и : две стратегии для России

Н. А. ОМЕЛЬЧЕНКО

доктор исторических наук,

профессор кафедры государственного управления и политики

Государственного университета управления

М. М. СПЕРАНСКИЙ И Н. М. КАРАМЗИН: ДВЕ СТРАТЕГИИ ДЛЯ РОССИИ

Прежде всего, необходимо высказать несколько общих соображений, имеющих непосредственное отношение к обсуждаемой проблеме.

Современное неустойчивое состояние российского общества, равно как и та «цивилизационная сумятица», которыми характеризуется общественно-политическая жизнь современной России, рождают сегодня больше вопросов, чем ответов о будущем России, путях ее преобразования. Все это не может не вести к возникновению многих стереотипов и мифов, часто конъюнктурно используемых в политической полемике.

Одним из таких мифов является миф о том, что практически на всех этапах развития для России было особенно свойственно наличие сильного государства.

На самом же деле, если хорошо подумать, основная проблема русской истории как раз и заключается в отсутствии в России сильного государства. Вернее будет сказать, что у нас государство не стремилось быть сильным, оно пыталось, чаще всего безуспешно, стать всеобъемлющим. Попытка же все подчинить – не признак силы, а скорее признак слабости. Государство, стремящееся все контролировать, не умеющее себя ограничить, не может быть сильным. Оно занимается больше самосохранением, нежели интересами развития общества. С этой точки зрения и большинство реформ, проводимых в России, были, по справедливому замечанию одного из современных авторов, не столько ответом на потребности определенных социальных групп общества, сколько ответом на рост дезорганизации общества.[1]

Следует согласиться с теми современными авторами, кто считает, что и сегодня главную нашу проблему нужно искать не столько в отсутствии подлинного рыночного хозяйства и правового государства, сколько в типе управления и политики, в управленческой культуре. Этот тип управления сложился исторически в условиях догоняющего, «мобилизационного» развития России. Его основное содержание состоит в том, что власть реагирует на ситуацию не с точки зрения данной ситуации, а с точки зрения выживания социальных институтов, мобилизует усилия не на поиск рациональных выходов из ситуации, а на создание и укрепление социальных структур.

Как мне представляется, наша проблема состоит также в том, что в России по преимуществу так и не сложилась подлинная в европейском понимании слова политика, вытекающая из политического процесса, из согласия, а не из личной воли правителя, политики как системы поиска компромиссов, согласования интересов (частных, корпоративных, общих, государственных).

Именно традиции всевластия, государственный патернализм и вотчинный (патримониальный) тип правления, установившиеся в течение веков в России, не только существенно ограничивали сферу публичной политики, но и во многом обусловили незавершенность и даже обреченность большинства проводимых в стране реформ государственной власти и управления. Во-первых, потому что патерналистская основа общества всегда трудно поддается рационализации, так как по большей части определяется субъективными факторами, личной волей и капризами власти, вмешивающейся в объективные процессы развития общества и частную жизнь граждан. Во-вторых, такой тип правления мало способствовал установлению цивилизованных форм взаимоотношения между «верхами» и «низами», порождал правовой нигилизм и тех и других, с одной стороны, массовую политическую инертность и вспышки насилия, с другой.

Одна из основных особенностей россий­ской государственности, отличавшая ее от за­падных обществ, заключалась в прочной интегрированности социальных, идеологичес­ких и государственно-политических струк­тур и институтов. Это не могло не повлиять на характер и ход общественно-политичес­кой трансформации России, ее эволюцию в сторону правового демократического госу­дарства.

По мнению большинства современных ученых, трагические провалы предприни­мавшихся в России модернизаций, ставив­ших целью сделать страну либерально-евро­пейской, в значительной мере объяснялись объективной сложностью (если не невоз­можностью) преодоления «генетического ко­да» российской государственности, изначаль­но строившейся не на отдельно взятой лич­ности, а на формируемых самим государст­вом сословиях и социальных институтах.

Эти и другие противоречия развития российского общества подтверждают. как да­леки от истины могут оказаться упрощен­ные прогнозы и представления о характере и путях преобразования российской госу­дарственности и насколько важным являет­ся научное и непредвзятое осмысления во­просов, связанных с функционированием и особенностью развития государственной вла­сти в России. Тем более что вопросы эти далеко не являются новыми для российской политико-правовой мысли и отечественного государствоведения. На протяжении всего XIX и начала XX в. проблема государствен­ной власти неизменно находилась в центре внимания русского образованного общества, общественных деятелей и специалистов - историков, юристов, практиков государствен­ного строительства.

Тем ценнее может оказаться ознакомле­ние с идейным наследием крупнейших пред­ставителей русской интеллектуальной эли­ты, которые в отличие от многих сегодняш­них публицистов и политиков пытались проникнуть в суть явлений, а не ограничи­ваться внешними сторонами.

Приведенный ниже материал посвящен анализу очень важных событий начала XIX в., когда русское образованное общество стало свидетелем принципиального, подчас напряженного спора о путях развития России между реформатором и историком . В исторической перспективе этот спор имел не только политическое, но и глубокое нравственное значение для многих последующих поколений русских людей.

Начну с главного вопроса, который возникает при внимательном рассмотрении проблемы. На первый взгляд может показаться странным, почему такое большое внимание уделялось в то время личности , особенно если учесть, что его план государственных преобразований мало кому был известен и, в конечном счете, не повлиял на изменение общественного строя России. Собственно говоря, и сам , нападая на Сперанского (на этого дрянного, по его словам «поповича») в своей «Записке о древней и новой России», написанной в 1811 г. в виде возражения на задуманные Александром I реформы, критиковал не план Сперанского, содержание которого ему не было известно, а только то немногое, что из него было реализовано властью.

Как точно подметил кто-то из современных авторов, ответ на этот вопрос следует, очевидно, искать не столько в истории государственных учреждений, сколько в истории идей.

Начало XIX в. в истории России было особенным именно в том смысле, что в этот период, в обстановке начатых Александром I реформ русское общественное мнение, как заметил в свое время еще академик , «первый раз с известной силой направилось на предметы внутренней политики»[2], впервые прямо и ясно ставило вопрос о природе государствен­ной власти в России и путях ее преобразо­вания.

Яркими представителями этого умствен­ного течения стали двое выдающихся лю­дей того времени - , автор знаменитой «Истории государства Россий­ского» и , не менее извест­ный, находившийся в то время в зените сво­ей славы составитель плана государствен­ных преобразований России, ставший выра­зителем заветных дум Александра в его стремлении реформировать государство на новых началах.

Оба политических деятеля, пользуясь сво­ей известностью и своим положением - один как правая рука императора в его преобра­зовательных планах, другой как не менее влиятельный наставник членов император­ской фамилии, претендовавший на роль «со­ветника царя», стремились обосновать и про­вести в жизнь свои политические установ­ки.

и не были, конечно, единственными представите­лями проводимых ими воззрений. Но они являлись самыми крупными выразителями тех политических идеалов, которыми жил образованный слой русского общества в на­чале XIX в., довольно отчетливо деливший­ся на два общественных лагеря - традицио­налистский и модернистский, на противни­ков и сторонников, проводимых Александ­ром I либеральных реформ. Главным вопро­сом, разделявшим эти два лагеря, был во­прос о судьбе самодержавия, необходимости и путях модернизации политического строя и государственной власти в России.

Однако если деятельность Сперанского была хорошо известна русской общественности, то гораздо меньше «повезло» Карамзину. Его «Записка о древней и новой России» - яркое историко-публицистическое произведение и, как считают специалисты, один из первых в России политологических трактатов (первый опыт «ретроспективной и сравнительной политологии») долгое время была почти не из­вестна отечественному читателю. В лучшем случае на нее ссылались как на свидетельст­во «реакционности» и крайнего политичес­кого консерватизма первого российского ис­ториографа, сумевшего убедить царя в ги­бельности для России конституционных идей и отказаться от проведения в жизнь даже той, в сущности, умеренно-либеральной программы, которую предложил Сперан­ский.

На деле же состоялась важная дискус­сия, значение которой больше, чем сама «Записка» Карамзина - небольшое по объему произведение, напи­санное по просьбе великой княгини Екате­рины Павловны, младшей сестры Александ­ра I, возглавлявшей противников реформист­ского курса своего венценосного брата, и адресованное самому императору.

В существующей сегодня литературе можно найти различные оценки содержания и характера полемики, состоявшейся между двумя этими людьми. По установившейся традиции принято считать, что спор между и  — это, по сути своей, первое столкновение двух крупных идеологий Нового времени: консерватизма и либерализма.

В то же время, ряд авторов совершенно, на мой взгляд, справедливо указывают на то, что расхождения предложений с проектами заключались не столько в содержании их политических взглядов (оба отстаивали, несмотря на различие установок, идею сильного государства, основанного на законе), сколько именно в способе их реализации.

Как мне представляется, в своих общественно-политических установках и М. М Сперанский наиболее ярко и талантливо отразили идущие еще от Платона и Аристотеля две противоположные традиции в мировой политической мысли и политической практике, касающиеся определения и трактовки природы государства и государственной власти. Для одной из них (идущей от Платона и далее через идею «общей воли» Руссо к концепции государства и власти, выработанной основоположниками марксизма) главным вопросом при осмыслении природы государства и власти был вопрос о том, «кто правит?». В противоположность этому, сторонники другой традиции (идущей от Аристотеля) строили свою позицию, исходя из вопроса «что правит?» - правит ли закон в данном государстве и одинаков ли этот закон для всех, в том числе для самой власти? Естественно, что для представителей этой традиции политической мысли главное заключалось в том, как правильно организовать государственную власть и ее институты, чтобы они служили интересам личности и общества в целом.

Для России начала века эти вопросы приобретали особый смысл. Речь по существу шла о том, должна ли монархи­ческая власть в России утверждаться на на­чалах законности и права, по возможности свободных от личного произвола, или источ­ником законности в государстве должна ос­таваться личная воля формально неограни­ченного монарха?

Какой ответ давали на этот принципи­альный вопрос и М. М Сперанский?

Ели абстрагироваться от деталей спора, то можно увидеть две основных взаимосвязанных проблемы, по которым шла полемика между двумя выдающимися представителями русской интеллектуальной элиты.

В своей «Записке», которую некоторые исследователи справедливо считаю своего рода «авторефератом» готовившейся в то время к изданию «Истории государства Российского», последовательно проводит идею незыблемости самодержавия, как луч­шего и единственно возможного для России политического строя, способного обеспечить единство общества и благополучие граждан в силу его «надклассового», надсословного характера. «Что, кроме единовластия неограниченного, может в сей махине производить единство действия?».[3]

По мысли автора «Записки», самодержа­вие «есть палладиум России». Именно ему Россия «обязана спасением и величием», именно оно «основало и воскресило Рос­сию». С переменою же формы власти воз­никали смуты в российском государстве, и оно гибло от безвластия и произвола.

Было бы большим упрощением считать, что пафос автора «Записки» обращен исключительно к апологии самодержавия в России. Как историк и патриот, заслуженно почитавшийся «совестью нации», защищает форму просвещенного самодержавия, сохраняющего верность христианскому идеалу разума и добродетели, и основанного на законах. В «Записке» прямо указывается, что уважени­ем к законам со стороны государя «более всего утверждается его сила». Но здесь заложено и одно из противоречий автора «Записки».

С одной стороны, как защитник идеи «за­конной монархии», считавший, что лишь зная законы и следуя им, народ может быть сча­стлив, уверен, что и сама власть должна действовать согласно законам. С другой стороны, отстаивая идею неограниченной са­модержавной монархии, автор «Записки» не мог не оказаться на позиции государственного па­тернализма. Его идеал - патриархальный «отеческий» тип правления, в котором само­державный монарх (подобно тому, как отец семейства может судить и наказывать «без протокола») должен руководствоваться не юридическим законом, а действовать «по единой совести».

Однако эти установки были весьма далеки от идеалов европейского Просвещения. Как остроумно заметил в этой связи Аполлон Григорьев, «Записка» в этой своей части была не чем иным, как талантливой попыткой «обмануть действительность». По словам критика, первый российский историограф вольно или невольно «подложил требования западного человеческого идеала под данные нашей истории».[4]

В чем состоит основная мысль «Записки» Карамзина?

Россию с ее историческими особенностями всегда спасали и могут спасти только сильная власть и единовластие. Именно поэтому решительно отвергает любые попытки ограни­чить самодержавие, которые рассматриваются им не только как угроза ослаб­ления верховной власти, но и как противоречащие са­мому духу русского народа. И именно с этой точки зрения критикует автор «Записки» проводимые преобразования. По его мнению, предложенная реформа государственного управления, предполагавшая введение в России принципа разделения властей и создание рядом с императором законосовещательного Государственного совета, разрушала систему самодержавной власти, созданной Петром I и Екатериной II, поставив под контроль Совета самого монарха.

В этом виделась автору «Записки» большая опасность для государства, поскольку появление рядом с императором новой власти неизбежно вело к ослаблению единовластия, спасительного для России. «Две власти государственные в одной державе, - пишет он, - суть два грозных льва в одной клетке, готовые терзать друг друга, а право без власти есть ничто».

Но не был бы Карамзиным если бы ограничился простой констатацией спасительной миссии русского самодержавия. Проблема в «Записке» ставится гораздо шире. Наряду с критикой любых попыток ограничить самодержавие в России, ее автор поднимает более сложный вопрос о способах управления обществом, необходимости и методах его реформирования. Острие его критики направлено против поспешных реформ государственного строя, против «увлечения формой», которое он усматривает в деятельности Сперанского и, в частности, в создании им министерств и Государственного совета.

По Ка­рамзину, любые нововведения, а тем более радикальные изменения в государственном строе способны лишь расшатать устойчи­вость общества, что неминуемо приведет к непредсказуемым последствиям. Всякая но­вость в государственном порядке, пишет он, «есть зло, к коему надобно прибегать только в необходимости»[5], ибо «новости ведут к новостям и благоприятствуют необузданности произвола».[6]

Как считает автор «Записки», спасительными могут быть лишь те меры, которых давно ожидают — реформы не должны быть неожиданными, как это случилось с учреждением министерств и Государственного совета. Россия существует около 1000 лет, пишет он, а ей пытаются навязать государственное устройство, как будто она только образовалась. Отсюда вывод , обращенный к Александру I: «требуем более мудрости хранительной, нежели творческой».[7] Не лучше ли изменить уже существующие учреждения, направляя их ко всеобщему благу, чем конструировать новые.

Совершенно другой подход мы находим в позиции . С его точки зрения, только своевременные реформы могут уберечь общество от социальных ката­клизмов. Он убежден, «если образ правления отстает от гражданского развития - его ис­правляют».

Именно здесь, мне кажется, следует искать источник расхождений в полемике между и , в их взглядах на будущее России.

Хотя «Записка» пред­ставляет собой, без сомнения, выдающееся произведение, содержащее ряд блестя­щих, метких характеристик эпох, лиц и со­бытий, в ней трудно обнаружить стремление авто­ра выяснить основные тенденции развития современного общества. Для , напротив, именно это являлось главным. В своих размышлениях он стремится угадать, куда направляется течение истории. Для него совершенно очевидно, что глав­ным мотивом, движущим человеческим прогрессом, всегда было достижение полити­ческой свободы. Это факт бесспорный. И никакое правительство, несогласное с духом времени, не сможет, по мысли , удержать этот естест­венный ход эволюции. Полемизируя с теми, кто опасается «всяких новостей», он пишет: «не народ к правлению, но правление к на­роду прилагать должно».[8]

По мнению , в окружении которого автор плана государственных преобразований почитался, чуть ли не главным врагом России, главной ошибкой за­конодателей александровского правления было излишнее уважение форм государст­венной деятельности и как следствие изоб­ретение различных министерств, учреждение Совета и т. д. В то время как «не формы, а люди важны» (иными сло­вами: «не что правит?", а «кто правит?»). Он убеждает императора: реформы изменяют только внешние формы, не касаясь сути. Необходимо прилагать усилия не к изменению государственных форм, а к подбору людей.

резко возражает против нововведений в системе власти и управления, с сарказмом пишет об их авторе – , который, по его словам, с такой важностью говорит о хорошем и худом состоянии канцелярий. Сперанский, сочинивший указ о необходимости всем знать риторику, замечает , сделал в нем грамматические ошибки (школьник-секретарь; самолюбивый, неопытный ум). По мнению автора «Записки», дело не сдвинется учреждением Государственного совета и министерств. Дела не будут лучше производиться чиновниками «другого названия». Величие царствования Петра I, доказывает он,  не в создании Сената с коллегиями, а в «приближении мужей знаменитых и разумом честных». И напротив, слабой стороной государственных учреждений при Екатерине II, при всех заслугах ее царствования, было преобладание внешних форм при отсутствии основательности. Законодательство носило характер умозрительного совершенства. Она «хотела совершенства в законах, не думая о их пользе». Она «дала суды, не образовав судей; дала правила без средств исполнения».

много и страстно пишет в своей «Записке» о важности для государственного управле­ния искать и находить умных и честных людей, которые должны назначаться на государственные должности «единственно по способностям».[9] Вторым правилом в государствен­ном управлении, считает автор «Записки», должно стать умение «обходиться с людь­ми». Здесь, по мнению , важно мудрое сочетание поощрения и наказа­ния. Кто знает человеческое сердце, пишет он, тот «не усомнится в истине сказанного Макиавелли, что страх гораздо действи­тельнее, гораздо обыкновеннее всех иных побуждений для смертных».[10] Что касает­ся поощрений и наград, то они, считает Н. М. Ка­рамзин, благодетельны только «своею уме­ренностью» ибо, во-первых, «за деньги не делается ничего великого»,[11] и, во-вторых, «изобилие располагает человека к празд­ной неге».[12] Именно искусство избирать людей и обходиться с ними есть, по мнению автора «Записки», первое и необходимое, что нуж­но для управления государством.

Развивая эти мысли, предлагает уравновесить центральную власть с усовершенствованной системой власти на местах. По его мысли, для этого достаточно найти и назначить на должность губернаторов 50 умных и компетентных мужей, которые «ревностно станут блюсти вверенное каждому из них благо полумиллиона России», и если «там дела пойдут как должно, то министры и Совет могут отдыхать».

Заметим, что в вопросах назначения и подбора чиновников на государственную службу придерживался тех же взглядов. Более того, именно , мечтавшему создать в России современный тип цивилизованного чиновника, принадлежала инициатива введения государственных экзаменов для государственных чиновников высшего ранга, ставивших производство в чины в зависимость от образовательного ценза.

Суть спора между и автором «Записки о древней и новой России» заключалась в другом. был убежден, что учреждения и формальные законы в конечном смысле ничего не значат, ибо главное заключается в нравственности: если люди погрязли в пороках, никакие справедливые учреждения и законы не сделают их лучше. же, напротив, исходил из убеждения, что общественные нравы зависят, в конечном счете, от законов, учреждений и социального порядка: если дать стране справедливое гражданское устройство, то людям незачем будет добиваться своих целей недозволенными и неправедными путями и это будет способствовать исправлению нравов.

И здесь я делаю второй, на мой взгляд, принципиальный вывод из спора между и . Мне представляется, что если не в своих теоретических поисках, то в своей преобразовательской деятельности М. М Сперанский предвосхитил очень важную для понимания современного развития общества проблему определяющей роли «социальной этики», понимаемой как «этики социальных институтов», в регулировании общественных отношений.

Эта проблема уже в наше время была талантливо разработана известным немецким ученым Б. Сутором. Смысл ее заключается в том, что в условиях современного общества, характерной чертой которого является анонимность и десакрализация социальных связей, плюрализм социальной жизни, распад традиционных социальных структур таких, как этническая замкнутость, экономическая монополия, государственная автономия, только хорошо работающие, добротные институты и право способны облегчить людям нравственное поведение.

Совершенно очевидно, что ни традиции, долгое время являвшиеся основным средством общественной интеграции, ни идеология, посредством которой государства нового и новейшего времени пытались создать препятствие на пути развивавшихся в обществе дезинтеграционных процессов, не способны служить интегративной силой современного общества. Как справедливо написал Б. Сутор, опасным заблуждением является сделавшееся привычным стремление считать лучшим в моральном отношении тот строй, который предъявляет гражданам более высокие и наивысшие моральные требования.

Во всем мире сегодня признано, что порядок, при котором граждан привлекают к исполнению долга через мораль, а не через право и институты, - это плохой политический порядок. И, наоборот, хорошо организованные социально-государственные институты, построенные на принципах иерархичности, разделения властей, прозрачности и подконтрольности обществу, способны исключить злоупотребления, поддерживать и усиливать нравственный порядок общества. Именно поэтому демократическое государство намного сильнее зависит от социальных институтов, чем диктатура, действующая помимо и вопреки институтам.

Мы погрешили бы против истины, если бы ограничились указанием только на ряд противоречий в мировоззрения и те спорные утверждения, которыми, действительно, изобилует его «Записка о древней и новой России». Умнейший представитель российской духовной элиты не мог в своих размышлениях о России не обнаружить те социальные болезни, которые присущи были российскому обществу, и в отличие от многих открыто, не боясь последствий, используя свой талант красноречия, сказать об этом самому императору.

Прежде всего, как профессиональный историограф, он лучше других понимал, что в истории России государство и его институты играли не просто большую и, конечно, не только подавляющую роль. Именно государство, государственная власть в российском обществе, по мысли , всегда являлись той своеобразной, часто единственной, скрепой, на которой держалась вся общественная конструкция. И наоборот, любое ослабление государственной власти в России грозило стране большими бедствиями. В своей «Записке» указывает и на те конкрет­ные опасности, которые всегда подстерегали и подстерегают государственную власть, ес­ли она утрачивает инициативу руководства обществом. Здесь у много интересных наблюдений, которые и сегодня не утратили своего значения.

Главную опасность для государства пред­ставляет, по мнению автора «Записки», власть оли­гархии. Ибо в этом случае государственная власть, становясь (как это не раз было в ис­тории России) «игралищем олигархии», пре­вращается в «безвластие» и «безначалие», ко­торые, как пишет , без сомнения, «ужаснее самого злей­шего правителя, подвергая опасности всех граждан», в то время как тиран «казнит толь­ко некоторых».[13]

Ослабление власти ведет к смутам и на­родным восстаниям, что не менее опасно, чем произвол олигархии, ибо они ведут к десакрализации государственной власти, к утра­те ее легитимности. «Самовольные управы народа, - замечает , - бывают для гражданского общества вреднее личных не­справедливостей или заблуждений госуда­ря», ибо «мудрость целых веков требуется для утверждения власти», а один час народ­ного исступления «разрушает основу ее, ко­торая есть уважение к сану властителя».[14]

В этой связи находится и мысль ­зина о необходимости постепенного приоб­щения народа к свободе, которую он, будучи последовательным противником отмены крепостного права в России, высказывал в довольно категоричной форме. Для твердос­ти бытия государственного, указывает автор «Записки», «безопаснее поработить людей, не­жели дать им не вовремя свободу, для кото­рой надобно готовить человека».[15] был уверен, что на фоне общего бескульту­рья народных масс, в условиях винных отку­пов и страшных, как он выражается, «успехов пьянства» в Рос­сии освобождение народа не принесет ниче­го, кроме вреда.

С этими замечаниями автора «Записки» при всей их категоричности, трудно не со­гласиться. Как показали дальнейшие собы­тия, народные массы, отстраненные самодержавной властью в России от госу­дарственного управления, собственности и правосудия, не имели ни вкуса к свободе, ни уважения к собственности как основе свобо­ды и права. Вполне обоснованными были и рассуж­дения об опасности олигархии. В России ослабление центральной власти, как правило, приводили либо к анархии, либо к установлению (что бывало гораздо чаще) власти временщиков, к фаворитизму, к господству олигархии.

Во многом именно эта ситуация заставляла русское общество и общественных деятелей настаивать на незыблемости верховной власти монарха против попыток ее ограничения (не важно, были ли это «кондиции» Верховного тайного совета при вступлении на престол Анны Иоановны или либеральные веяния в правлении Александра I).

Однако все эти замечания выдающегося русского историографа не снима­ли главного вопроса: кто все-таки, в конеч­ном счете, должен управлять в государст­ве, чтобы оно избавилось от «необузданностей произвола»,- люди со своими слабо­стями и ошибками или законы?

Здесь главное противоречие . И вот уже противореча самому себе, пишет: «Одно из важнейших государственных зол наше­го времени есть бесстрашие. Везде грабят, и кто наказан?».[16]

В этой части полемики более дальновидным оказался .

По Карамзину, воля самодержца – «живой закон». Не боятся государя – не боятся и закона! Предъявляя высокие требования к личности, поставленной по воле бога над людьми, , как мы уже говорили, считал, что предпочтительнее полагаться на нравственные качества правителя, нежели на законы, ограничивающие его.

По мнению же , одним просвещением и деятельностью просвещенных монархов нельзя достичь политических результатов. Именно законы, а не люди должны управлять государством. И под истинной монархией по­нимает такой порядок, где единое начало за­конности проникает всю государственную организацию. В противовес тем, кто только констати­ровал неготовность русского народа к свобо­де (как, например, Карамзин), считал более важным создание необходи­мых условий для приобщения народа к благам гражданских прав и свобод.

Главное условие перехода к граждан­скому строю, видит в построении самой государственной власти на прочных основаниях закона. Ибо к чему граждан­ские законы, пишет он, «когда скрижали их каждый день могут быть разбиты о первый камень самовластия?» Отсюда вывод: «правление, доселе самодержавное, постановить и учре­дить на непременном законе», обязатель­ном не только для подданных, но и для са­мого государя.

был убежден, что судьбу страны нельзя ставить в зависимость от во­ли одного человека - абсолютного монарха (воля государя – «живой закон»), ибо любой человек может ошибаться. В «Размышлени­ях о государственном устройстве империи» (1802г.) он пишет, обращаясь к Александру I, что тот, конечно, может сам управлять на­родом, вверенным ему от бога. Но каким об­разом, спрашивает автор, «можешь ты само­му себе обещать, что никогда никакое облачко человеческой слабости не покроет ясности твоих понятий в сей бесчисленности дел, тебя окружающих и от твоего решения зависящих? Каким образом ты можешь себе обещать, чтоб в качестве законодателя, вер­ховного судии и исполнителя своих зако­нов все видеть, все знать, все исправлять, все приводить в движение и никогда не оши­баться». Чтоб быть деспотом справедливым, заключает Сперанский, «надобно быть почти богом».[17]

Все эти идеи легли в под­готовленный Сперанским по поручению ца­ря план государственных преобразований России. Его основу составили: установ­ление пределов императорской власти пу­тем разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, создание зако­носовещательного Государственного совета и законодательной государственной думы, независимость суда, ответственность прави­тельства перед законодательной властью и другие идеи, которые представлялись Спе­ранскому принципиальными для введения законности в государственное управление и контроля над бюрократией.

Император

Государственный Совет (законосовещат.)

Законодательная власть		Исполнительная власть		Судебная власть
Государственная Дума	Правительствующий Сенат Министерства	Судебный Сенат
Губернские думы	Губернские правления	Губернский суд
Окружные думы	Окружные правления	Окружной суд
Волостные думы	Волостные правления	Волостной суд

Рис. 1. Государственное устройство Российской империи по плану

Из приведенного рисунка видно, что главной идеей проекта государственных преобразований являлось разделение функций законодательных, исполнительных и судебных органов власти. Этот принцип последовательно проводился от центральных учреждений до местных органов власти и управления. Высшая исполнительная власть (министерства) ставилась под контроль как со стороны Правительствующего Сената, так и со стороны Государственной Думы. При этом все законодательные и распорядительные органы избирались снизу вверх, выдвигая своих представителей в вышестоящие учреждения. Суд отделялся от администрации и также являлся выборным. Правительство лишь надзирало за соблюдением судопроизводства через председателей местных судов.

На нижнем уровне законодательной вертикали создавались распорядительные волостные думы, которые избирались на три года из всех земельных собственников и государственных крестьян. В свою очередь волостные думы избирали гласных в окружные думы и судей в волостные суды, окружные думы – гласных в губернские думы, советы окружных правлений и судей в окружные суды, губернские думы выбирали гласных в Государственную Думу, советы губернских правлений и судей в губернские суды.

Всю исполнительную власть от местных правлений до министерств объединял и контролировал Правительствующий Сенат. По проекту , Сенат предполагалось восстановить в правах как высший судебно-административный орган. В связи с этим предлагалось реформировать Сенат, отделив его административную функцию от судебной, и создать два самостоятельных учреждения - Сенат Судебный и Сенат Правительствующий. Правительствующий Сенат должен был контролировать деятельность назначаемых императором министров, губернаторов и проводить ревизии деятельности местных органов власти и управления.

Все части управления в проекте государственных преобразований соединялись в Государственном Совете и через него восходили к верховной власти. Все законопроекты подготавливались Государственным Советом и, после их одобрения императором, направлялись в Государственную Думу для обсуждения. Так же как и местные думы, Государственная Дума возглавлялась председателем, который избирался самой Думой и утверждался императором (в Государственной Думе предполагалась еще и должность канцлера). Впервые в российской административной практике устанавливалось различие между законом и указом (распоряжением).

Можно утверждать, что проект государственных преобразований стал переворотом в понимании государственного устройства. Он предлагал стройную систему администрации, которая подчинялась закону и являлась ему подконтрольной. Так как эта система управления строилась снизу вверх и сочетала в себе бюрократические и выборные принципы, в перспективе она могла существенным образом потеснить бюрократические структуры и подготовить формирование в России эффективной и ответственной администрации.

То же самое можно сказать и о созданном по плану Государственном совете, против учреждения которого резко возражал . По замыслу , он не только наделялся законосовещательными функциями, но и существенно ограничивал власть министров. С другой стороны, создание министерств в начале XIX в., когда российская бюрократия стала превращаться в независимую касту, позволило со временем путем постепенной модернизации и рационализации ограничить бюрократический произвол в административной работе, что обеспечило условия для эволюции (после реформ 1860-х годов) русской бюрократии в сторону западных бюрократических моделей правового государства.

Однако в силу ряда причин план государственных преобразований не был реализован. Сам его автор в результате придворных интриг был оклеветан, отстранен от дел и выслан в провинцию. Главная идея его проекта государственных преобразований – найти оптимальное сочетание монархической формы правления с выборным представительством основных сословий в государственном управлении осталась на бумаге. Осталась не реализованной также идея превращения Сената в высший административный орган, контролирующий деятельность органов государственного управления.

Я вижу, по крайней мере, несколько причин поражения замысла создать в России цивилизованную систему государственной администрации. В некоторой степени они подтверждают и правоту ряда замечаний и сомнений Карамзина.

Неудача многих реформ в истории России по большей части объяснялась (и на это уже указывалось в нашей литературе) коренными, сохраняющимися и сегодня недостатками государственного управления в России:

1) непоследовательностью, противоречивостью и колебаниями в правительственной политике,

2) неудовлетворительностью личного состава администрации, недостатком грамотных администраторов.

3) сказалась также извечная российская привычка сначала создавать учреждения, а затем искать для них людей.

Можно согласиться с мнением, что одной из причин поражения замысла М. М Сперанского преобразовать государственное управления в России на новых началах было несоответствие планов реорганизации управления существующему положению в стране и неготовность общества к предлагаемым нововведениям. Канцелярщина, волокита, незнание дела как следствие занятия должностей в порядке «синекур» стала к тому времени отличительной чертой русской администрации. Во многом именно это решило судьбу реформы : замысел опередил практику, реформа оказалась не своевременной. Именно на это обстоятельство указывал Александру I в записке «О древней и новой России» , считавший, что Сперанский слишком спешил перенести заимствованные из Франции учреждения на почву России.

Однако главной причиной, на мой взгляд, являлось то, что в условиях самодержавной формы правления в России реформы сопровождались не столько рационализацией управления, сколько его бюрократизацией. Собственно это и произошло при Александре I: коллегиальный принцип был заменен бюрократическим.

Реализованный в урезанном виде план терял всякий смысл. Как видно из рисунка, безупречная во многих отношениях схема рассыпалась. На практике от нее оставалась жесткая бюрократическая вертикаль: император – министерства, возглавляемые министрами, наделенными широкими полномочиями.

Со временем министерские посты становятся важнейшими в чиновной иерархии Российской империи, а сами министры, наделенные широкими полномочиями, по сути, были выведены из под контроля, ничем и никем не были ограничены в своих действиях (стоявший ниже их Сенат не мог контролировать их деятельность). Весьма показательны в этом смысле слова министра внутренних дел при Александре II , который называл существовавшую в его время систему государственного управления «министерской олигархией», указывая, что в административном управлении «государь самодержавен только по имени».

[1] Ахиезер : критика исторического опыта (социокультурный словарь). Том III. М., 1991, с.296.

[2] Пыпин движение при Александре I. Спб., 1877. с. 11.

[3] Карамзин о древней и новой России в ее политическом и гражданском отношениях. М., 1991.. с. 48

[4] Григорьев и критика. М., 1980, с. 186.

[5] Карамзин о древней и новой России. с. 56.

[6] Там же. с. 63.

[7] Там же. с. 64.

[8] См.: Сперанский о государственном устройстве империи.// Антология мировой политической мысли. В 5 т. ТЛИ. Политическая мысль в России: X - первая половина XIX в. - М.,1997, с. 618-619.

[9] Карамзин о древней и новой России. с. 98.

[10] Там же. с. 100.

[11] Там же, с. 101.

[12] Там же, с. 104.

[13] Записка о древней и новой России, с. 46.

[14] Там же, с. 27.

[15] Там же, с. 74.

[16] Там же, с. 104.

[17] См.: Сперанский о государственном устройстве империи.// Антология мировой политической мысли. В 5 т. ТЛИ. Политическая мысль в России: X - первая половина XIX в. - М.,1997, с. 619.