Нормативное правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации (стр. 2 )

7. Развитие и совершенствование нормативной правовой основы местного самоуправления по первому варианту может быть обеспечено через внесение комплексных изменений и дополнений в федеральное законодательство и статьи Главы 8 Конституции Российской Федерации.

7.1. С целью обеспечения государственных гарантий самостоятельного формирования и исполнения местного бюджета, необходимо внести в Конституцию Российской Федерации дополнения в части установления критериев соотношения доходов консолидированных местных бюджетов, бюджетов субъектов Российской Федерации и федерального бюджета.

7.2. Для обеспечения законодательных условий устойчивости территорий и границ муниципальных образований, необходимо внести в пункт «н» части первой статьи 72 Конституции Российской Федерации дополнение об отнесении к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установление общих принципов административного территориального деления в Российской Федерации.

7.3. На основе анализа литературных данных о содержании и перечнях принципов местного самоуправления, федерального законодательства, постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, а также классификации принципов, предложенных автором исследования, обоснована необходимость дополнения Федерального закона от 6 октября 2003 г. формулировками принципов местного самоуправления с целью детализации положений Конституции Российской Федерации, совершенствования федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении.

Учитывая, что при классификации принципов местного самоуправления в теории муниципального права разными исследователями вводятся различные основания, для систематизации формулировок принципов с целью их включения в федеральное законодательство целесообразно использовать структуру нормативных правовых комплексов, сложившуюся в федеральных законах. Такое основание предполагает выделение следующих групп принципов: компетенционной самостоятельности местного самоуправления; территориальной организации муниципальных образований; организационной самостоятельности местного самоуправления; финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления; принципы, которым подчиняется деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления; принципы реализации форм непосредственной демократии и участия населения в местном самоуправлении.

7.4. Для формирования устойчивого состава собственной компетенции органов местного самоуправления муниципальных образований двух типов необходимо в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

- установить перечень исключительных вопросов местного значения для каждого типа муниципальных образований, полномочия по исполнению которых не могут перераспределяться на основе соглашений между муниципальным районом и городскими и сельскими поселениями, входящими в состав муниципального района;

- исключить право органов местного самоуправления участвовать в осуществлении государственных полномочий, если они не наделены законом такими государственными полномочиями;

- ввести критерий, устанавливающий предельные объемы государственных полномочий, которыми могут быть наделены органы местного самоуправления.

7.5. Учитывая наличие существенных отклонений в территориальной организации местного самоуправления в Сахалинской, Калининградской, Свердловской, Московской областях и других субъектах Российской Федерации (отсутствие двух типов муниципальных образований, наделение района статусом городского округа, образование городских поселений по территории сопоставимой с территорией сельских поселений и др.), для обеспечения гарантий формирования муниципальных образований во всех субъектах Российской Федерации целесообразно на законодательном уровне ввести императивные требования о поэтапном формировании обязательных атрибутов муниципальных образований (прежде всего представительного органа муниципального образования) в тех муниципальных образованиях, в которых образованы местные территориальные администрации, в границах юрисдикции этих территориальных администраций.

7.6. Конституционное положение о праве органов местного самоуправления самостоятельно формировать и исполнять местный бюджет обуславливает необходимость исключения из федерального законодательства института отрицательных межбюджетных трансфертов, введения в Бюджетный кодекс Российской Федерации критериев формирования и распределения ресурсов межбюджетного выравнивания посредством целевых и нецелевых фондов финансовой помощи, исключения из понятия собственных доходов местных бюджетов средств финансовой помощи из бюджетов других уровней.

8. С целью обеспечения конституционных гарантий прав на участие граждан в местном самоуправлении, целесообразно на федеральном уровне обеспечить принятие комплекса федеральных законов, содержащих рекомендательные нормы субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления, которые позволят создать дополнительные гарантии для непосредственного участия граждан в решении вопросов местного значения. При этом в случае, если органы государственной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления не принимают соответствующие нормативные правовые акты в установленный законом срок, положения федеральных законов вводятся в действие непосредственно.

Научно-практическая значимость исследования и апробация его результатов. На основе анализа теорий местного самоуправления, состояния нормативного правового обеспечения и практики местного самоуправления в постсоветский период в сопоставлении с результатами других исследователей диссертантом выявлен и сформулирован комплекс научно-теоретических и практических проблем развития местного самоуправления в Российской Федерации в постсоветский период.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что на основе полученных теоретических выводов о содержании дуалистической теории местного самоуправления и разработанных методологических подходов в использовании императивных (публично-правовых) и диспозитивных (частноправовых) методов правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления могут быть разработаны конкретные правовые механизмы развития и совершенствования местного самоуправления в Российской Федерации.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что в работе содержатся теоретические выводы и предложения для совершенствования нормативной правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации. Материалы, выводы и положения, содержащиеся в работе, могут быть использованы в учебных целях для преподавания курсов «Конституционное право», «Муниципальное право», «Административное право», «Теория государства и права», «Публичное право» и др.

Апробация и внедрение результатов исследования. Выводы и материалы представлены в докладах, тезисах и научных сообщениях на всероссийских и международных научно-практических конференциях, форумах и семинарах в городах Москве, Санкт-Петербурге, Казани, Иркутске, Пскове, Ростове-на-Дону, Барнауле, Московской области в годах. Основные результаты исследования, выводы и рекомендации изложены автором в научных публикациях. Многие из положений диссертации использованы автором при проведении экспертизы федеральных законов, подготовке аналитических материалов для проведения парламентских слушаний, «круглых столов» в Совете Федерации, аналитических материалов по вопросам организации местного самоуправления в Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Некоторые выводы использованы диссертантом в годах при подготовке соответствующего раздела ежегодного Доклада Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации».

Материалы диссертационного исследования использованы автором для проведения семинаров и чтения лекций по проблематике местного самоуправления в Институте экономики и управления в промышленности на курсах повышения квалификации для государственных гражданских и муниципальных служащих, а также при подготовке авторской программы и чтении специального курса «Политические и избирательные технологии на местном уровне».

Основные положения и выводы диссертации одобрены и рекомендованы к защите на кафедре Конституционного и муниципального права ГОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет».

Публикации результатов исследования. По результатам исследования автором опубликованы пять монографий (69,44 п. л.), 12 статей в рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК (10 п. л.), более 50 иных работ, научных статей, аналитических материалов, тезисов к научно-практическим конференциям общим объёмом более 80 п. л.

Структура и объём работы. Диссертация изложена на 455 страницах машинописного текста и состоит из введения, четырёх глав, тринадцати параграфов, заключения, включает 4 таблицы. Список использованной литературы и нормативных правовых актов содержит 301 наименование.

Во Введении обосновывается актуальность решаемой научной проблемы, анализируется степень научной разработанности решаемых в исследовании задач, формулируются объект и предмет, цели и научные задачи исследования, определяются теоретические и методологические основы, научная новизна и практическая значимость работы, выделяются основные положения, выносимые на защиту, приводится информация о результатах апробации положений, выводов и рекомендаций, полученных в результате исследования.

Глава I «Теоретические основы исследования института местного самоуправления» состоит из трех параграфов. В главе исследуются положения различных теорий и принципов местного самоуправления, которые оказали и оказывают существенное влияние на содержание и формирование нормативной правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации, выбор методов нормативного правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления, выявляется и формулируется содержание современных интерпретаций теорий местного самоуправления. Проводится анализ соотношения конституционных положений о местном самоуправлении и теорий местного самоуправления, анализируются состав и содержание методов (способов, приемов, средств) правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления.

В Главе II «Нормативные правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: содержание и проблемы формирования», включающей в себя четыре параграфа, проводится сравнительное исследование состояния и тенденций развития конституционно-правового и нормативного правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации в постсоветский период.

В Главе III «Проблемы нормативной правовой регламентации форм непосредственной демократии в местном самоуправлении и участия населения в решении вопросов местного значения», основываясь на предложенных в § 1.1. характеристиках дуалистической теории местного самоуправления, особенностью которой является выделение сферы самоорганизации населения в местном самоуправлении, автором рассматриваются и анализируются тенденции нормативного правового регулирования форм осуществления непосредственной демократии и регламентации участия населения в решении вопросов местного значения в постсоветский период.

В Главе IV «Проблемы развития и совершенствования нормативных правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации» проводится сравнительное исследование распределения полномочий по нормативному правовому регулированию вопросов местного значения и практики их реализации в различные периоды становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации, начиная с 1990 года. В заключительном параграфе проведены систематизация и обобщение результатов исследований диссертационной работы, проводится сравнительный анализ основных положений федерального законодательства, регулирующих организацию и деятельность местного самоуправления, с конституционными положениями, правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, положениями Европейской хартии местного самоуправления, рекомендациями и резолюциями Конгресса местных и региональных властей Совета Европы. Предложены и обоснованы возможные варианты развития и совершенствования нормативной правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации.

В Заключении обобщаются выводы диссертационного исследования, а также анализируются возможные направления дальнейших исследований.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

1. Проведено исследование положений теорий и принципов местного самоуправления. Выявлено их влияние на формирование нормативной правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации.

На основе полученных результатов сравнительного анализа теорий местного самоуправления и положений Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении обосновывается вывод, заключающийся в том, что многочисленные теоретические исследования различных аспектов института местного самоуправления после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году до сих пор не привели к формированию устойчивой концепции развития и совершенствования законодательной основы этого института.

Публикации учёных и практиков, занимающихся проблематикой местного самоуправления, автор делит на две группы. В этих публикациях обосновываются две логически несовместимые концепции конституционной модели местного самоуправления, основанные на известных теориях местного самоуправления: общественной и государственной. Приводятся результаты анализа и критической оценки типичных публикаций авторов, обосновывающих общественных характер содержания конституционных положений о местном самоуправлении (работы , Бурмистрова, А. С., , и других авторов).

С целью установления особенностей и выявления отличий теорий местного самоуправления проводится анализ характеристик теорий, содержащихся в работах современных исследователей и сопоставление их с трудами дореволюционных российских и зарубежных ученых, таких как , , Лешков В. Н., , Алексис де Токвиль и др.

Результаты такого анализа показывают, что современные представления отличаются от трактовок теорий местного самоуправления, имевших место в середине - конце XIX века. Общей особенностью многочисленных работ того времени по проблематике местного самоуправления как зарубежных, так и российских является указание большинством авторов на отсутствие «всеобъемлющей» теории местного самоуправления. В диссертационной работе формулируется в современной трактовке основное различие между государственной и общественной теориями местного самоуправления.

На основе анализа характеристик теорий местного самоуправления, мнений и доводов дореволюционных исследователей, теоретиков и практиков местного самоуправления автором обоснован вывод о том, что в современных условиях положения общественной теории местного самоуправления не могут быть реализованы на практике. Общественные теории местного самоуправления утратили свое значение и важны для теории и практики местного самоуправления как теории, раскрывающие историю развития и становления этого института. Сравнительный анализ различных теорий, практики организации и деятельности органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что в современных условиях теория дуализма местного самоуправления может рассматриваться, как одна из рабочих гипотез, претендующих на статус «синтетической» теории местного самоуправления.

Главное внутреннее логическое противоречие, которое не может быть преодолено в предлагаемых в литературе современных вариантах дуалистической теории, заключается в том, что и в конституционно-правовой доктрине, и в конституционно-правовых предписаниях не могут одновременно сосуществовать императивные требования формирования одного из уровней публичной власти – местного самоуправления в силу положений Конституции Российской Федерации и диспозитивные условия реализации населением по своему усмотрению естественного и неотчуждаемого права на местное самоуправление. В диссертации предложены концептуальные положения теории дуализма местного самоуправления в авторской интерпретации, устраняющие это противоречие. По мнению автора, теория дуализма местного самоуправления должна основываться на государственной теории, отражающей выборность и периодическую сменяемость местной власти, подзаконный характер института местного самоуправления, как одного из уровней публичной власти. Элементы других теорий могут и должны учитываться в практике осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, в случае если они не противоречат основным положениям государственной теории.

2. В исследовании выявляется влияние на формирование теоретических представлений о местном самоуправлении теоретических доктрин и концепций о системе государственной власти, которые были разработаны в советский период (в соотношении местного самоуправления с институтами государственной власти). Обосновывается вывод, заключающийся в следующем. Несмотря на то, что большинством ученых и практиков восприняты доктринальные положения о «горизонтальном» разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную на федеральном и региональном уровнях, принцип «вертикального» разделения властей разделяется не всеми. Во многих случаях «вертикальное» разделение публичной власти распространяется лишь до уровня субъектов Российской Федерации, а местное самоуправление на основании прежних теорий о единой системе государственной власти выводится из системы публичной власти.

Непротиворечивые положения теорий и принципов местного самоуправления являются основой для формирования целостной системы нормативных правовых актов в этой сфере общественных отношений и концептуальной основой их совершенствования. Указанные факторы автором характеризуются, как критерии оценки на непротиворечивость и полноту действующей и формирующейся нормативной правовой основы местного самоуправления, в том числе и комплексных институтов муниципального права, а также допустимости и возможности применения норм других отраслей права (бюджетного, административного, гражданского, земельного и др.) при нормативном правовом регулировании общественных отношений в сфере местного самоуправления.

3. Существующие теоретические разработки общей теории права и отраслевых наук не позволяют с необходимой для практики степенью конкретизации выявить особые для каждой из существующих отраслей права присущие только этой отрасли методы (способы, приемы, средства) правового регулирования. В работе проводится анализ соотношения групп общественных отношений в сфере местного самоуправления и применяемых основных способов нормативного правового регулирования – императивного и диспозитивного, а также таких способов, как способы гарантий и рекомендаций. Сопоставляя содержание предмета муниципального права и особенности методов правового регулирования общественных отношений, автор выделяет две принципиально различающиеся группы отношений: отношения, в которых основным субъектом является население муниципальных образований, и отношения, в которых основным субъектом являются органы и должностные лица муниципальных образований. Наименее разработанной, с точки зрения обоснования использования методов нормативного правового регулирования, является сфера участия органов местного самоуправления и образуемых ими юридических лиц в гражданско-правовых отношениях.

Одним из способов обеспечения конституционных прав на местное самоуправление может являться дополнительное нормативное правовое регулирование в конкретной сфере муниципальных отношений с целью обеспечения правовых условий для реализации населением указанных прав. Конституционно-правовой основой для выделения такого способа правового регулирования в муниципальном праве, как способ гарантий, является положение Конституции Российской Федерации о государственных гарантиях местного самоуправления.

Метод (способ) рекомендаций при формировании правовой нормы имеет специфические особенности по сравнению с императивным и диспозитивным методами (способами) правового регулирования. Способ рекомендательного правового регулирования может использоваться на федеральном уровне законодательного регулирования в сочетании со способом гарантий – для обеспечения конституционных гарантий прав граждан при осуществлении местного самоуправления.

4. Автором исследуются основания для классификации принципов местного самоуправления. В литературе предложены различные основания для такой классификации в зависимости от тех целей, которые ставят перед собой исследователи (, , и др.).

Учитывая современные интерпретации положений теорий местного самоуправления о сущности регулируемых общественных отношений, подпадающих под действие того или иного принципа, основываясь на положении дуалистической теории местного самоуправления в авторской интерпретации, предложена классификация принципов местного самоуправления на три группы по основанию метода правового регулирования, используемого при нормативной реализации того или иного принципа.

К первой группе принципов, нормативная правовая реализация которых должна быть основана преимущественно на публично-правовых методах правового регулирования (императивность нормативных предписаний, субординационный подход при их изложении, иерархичность действия норм, неравенство субъектов правоотношений и др.), априори может быть отнесено большинство из группы принципов местного самоуправления, определяющих принципы взаимодействия органов и должностных лиц местного самоуправления в системе организации публичной власти в Российской Федерации. Ко второй группе принципов, нормативная правовая реализация которых должна быть основана преимущественно на частноправовых методах правового регулирования (диспозитивный метод регулирования общественных отношений на основе свободы воли и равенства сторон, действия сторон в собственном интересе), должны быть отнесены принципы, которым должны подчиняться механизмы взаимодействия органов местного самоуправления с населением. К третьей группе принципов автором отнесены принципы, допускающие возможность использования как публично-правовых, так и частноправовых методов правового регулирования при нормативной правовой детализации общественных отношений.

5. Выявлены преобладающие тенденции развития конституционно-правового и нормативного правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации в постсоветский период

Проводится исследование формирования компетенции органов местного самоуправления, в том числе, проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Характеризуя в целом тенденции реализации принципа компетенционной обособленности местного самоуправления, можно констатировать, что в период 1годов в конституционно-правовой практике и законодательстве были предприняты попытки использовать весь спектр теоретически возможных способов разграничения компетенции и возможных процедур ее перераспределения между уровнями публичной власти. Для периода годов юридически корректным было бы квалифицировать этот процесс следующим образом. В начале (до 1991 г.) - как компетенционное обособление органов местного самоуправления и органов государственной власти, республик, краев и областей в единой системе государственной власти и управления. Затем, после подписания Федеративного договора в 1992 г. - как процесс разграничения полномочий между органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральным центром. Несмотря на достигнутые позитивные результаты в этом процессе, необходимо констатировать, что до сих пор не найдено удовлетворительного способа устойчивого долговременного законодательного закрепления компетенционной составляющей принципов местного самоуправления.

Практика реализации положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции 1995 года показала, что в этом законе не было найдено удовлетворительного решения разграничения вопросов местного значения между разными типами муниципальных образований. Попытки исчерпывающим образом разграничить вопросы местного значения между муниципальными образованиями, а также вопросы ведения между муниципальными образованиями и субъектами Российской Федерации, между муниципальными образованиями и органами государственной власти Российской Федерации терпели неудачу, поскольку каждый предмет ведения, за исключением предметов ведения Российской Федерации, был связан с комплексом полномочий и местной, и региональной, и даже федеральной власти.

Анализ практики реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. , ежегодные дополнения перечня вопросов местного значения свидетельствуют как об объективных трудностях решения задачи четкого разграничения полномочий между уровнями публичной власти, так и об отступлении федерального законодателя от первоначальной концепции разграничения полномочий между органами публичной власти. Автором сформулированы и обоснованы предложения для внесения поправок в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. в части установления вопросов местного значения и порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

6. На основе исследования данных об административном территориальном устройстве местного управления в советский период и его преобразованиях в постсоветский период в систему муниципального территориального устройства, автором выявлены устойчивые тенденции в формировании территорий муниципальных образований. Наиболее существенным теоретическим выводом, полученным на основе изучения фактического материала о составе административных территориальных единиц субъектов Российской Федерации, численности и территориях муниципальных образований, является вывод об устойчивости и практической неизменности в исследуемый период числа и границ территорий единиц (административно-территориальных и муниципальных) районного уровня.

Анализируя результаты и последствия административных территориальных преобразований последующих 15 лет, начиная с 1990 года, автор приходит к выводу, что любые территориальные преобразования должны быть тщательно обоснованы и осуществляться только после того, когда для этого сложатся объективные социальные и экономические условия. Необоснованное и нерациональное изменение территориального деления, в том числе и на местном уровне, может привести к существенным социальным и экономическим издержкам.

Значительное место в работе уделено анализу законов субъектов Российской Федерации, принятых в развитие положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. по вопросам установления границ и статуса муниципальных образований. На основе результатов анализа выявлены типичные направления практики реализации Федерального закона. Проведенный анализ выявил семь типов муниципальных образований, существенно различающихся принципами определения территории, установления их границ и статуса. В результате реформирования территориальной основы местного самоуправления на основании положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. в субъектах Российской Федерации произошло существенное усложнение территориального устройства местного самоуправления не только в целом в субъектах Российской Федерации, но и в конкретном субъекте Российской Федерации.

При этом в отдельных субъектах Российской Федерации определение границ и наделение статусом вновь образованных городских и сельских поселений существенно различается для муниципальных районов, сходных по составу территории, числу населенных пунктов, численности населения, уровню и потенциалу социально-экономического развития, историческим и природным условиям. В большинстве субъектов Российской Федерации при установлении границ, территорий и статуса муниципальных образований были взяты за основу система исторически сложившегося административного территориального деления и сложившиеся границы существующих муниципальных и административных территориальных образований.

На основе результатов анализа существенных отклонений от положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. при формировании территорий и границ муниципальных образований автором диссертационного исследования предложен законодательный механизм их устранения.

7. Исследование и анализ конституционных положений об организационной автономии органов местного самоуправления в системе организации публичной власти проводится в системной связи с принципом единства системы государственных органов исполнительной власти. Современное состояние местного самоуправления характеризуется наличием устойчивой тенденции к отказу от избрания главы муниципального образования на муниципальных выборах.

Такая практика, наряду с совмещением должности главы муниципального образования с должностью председателя представительного органа, создает правовые условия для участия органов государственной власти в процедуре назначения глав местных администраций.

При постановке и исследовании проблемы формирования финансово-экономической основы муниципальных образований анализируются наиболее важные проблемы формирования бюджетной и имущественной базы деятельности местной власти, наличие и достаточность которой свидетельствует о реальности института местного самоуправления. Эффективная деятельность местного самоуправления невозможна без соответствующих финансово-экономических ресурсов, которые должны быть адекватны полномочиям, закрепленным законодательством за муниципальными образованиями.

До 1994 года, несмотря на удачные попытки законодательного регулирования порядка формирования и исполнения местных бюджетов, межбюджетного выравнивания законами, реальное состояние местных бюджетов характеризуется, как кризисное. После принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году основные конституционные положения об обеспечении финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления получили детализацию в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции 1995 года. В законе содержались положения и предписания, реализация которых на практике позволила бы создать устойчивую финансовую основу для местных органов власти. Положения и принципы, которые были заложены в законах на федеральном уровне в этот период (обеспечение сбалансированности доходной и расходной части местных бюджетов, закрепления за местными бюджетами доходных источников, достаточных для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов, рассчитанных исходя из государственных минимальных социальных стандартов, обязательность компенсации местным бюджетам переданных дополнительных полномочий и др.), соответствовали международным стандартам и позволяли обеспечить финансовую самостоятельность муниципальных образований.

8. На практике органы местного самоуправления были лишены возможности формировать собственные бюджеты самостоятельно и в достаточном размере. Местные бюджеты формировались в основном за счет финансовых доходов, источники и объемы которых оказались не подконтрольны местным органам власти. Неуклонно происходило сокращение доли доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации.

В 2003 году были приняты два Федеральных закона, обеспечивающие правовые условия осуществления реформы федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральным законом от 6 октября 2003 г. установлены основы формирования доходной части местных бюджетов. Важнейшим принципом, декларированным в законодательстве, является требование установления налоговых отчислений от местных, региональных и федеральных налогов и сборов в местные бюджеты на постоянной основе. Существенным недостатком правового регулирования финансовых основ местного самоуправления в Бюджетном кодексе Российской Федерации является введение в последнюю его редакцию положений, регулирующих правоотношения в бюджетной сфере однотипно для органов государственной власти и органов местного самоуправления. Нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации не учитывают особенности формирования структуры органов местного самоуправления.

Как показала муниципальная практика в Российской Федерации в постсоветский период, наряду с проблемами формирования устойчивой бюджетной основы на местном уровне, обеспеченной реальными доходами, адекватными потребностям муниципалитетов, существенную роль в формировании устойчивой экономической основы деятельности муниципальных образований играет объем и перечень муниципальной собственности (имущества, земли, водных и иных природных объектов), находящейся в непосредственном ведении или управлении органов местного самоуправления. С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. в конституционно-правовую практику был введен особый режим отчуждения: отчуждение муниципального имущества в порядке перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.

9. Проблемы разграничения собственности между уровнями публичной власти еще раз отчетливо высветили необходимость детального и системного правового регулирования не только разграничения собственности, но и особенностей режима публично-правовых форм собственности по сравнению с другими формами (частной, долевой, совместной).

Содержащиеся в Гражданском кодексе Российской Федерации нормы, регулирующие вопросы владения, пользования и распоряжения публичной собственностью, должны быть раскрыты в специальных законах. Комплекс правоотношений, регулируемых Гражданским кодексом Российской Федерации, в которых стороной является публично-правовое образование, должен быть подвергнут всестороннему анализу с точки зрения допустимости построения этих правоотношений на принципах равенства и автономии воли сторон, их имущественной самостоятельности. В отношении юридических лиц публичного права должен быть применен принцип, в соответствии с которым, если в специальном законе не оговорены права и обязанности таких юридических лиц участвовать в гражданских правоотношениях, то они не могут распространяться на них, несмотря на то, что такие права и обязанности установлены гражданским законодательством для юридических лиц.

В результате анализа тенденций формирования финансово-экономической основы местного самоуправления диссертант приходит к следующим выводам. Несоответствие финансовых ресурсов местного самоуправления исполняемым полномочиям приобрело столь кризисный характер, что явилось одной из причин необходимости проведения реформы местного самоуправления в 2003 году. Реформирование нормативной правовой основы формирования местных бюджетов в результате принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. привело к существенному сокращению собственной доходной базы местных бюджетов, необоснованному повышению доли межбюджетных трансфертов в формировании доходов местных бюджетов. Состав собственных доходов муниципальных образований, установленный федеральным законодательством, не отражает содержание понятия собственных доходов. Отсутствие в Бюджетном кодексе Российской Федерации четких критериев формирования и распределения ресурсов межбюджетного выравнивания посредством целевых и нецелевых фондов финансовой помощи на практике привело к зависимости муниципальных образований от решений, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Введение института отрицательных межбюджетных трансфертов на местном уровне противоречит конституционному положению о праве органов местного самоуправления самостоятельно формировать и исполнять местный бюджет.