи: вещами, продуктами, снижением коммунальных платежей, созданием магазинов с недорогими товарами.

Правительство твердо держит обещание не повышать коммунальные платежи, пока не вырастут реальные доходы населения. Сегодня город берет на себя около 78% расходов на эксплуатацию жилищно-коммунального фонда и 50% – пассажирского транспорта.

В городе сохраняются и умножаются рабочие места, создается надежная база для отчислений в Пенсионный фонд. В рамках социальных программ всем неработающим пенсионерам производится доплата к пенсиям.

Центры социального обслуживания открыты практически во всех районах. Их значимость трудно преувеличить. В дневных отделениях ЦСО одинокие пенсионеры интересно проводят время, получают медицинскую помощь и юридические консультации. Для них организуются бесплатные обеды, экскурсии, праздничные вечера. Проблема не в том, убавить пенсию или прибавить, а в том, чтобы общество взяло на себя конституционную ответственность по защите прав пожилого человека.

Один из приоритетов социальной политики – улучшение жилищных условий москвичей. Особое внимание уделяется выполнению федеральных и городских жилищных программ (реконструкции микрорайонов с пятиэтажной застройкой, ликвидации общежитий, коммунального заселения и др.), обеспечению жилой площадью очередников, выпускников детских домов, школ-интернатов.

Охрана здоровья москвичей – важнейшее направление социальной политики города. Концепция развития здравоохранения ориентирует на создание модели медицинской службы, обеспечивающей населению безотказную помощь установленного объема и высокого качества. Последовательно развивается система льготного лекарственного обслуживания населения. Изменены правила отпуска лекарств по льготным и бесплатным рецептам, аптечные киоски действуют теперь прямо в поликлиниках.

Активизируется работа по программам «Дети улиц», «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», созданию центров по профилактике наркомании, сети досуговых учреждений.

Городские власти неформально подходят к решению проблемы безработицы, что позволяет сдерживать ее уровень в пределах 1% от экономически активного населения. В Москве создан Центр профессиональной ориентации незанятого населения, в котором организованы семинары для тех, кому необходимо лечение в антикризисном кабинете, клубы для ищущих работу. Более половины обратившихся через 2–3 месяца ее находят.

Правительственная программа «Столичное образование» и системный подход к образовательным проблемам позволили сделать образование стабильной, развивающейся отраслью. Несмотря на экономические трудности, она финансируется бесперебойно, сохранились дополнительные надбавки к зарплате учителей, обеспечение жильем остро нуждающихся в его улучшении, финансируется строительство новых школ.

За короткий срок воздвигнут храм Христа Спасителя, реконструирован Государственный музей изобразительных искусств им. , восстанавливаются исторические памятники в Коломенском и Царицыно, приумножена сеть театров, музеев, библиотек, картинных галерей, музыкальных и художественных школ. Это привлекает туристов, а значит, пополняет городскую казну, что видно на примере деятельности Московской государственной картинной галереи народного художника СССР , мастерской народного художника , выставочного зала «Малый Манеж», Государственного музея С. Есенина.

В столице из года в год растет число крытых быстровозводимых катков, плавательных бассейнов, роликодромов, физкультурных комплексов, детско-юношеских спортивных школ, секций и клубов по месту жительства, что позволяет успешно выполнять программу оздоровления москвичей «Спорт для всех». В рамках этой программы ежегодно проводится почти 3,5 тыс. физкультурно-спортивных мероприятий.

Усилия Правительства Москвы, прежде всего, направлены на укрепление природно-ресурсного потенциала города. (сбережение и воспроизводство зеленых массивов, отдельных компонентов природы, лесопарков, водоемов, населяющей их живности), сокращение загрязнения окружающей среды, рациональное развитие отраслей городского хозяйства с учетом экологического коэффициента, внедрение безотходных и малоотходных технологий.