Субъективный права в публичной сфере

На правах рукописи

ФЕДОСЕНКО Виктор Александрович

СУБЪЕКТИВНЫЕ ПРАВА В ПУБЛИЧНОЙ СФЕРЕ

Специальность 12.00.01 – теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва – 2007

Работа выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель - член-корреспондент РАН, доктор юридических наук, профессор .

Официальные оппоненты: - доктор юридических наук

Тагиев Алескер Солтан – оглы;

кандидат юридических наук

.

Ведущая организация – Белгородский государственный университет, кафедра теории и истории государства и права.

Защита состоится 6 декабря 2007 г., в 14-00 часов на заседании диссертационного Совета Д-502.006.10 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации г. Москва, пр-т Вернадского, д. 84, ауд. 2297.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также на сайте РАГС при Президенте РФ.

Автореферат разослан ___ октября 2007 г.

Ученый секретарь

диссертационного Совета

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ.

Актуальность темы диссертационного исследования. Современная правовая наука не однозначно трактует разделение субъективного права на публичное и частное. Это является одной из причин отсутствия сформированной концепции субъективных публичных прав, необходимость которой ощущается в последние годы особенно остро в связи с проводимой в России реформой государственной службы, в которой можно выделить три этапа. Первый – оптимизация структуры и функций федеральных органов исполнительной власти. Второй – реформирование государственной службы. Третий – упорядочивание процедур деятельности органов исполнительной власти. В соответствии с ними идет нормативное обеспечение реформы. Приняты Федеральные законы от 01.01.01 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации», которые позволяют по-новому осветить отдельные вопросы, связанные с темой данного исследования. В частности, это касается особой категории функциональных прав (непосредственно сопряженных с особым статусом) лиц, замещающих государственные должности, государственные должности государственной службы, муниципальные должности, должности муниципальной службы и представляющие собой обусловленные особой функциональностью публично-правового должностного статуса субъекта права его правопритязания по отношению к государству и муниципальному образованию. В связи с проводимой в России административной реформой, эта категория субъективных публичных прав представляет в настоящее время значительный интерес и является актуальной.

Реформа государственной службы – это один из этапов проводимой административной реформы. Становление качественно нового института государственной гражданской службы происходит в условиях, когда идет интенсивный пересмотр многих существовавших ранее представлений о сущности государственной службы, о ее организационно-правовом оформлении, практическом осуществлении. О продвижении реформы государственной службы можно судить по ее реальному нормативному обеспечению.

В связи с этим, необходимо основательно проработать категорию «субъективные публичные права» и четко сформулировать концепцию субъективных публичных прав, определяя их сущность и структуру.

В отношении субъективных публичных прав государственных гражданских служащих России выступают различного характера проблемы, например, отсутствие нормативно закрепленных механизмов реализации, проблема бюджетного обеспечения.

Эти вопросы открывают перспективы для выбора актуальной тематики научно-исследовательских работ. Но, до сих пор, усилия представителей различных отраслей юридической науки не скоординированы должным образом. Отсюда, теоретические исследования не обеспечивают практических потребностей: при подготовке соответствующих правовых решений учитывается мнение узкого круга специалистов одной научно-правовой отрасли.

Концептуальные проблемы правового регулирования государственной службы, в том числе, затрагивающие субъективные публичные права государственных служащих, на данном этапе не вполне решены. Ключевые федеральные законы – о правоохранительной службе, о военной службе, о медицинском страховании государственных служащих, о государственном пенсионном обеспечении граждан, проходивших государственную службу, и членов их семей, необходимые для реализации федеральных законов от 01.01.01 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 01.01.01 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации», до сих пор не приняты.

Отсутствуют постановления Правительства Российской Федерации, касающиеся: получения федеральными государственными гражданскими служащими субсидий на приобретение жилья; порядка и условий размещения заказов на профессиональную подготовку; повышения квалификации и стажировки федеральных государственных гражданских служащих; порядка исчисления стажа государственной гражданской службы и зачета в него иных периодов замещения должностей.

Ввиду отсутствия некоторых конкретизирующих положений, отдельные общие нормы базовых законов, регламентирующие субъективные публичные права государственных служащих, еще не стали нормами прямого действия, что препятствует становлению института государственной гражданской службы, приводит к невозможности обеспечить комплексный подход к ее реформированию.

В этой связи субъективные публичные права, как целостная система, требуют научного осмысления, как в контексте юридических теорий, так и на уровне эффективных способов правового регулирования. Необходимо четко сформулировать концепцию субъективных публичных прав, определить их сущность и структуру.

Состояние и степень научной разработанности проблемы. Изучение современных проблем субъективных прав в публичной сфере опирается на теоретическую базу, созданную отечественными и зарубежными научными подходами к исследованию проблематики субъективных прав.

Учению о субъектах права и субъективных правах посвящены труды таких отечественных дореволюционных авторов, как , , .

В дореволюционный период исследованию субъективных публичных прав посвятили свои исследования отечественные ученые - , , .

Из зарубежных ученых дореволюционного периода внесли существенный вклад в проблематику субъективных публичных прав: Б. Виндшайд, , Р. Демог, Г. Дернбург, Л. Дюги, Г. Еллинек, Р. Йеринг, И. Колер, К. Лемайер, Д. Майорана, Г. Мейер, О. Мейер, Ф. Регельсбергер, С. Романо, Й. Ульбрих.

В XX – начале XXI века в сфере исследования субъектов права и субъективных прав можно выделить работы отечественных ученых – , , , , , и других.

Особенности правового статуса отдельных видов субъектов публичного права нашли отражение в трудах ученых – отраслевиков: , , , , и других.

Из зарубежных ученых в настоящее время проблематике субъективных прав посвятили свои труды М. Шмидт-Пройз, Б. Пасеманн, М. Хенрикс, В. Хенке, М. Эйзеле и другие.

Источниковедческую основу исследования составляют Конституция РФ 1993 года, Федеральные конституционные законы ( от 01.01.01 г. «О Правительстве Российской Федерации», от 01.01.01 г. «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»), Федеральные законы ( от 01.01.01 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации», от 01.01.01 г. «О системе государственной службы Российской Федерации», от 01.01.01 г. «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» и другие), Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, акты судебной практики (постановления Конституционного Суда РФ, определения Верховного Суда РФ).

Теоретической основой исследования являются фундаментальные положения общей теории права и государства, содержащиеся в научных трудах , , , , , , , и других.

Цель исследования: на основе анализа субъективных публичных прав разработать концепцию субъективных публичных прав, адекватную сложившимся к настоящему времени общественным отношениям, позволяющую провести классификацию субъективных публичных прав.

Основные задачи исследования:

- конкретизировать понятие, выделить основания классификации и виды субъективных прав в публичной сфере;

- проанализировать взаимодействие субъективных прав и юридических обязанностей
в сфере публичных правоотношений;

- рассмотреть зарождение субъективных публичных прав в составе правового статуса;

- проанализировать реализацию субъективных публичных прав в составе правоотношения;

- исследовать систему субъективных публичных прав государственных гражданских служащих России;

- подвергнуть анализу условия и гарантии субъективных публичных прав государственных гражданских служащих;

- определить тенденции дальнейшего развития системы субъективных публичных прав российских государственных служащих.

Объект исследования представляют общественные отношения, складывающиеся в публичной сфере.

Предмет исследования представляет собой публично-правовые нормы, правовые категории, а также модель самого субъективного права в публичной сфере.

Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания: анализ, синтез, индукция, дедукция, с помощью которых удалось конкретизировать концепцию субъективных публичных прав. С помощью частноправовых методов – формально-юридического и сравнительно-правового – удалось проанализировать субъективные публичные права государственных гражданских служащих России. Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам теории права и государства, но и к вопросам конституционного, административного, трудового права России.

Научная новизна исследования заключается в том, что в нем комплексно исследована природа субъективных публичных прав, с построением концепции субъективных публичных прав, в современной российской юриспруденции. Помимо теоретического исследования, детальному анализу подвергнуты субъективные публичные права государственных гражданских служащих России, закрепленные в Федеральном законе от 01.01.01 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации», предложены классификации этих прав.

На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:

- диссертантом уточнено определение категории «субъективные публичные права», под которым понимается предоставленная субъекту права, (в том числе лицу с особым статусом - замещающему государственную, муниципальную должность или служащему) в целях удовлетворения его законного интереса, меры возможного поведения в конкретном публичном правоотношении, которая состоит в возможности совершения определенных действий самим управомоченным лицом и в возможности управомоченного лица требовать определенного поведения от любых обязанных физических и юридических лиц, государственных и муниципальных органов.

Предложено выделить особую группу субъективных публичных прав, связанную со специальным статусом носителя права – статусные права. По мнению диссертанта, это особая категория функциональных прав (непосредственно сопряженных с особым статусом) лиц, замещающих государственные должности, государственные должности государственной службы, муниципальные должности, должности муниципальной службы и представляющие собой обусловленные особой функциональностью публично-правового должностного статуса субъекта правопритязания лица по отношению к государству и муниципальному образованию.

- для анализа природы субъективных публичных прав, определения особенностей их носителей, диссертантом предложена также классификация статусных субъективных публичных прав по следующим основаниям:

- по субъектному составу (субъективные публичные права лиц, замещающих государственные должности, муниципальные должности, государственные должности государственной гражданской службы, государственные должности государственной негражданской службы (военнослужащие: сотрудники МО РФ, МВД РФ, ФСБ РФ и т. д.), муниципальные должности и должности муниципальной службы);

- по предмету регулирования (субъективные публичные служебные и социальные права).

- автором диссертации установлено, что существование и реализация субъективных публичных прав возможна лишь в составе конкретного правоотношения, в связи с чем, понятием «субъективное право» предлагается именовать лишь права, реализуемые в составе конкретного правоотношения, участником которого является индивид, а права, входящие в состав правового статуса индивида - понятием «абстрактная правовая возможность».

- в диссертации предложена структура правового статуса субъекта публичного права, обремененного особым функциональным статусом (например, государственного гражданского служащего), который составляют: обязанности выполнять полномочия по должности; обязанности, связанные со статусом субъекта; статусные права; гарантии; обязанности в виде ограничений и запретов. Такая структура правового статуса обусловлена особым функциональным характером статуса, который оказывает соответствующее воздействие на структуру правового статуса.

- диссертантом определена сущность субъективной публичной обязанности, под которой понимается обеспеченная законом мера должного поведения, которой обязанный субъект следует в соответствии с требованиями и в целях удовлетворения признаваемых законом интересов управомоченного субъекта. В роли обязанного субъекта выступают субъекты публичного права. В роли управомоченного субъекта - лица со специальным статусом - замещающие государственные, муниципальные должности, а также государственные и муниципальные служащие.

- автором предложена классификация субъективных прав по комбинации интересов, позволяющая определить роль и влияние интереса при формировании субъективных публичных прав. Предлагается выделять: права, в основе которых лежат индивидуальные (частные) интересы (например, право владения); права, в основе которых лежат как индивидуальные (частные), так и общественные (публичные) интересы (например, право избирать и быть избранным); права, в основе которых лежат общественные (публичные) интересы (например, право на должностной рост на конкурсной основе).

- диссертантом проведен анализ нормативного регулирования субъективных публичных прав государственных гражданских служащих России и их гарантий. Благодаря этому, удалось установить, что в настоящее время в России не сформированы надлежащим образом механизмы реализации субъективных публичных прав и гарантий государственных гражданских служащих. Автором выявлены перспективы дальнейшего развития системы субъективных публичных прав российских государственных служащих. Установлено, что настоящее время развитию субъективных публичных прав государственных гражданских служащих не уделяется должного внимания со стороны субъектов правотворчества, а многие нормативные акты, к которым отсылает действующее законодательство о государственной гражданской службе, еще предстоит разработать и принять.

Практическая значимость заключается в разработке ключевых направлений дальнейшего развития системы субъективных публичных прав государственных гражданских служащих России; в анализе сложившейся практики, обосновании необходимых и достаточных условий, способствующих дальнейшему развитию системы субъективных публичных прав российских государственных служащих.

Сформулированные в работе выводы позволяют объяснить содержание субъективного публичного права, выявить видовую принадлежность субъективного права на основании характерных черт его структуры и могут быть использованы при преподавании курса «Теория права и государства». Выводы диссертанта, касающиеся несовершенства нормативно-правовой разработки отдельных вопросов, могут быть использованы в нормотворческой деятельности.

Апробация полученных результатов. Диссертация обсуждена и одобрена на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Основные выводы и положения диссертации нашли отражение в научных публикациях автора и в выступлениях на научно-практических конференциях, в том числе за рубежом.

Структура исследования обусловлена его целями и задачами и состоит из введения, трех глав и семи параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ.

Во Введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, указана методологическая основа, определены цели, задачи, предмет и объект исследования, показана научная, практическая значимость исследования, степень разработанности проблемы, сформулированы положения, обладающие новизной и выносимые на защиту.

Первая глава исследования «Субъект и субъективные права в российском публичном праве» посвящена исследованиям понятия и видов субъективных прав в публичной сфере (§ 1.1.), анализу соотношения субъективных прав и юридических обязанностей в сфере публичных правоотношений (§ 1.2.).

По мнению диссертанта, к субъективным правам вообще, и к субъективным публичным, в частности, можно относить лишь те конкретно определенные права субъекта права, которые реализуются в рамках правоотношения с учетом его предмета и иных конкретных условий. Речь идет о правах, которые он может действительно реализовать, которыми субъект права обладает, будучи субъектом конкретного правоотношения. Правоотношения же, могут возникать и в связи со статусом субъекта, который может быть как общим, так и специальным. Правовые нормы, определяя пределы общего статуса, формируют и некоторые специальные статусы, устанавливая адресацию отдельных норм и прав не личности в целом, а носителю определенных публичных качеств, функций, полномочий: например, государственного служащего, судьи, депутата и прочих. С этим статусом связаны их определенные субъективные права, которые, по мнению диссертанта, не следует путать с полномочиями. Таким образом, можно говорить о существовании как минимум двух видов субъективных публичных прав: обусловленных общим правовым статусом субъективных публичных прав индивидов (например, политические права) и обусловленных специальным правовым статусом субъективных публичных прав лиц, замещающих государственные, муниципальные должности и должности государственной и муниципальной службы.

В состав правового статуса любого лица входят различные права. Но они еще не являются субъективными правами, хотя потенциально могут ими быть, но не обязательно будут (например, все права, которые зафиксированы в Конституции Российской Федерации – это еще не субъективные права). Права, составляющие правовой статус лица, диссертант предлагает именовать абстрактными правовыми возможностями. Эти возможности включают в себя множество составляющих: физическую, психологическую, социально – идеологическую, этическую и другие. Физическая составляющая означает возможность субъекта физически осуществить то или иное право. Психическая – хочет субъект или нет реализовать то или иное право, есть ли у него на это желание. Этическая - ставит реализацию права в зависимость от этических установок субъекта, а социально – идеологическая – от социальной среды к которой принадлежит субъект и идеологии, которой он придерживается. Но, для реализации того или иного права мало обладать всеми этими возможностями. Здесь необходимо наличие юридических фактов, наполняющих соками жизни те или иные права, а также условия, создающие сами права. Этими условиями являются фактор личностный и фактор государственный, где, с одной стороны, выступают возможности субъекта права, а с другой – административное разрешение.

Субъективное право, по мнению диссертанта, представляет собой то право, которым лицо обладает, будучи участником конкретного правоотношения. То есть, непременной чертой всякого субъективного права является его существование в виде элемента конкретного правоотношения. В иной форме субъективные права, по мнению диссертанта, существовать не могут. Эти права принадлежат конкретному лицу, четко и конкретно определены, сама сущность правообладания неразрывно связана с личностью и отдельные черты личности воздействуют на субъективные права. Права лица, поступающего на государственную службу и претендующего на определенную должность, складываются из правомочий, закрепленных в общей форме в законодательстве. Эти права становятся субъективными правами при реализации их в составе правоотношения: конкретное лицо подает заявление и необходимые документы, уполномоченное лицо данные документы рассматривает. Таким образом, между ними складывается правоотношение, где с одной стороны выступает управомоченное лицо, а с другой – обязанное. Но и в этом же правоотношении их роли могут меняться.

Понятием правового статуса в теории права охватываются: права, свободы, законные интересы, обязанности, гарантии. Но, данная схема попросту не приемлема в отношении правового статуса субъектов публичного права, наделенных особым функциональным статусом. Здесь правовой статус, по мнению диссертанта, будет представлен следующим образом: обязанности выполнять полномочия по должности, обязанности, связанные со статусом субъекта, статусные права, гарантии, обязанности в виде ограничений и запретов. Данная структура обусловлена именно природой особого функционального статуса субъекта права.

В нормативных актах имеется перечень особых функциональных прав, проистекающих из статуса лица, замещающего государственную должность или должность службы, то есть таких прав, которые неразрывно связаны, проистекают из его правового статуса. Статус здесь имеет исключительно функциональный характер. Данную группу прав можно именовать субъективными публичными правами. Примеров здесь можно привести множество. Например, право на должностной рост на конкурсной основе, на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку (ст. 14 Федерального закона от 01.01.01 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

Данные права неотделимы от специального публично-правового статуса субъектов публичного права, не предназначены конкретному лицу, как таковому. Право пользования ими распространяется на весь период занятия определенной должности и прекращается с ее оставлением. Определенные блага, как, например, право на государственное пенсионное обеспечение (ст. 14 Федерального закона от 01.01.01 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), остаются за лицом и после оставления должности при выходе на пенсию.

Огромное влияние на формирование субъективного публичного права, по мнению диссертанта, оказывает интерес. Субъективное публичное право является своеобразным средоточием интересов. Если рассматривать интерес как общесоциологическую категорию, то в нем можно выделить социальную и психологическую составляющую. В первом случае мы видим понятие, характеризующее и означающее что-то важное, нужное, значимое для кого-либо. Во втором – внутреннее эмоциональное выражение отношения субъекта к объекту, акцентирование внимания на нем. Интересы объективно обусловлены, формируются на основе и под влиянием потребностей развития общества, определяются положением индивида в системе социальных отношений. Отсюда видна некая двойственность интереса: будучи объективным по источнику, от субъективен по носителю, которым является индивид. Интерес отражается в сознании людей, так как без осознания, невозможно его отстоять.

С точки зрения реализации субъективных прав можно предложить их классификацию по комбинации интересов, с помощью которой можно проиллюстрировать роль интереса при формировании субъективных публичных прав.

В частном праве ведущим элементом выступают индивидуальные интересы лица. Для реализации субъективных прав в частной сфере достаточно того, чтобы государство или муниципальное обрезование не препятствовали реализации этих прав. К этой категории относится подавляющее большинство субъективных прав, таких, например, как право владения, различного рода обязательственные права.

Существует также категория прав, присущих и частной, и публичной сфере, точнее сказать, формирующаяся как из личных, так и из общественных интересов. Здесь можно говорить о рождении субъективных прав совсем иного типа. Наиболее ярким примером данной категории могут служить права, относящиеся к сфере организации и проведения выборов, например, право избирать. Основополагающим, в данном случае, может быть как личный, так и публичный интерес.

Третьей категорией выступают права, в которых основополагающим выступает публичный интерес. Личные интересы его как бы поддерживают. Наиболее ярко эти права проявляют себя в отношении служащих разного рода: государственных и муниципальных, военных, гражданских и правоохранительных органов. Государственным служащим, например, является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета субъекта Российской Федерации. И когда встает вопрос о том, как же формируется, в данном случае, субъективный интерес, можно говорить об особого рода правах – правах функциональных. Они проистекают из должностного (служебного) статуса лица, который имеет функциональный характер. Служащему даны эти права, которые при их реализации и становятся субъективными публичными правами. К данной категории можно отнести, например, право на должностной рост на конкурсной основе; право на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку; право на государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своих семей, а также принадлежащего им имущества; право на медицинское страхование, на защиту сведений о гражданских служащих (ст. 14 Федерального закона от 01.01.01 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

Во второй главе - «Субъективные публичные права: формирование и реализация» - диссертантом рассмотрены субъективные публичные права в составе правового статуса (§ 2.1.), исследована реализация субъективных публичных прав в составе правоотношения (§ 2.2.).

Совокупность прав, свобод и обязанностей, установленная или санкционированная законодательством государства, составляет правовой статус субъекта, являющийся, по мнению диссертанта, центром нормативного выражения основных начал взаимодействия между государством и личностью.

Диссертантом рассматривается содержание, структура, юридическая конструкция правового статуса. Первым элементом, по мнению диссертанта, выступают права субъекта права – юридически гарантированные, формально-определенные возможности пользоваться установленными законодательством социальными благами, мера возможного поведения. Права, как и свободы и обязанности, являются частью объективного права, определенной разновидностью норм права, лежащих в рамках системы действующего законодательства и, в то же время, это, при реализации их в конкретном правоотношении, – субъективные права, так как они принадлежат индивиду как субъекту права. Субъективные права – это конкретные возможности, правомочия, возникающие у индивида на основе норм объективного права. Они возникают из абстрактных правовых возможностей, существующих в составе правового статуса, установленных или санкционированных государством, которые реализуются под воздействием определенных юридических фактов в конкретном правоотношении.

Определенные идеологические и материальные предпосылки, выступающие необходимыми условиями реализации этих прав, опосредуют нормативное установление государством прав индивида. Но, по мнению диссертанта, зачастую можно наблюдать отсутствие соответствия между правами, как определенным долженствованием, и фактическими условиями их практической реализации. Как результат – существование прав только на бумаге, в виде пустых деклараций и, разумеется, без рождения субъективного права. Абстрактная правовая возможность – как разновидность социальной возможности – не гарантирует фактическую возможность воспользоваться предусмотренными ею социальными благами.

Субъективные права не являются односторонним проявлением воли управомоченного субъекта. Реализация субъективных прав предполагает выполнение корреспондирующих им обязанностей, возникающих в связи с предоставлением прав у государства и иных субъектов права. И это выполнение обязанностей может быть выражено как в активной (обязанность совершить определенные действия), так и в пассивной формах (обязанность воздержаться от определенных действий).

Возникающие вследствие предоставления прав и свобод своим гражданам обязанности государства, выражаются в зафиксированных в нормативных правовых актах разнообразных гарантиях. Под этими гарантиями следует понимать такие условия, возможности, которые государство должно создать и предоставить гражданам для практической реализации их прав и свобод.

Для практической реализации субъективных прав, свобод и законных интересов необходимо проявление активности, направленной на их реализацию, со стороны субъектов права, ими наделенных.

Субъективные юридические обязанности – это вид и мера должного поведения субъектов, это установленные или санкционированные и гарантированные государством требования к поведению человека. Надлежащее исполнение субъектом права своих субъективных обязанностей является обязательным условием и гарантией реализации прав, свобод и законных интересов других субъектов права, обеспечивает интересы общества и государства.

Принимая во внимание вышеизложенное, можно обнаружить и наличие особого правового статуса у лиц, замещающих государственные должности, должности государственной и муниципальной службы. Выполняя возложенные на них государством функции и задачи, эти лица осуществляют свои должностные полномочия, замещая государственные должности, государственные должности государственной службы, муниципальные должности, должности муниципальной службы. Это особая социальная группа, состоящая из индивидуальных субъектов права, являющихся физическими лицами, осуществляющая на возмездных началах отдельные социально необходимые функции и выполняющая задачи разнообразных государственных органов. При этом, они действуют и как управомоченные, и как обязанные субъекты одновременно, осуществляя соответствующие полномочия по должности. Но эти их действия не предполагают использование формы субъективного права, хотя бы даже потому, что само по себе полномочие, будучи и правом и одновременно обязанностью должностного лица, требует в некоторых существенных аспектах (исполнение, контроль, ответственность) прежде всего обязательных действий от лица, замещающего ту или иную должность.

Субъективными публичными статусными правами пользуются лица, наделенные особым публично-правовым статусом – муниципального служащего, депутата федерального или регионального представительного органа, государственного гражданского служащего, судьи районного суда и т. д. У каждого депутата есть полномочия, и есть права, вытекающие из статуса депутата; у государственного гражданского служащего имеются должностные обязанности по исполнению полномочий, а также права, относящиеся к статусу государственного гражданского служащего. Эти права носят исключительно функциональный характер. Они, вместе с обязанностями и гарантиями государственного гражданского служащего, образуют его правовой статус.

В основе любого функционального права, по мнению диссертанта, лежит, прежде всего, публичный интерес: оно, это право, должно быть оправдано в качестве справедливого и целесообразного с публичной точки зрения. На первый план выступает публичная легитимация этих и всех других элементов правового статуса лиц, вовлеченных в сферу публично-правовой деятельности. Но функциональное право может стать субъективным правом лица, обладающего определенным статусом, лишь в силу его личной заинтересованности, вследствие проявленной им активности собственной воли. Необходимо наличие не только воли, но и волеизъявления, совершения определенных действий субъектами права, для того, чтобы эти права преобразовались именно в субъективные права. Отличительными признаками функционального права или субъективного публичного права выступают, по мнению диссертанта, следующие: они адресуются не лицу как таковому, а связываются с определенным публично-правовым статусом, связанным с выполнением определенных функций (депутата, судьи, государственного служащего и т. д.); критерием эффективности и легитимационной основой субъективного публичного статусного права является степень реализации публичного интереса; пользование статусными правами ограничено во времени, оно прекращается вместе с утратой статуса, после чего лицо может пользоваться лишь отдельными статусными правами, например, пенсионными, если это прямо закреплено законом.

Поступая на государственную службу, индивид автоматически добровольно соглашается с некоторыми ограничениями его прав, свобод, законных интересов, в том числе и конституционных. Это основа, базис на котором основывается вся система государственной службы в России и большинстве других стран.

Публичное право рассматривает публичное правоотношение как отношение между определенными субъектами, установленное в связи с определенным объектом, по поводу которого у его участников возникают определенные правомочия и обязанности. Субъекты и объект, правомочие и обязанность – это основные элементы публичного правоотношения, анализ которых представляет собой ни что иное, как анализ самого публичного правоотношения.

Правовое отношение невозможно отделить от людей, их интересов, намерений. Сам факт возникновения правоотношения, результативность и качество последнего, достаточно часто в решающей степени обусловлено поведением его сторон – индивидов, преследующих определенные цели и стимулируемых определенными потребностями. Правоотношение возникает лишь в процессе действительного взаимодействия, обоюдного содействия сторон, и его возникновение зависит от поведения и воли последних. Основываясь на этом, диссертант приходит к выводу, что правоотношение всегда является продуктом, результатом взаимодействия его сторон, которые определяют качество взаимодействия в рамках самого отношения и его результативность. Естественно, вышесказанное не является единственным условием возникновения и реализации правоотношений, но, все же, вышеприведенные признаки являются существенными, и без их наличия невозможно возникновение правоотношений. Диссертант отмечает, что данный вид общественных отношений устанавливается между самостоятельными и равными с точки зрения закона сторонами. И равенство это представляется как наличие у каждой из сторон прав и обязанностей, а не разнополярного нахождения прав у одной стороны, а обязанностей – у другой. Каждая из сторон обладает возможностью вернуть в установленное законом или соглашением русло иную сторону, вышедшую из него. Факт установления юридического равенства предполагает то, что сам факт его установления в одинаковой степени зависит от сторон и каждая из них имеет полное право, как вступить, так и отказаться от вступления в правоотношение.

Признавая субъективное публичное статусное право за управомоченным субъектом, государство или муниципальное образование исходит из характера действий управомоченного лица и из характера защищаемого им интереса, причем правовую защиту получает лишь такой интерес, который соответствует, совпадает с интересами государства или, хотя бы, не противоречит им. Для управомоченного субъекта основной смысл признаваемого за ним субъективного права сосредотачивается не только в обеспечиваемом юридически поведении обязанных субъектов, но и, в основном, в том интересе, для удовлетворения которого необходимо поведение обязанных лиц. В случае прекращения существования интереса в составе субъективного статусного права, последнее становится бессодержательным с точки зрения его носителя. Принадлежность понятия «субъективное право» к разряду общественных категорий, объясняется тем, что в индивидуальном интересе, проявляющем в себе определенный общественный интерес, заключается сущность субъективного права. Отсюда диссертант делает вывод о том, что содержание субъективного права не сводится лишь только к обеспечению надлежащего поведения обязанных лиц и возможности совершения определенных действий управомоченными лицами, но и к интересу, удовлетворение которого обусловлено его осуществлением.

При обращении к государству в роли управомоченного субъекта выступает само государство. Но данная норма может уполномочивать (как непосредственно, так и в связи с наступлением определенных обстоятельств) и физических и юридических лиц, которые, в такой ситуации, будут выступать в роли управомоченных субъектов права. Вот здесь мы и можем наблюдать рождение субъективного права. Поведение обязанных субъектов регламентируется, в данном случае, уже не одним только объективным правом, нормы которого подкреплены силой государства, но и посредством субъективного права, осуществление которого обеспечивают сила государства и объективные правовые нормы, которым данные нормы устанавливаются или санкционируются. Отсюда диссертант делает вывод о том, что субъективное право представляет собой средство регулирования поведения людей, осуществляемого нормами объективного права.

При непосредственном регулировании государством поведения граждан, посредством норм объективного права, прямым возложением на них установленных нормами права обязанностей, они, эти обязанности, должны быть выполнены непосредственно перед государством, которое, будучи гарантом соблюдения правовых норм, требует от индивида исполнения возложенных на него обязанностей. При регулировании же общественных отношений посредством субъективных прав, право требования надлежащего поведения от обязанных лиц принадлежит, в первую очередь, не государству непосредственно, а субъектам, наделенным субъективными правами. Государство здесь не предъявляет непосредственных требований к обязанным субъектам, а обеспечивает реализацию требований управомоченных субъектов. Для управомоченного субъекта предоставление ему субъективных прав имеет значение, так как оно обеспечивает надлежащее поведение других лиц. Для государства наделение правами различных субъектов имеет значение, так как оно обеспечивает установленное государством, надлежащее поведение обязанных лиц. Отсюда, диссертант делает вывод, что субъективное право представляет собой и юридическое средство обеспечения необходимого управомоченному и признанному государством в качестве обязательного поведения других субъектов правоотношения.

Вне публичного правоотношения субъективные публичные права существовать не могут. Они возникают в том месте и в то время, где и когда посредством юридического факта возникает правоотношение. Это проистекает из того, что юридические возможности, имеющиеся у субъекта права как разнообразие вариантов поведения, установленных нормами объективного права, могут быть реализованы лишь в случае осуществления одного из выбранных управомоченным субъектом права варианта, обеспеченного указанием на необходимое поведение обязанных субъектов.

В главе третьей, «Субъективные публичные права государственных гражданских служащих (российский опыт)», проанализирована система субъективных публичных прав государственных гражданских служащих России (§ 3.1.), выявлены условия и гарантии субъективных публичных прав государственных гражданских служащих, проведен анализ практики (§ 3.2.), исследовано дальнейшее развитие системы субъективных публичных прав российских государственных служащих (§ 3.3.).

Статья 14 Федерального закона от 01.01.2001 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» - «Основные права гражданского служащего» - содержит следующий комплекс прав государственных гражданских служащих:

- право на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

- право на ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими их права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста;

- право на отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

- право на оплату труда и другие выплаты в соответствии с законодательством Российской Федерации и со служебным контрактом;

- право на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа;

- право на доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений;

- право на доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации;

- право на ознакомление с отзывами о их профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу их письменных объяснений и других документов и материалов;

- право на защиту сведений о гражданских служащих;

- право на должностной рост на конкурсной основе;

- право на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

- право на членство в профессиональном союзе;

- право на рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- право на проведение по их заявлениям служебной проверки
;

- право на защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения;

- право на медицинское страхование в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- право на государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своих семей, а также принадлежащего им имущества;

- право на государственное пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- право на выполнение иной оплачиваемой работы, с предварительным уведомлением представителя нанимателя, если это не повлечет за собой конфликт интересов.

Глава 11 Федерального закона от 01.01.2001 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» - «Государственные гарантии на гражданской службе» содержит статьи 52 «Основные государственные гарантии гражданских служащих» и 53 «Дополнительные государственные гарантии гражданских служащих». Статья 52 Федерального закона от 01.01.2001 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» - «Основные государственные гарантии гражданских служащих» устанавливает, что для обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и в порядке компенсации ограничений, установленных законодательством, гражданским служащим гарантируются:

- равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей гражданской службы;

- право гражданского служащего на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;

- условия прохождения гражданской службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом;

- отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных и нерабочих праздничных дней, ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

- медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет;

- обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения медицинского обследования в специализированном учреждении здравоохранения;

- выплаты по обязательному государственному страхованию;

- возмещение расходов, связанных со служебными командировками;

- возмещение расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе государственного гражданского служащего в другой государственный орган;

- защита государственного гражданского служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей;

- государственное пенсионное обеспечение.

В случае освобождения гражданского служащего от замещаемой должности в связи с избранием или назначением на государственную должность, избранием на выборную должность в органе местного самоуправления, избранием (делегированием) на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе, условия пенсионного обеспечения данного гражданского служащего устанавливаются по его выбору. Гражданским служащим федеральными законами могут предоставляться и иные государственные гарантии.

Статья 53 «Дополнительные государственные гарантии гражданских служащих» вносит некоторую конкретизацию в последний пункт рассмотренной выше статьи. Она устанавливает, что гражданским служащим при определенных условиях, предусмотренных законодательством, может предоставляться право на:

- профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку с сохранением на этот период замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания;

- транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категории и группы замещаемой должности гражданской службы, а также компенсация за использование личного транспорта в служебных целях и возмещение расходов, связанных с его использованием, в случаях и порядке, установленных законодательством;

- замещение иной должности гражданской службы при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы;

- единовременную субсидию на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы;

- иные государственные гарантии.

Проанализированная система субъективных публичных прав государственных гражданских служащих и их гарантий понемногу приобретает черты, необходимые в современных условиях, но в то же время, не лишена определенных недостатков, ведущим из которых является отсылочный характер многих норм, отсутствие конкретизации и детализации провозглашаемых прав, механизмов их реализации. Многие нормативные акты, к которым отсылает законодательство, до сих пор не приняты и время их принятия не известно, что наносит удар по государственным служащим и престижу самой государственной гражданской службы. Это порождает такие явления как коррупцию, чрезмерную бюрократизацию и волокиту в рядах государственных гражданских служащих, ликвидирует инициативу и творческий подход. В связи с тем, что негосударственный сектор, зачастую, предлагает гражданам намного более комфортные условия для трудовой деятельности, начиная с достаточно высокого уровня заработной платы, происходит отток наиболее квалифицированных и профессиональных кадров из системы государственной службы. И, в зависимости от того, как будут устранены эти недоработки, на сколько качественным станет уровень жизни и обеспечения госслужащих, решится вопрос о пути, которым будет следовать в дальнейшем институт государственной гражданской службы в Российской Федерации, а вместе с ним и сама Российская Федерация. По мнению диссертанта, необходимо в срочном порядке принимать решительные меры, выражающиеся в качественном законодательном обеспечении государственной службы, способствующие недопущению кризиса в этом институте, а вместе с ним и в России в целом.

Проанализировав перечень законопроектов, внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, содержащийся во внутренней базе данных «Интранет» Государственной Думы, можно отметить, что, на настоящий момент, в данной области не проводится активной правотворческой работы. Из законопроектов, частично касающихся темы нашего исследования, можно выделить внесенный Магаданской областной думой законопроект, подготовленный в целях устранения несоответствий положений части 1 статьи 969 Гражданского кодекса Российской Федерации некоторым федеральным законам, которым предлагается предоставить возможность установления обязательного государственного страхования региональному законодателю в отношении лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, и депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Также, можно выделить законопроект «О внесении изменения в статью 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», внесенный депутатами Государственной Думы , , которым предлагается дополнить перечень запретов, связанных с гражданской службой, предусмотренный статьей 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», включив в него запреты на открытие счета в иностранных банках и на владение недвижимым имуществом в иностранных государствах. Здесь же можно отметить и проект федерального закона «О предупреждении злоупотребления властью или служебными полномочиями на верхнем уровне управления государством», внесенный депутатами Государственной Думы , и депутатом Государственной Думы третьего созыва .

Подводя итог, необходимо отметить, что в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации отсутствуют законопроекты по развитию наиболее существенных прав, жизненно необходимых сегодня государственным гражданским служащим, с реализацией которых закон от 01.01.01 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации» связывает принятие специальных законов, то есть устанавливает регламентацию субъективных прав и их гарантий именно не принятыми до сих пор нормативными актами. Не приняты в данной сфере до сих пор и многие указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.

Исходя из вышеизложенного, диссертант делает вывод о том, что в настоящий момент государство не достаточно уделяет внимания развитию института государственной гражданской службы России, его правовому обеспечению. Приняв Федеральный закон от 01.01.01 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации», содержащий множество отсылочных норм к не принятым до сих пор правовым актам, которые необходимо принять, особенно в сфере субъективных прав государственных гражданских служащих и гарантий этих прав, государство, само под себя, закладывает «мину замедленного действия». Ведь существование цельного, сильного, независимого государства определяется, в первую очередь, его слаженным механизмом. Первичной же элементом данного механизма являются государственные служащие.

В Заключении подведены итоги проведенного исследования, суммированы важнейшие выводы диссертации, в том числе о доказанности положений, выносимых на защиту.

Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих научных публикациях автора:

I. Монографии:

1. Федосенко субъективного права в публичной сфере / - М.: Изд-во РАГС, 2006. – 46 с. – 2,9 п. л.

2. Федосенко публичные права: теория и практика: монография / ; М-во транспорта Российской
Федерации, Московская гос. акад. водного транспорта.- М.: Альтаир - МГАВТ, 2007. – 144 с. – 9 п. л.

II. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ для публикации научных результатов диссертационных исследований:

3. Дейч реализации субъективных публичных прав и их гарантий государственными гражданскими служащими России / , // Право и политика№3 (87). - С. 39 – 53. – 1,7 п. л.

4. Федосенко вопросы государственной гражданской службы в Российской Федерации: регламентация соблюдения требований к служебному поведению и урегулирования конфликта интересов / // Право и политика№8 (92). - С. 78 – 84. – 0,5 п. л.

5. Федосенко публичные права и юридические обязанности в составе правоотношения / // Право и государство: теория и практика№1 (25). - С. 15 – 23. – 0,9 п. л.

6. Федосенко публичные права: генезис и сущность / // Право и государство: теория и практика№2 (26). - С.4 – 16. – 1,1 п. л.

7. Федосенко публичные права: сущность и значение / // Право и образование№4. - С. 83-89. – 0,5 п. л.

III. Статьи в периодических изданиях и сборниках:

8. Федосенко служба и национальная идеология / // Национальные интересы№3 (44). – С. 15 – 18. – 0,4 п. л.

9. Федосенко интересов.// Парламентская газета№54 (2122). – 0,2 п. л.

10. Федосенко реализации субъективных публичных прав и их гарантий государственными гражданскими служащими России / // VII Межрегиональная научно-практическая конференция студентов и аспирантов: ч.1. Доклады аспирантов и молодых ученых. / НФИ КемГУ; под общ. ред. , . – Новокузнецк, 2007. – 186 с. - С. 111 – 122. – 1,8 п. л.

11. Федосенко субъективных публичных прав в составе правоотношения / // VI Региональная научно-практическая конференция студентов, аспирантов и молодых ученых, 10 апреля 2006 г., г. Новокузнецк: материалы конф. / НФИ КемГУ. – Новокузнецк, 2006. – 151 с. - С. 53 – 58. – 0,9 п. л.

12. Федосенко субъективных прав в составе правового статуса / // Альтернативы юридической ответственности
как способы преодоления правовых конфликтов: сборник трудов региональной научно-практической конференции, 13-14 апреля 2006 г. / НФИ КемГУ; под общ. ред. .- Новокузнецк, 2007. – 142 с. - С. 29 – 35. – 0,8 п. л.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Федосенко Виктора Александровича

Тема диссертационного исследования

«Субъективные права в публичной сфере»

Научный руководитель -

член-корреспондент РАН, доктор юридических наук, профессор

Изготовление оригинал-макета -

Подписано в печать _______ 2007 г. Тираж 80 экз.

Усл. печ. л. _____

Российская академия государственной службы

при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № _______

г. Москва, пр-т Вернадского, 84