На правах рукописи
ИСМАИЛОВ
Руслан Рауфович
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС
ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В СОВРЕМЕННЫХ ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВАХ ЕВРОПЫ
(сравнительно-правовое исследование)
Специальность: 12.00.02 – конституционное право;
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва - 2010
Работа выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
ЕЛИСЕЕВ Борис Петрович.
Официальные оппоненты: доктор юридических наук
ЗАСЛАВСКИЙ Сергей Евгеньевич;
кандидат юридических наук
Ведущая организация:
Защита состоится «___» ______ 2010 года, в _____ часов на заседании диссертационного Совета Д-502.006.10 по юридическим наукам в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» г. Москва, пр-кт Вернадского, д. 84, ауд. 2297.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС. Реферат размещен на Интернет-сайте РАГС «___» ________ 2010 г.
Автореферат разослан «___» _______ 2010 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Одной из основ конституционного строя современного демократического государства является признание народа в качестве источника публичной политической власти. Конституционно закреплены различные формы участия граждан в управления делами общества и государства. Представительная демократия является ведущей формой осуществления народом его государственной власти в демократических государствах. Сущность представительной демократии заключается том, что граждане участвуют в управлении государством через своих представителей, избранных в органы власти и призванных выражать политические интересы. Главной институциональной формой объединений граждан, обеспечивающей формирование их политического волеизъявления, а также выражение политической воли различных социальных групп в органах государственной власти, являются политические партии, что находит закрепление в конституциях современных государств, законах и иных нормативно-правовых актах.
Вместе с тем функционирование политической партии как части политической системы российского общества связано с рядом проблем, обусловленных низкой политической активностью большинства населения страны и разобщенностью граждан, внесоциальным политическим образованием большинства партий, присутствующих на современной российской политической арене, лишенных какой-либо устойчивой социальной базы, но обладающих немалым влиянием во властных структурах, с отсутствием в России благоприятных правовых условий для возникновения в стране партий, представляющих интересы граждан и обладающих реальной политической силой. На это и указал Президент России в ноябре 2009 года в своем обращении к Федеральному Собранию Российской Федерации, где он отметил многообразие нашего общества и, как результат, структуру многопартийной системы но, несмотря на сложившуюся многопартийную систему есть много проблем, требующих доработок и реализации в определении правового статуса и регламента политических партий, выборах в представительные органы властей всех уровней[1].
В европейских государствах накоплен обширный опыт правового регулирования статуса политических партий, изучение которого представляет интерес для российской науки конституционного права как источник идей совершенствования законодательства о политических партиях. Вместе с тем, сравнительно-правовое исследование имеет свои границы, обусловленные неповторимостью исторических условий при формировании формы государства в различных странах, а также различием их правовых систем. Представляется наиболее целесообразным осуществление сравнительно-правового анализа правового регулирования положения политических партий в федеративных государствах Европы, поскольку в данном случае существует общепризнанная тенденция определенного сближения их государственных и правовых систем на базе общих принципов организации государственной власти.
При этом большое теоретическое и практическое значение приобретает изучение правового положения политических партий в Австрии, Германии и Швейцарии. Обращение к опыту именно этих стран обусловлено рядом факторов. Во-первых, перечисленные страны так же, как и Россия, являются федеративными государствами, что обуславливает наличие у них ряда характерных черт, несвойственных для унитарных государств. Полицентрический характер государственной власти в федеративных государствах, наличие нескольких сосуществующих и взаимодействующих систем представительных органов государственной власти и избирательных систем обусловливают особенности политических систем в данных государствах и правового положения политических партий. Во-вторых, данные государства прошли длительный процесс становления и развития представительной демократии, что дало им возможность выработать действенную и эффективную политическую систему, которая наиболее полно учитывает интересы граждан и обеспечивающую подлинное народовластие. В-третьих, пример этих стран, позволяет достаточно полно отразить разнообразие основных подходов к правовому регулированию статуса политических партий, которое существует в современных демократических государствах.
Все вышесказанное определило выбор и актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Безусловно, изучение феномена политических партий в зарубежной и отечественной правовой науке имеет глубокие корни и насчитывает длительную историю.
В современной России важное общетеоретическое и методологическое значение для раскрытия конституционно-правовых основ положении политических партий, особенностей их правовой институционализации имеют исследования таких ведущих ученых – специалистов в области конституционного права Российской Федерации, как , , , , , а также российских ученых, занимающихся проблемами сравнительного конституционного права: , , , , .
В зарубежных странах основу для современного исследования данной проблемы заложили труды М. Вебера, М. Дюверже, Г. Еллинека, Г. Кельзена, Дж. Кори, Д. Колы, Дж. Ла Паломбара, А. Лейпхарта, С. Липсета, Дж. Лейна, К. Лоусона, Р. Михельса, К. Ноймана, А. Панебьянко, Дж. Сартори, Г. Трипеля, и др.
Вместе с тем, комплексное сравнительно-правовое исследование правового статуса политических партий в Российской Федерации и в федеративных государствах Европы представляет собой одно из недостаточно разработанных направлений в отечественной юридической науке.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе учреждения и деятельности политических партий в федеративных государствах Европы и Российской Федерации.
Предметом исследования выступают нормы конституционного права Российской Федерации, а также федеративных государств Европы (Австрийской республики, Федеративной республики Германии, Швейцарской Конфедерации), регламентирующие организацию и деятельность политических партий.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе сравнительно-правового анализа законодательства о политических партиях в федеративных государствах Европы (Австрийской республики, Федеративной республики Германии, Российской Федерации, Швейцарской Конфедерации) определить общие и особенные тенденции развития статуса политических партий, а также предложить возможные направления совершенствования российского законодательства о политических партиях.
Цель исследования достигается посредством решения следующих задач:
- рассмотреть содержание понятия «политическая партия», проанализировать особенности правового закрепления категории «политическая партия» в законодательстве Австрии, Германии, Швейцарии и Российской Федерации;
- раскрыть существующие подходы к типологии политических партий, выявить правовые основания классификации партий;
- исследовать роль политических партий в формировании волеизъявлении народа;
- проанализировать и сравнить особенности правового регулирования статуса политических партий в федеративных государствах Европы;
- рассмотреть конституционно-правовые основы регулирования порядка организации и деятельности политических партий в современных федеративных государствах Европы;
- предложить основные пути оптимизации правового положения политических партий в Российской Федерации с учетом изученного опыта зарубежных федеративных государств.
Методологическая основа исследования базируется на диалектическом методе познания с использованием системного, структурно-функционального, историко-правового, нормативно-логического, сравнительно-правового методов анализа правовых, политических и социальных явлений. Историко-правовой анализ позволил раскрыть становление конституционно-правового статуса политических партий в изучаемых странах. Использование сравнительно-правового метода применялось при анализе и сопоставлении законодательства федеративных государств Европы, международных правовых актов, касающихся исследуемой темы.
Теоретическую базу исследования составляют труды современных российских ученых – специалистов в области конституционного права: , , , а также российских государствоведов XIX – начала ХХ вв.: , , и др.
Нормативная правовая база. При подготовке диссертационного исследования были использованы различные международные правовые акты (Всеобщая Декларация прав человека от 01.01.01 г., Международный пакт о гражданских и политических правах от 01.01.01 г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.). Также диссертантом были изучены конституционные акты федеративных государств Европы (Федеральный конституционный закон от 01.01.01 г. «Конституция Австрийской республики», Основной закон Федеративной Республики Германии от 01.01.01 г., Конституция Российской Федерации от 01.01.01 г., Конституция Швейцарской Конфедерации от 01.01.01 г.).
Были проанализированы законодательные акты, устанавливающие основы статуса политических партий (Федеральный закон Республики Австрии от 2 июля 1975 г. «О задачах, финансировании и предвыборной агитации политических партий», Закон Федеративной Республики Германии от 01.01.01 г. «О политических партиях», Федеральный закон от 01.01.01 г. № 95-ФЗ «О политических партиях», Федеральный закон Швейцарии от 01.01.01 г. «О политических правах»).
В работе над диссертацией были использованы материалы практики высших органов судебной власти федеративных государств Европы (Федерального конституционного суда Германии, Конституционного суда Австрии, Федерального суда Швейцарии, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ) и иных федеральных судов общей юрисдикции.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем, что в нем осуществлен сравнительно-правовой анализ законодательства федеративных государств Европы (Австрийской республики, Федеративной Республики Германии, Российской Федерации и Швейцарской Конфедерации), регулирующего статус политических партий как общественного объединения, обеспечивающего участие партии в формировании волеизъявления народа, представительство интересов различных социальных групп в органах государственной власти и местного самоуправления. Это позволило диссертанту выявить общие для федеративных государств Европы тенденции развития законодательства о политических партиях, а также особенности его формирования в отдельных государствах.
Проведенное сравнительно-правовое исследование позволило диссертанту выявить основные формы и методы участия политических партий в формировании волеизъявления народа, в т. ч. посредством выборов, участия в работе парламентов; отметить общее и особенное в правовом регулировании, организации и функционировании политических партий в федеративных государствах Европы. В диссертации представлены перспективы развития законодательства о политических партиях в европейских федерациях, предложены пути использования зарубежного опыта для совершенствования законодательства Российской Федерации о политических партиях.
В научный оборот впервые вводится ряд нормативных и эмпирических источников.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:
- на основе анализа законодательства государств Европы, диссертантом выявлен общий подход к определению политической партии как добровольного объединения граждан, созданного в целях участия в политической жизни общества посредством формирования и выражения политический воли граждан, участия в выборах и представления интересов граждан в законодательных органах государственной власти и органах местного самоуправления. При этом диссертант, проанализировав конституционно-правовой статус политической партии, выявил, что под ним понимается конституционно-правовая конструкция, закрепляющая место и роль партий в системе государственных и общественных институтов, принципы их организации и функционирования, права и обязанности, юридические гарантии их реализации и основания юридической ответственности
;
- проанализировав законодательство, закрепляющее правовое положение политических партий в Российской Федерации и федеративных государствах Европы (Австрии, Германии, Швейцарии), диссертант выделяет ряд общих и специфических факторов, воздействовавших на его развитие:
а) фактором, оказавшим значительное влияние на становление и развитие законодательства о политических партиях, является федеративный характер государств. Это обусловливает, во-первых, обязанность политических партий обеспечивать участие народа федеративного государства в осуществлении федеральной государственной власти, а также населения субъекта федерации – в осуществлении государственной власти соответствующего субъекта федерации; во-вторых, их обязанность обеспечивать представительство политических интересов различных социальных групп не только на общегосударственном уровне (в федеральных представительных органах государственной власти), но и в представительных органах субъектов федеративного государства; в-третьих, представлять в федеральных органах государственной власти интересы населения различных субъектов федеративного государства;
б) в Австрии, Германии и России основной формой народовластия является представительная демократия, что обусловило законодательное закрепление специфического правового статуса политических партий как особых общественных организаций. Специальные законодательные акты закрепляют основные цели учреждения политических партий, устанавливают порядок создания и регистрации политических партий, регулируют их деятельность и взаимоотношения с общественными и государственными институтами. Таким образом, законодательство о политических партиях в данных государствах образует комплексный правовой институт, объединяющий конституционно-правовые, административно-правовые и финансово-правовые нормы;
в) приоритет институтов непосредственной демократии в конституционном строе Швейцарии обусловливает иное место политических партий в политической системе Швейцарии. Они не являются основным представителями интересов субъектов политики, а участвуют в формировании воли народа наряду с экономическими и профессиональными союзами, что обусловливает отсутствие законодательного закрепления особого статуса политических партий;
- анализ развития законодательства о политических партиях в Австрии, Российской Федерации, Федеративной Республике Германии и Швейцарской Конфедерации позволил выявить ряд современных тенденций в правовом регулировании. К ним относятся:
а) законодательное закрепление статуса политических партий как специфического объединения граждан, основной целью учреждения которого является обеспечение формирования и выражения политической воли народа (как народа государства в целом, так и населения субъектов федерации);
б) формализация порядка образования политических партий, в том числе установление требования их государственной регистрации как основания для участия в выборах;
в) усиление государственного контроля за финансированием политических партий и осуществлением ими информационной деятельности, направленной на избирателя;
- сравнительно-правовой анализ законодательства и практической деятельности политических партий позволил диссертанту выявить общую функцию политических партий в Российской Федерации и федеративных государствах Европы – формирование и выражение политической воли и мнений народа по вопросам общественной жизни, посредством участия в выборах, референдумах, общественных, публичных акциях.
Вместе с тем, анализ законодательства Германии и России позволяет выявить также специфические функции политических партий в данных государствах: а) стимулирование участия граждан в политической жизни, б) формирование и воспитание социально-активных граждан, в) подбор и выдвижение кандидатов в органы представительной и исполнительной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации, г) повышение правовой и электоральной грамотности населения;
- на основании исследования законов Австрии, Германии, России и Швейцарии, закрепляющих порядок образования политических партий, диссертант делает вывод о том, что в Австрии, Германии и России действует явочно-регистрационный порядок образования партий, а в Швейцарии - явочный.
При этом, диссертант как положительный опыт рассматривает то обстоятельство, что в Австрии, Германии и Швейцарии государственная регистрация политических партий является условием участия их в выборах как в федеральные органы государственной власти, так и в органы государственной власти субъектов федерации. В России порядок создания партий, несмотря на провозглашенный уведомительный характер, четко регламентирован и содержит широкий набор критериев, которым должна удовлетворять политическая партия на момент своего создания (регистрации) и которые существенно затрудняют возможность образования партии;
- диссертант полагает, что опыт правового регулирования организации и деятельности политических партий в федеративных государствах Европы (Австрии, ФРГ, Швейцарской Конфедерации) может быть актуальным для Российской Федерации. Представляется возможным внести в федеральный закон «О политических партиях» и федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан» изменения, направленные на упрощение порядка регистрации политических партий, в том числе: отмена требования о создании региональных отделений не менее, чем в половине субъектов Российской Федерации, и установлении их минимальных численности. Закрепленные в российском законодательстве условия и порядок регистрации политических партий предоставляют государственным органам чрезмерно широкие возможности вмешательства во внутреннюю деятельность данного вида общественных объединений, что позволяет рассматривать их как один из коррупционных факторов - завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащих ему прав;
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы нормотворческими и правоприменительными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при совершенствовании механизмов защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Основные выводы диссертационного исследования могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право зарубежных стран» и «Конституционное право Российской Федерации»
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Основные теоретические и практические положения и выводы диссертационного исследования были изложены автором на Всероссийской научно-практической конференции "Государство, право, управление - 2008" (Москва, 2008 г.), а также нашли свое отражение в научных публикациях, подготовленных диссертантом по теме исследования.
Структура диссертации обусловлена ее целями и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов, официальных документов и научной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во Введении обосновывается актуальность темы диссертации, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются цели и задачи исследования, его теоретико-методологические основы, научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту, а также теоретическая и практическая значимость диссертации, освещается апробация полученных результатов.
В I главе - «Конституционно-правовое закрепление статуса политических партий в федеративных государствах Европы» - происходит изучение политической партии как разновидности общественного объединения, ее понятия и правовая характеристика. (§ 1); приводится типология политических партий (§2); проводится анализ нормативно-правого регулирования статуса политических партий в ФРГ, Австрии, Швейцарии и России (§3).
С учетом степени научной разработанности данной проблемы рассматриваются существующие подходы к определению понятия статуса политической партии и его правовое значение. В рамках анализа правового положения партий в политической системе общества основополагающее значение имеет определение понятия политической партии, которое позволило бы охарактеризовать данный политический институт и выявить его специфические отличия от всех иных видов общественных объединений.
Следует отметить, что в современной правовой науке, как и в законодательстве разных стран, отсутствует единое общепризнанное определение политической партии. Существующие определения основываются на разных представлениях о предназначении политических партий, их роли в общественно-политической жизни.
Среди множества подходов к определению политической партии в правовой науке, наибольшее распространение получили электоральный, структурный, функциональный, структурно-функциональный, идеологический и классовый подходы.
Анализ конституционно-правовых основ деятельности политических партий показал, что существующие определения политической партии, содержащиеся в законодательных актах разных стран, также включают в себя различные подходы к определению понятия партии. Так, например, законодательством некоторых государств политические партии представляются лишь организациями, предназначенными преимущественно для проведения выборов (Конституция Французской Республики от 4 октября 1958 г.). Функциональный подход к политической партии отражен в Федеральном законе Австрии от 2 июля 1975 г. «О задачах, финансировании и предвыборной агитации политических партий». Структурно-функциональный подход к определению политической партии, содержится в законе Федеративной Республики Германии «О политических партиях» от 01.01.01 г. Понятие политической партии, данное в статье 3 Федерального закона Российской Федерации от 01.01.01 г. «О политических партиях», одновременно содержит электоральный и функциональный подходы к определению политической партии. Классовое определение политической партии, сегодня присутствует в законодательстве социалистических государств (например, в Конституции Республики Куба от 01.01.01 г.).
В диссертации рассмотрена двойственная природа политической партии, ее главные отличительные особенности от всех других общественных организаций, участвующих в политическом процессе, как, например, предпринимательские союзы, лоббистские группы, «группы давления», профессиональные союзы и т. д.
При обобщении существующих подходов к определению политической партии было выявлено универсальное правовое определение политической партии как добровольного объединения граждан, созданного в целях участия в политической жизни общества посредством формирования и выражения политической воли граждан, участия в выборах и представления интересов граждан в законодательных органах государственной власти и органах местного самоуправления.
Диссертантом делается вывод о том, что такие характеристики политической партии, как: участие в осуществлении волеизъявления народа; завоевание и осуществление власти посредством участия в выборах; постоянный характер деятельности; идеологическая ориентация; организационная структура; обеспечение социальной поддержки, выражение интересов граждан - в той или иной мере разделяются большинством ученых и находят свое выражение в законодательстве разных стран, тем самым составляя основу современного понимания сущности этого общественно-политического явления и его правового статуса.
Политические партии играют важную роль в жизни гражданского общества, интересы которого они выражают. Современные демократические государства законодательно провозгласили признание политического многообразия, многопартийности и равенства общественных и политических объединений перед законом. Другими словами, эффективно функционирующая политическая система предполагает наличие многопартийности, существование устойчивых и активно формирующихся политических объединений с различными политическими интересами и целями.
Важную роль в исследовании места политических партий в правовом государстве играет их типология - выявление разновидностей и группирование на их основе политических партий по наиболее характерным и устойчивым чертам и свойствам.
Между тем, целостной общепризнанной типологии политических партий, охватывающей все их основные содержательные признаки, в политической и в правовой науке не существует. Как показывает анализ научной литературы, наличие множества способов типологии партий обуславливается от разнообразных критериев и оснований типологизации, выбираемых исследователями, и от поддерживаемого ими научного подхода.
В научно-правовой литературе существует множество критериев политических партий, позволяющих представить их разнообразную типологию. Все они могут быть использованы для решения различного рода теоретических и практических задач. Однако для анализа особенностей правового положения и особенностей функционирования политических партий в разных странах наиболее ценными представляются подходы, имеющие правовые основания типологизации партий.
В этой связи наиболее важными правовыми основаниями типологии политических партий является деление партий по критерию законности на «легальные» и «нелегальные» и по критерию их официальной регистрации - на «зарегистрированные» и «незарегистрированные».
Указанные различия политических партий имеют существенное значение для определения их правового статуса, позволяют выявить специфику различных стран в законодательном регулировании деятельности, прав, свобод и обязанностей политических партий. Типология партий, основанная на правовых критериях, дает возможность глубже понять подход законодателя в определении функций и места политических партий во всей системе государственных и общественных институтов как на федеральном уровне, так и в субъектах федерации.
Как показывает международный опыт, даже в странах, имеющих устойчивую политико-правовую систему, до сих пор продолжаются дискуссии по поводу положения политических партий, масштабах их участия в политической жизни общества, а также о пределах государственного вмешательства в их функционирование. Одним из ключевых вопросов этой дискуссии, содержащим в себе весь комплекс проблем, касающихся правового закрепления места и роли политических партий в системе государственных и общественных институтов, является определение конституционно-правового статуса политической партии, под которым традиционно подразумевается правовое положение этой организации в политической системе общества.
Правовой статус политических партий определяет правовые основы деятельности партий, их положения в общей системе государственных и общественных институтов. Правовой статус может быть описан через совокупность образующих его элементов. В целом, под правовым статусом политических партий понимается конституционно-правовое явление, включающее в свой состав такие элементы, как правовое определение понятия, места и роли партий в системе государственных и общественных институтов, правовые принципы, права, свободы и обязанности, юридические гарантии их реализации и основания юридической ответственности политических партий.
Следует отметить, что в формах и подходах к правовому регулированию партийной деятельности в законодательстве отдельных стран наблюдается довольно большое разнообразие. Это связано как с особенностями исторического развития, так и с современной спецификой социально-политической жизни этих стран.
Главным правовым источником, отражающим положение политических партий в государстве, является конституция. Наряду с конституцией, правовое положение партий регулируют специальные нормативно-правовые акты, уставливающие правовой статус партий и наделяющие их определенным объемом компетенции, необходимой для их функционирования и взаимодействия с другими институтами. Такими нормативно-правовыми актами в разных странах могут быть: специальные законы о политических партиях или общественных объединениях, избирательное, финансовое, административное законодательство, парламентские регламенты и т. д.
В Германии основу правового регулирования статуса политических партий составляет Основной закон Федеративной Республики Германии от 01.01.01 г., определяющий политические партии как отдельный институт гражданского общества, принимающий активное участие в его политической жизни, обладающий определенным набором прав и обязанностей. Круг отношений, связанных с образованием и деятельностью политических партий в Германии, регламентируется Федеральным законом от 01.01.01 г. «О политических партиях». Закон дает юридическое определение понятия политической партии, устанавливает порядок образования, приостановления и прекращения деятельности партий, детально закрепляет их права и обязанности, основные принципы их организационного строения, формы участия в политической жизни, источники финансирования, правила отчетности. Также законом определяются условия, при которых политические партии в Германии могут быть признаны неконституционными и запрещены.
В Австрии, наряду с Конституцией Австрийской республики от 01.01.01 года, конституционно-правовой статус политических партий определяется Федеральным законом Республики Австрии от 2 июля 1975 г. «О задачах, финансировании и предвыборной агитации политических партий», закрепляющим основные задачи политических партий, их отличительную природу от иных общественных организаций, особенности их финансирования и отчетности, а также Федеральным законом Республики Австрии от 01.01.01 г. «Запрещающим законом», устанавливающим запрет на возникновение национал-социалистических и неофашистских партий и организаций.
В Российской Федерации основной формой правового регулирования статуса политических партий являются Конституция РФ от 01.01.01 года и федеральные законы, в первую очередь это Федеральный закон от 01.01.01 года «О политических партиях», Федеральный закон от 01.01.2001 «Об общественных объединениях», Федеральный закон от 01.01.01 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 01.01.2001 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 01.01.01 года «О выборах Президента Российской Федерации», Федеральный закон РФ от 01.01.01 года «О противодействии экстремистской деятельности».
В Швейцарии отсутствует специальный закон о политических партиях. Правовое положение политических партий в Швейцарии базируется на правовом статусе общественных объединений (союзов) и регулируется соответствующим законодательством. Кроме Конституции от 01.01.01 года, правовой статус политических партий в Швейцарии определяют: положения Гражданского кодекса Швейцарии от 01.01.01 года (Ст. 6ГК), Федеральный закон Швейцарии от 01.01.01 года «О политических правах», а также постановление Федеральной ассамблеи Швейцарии от 01.01.01 года «О регистрации партий». Основным нововведением в определение статуса партий в Швейцарии явилось содержание Статьи 2 Постановления Федеральной ассамблеи Швейцарии от 01.01.01 года «О регистрации партий». Данная статья впервые в швейцарском законодательстве установила отличительные признаки политических партий, отделяющих их от всех иных институтов гражданского общества, а именно: политическими партиями в Швейцарии стали признаваться те организации, в уставе которых отражено, что их деятельность преследует политические цели.
Также в данном параграфе подробно рассматриваются общие правовые принципы, существующие в законодательстве Австрии, Германии, Швейцарии и России, определяющие статус и регулирующие деятельность политических партий.
Во II главе «Механизм реализации статуса политических партий» рассматривается порядок организации и деятельности политических партий (§1), изучается роль политических партий в волеизъявлении народа (§ 2); а также участие политических партий в формировании политической идеологии (§ 3).
В реализации конституционно-правового статуса политических партий значительную роль играет порядок создания, деятельности и ликвидации партий.
Законодательство большинства современных государств регламентирует порядок приобретения политическими партиями легального статуса, а в некоторых - и сам процесс их образования. Регламентация порядка создания политических партий является важным звеном в системе их правового регулирования. В научной литературе выделено три основных порядка приобретения политическими партиями легального статуса: разрешительный, явочный и явочно-регистрационный.
В Швейцарии действует явочный порядок создания политической партии. Гражданский кодекс Швейцарии от 01.01.01 года не требует обязательной регистрации политической партии и относит этот вопрос на усмотрение руководства партии. Согласно Постановлению Федеральной ассамблеи Швейцарии от 01.01.01 г. «О регистрации партий» партия должна пройти уведомительную регистрацию в Федеральной канцелярии Швейцарии только в том случае, если она собирается участвовать в выборах.
В современной Австрийской Республике действует явочно-регистрационный порядок образования политических партий. Для совершения действий, связанных с учреждением политической партии, не требуется получения предварительного разрешения от органов государственной власти. С представлением устава в министерство внутренних дел политическая партия приобретает статус юридического лица
. При этом партии не может быть отказано в регистрации.
Аналогичный порядок образования партии существует в Федеративной Республике Германии. Правление созданной партии обязано представлять руководителю проведения федеральных выборов сведения, касающиеся устава и программы партии, фамилий членов ее правления и земельных организаций с указанием их функций. При этом администрация не вправе отказать политической партии в регистрации.
В Российской Федерации также действует явочно-регистрационный порядок создания партии. При этом процедура регистрации партии имеет детальную регламентацию, а регистрирующие органы наделены полномочиями, позволяющими им отказать в государственной регистрации политической партии. Федеральный закон Российской Федерации от 01.01.01 года N 95-ФЗ «О политических партиях» содержит несколько четких критериев, которым должна удовлетворять политическая партия на момент своего создания (регистрации), несоответствие которым лишает партию возможности быть зарегистрированной и стать полноценным участником политических отношений.
Наличие у политической партии легального статуса не означает, что в дальнейшем ее деятельность не может быть прекращена. В работе подробно рассматривается порядок прекращения деятельности политических партий в Австрии, Германии, Швейцарии и России и две его основные процедуры. Прекращается деятельность политических партий по решению государственных органов или по добровольно принятому ими решению. В диссертации анализируется судебная практика этих стран, касающаяся решений, связанных с ликвидацией политических партий.
Анализ конституционно-правовых основ порядка образования и деятельности политических партий в Австрии, Германии, Швейцарии и России позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, для большинства рассмотренных государств характерна тенденция к расширению правового регулирования отношений, связанных с образованием и деятельностью политических партий. Во-вторых, это регулирование имеет свою специфику по сравнению с регламентацией порядка образования иных общественных объединений. В-третьих, регулирование в той или иной мере процессов образования и деятельности политических партий призвано воспрепятствовать образованию политических партий, организация, цели методы и деятельность которых противоречат принципам демократического правового государства.
Вопрос о роли партий в жизни общества, которое им отводится законодательством, имеет одно из важных значений для понимания статуса политических партий. Раскрытие роли партий и конкретных функций, выполняемых ими, позволяет полнее представить природу и назначение этого политического института в конкретном государстве и политической системе.
Как показало диссертационное исследование, в структуре общественно-политических процессов политические партии выполняют двоякую роль: необходимого элемента политической системы, обеспечивающего воспроизводство политической элиты и организованное участие в выборах, и института политического представительства интересов определенной части общества. Политическая партия выступает как в роли выразителя интересов определенной части общества, так и в роли организации, включенной, в отличие от других общественных объединений (профсоюзов, молодежных организаций, экологических движений и т. д.) в систему властных отношений.
В работе рассматриваются существующие теоретические подходы к роли и функциям политических партий, анализируются функции, которые отводятся партиям законодательством Австрии, Германии, Швейцарии и Российской Федерации.
Анализ нормативно-правовых актов Австрии, Германии, Швейцарии и России показывает, что наряду со всеми остальными функциями, такими, например, как политическое рекрутирование, формирование органов власти, социализация и мобилизация, выработка и реализация политики, к одной из основных функций политических партий законодательство этих стран относит функцию представительства интересов (или электоральную функцию). Содержание этой функции в праве раскрывается как формирование и выражение политической воли и мнений граждан по любым вопросам общественной жизни посредством участия в выборах, референдумах, общественных и публичных акциях.
Диссертантом делается вывод о том, что перечисленные функции, которыми наделяются политические партии законодательством разных стран, в действительности реализуются партиями не всегда и не в полном объеме. О наиболее полной реализации функций, которые присущи политическим партиям в демократическом государстве, и их главной роли - реализации социального представительства, можно говорить только лишь в отношении стран с уже сложившейся социальной структурой и развитыми демократическими традициями. Что касается Российской Федерации, то большинство из рассмотренных функций практически не осуществляется современными российскими партиями. И связано это, с одной стороны, с низкой политической активностью большинства населения страны и разобщенностью граждан. С другой стороны, с внесоциальным политическим образованием большинства партий, присутствующих на современной российской политической арене, лишенных какой-либо устойчивой социальной базы, но обладающих немалым влиянием во властных структурах. И наконец, с отсутствием в России благоприятных правовых условий для возникновения в стране партий, представляющих интересы граждан и обладающих реальной политической силой.
Политические партии выступают одним из институциональных выражений идеологического многообразия в обществе. Партии являются институтом политизации общества, способствующего преобразованию существующих в нем многочисленных интересов в систематизированные программы, политические стратегии и курсы развития. Именно партии позволяют перевести интересы и цели общества и его отдельных групп в общезначимые, государственные курсы, наделяемые властной силой. Благодаря этой функции партии способствуют созданию в обществе условий, когда из ситуации разрозненных интересов и целей оно должно перейти в состояние их консолидации и распространения на все общество в целом.
Законодательством европейских стран нормативно устанавливается, что идеологическая функция партий выражается в формулировании партийной идеологии в программные документы и агитационно-пропагандистской деятельности партий, направленной на формирование волеизъявления граждан.
Роль политических партий в формировании политической идеологии общества, прежде всего, связана с разработкой партийной идеологии и ее пропагандой. Главная задача любой политической партии — достижение государственной власти, поскольку только это позволяет партии реализовать стратегические положения своей программы. Стратегические цели партии являются составной частью той идеологической платформы, которая отражена в партийной программе, состоящей из таких компонентов, как образ будущего, оценка состояния настоящего, средства и методы достижения видимых целей общественного и государственного развития.
В соответствии с принципами идеологического плюрализма и политического многообразия, закрепленными законодательством демократических стран, политические партии вправе развивать и пропагандировать определенную систему взглядов, идей и ценностей, находящих отражение в принимаемых ими программах. Тем самым политические партии принимают активное участие в развитии идеологической системы общества, идеологическом воспитании граждан, распространении среди населения определенных ценностей, формировании общественного мнения, приобщении различных социальных слоев к политической деятельности, формировании у них чувства причастности к государственной политике и происходящим общественным процессам.
В работе проводится анализ нормативно-правовых актов Австрии, Германии, Швейцарии и России, раскрывающих правовые условия развития в этих странах идеологического плюрализма и политического многообразия. Рассматриваются положения, регулирующие программы политических партий и партийную агитационную деятельность.
Исследование показало, что, создавая условия для развития идеологического плюрализма и политического многообразия, большая часть из исследуемых государств, а именно Австрия, Германия и Российская Федерация, создает правовую систему ограничений, препятствующих злоупотреблению этими свободами. Границы, определяющие пределы допустимого идеологического разнообразия, устанавливаются, исходя из характера правовых стандартов, принятых в конкретном государстве.
В Заключении подведены итоги диссертационного исследования, изложены основные теоретические выводы по вопросам, составляющим предмет исследования, даны конкретные практические рекомендации относительно использования зарубежного опыта закрепления правового статуса политических партий при совершенствовании законодательства Российской Федерации о политических партиях.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора.
I. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований:
1. Исмаилов -правовой статус политических партий в Германии, Австрии и Швейцарии: основные тенденции правового регулирования // Научный и общественно – политический журнал «Социология власти». 2009. № 3. С. 131-138. 0,5 п. л.
2. Исмаилов основы эффективного взаимодействия политических партий, государственной власти и общества // Научный и общественно – политический журнал «Социология власти». 2009. № 6. С. 194-198.
II. Статьи, опубликованные в других научных изданиях:
3. Исмаилов конституционно-правовой анализ развития федеративной демократии России и Швейцарии // Российская государственность в начале XXI века: тенденции, проблемы, перспективы: Материалы Всероссийской научно-практической конференции "Государство, право, управление - 2008", Часть II. М., 2008. С. 12-20. 0,5 п. л.
4. Исмаилов партия как разновидность общественного объединения, ее понятие и правовая характеристика правового статуса // Государственное управление и право Выпуск VII. / Под общ. ред. . М., 2008. С. 49-57. 0,6 п. л.
5. Исмаилов основания типологии политических партий // Россия: ключевые проблемы и решения, Часть 1. М., 2009. С. 163-1,8 п. л.
6. Исмаилов реализации правового статуса политических партий в федеративных государствах Европы // Государственное управление и право, Выпуск IX. / Под общ. ред. . М., 2009. C. 84-96, 0,8 п. л.
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Тема диссертационного исследования
«Конституционно-правовой статус политических партий
в федеративных государствах Европы»
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор
Изготовление оригинала макета:
Подписано в печать _________ Тираж ________ экз.
Усл. п. л. ______
Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»
Отпечатано в ОМПТ РАГС. Заказ №________
Москва, пр-т Вернадского, 84
[1] Послание Федеральному Собранию Российской Федерации от 01.01.01 года, Российская газета 2009, 13 ноября
