Институт парламентаризма в Республике Коми: история политических трансформаций

,

Институт парламентаризма в Республике Коми: история политических трансформаций.

В апреле 2006 г. российские парламентарии отметили столетие парламентаризма в России. Эта дата привлекла внимание исследователей не только к анализу современного состояния института представительной демократии в стране, но и позволила более основательно оценить опыт деятельности дореволюционной Государственной Думы. Однако, как и прежде, внимание исследователей было сосредоточено на путях развития общенационального парламента, а особенности функционирования и развития региональных институтов представительной власти оказались вне этого внимания. Между тем, именно в регионах, на наш взгляд, решается вопрос о том, в какой мере парламентская демократия станет органической частью российского политического дизайна, насколько глубоко традиции парламентаризма будут восприняты российским обществом.

У историков и политологов разный взгляд на развитие парламентаризма в России. Одни рассматривают, прежде всего, хронологию парламентской деятельности, опираясь на анализ фактического материала, касающегося функционирования парламентских институтов. Другие пытаются анализировать меняющийся характер парламентской деятельности через оценку ее содержания и при этом опираются на базовые понятия теории демократии.1 Исходя из определения демократии как политической системы, которая предоставляет регулярные конституционные возможности менять политических лидеров и дает механизм, позволяющий максимально возможной части населения участвовать в смене должностных лиц, выбирая между претендентами на политические посты, политологи склонны вообще не признавать парламентские институты эпохи социализма как таковые. Между тем очевидно, что английский парламент XII cтолетия и британские парламентские институты XXI в. по содержанию своей деятельности и принципам формирования имеют мало общего. Тем не менее, история парламентаризма отсчитывается именно с XII столетия.2 Однако, следует признать, что исторический анализ эволюции парламентаризма в России (и регионального парламентаризма в том числе) будет неполным, если развитие института представительной демократии рассматривать вне политического и социального контекстов. Поэтому в данной статье мы попытались соединить методы исторического, политологического и социологического анализа.

В Коми впервые идея автономии и одновременно парламентского переустройства региональной власти родилась в конце 1920 года. Естественно, что стимулом для рождения таких радикальных политических проектов стали масштабные преобразования в политическом устройстве всей страны и глубокая политизация общественных настроений, затронувшая широкие слои населения во всех регионах обширного государства. Автором идеи создания Зырянской Автономной Социалистической Советской республики был председатель Зырянского отдела Наркомата по делам национальностей , который в специальном докладе, направленном им во ВЦИК, доказывал необходимость создания зырянской республики с широкой внутренней автономией.3

В проекте Батиева предусматривалось, что Коми должна стать парламентской республикой, хотя детального плана становления государственности, а особенно формирования органов власти будущей республики, предложено не было.4 Однако, очевидно, что Батиевым предлагалось строить государственность республики по типу советской республики, хотя он и ратовал за широкую автономию. Советский же тип государственного устройства предполагал, что демократические процедуры играют в политической жизни сугубо декоративный характер, представительные органы власти формируются под жестким контролем правящей коммунистической партии и выполняют только ее указания. Политическая соревновательность и политический плюрализм не допускались и преследовались.

Однако даже сугубо формальные институты парламентаризма в Коми сформировались не сразу после рождения идеи автономии. Хотя большевики после октябрьского переворота 1917 г. взяли на вооружение доктрину этнического национализма, согласно которой каждый этнос должен иметь свою государственность и в пределах своего национально-государственного образования он обретает статус «коренного народа» с целым рядом преференций для представителей этого народа,5 они полагали, что только «социалистическая нация» может претендовать на высокий уровень автономии в форме республики. Для того, чтобы достичь такого уровня автономии необходим ряд формальных признаков и в том числе - существенное изменение социальной структуры этноса (формирование в его составе прослойки «рабочего класса»), которое возможно при условии ускоренной индустриализации «национальных окраин». Поэтому в 1921 г. Коми получила автономию только в форме автономной области и лишь спустя полтора десятилетия она получила республиканский статус. Это произошло в 1936 году и, конечно, нельзя сказать, что к данному времени Коми область превратилась в развитый индустриальный регион. Изменение статуса Коми, как и ряда других национально-государственных образований, было сугубо политической акцией, которая должна была продемонстрировать успехи в «национально-государственном строительстве», равно как и в других областях экономической, социальной и политической жизни СССР. В 1936 г. была принята новая Конституция СССР и в соответствии с ней Коми Автономная область была преобразована в Коми Автономную Советскую Социалистическую Республику (Коми АССР). Согласно 92 статье новой советской конституции, автономная республика, входившая в состав союзной республики (в данном случае – РСФСР), имеет свою Конституцию, разработанную в соответствии с Конституцией союзной республики. Конституция Коми АССР была разработана к маю 1937 г., а в июне того же года после «всенародного обсуждения», она была принята XI съездом Советов Коми АССР.

Основной Закон Коми гласил, что высшим органом государственной власти на ее территории является Верховный Совет, который выполняет законодательные функции, избирается сроком на четыре года образует правительство республики и контролирует деятельность Совета Министров.6

Первые выборы депутатов Верховного Совета состоялись в 1938 году и в его состав было избрано 79 депутатов, исходя из нормы один депутат на 6 тысяч населения. В выборах депутатов приняло участие абсолютное большинство населения, они были всеобщими, прямыми, но безальтернативными. Естественно, что данные выборы проходили под полным контролем партийных органов, которые организовывали как подготовку, так и проведение избирательной кампании.

Формальный характер представительных органов власти в республике просматривается и в характере их функционирования в первые годы после их формирования. Верховный Совет первого созыва вынужден был функционировать вместо отведенных ему законом четырех лет почти целое десятилетие. Очередные выборы депутатов Верховного Совета должны были состояться в 1942 году, но это был один из самых драматичных и трудных периодов в жизни СССР, ибо шла Великая Отечественная война и в указанном году, по сути, решался исход военного противостояния между Германией и Советским Союзом. Очевидно, что перенос выборов в этих условиях был оправдан, но, во-первых, сроки выборов не должны были смещаться на длительное время, во-вторых, сам Верховный Совет должен был эффективно продолжать выполнять свои обязанности, если он обладал реальными полномочиями. Ни того, ни другого, однако, не наблюдалось, что совершенно очевидно доказывало отсутствие реальных властных полномочий у представительного органа власти Коми АССР.

В годы войны Верховный Совет республики заседал всего один раз, в апреле 1944 года, а выборы нового состава депутатов состоялись лишь в феврале 1947 г. одновременно с выборами в Верховный Совет РСФСР. В состав Верховного Совета было избрано 93 депутата. Очевидно, что законодательное регулирование жизни республики и контроль за деятельностью органов исполнительной власти в условиях, когда юридические нормы не действовали, а в решения органов власти определялись политической целесообразностью и политическими установками правящей партии и ее политического руководства, не могли иметь какого-либо существенного значения. Критические условия военного времени лишь наиболее очевидно продемонстрировали реальную роль представительных органов власти в советской тоталитарной системе. Опыт функционирования органов государственной власти в указанный период явно демонстрирует, что центром принятия решений были не представительные органы и правительство республики, а обком КПСС. Так, в январе 1947 именно на заседании обкома был освобожден от должности прежний председатель Совета Министров и назначен новый руководитель – , а на апрельском бюро был утвержден состав Верховного суда республики, хотя и первое, и второе решение должен был принимать именно парламент, поскольку, согласно законодательству, это входило в круг его полномочий.

Однако, выполняя функцию легитиматора политической монополии одной партии, представительные органы в условиях мирной жизни должны были функционировать как хорошо отлаженный механизм, который демонстрирует «эффективность» советской модели. Поэтому в послевоенные годы Верховный Совет четко выполняет функции легитимации и его деятельность приобретает системный, хотя и ритуализованный характер.

Традиционными и обязательными для нормотворческой деятельности Верховного Совета на протяжении последующих лет становятся вопросы, связанные с утверждением и исполнением бюджета, рассмотрением государственного плана развития народного хозяйства республики на год и пятилетку, образованием Правительства республики и формированием его состава, утверждением кадров судебных органов и другие вопросы.

При этом решающую роль в деятельности Верховного Совета играл не депутатский корпус, а его Президиум, который собирался регулярно. Президиум Верховного Совета контролировал и работу районных, городских и сельских советов, ведал вопросами награждения, контролем за исполнением законодательства СССР, РСФСР и Коми АССР в различных отраслях права: семейном, земельном, жилищном и т. д. Президиум также координировал работу различных общественных формирований: административных и наблюдательных комиссий, советов по работе товарищеских судов, добровольных народных дружин по охране общественного порядка, комиссий по делам несовершеннолетних и т. д.7

Несмотря на очевидную политическую ритуализацию и самой деятельности Верховного Совета республики, и избирательных кампаний по выборам депутатов высшего представительного органа, этим вопросам уделялось серьезное внимание в деятельности местных партийных органов, ибо руководство КПСС рассматривало выборные кампании как демонстрацию лояльности населения к действующей власти. Так в январе 1955 г., накануне выборов собрание областного партийного актива обсудило задачи партийных организаций в связи с проведением выборов в Верховные Советы РСФСР и Коми АССР, а также в местные советы. При этом эти выборы рассматривались как важнейшие политические задачи партийных органов всех уровней. Помимо мобилизации партийных органов для организации и проведения избирательных кампаний, подбору кандидатов в депутаты, соответствующие указания получали и средства массовой информации, которые должны были систематически освещать ход этих кампаний, знакомить читателей с предлагаемыми партийными органами и «трудовыми коллективами» кандидатами в депутаты и демонстрировать в публикуемых материалам «подъем политической активности» населения.8

Весьма показательно, однако, что в процессе политической эволюции советского режима менялось и отношение к организации избирательных кампаний, а точнее к характеру их планирования и формам обсуждения и принятия решений – они становились предметом рассмотрения узкого круга лиц, не выносились для широкой дискуссии. Со второй половины 1960-х гг. вопросы организации избирательных кампаний рассматривались и обсуждались только на уровне бюро Коми обкома КПСС. Это свидетельствовало с одной стороны, что эти вопросы не требовали решения сложных задач и приобрели рутинный характер, а с другой о глубокой бюрократизации политических процессов.

Принципиально не изменилась ситуация и после принятия Конституции Коми АССР 1978 года.

Политическое доминирование правящей партии обеспечивалось не только контролем со стороны ее органов за организацией и ходом избирательных кампаний, за деятельностью Верховного Совета, но и за счет партийной принадлежности депутатов. До середины 1950-х гг. 70% депутатов были членами правящей партии, а затем доля партийных депутатов стабильно поддерживалась на уровне 65%, причем среди них довольно заметна и наиболее активна была прослойка партийных функционеров. Вместе с тем, партийные органы постоянно держали в поле зрения не только партийный состав депутатов, но социальный состав депутатского корпуса, его половозрастной и национальный состав. При этом в процессе подбора кандидатов в депутаты предписывалось соблюдать определенные пропорции, чтобы обеспечить в составе депутатов значительную долю рабочих и колхозников, женщин и молодежи, представителей титульного этноса республики. В результате доля женщин-депутатов стабильно составляла около трети депутатского корпуса Верховного Совета Коми АССР,9 а доля представителей титульного этноса республики в советские годы поддерживалась в пределах половины депутатского корпуса, хотя в общем составе населения доля коми уже в 1950-е гг. была существенно ниже.

Что касается самой парламентской деятельности, то необходимо отметить, что подавляющая часть депутатов Верховного Совета Коми АССР занимались депутатской деятельностью не на профессиональной основе, а на общественных началах. На постоянной основе работал только Председатель и Президиум Верховного Совета. До 1957 г. в Верховном Совете республики было всего две комиссии, в работе которых принимали участие лишь несколько депутатов, т. е. постоянной и систематической работы в парламенте депутаты не вели. Затем число комиссий возросло до семи, потом одиннадцати и тринадцати, но перечень комиссий, по сути, копировал структуру республиканского правительства, что лишний раз доказывало подчиненное значение парламента.

Формальный характер деятельности Верховного Совета прослеживается и в организации самой его работы. До 1980 г. на каждой первой сессии очередного созыва утверждался регламент работы парламента на весь созыв, т. е. вся его деятельность была настолько формализована, что ее можно было регламентировать на годы вперед. Парламент республики на очередные сессии собирался два раза в год. Внеочередные сессии могли проводиться при условии, если с таким требованием выступят не менее 1/3 депутатов. Но за весь послевоенный период эти правом депутаты ни разу не воспользовались. Процедура организации и проведения сессий строго соблюдалась. Не менее, чем за месяц до их начала публиковался Указ Президиума о дате их созыва. На сессии выносились вопросы, имевшие важное значение для социально-экономической жизни республики и обычно предметом обсуждения являлись государственные планы, а также бюджет Коми АССР. Повестки дня сессий первоначально рассматривались на заседании Президиума Верховного Совета, затем на Совете старейшин и только после этого выносились на обсуждение депутатов. Согласно регламенту, каждый депутат имел конституционное право вносить дополнения и изменения в повестку дня, но этим правом они не пользовались. «Необходимо иметь в виду, что «добро» на проведение сессии Верховного Совета с соответствующей повесткой дня давал Обком КПСС. Как правило, принималось постановление бюро или секретариата обкома партии о согласии с предложением Президиума провести в намеченные сроки сессии с определенной повесткой дня».10

Темы для обсуждения на заседаниях парламента обычно предоставлялись правительством республики, которому требовалось формальное одобрение в виде законодательного акта или постановления тех решений, которые принимались им в социальной и экономической областях. Тот факт, что орган представительной власти республики в структуре государственного управления играл подчиненную роль подчеркивался не только ритуализированным характером его работы, не только предварительным рассмотрением предстоящей повестки дня сессий высшими партийными инстанциями и копированием структурой комиссий Верховного Совета основную структуру правительства Коми, но и самой формой обсуждения выносимых на сессию вопросов. Основными докладчиками по предлагаемым правительственным решениям и планам выступали представители правительства, а руководители парламента и депутаты сопровождали эти выступления содокладами, которые лишь дополняли предлагаемые меры, но не подвергали их сомнению или отвергали в принципе. Критические выступления депутатов, тем не менее, случались, но они не меняли ситуации, ибо, во-первых, были не часты и малоэффективны, а, во-вторых, само положение Верховного Совета в системе властных институтов не позволяло ему оказывать сколько-нибудь существенное влияние на социально-экономические и политические процессы.

Такая ситуация сохранялась вплоть до середины 1980-х гг., когда в Советском Союзе началась так называемая перестройка, политическим содержанием которой было провозглашено развитие демократии и гласности, а также «демократизация норм партийной жизни». В результате политики перестройки произошел раскол в рядах самой правящей партии, возникло оппозиционное и рабочее движение, одним из центров последнего стала шахтерская Воркута.11

Однако, в российских регионах, несмотря на наличие неких «очагов» демократизации, политически доминировала старая партийно-советская элита, которая условиях нарастания экономических трудностей и политического пресса демократических сил из центра предприняла целый комплекс мер, обеспечивших не только консервацию ее политических позиций, но и усиление ее автономии от федеральных властей.

Одним из эффективных способов удержания политических позиций старой элиты стали выборы в Верховный Совет Коми АССР ХII созыва, которые состоялись 4 марта 1990 года. Закон не оговаривал количества кандидатов в депутаты, которые должны баллотироваться в округах. Поэтому, несмотря на то, что система альтернативных выборов уже была признана нормой и поддержана общественным мнением, в целом ряде округов были зарегистрированы только по одному кандидату в депутаты, причем в большинстве случаев это были кандидатуры партийных чиновников. При этом бюро Обкома КПСС, обсуждая ход избирательной кампании, демагогически заявило, что безальтернативность есть выражение «желания трудящихся» видеть в данном конкретном округе только одного кандидата.12 Впрочем, стремление избавиться от конкурентов являлось одновременно и свидетельством того, что старая номенклатура была уже явно не уверена в способностях сохранить свои позиции в открытом политическом соперничестве. Но это стремление избежать открытого политического соперничества будет не только характерной чертой переходного этапа политического развития республики, а останется важным элементом ее политической жизни на все последующие годы.

Что касается самих выборов Верховного Совета Коми АССР 4 марта 1990 года, то они были во многом показательными. Из 180 депутатских мест по итогам выборов могли быть заполнены только 62. Во время повторных выборов 22 марта были заполнены еще 94 «депутатские вакансии», а 22 апреля того же года было избрано еще пять депутатов. Только дополнительное голосование в июне позволило избрать полный состав парламента. При этом 165 депутатов из 180 не избирались в прежний состав Верховного Совета, но коммунистами являлись 147 депутатов, хотя, конечно, у многих из них отношения с партией уже были довольно сложными и не случайно значительная часть депутатов затем покинула партийные ряды. В состав парламента был избран и тогдашний первый секретарь Коми обкома КПСС Юрий Спиридонов, которого и избрали Председателем Президиума Верховного Совета. Само по себе это было весьма показательно, ибо свидетельствовало о том, что реальная политическая власть перемещается от партийных органов к советским. Между тем Спиридонов был, безусловно, ярким политиком и самым реальным кандидатом на пост спикера. И его избрание не стало простой формальностью, а сопровождалось довольно острой борьбой.

Показательно, что в новом составе Верховного Совета оказалось только 23 депутата (13%) из рабочих, в то время как в предыдущем их было 90, т. е. 50%.13 За соблюдением данной пропорции в советские годы партийные власти следили очень внимательно, ибо представители «класса-гегемона», согласно партийным установкам, должны были составлять ядро советских органов. Однако в условиях, когда вопрос стоял о самосохранении партийно-номенклатурного слоя, прежние партийные догматы становились неактуальными, ибо необходимо было готовить политическую базу для адаптации старой элиты к новой системе политических отношений.

Лидеры рабочего движения Воркуты и Инты не сочли выборы в Верховный Совет республики достаточно значимым событием, ибо они напрямую обращались к государственному руководству страны и исторически положение в этих городах определялось в основном действиями союзного правительства и отраслевых министерств, а не республиканским руководством. В республиканском парламенте оказалось только четверо шахтерских активистов. Да и в целом число демократически настроенных депутатов было крайне мало, хотя реформаторские настроения среди депутатов были довольно ощутимы, что, безусловно, определялось общей атмосферой, которая была в то время в стране.

Верховный Совет Коми АССР ХII созыва следует рассматривать не только как последний этап советской формы парламентаризма в Коми, но и как переходный парламентский институт, который обеспечил трансляцию советских парламентских традиций в постсоветскую эпоху. То, что этот состав парламента был глубоко советским определялось не только партийным составом депутатов, но и крайней слабостью его «реформаторского крыла».

В октябре 1992 г. были существенно расширены полномочия Президиума Верховного Совета республики, а еще ранее стала вестись работа по подготовке новой структуры власти. Итогом этой работы стало принятие закона «О Совете Министров – Правительстве Республики Коми», который не только оговаривал принципы формирования правительства и его компетенцию, но закреплял верховенство представительной власти над исполнительной. Но вместе с тем разрабатывались и предлагались планы превращения Коми в президентскую республику, которые существенно меняли архитектуру высших органов власти; велась работа над новой конституцией республики. Катализатором процесса перехода от парламентской республики к моноцентричному политическому режиму стал конфликт между Президентом РФ Б. Ельциным и Верховным Советом РСФСР закончившийся драматическими событиями осени 1993 г. в Москве и роспуском общенационального парламента. Сразу же после роспуска парламента, Президент РФ попытался восстановить свое политическое влияние в стране, которое было серьезно ограничено Съездом народных депутатов Верховного Совета РФ. Был издан указа «О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения», согласно которому главы администраций назначались Президентом по представлению правительства Российской Федерации.

Ситуация для местной политической элиты существенно усложнилась, ибо позиции Президента России после разгона Верховного Совета и новых выборов усилились, новая Конституция (в «президентском варианте») вынесена на референдум, назначены выборы Государственной Думы. Более того, федеральный центр инициировал процесс коренного изменения всей политической системы в стране, итогом которого должно было стать окончательное разрушение системы советов, рассматривавшейся как политическое наследие советской эпохи и как возможная основа для реставрации советской власти. 26 октября 1993 г. Б. Ельцин подписал Указ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», который предусматривал прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов и создание вместо них новых органов власти.

Лидеры республик сохраняли пока свою политическую автономию, но им надо было спешно укреплять свои позиции и адаптироваться к новым политическим условиям. В конце октября была созвана очередная сессия Верховного Совета республики, которая приняла постановление «О реорганизации органов государственной власти Республики Коми».

Основные принципы реорганизации были изложены Председателем ВС республики Ю. Спиридоновым в ходе дебатов, развернувшихся на сессии. Он предложил создать в Коми профессиональный, работающий на постоянной основе компактный парламент, изменить структуру исполнительной власти, наделив ее широкими полномочиями и правами, ввести пост Президента республики. Позиция Спиридонова в целом получила поддержку со стороны депутатов, но они потребовали вопрос о введении поста президента вынести на общереспубликанский референдум.14

Референдум по поводу поста президента Коми состоялся 12 декабря 1993 г. одновременно с референдумом по Конституции России и выборами депутатов Государственной Думы. Но население в целом не поддержало идею превращения Коми в президентскую республику.

Однако, вариант конституции, который был принят Верховным Советом в феврале 1994 г., фактически учреждал пост президента, ибо полномочия парламента, получившего наименование Государственный Совет, резко урезались и парламентская республика переставала существовать. Центром политической власти становился Глава республики и его администрация. Фактически Глава совмещал в одном лице функции президента и премьер-министра. Выборы Главы произошли в мае 1994 г. и на них победу одержал Юрий Спиридонов. Выборы нового регионального парламента состоялись в феврале 1995 года.

Характеризуя ситуацию в Коми в эти годы, американский исследователь Джеймс Александер отмечает: «Подобно Ельцину Спиридонов административно определил содержание Коми конституции, включив в него положения о доминирующей позиции Главы республики.

Перед лицом элиты, сражавшейся за власть, 1,3 миллиона жителей Коми республики были только политическими статистами, поскольку их внимание было сфокусировано на удовлетворении повседневных нужд, которым постоянно угрожали задержки заработной платы. Как результат в 1994 году частые забастовки и их угроза имели место не только на угольных предприятиях Воркуты, но перекинулись на нефтяные и газовые промыслы вокруг Усинска и Инты, а также на лесные предприятия на юге республики.

Оживленная политическая борьба за власть на вершине и политическая пассивность населения как две крайности политической жизни не могли способствовать созданию условий для развития гражданской активности в будущем.

Таким образом, практика политического патронажа очевидная в Советском Союзе, продолжилась и в российской политике, поскольку политические группы выстраивались за основными претендентами на власть».15

С формальной точки зрения процесс демократического переустройства политической системы завершился в республике избирательной кампанией по выборам депутатов Государственного Совета РК, когда произошло институциональное оформление политической системы республики.

Первые выборы депутатов Государственного Совета Республики Коми прошли 22 января 1995 года. Эти выборы осуществлялись в двух типах округов: территориальных и административно-территориальных. В первых избиралось 30 депутатов и число избирателей в них было примерно равным, во вторых избиралось 20 депутатов, а количество избирателей по округам очень существенно различалось. Подобная практика избрания парламентариев не являлась уникальным местным явлением и имела место во многих российских регионах.16 В Коми она оправдывалась тем, что позволяла несколько уравнять шансы на избрание жителей городов и сельских поселений и давала дополнительные возможности для избрания депутатами коми. По данным переписи населения 1989 г., городское население составляло 75,5% в общей структуре населения Коми республики, доля коми составляла 23%.17 При этом половина всех коми республики проживала в сельской местности, а среди городского населения коми составляли только 15%.18 В большинстве же сельских районов коми численно доминировали или составляли значительную часть населения, что обеспечивало кандидатам-коми более высокие шансы на избрание в этих округах, по мысли сторонников данной идеи. И действительно, наличие административно-территориальных округов означало, что избирательные права коми существенно повышаются по сравнению с нетитульным населением. К примеру, почти 200 тысяч жителей Воркуты, где доля коми была ничтожна в составе населения, уравнивались в правах с 17 тысячами жителей Сысольского района, населенного преимущественно коми, ибо и от Воркуты, и от Сысольского района избиралось по одному депутату. Председатель Конституционного суда РК Ю. Гаврюсов в этой связи заметил: «Для соблюдения принципа равного избирательного права очень важно, чтобы все голоса имели равный вес, равное значение для определения результатов выборов, распределения мандатов. Это достигается установлением единой нормы представительства. На каждого депутата должно приходиться примерно равное число жителей (избирателей)…Административно–территориальные округа…могут отличаться друг от друга по числу избирателей более чем в 15 раз. Следовательно, в малочисленном районе голос избирателя в 15 раз весомее, чем голос избирателя городов Сыктывкара или Воркуты».19

Поначалу практика избрания депутатов по двум принципиально различным типам округов не вызывала серьезных возражений в местной политической элите и в кругах правоведов, но затем подобная ситуация стала рассматриваться как правовой казус, ибо она серьезно противоречила не только демократическим нормам и нормам федерального законодательства, но и Конституции республики, провозглашавшей равенство прав всех граждан. Тем не менее, выборы депутатов двух первых созывов Государственного Совета РК осуществлялись именно по данной схеме.

Уже первые выборы депутатов Государственного Совета показали, что политическая конкуренция за места в парламенте резко усиливается. Было выдвинуто 302 кандидата, т. е. в среднем по 6 кандидатов в округе. На предыдущих выборах 1990 г. на каждое депутатское кресло в Верховном Совете претендовало в среднем по 3 кандидата.

Большинство кандидатов (219 человек или 72,5%) было выдвинуто группами избирателей а из организаций больше всего кандидатов выдвинула Коми республиканская организация КПРФ (17 человек). Одна треть кандидатов в депутаты была в возрасте до 40 лет и 12% кандидатов составляли женщины. Кандидатами в депутаты были выдвинуты все главы администраций городов и районов (21), из них 19 – по административно-территориальным округам, т. е. в своих «вотчинах», где они имели возможность максимально использовать все имеющиеся в из распоряжении ресурсы и очевидные преимущества своего положения. 102 кандидата (33,8%) являлись руководителями предприятий, организаций и учреждений,%) – работниками городских и районных администраций.20

Таким образом, очевидно, что, как и во время предыдущих выборов, на выборах депутатов Государственного Совета был максимально задействован административный ресурс и республиканская власть попыталась обеспечить как можно более широкое представительство в парламенте своей клиентелы. Руководители всех уровней составили 93,8% депутатского корпуса Коми парламента. Очевидно, что на данных выборах так называемый «административный ресурс» был задействован максимально и использован эффективно. Наиболее показательна была ситуация с избранием в парламент глав администраций городов и районов. Согласно Конституции 1994 года, эти должностные лица назначались лично Главой РК, т. е. были полностью зависимы от него и совершенно лояльны к исполнительной власти и, прежде всего, к губернатору. В числе избранных депутатов оказались 13 глав администраций городов и районов, 12 из которых были избраны по административно-территориальным округам. Причем доля глав администраций в ходе работы Госсовета данного созыва еще более увеличилась, поскольку на дополнительных выборах мандаты депутатов завоевали главы администраций Сыктывкара и Сосногорского района. Таким образом, Государственный Совет Коми по своему составу оказался менее демократичным, чем Верховный Совет XII созыва, но был более однородным.

Государственный Совет РК первого созыва не стал профессиональным парламентом, хотя о необходимости такого парламента в свое время говорил и Ю. Спиридонов, этого же требовало коми национальное движение и ряд депутатов Верховного Совета Коми ССР. Но в условиях, когда состав парламента формировался преимущественно из номенклатуры, такой парламент был нереален. Главы администраций и чиновники должны были исполнять, прежде всего, свои профессиональные обязанности, а парламентскую деятельность они рассматривали как вторичную, как форму общественного служения чиновника. Профессиональный парламент не укладывался на данном этапе и в модель регионального авторитаризма, которая выстраивалась в Коми. Профессиональные парламентарии рано или поздно, но становились бы более самостоятельными в своих действиях, менее управляемыми и менее предсказуемыми, а значит, они могли стать серьезной помехой для республиканской власти в реализации своих планов. По существу Госсовет стал играть сугубо подчиненную роль и неукоснительно соблюдал требования исполнительной власти. Слабость законодательной власти является одним из характерных признаков политического клиентелизма и во многом эта слабость обеспечивается возможностями исполнительной власти влиять на формирование парламента.

В новом парламенте было создано всего 3 комитета, что соответствовало числу комитетов первого советского созыва Верховного Совета Коми АССР. Впрочем, и сам формальный характер деятельности Государственного Совета созыва гг. вполне соответствовал духу «парламентских традиций» советской эпохи и особенно первого созыва ВС Коми АССР. По поводу характера деятельности Государственного Совета Республики Коми первого созыва политолог В. Ковалев сделал следующее заключение: «Депутаты, которые работают в Госсовете и подобных органах не на постоянной основе, вряд ли даже при желании, в силу своей огромной загруженности по основному месту работы могут глубоко вникать во все детали принимаемых законов и постановлений. (Здесь опять возникает некая аналогия с советскими органами, которые лишь штамповали уже заготовленные партией решения. Некоторый прогресс налицо, в основном в деталях, но схема работы остается прежней, обкомовской, где роль ОК КПСС выполняет Администрация Главы республики)…Подчиненность и зависимость Госсовета от «обкома-администрации» создает большую связанность и работоспособность (в бюрократическом смысле) этой связки. Она осуществляется, главным образом аппаратными методами…Полноценного разделения властей в России пока явно не получается, представители российской власти, воспитанные в старых авторитарных традициях (а иных традиций в советское время попросту не было), совершенно не могут понять как можно делиться имеющейся властью…»21 По сути дела политическая система республики, пройдя через деидеологизацию гг. (когда партийные органы и коммунистическая идеология перестали определять политику государственных структур) и через десоветизацию гг. (когда произошел отказ от советской модели построения легислатур) эволюционировала в сторону формирования политической корпорации, где все ветви власти не независимы, а тесно взаимосвязаны и подчиняются одному политическому актору. Во многом это напоминало прежнюю советскую политическую модель, но идеологической основой такой консолидации стало стремление преодолеть глубокий социально-экономический кризис и осуществить реформирование общества. При этом не только политическая элита заявляла о необходимости политической консолидации ради успешного преодоления кризиса и смягчения последствий болезненных экономических трансформаций, но и население, как показали результаты массовых опросов,22 тоже считало, что не федеральные власти, а, прежде всего, сильные и авторитетные региональные лидеры и региональные политические институты способны решить сложные проблемы страны. Таким образом, на данном этапе развития республики между властью и населением был достигнут политический консенсус, который и позволил укрепиться моноцентричному политическому режиму.

Очередные выборы депутатов Государственного Совета РК состоялись 2 февраля 1999 года и проводились они по той же схеме, что и предыдущие, т. е. по территориальным и административно-территориальным округам. В состав парламента были избраны 22 депутата, работавшие в первом созыве Госсовета, т. е. преемственность состава была сохранена. В то же время участвовали в избирательной кампании 35 депутатов предыдущего созыва. Треть из них не смогли подтвердить свои полномочия, что говорит с одной стороны о напряженной предвыборной борьбе, а другой – о существенном падении доверия электората к депутатам Госсовета. Разочарование деятельностью республиканского парламента подтверждается и резко возросшим уровнем протестного голосования. Если на предыдущих выборах 1995 г. «против всех» предложенных кандидатур проголосовало 4,2% избирателей (на досрочных выборах Главы РК в 1997 г. – 5,4%), то на выборах 2 февраля 1999 г. таковых было уже 15%. Несмотря на то, что избиратели на сей раз «отсеяли» часть прежней номенклатурной команды Госсовета, его состав принципиально не изменился и местная пресса упорно называла его «карманным парламентом». Так, несмотря на громкий проигрыш на выборах нескольких глав администраций городов и районов, их общее число в составе депутатов составило 13 человек, что только немного уступало предыдущему результату (15). При этом число если не откровенных критиков власти, то демократически настроенных депутатов, возросла. Действительно, прямых сторонников действующего Главы РК в парламенте оказалось несколько меньше, чем в предыдущем составе Госсовета, но они все равно полностью доминировали и потому ни о какой самостоятельности представительной ветви власти речи не могло быть. Новый состав парламента, как и предыдущий, возглавил Владимир Торлопов, которого не без оснований рассматривали в республике как «человека Спиридонова».

Федеральным законодательством было запрещено совмещение должностей министров и заместителей министров, а также руководителей ведомств с депутатской деятельностью, что потребовало сложить депутатские полномочия некоторым депутатам Госсовета второго созыва. Далее российский закон об основных принципах организации законодательной и исполнительной власти запретил главам местных администраций одновременно выполнять функции законодателей, т. е. постаралось предотвратить опасное сращивание исполнительной и законодательной власти на местах, а губернаторов лишил прав прямого назначения глав администраций городов и районов. Эти законодательные новации объективно способствовали ослаблению позиций исполнительной власти и усилению представительных органов власти, но, прежде всего, давали возможность усилить политическую соревновательность во время выборов депутатов Госсовета, ограничить использование административного ресурса и сделать процедуру выборов более демократичной.

Одновременно с изменением условий политической конкуренции начался и другой важный процесс, который был зафиксирован целым рядом социологических исследований, - процесс падения доверия населения к региональным политическим институтам, включая институт парламентаризма.

В результате происходил заметный рост протестных настроений и разрушение политического консенсуса между властью и населением, что в итоге привело не только к снижению доверия населения к власти, но и к очевидному стремлению к смене политических лидеров. Реализовано это стремление было в декабре 2001 г., когда на очередных губернаторских выборах харизматичный Глава РК Юрий Спиридонов, который руководил республикой 12 лет, вынужден был уступить губернаторское кресло спикеру Коми парламента Владимиру Торлопову.

Показательно также и то, что как в свое время Спиридонов пришел на пост губернатора, набрав «политический вес» в стенах республиканского парламента, так и Владимир Торлопов проделал тот же самый путь. Это означало, что республиканский парламент являет собой не только орган представительной власти, но и играет в регионе роль политической площадки, через которую наиболее эффективно осуществляется процесс вертикальной политической мобильности. Поэтому прочные политические позиции в парламенте для ключевых политических игроков на политическом поле республики становились существенно значимыми и это определило то, что «борьба за парламент» стала значимым элементом теневых политических игр местного истеблишмента.

В отличие от своего авторитарного предшественника, который успешно подчинил себе все политические институты республики (хотя терпимо относился к оппозиции), Владимир Торлопов считался либеральным политиком (во время выборов его кандидатуру активно поддерживали СПС и «Яблоко»), но и при этом он не обладал ни таким опытом управленческой деятельности, ни деловыми качествами, какими был наделен Ю. Спиридонов. Да и сама его победа во многом была связана с изменившейся политической коньюнктурой, в условиях которой Спиридонов и проиграл выборы. Эту коньюнктуру точно охарактеризовал профессор Центра славянских исследований при университете Хоккайдо Кимитако Мацузато: «Даже в позднеельцинский период главам регионов чрезвычайно важно было стать эксклюзивным партнером Центра. Их эксклюзивный статус в отношениях с Москвой являлся и является одним из двух главных условий стабильности их режимов. Вторым выступает создание и сохранение «пакта элит». Разумеется, оба эти условия часто представляют собой лишь две стороны одной медали: когда «пакт элит» разрушается, появляется альтернативный главе партнер Центра, и наоборот».23 Поддержкой Центра Спиридонову заручиться не удалось, а сложившийся ранее «пакт элит» был разрушен.

Все вышеуказанные обстоятельства, казалось, должны были изменить политическую ситуацию в пользу парламента. Этому же должны были способствовать и очередные выборы в Госсовет Коми, которые состоялись в 2 марта 2003 года.

Данные выборы рассматривались многими наблюдателями как весьма важный этап в политической жизни республики, но еще более были важны они для развития парламентаризма, ибо впервые сложились такие условия, которые позволяли парламенту существенно усилить свою политическую роль в республике.

Во-первых, впервые главы администраций городов и районов не могли избираться в состав парламента, не сложив своих полномочий, что существенно ослабляло позиции исполнительной власти и ее возможности влиять на ход выборов. Во-вторых, были отменены административно-территориальные округа и выборы проходили в строгом соответствии с федеральным законодательством. Количество депутатов было сокращено до 30, а все избиратели уравнивались в правах. В-третьих, исполнительную власть в республике возглавил либеральный политик, которого считали сторонником демократии.

В выборах депутатов Государственного Совета РК в марте 2003 г. приняли участие 44,1% зарегистрированных избирателей, что было лишь на один процент меньше, чем на предыдущих выборах. Самой большой сенсацией выборов для местных аналитиков явилось массовое голосование «против всех». Почти 17% пришедших на избирательные участки людей отвергли всех кандидатов, в каждом из округов не менее 2-2,5 тысяч человек голосовали таким образом. Избиратели тем самым выразили протест не только против «карманного» Госсовета и плохих законодателей, но тем самым дали оценку власти в целом. В 6 из 30 округов выборы депутатов не состоялись, поскольку голосовавших против всех оказалось больше, чем голосов поданных за лидирующего кандидата. Характерно, что из шести «провальных» округов четыре были воркутинскими. В новом составе парламента оказалось 15 промышленных «генералов» и топ-менеджеров, которые образовали по существу мощное промышленное лобби. Из восьми партий, участвовавших в выборах, своих кандидатов провели в парламент только две и лишь «Единая Россия» смогла создать депутатскую группу. Руководители предприятий и организаций (после всех довыборов) составили 66,7% депутатов нового состава парламента, руководители общественных организаций – 13,3%; женщины–депутаты, как и прежде, составляли незначительную долю – 16,7% депутатов, а депутаты в возрасте до 40 лет – 13%.24

Выборы имели принципиальное значение в политической истории республики, поскольку вслед за разрушением политической корпорации властной элиты и начавшимся процессом ее фрагментации, произошло существенное перераспределение политического ресурса между бюрократией и технократией или бизнес-элитой. В политическом соревновании за законодательную власть верх одержала последняя. Согласно концепции Милована Джиласа и его последователя М. Вослянского, в обществах советского типа полностью доминирует бюрократия или номенклатура.25 Именно эта номенклатура политически доминировала в РК до выборов 2003 года. Поэтому если ставить принципиальный вопрос о том, когда реально в Коми начался переход от советской политической модели к реальной демократии, то рубежными в этом плане являются выборы Главы в 2001 г. и выборы депутатов Госсовета в 2003 г. Только после этих политических коллизий были созданы условия для демократизации, ибо монополия на господство номенклатуры была серьезно подорвана, а параметры власти стали более соответствовать режиму демократии.26

Но, будучи слабым политиком, Торлопов не смог последовательно претворять в жизнь либеральный курс. А сильная оппозиция, которая сформировалась из представителей прежнего руководства, заставила не только отказаться от либерального курса, но борьба с ней трансформировала режим в некую форму плутократии. Оказывать жесткое авторитарное давление на политические институты РК В. Торлопов был не способен, а в открытом политическом соревновании он откровенно проигрывал своим оппонентам.

Поэтому он избрал курс политического интригантства и подковерной политической борьбы. Главной целью этой политической стратегии стало стремление путем неформальных практик сформировать лояльное исполнительной власти большинство в Госсовете. Руководители республиканских бизнес-структур, которые сами в значительной мере были рекрутированы из рядов советской номенклатуры,27 оказались весьма уязвимы перед прессингом региональной исполнительной власти и ради интересов своего бизнеса готовы были идти на сделки с этой властью. Кроме того, важную роль в укреплении политических позиций В. Торлопова сыграла борьба за политическое лидерство в рядах регионального отделения партии «Единая Россия». Только эта партия была представлена в парламенте и ряды партийной фракции за время деятельности ГС третьего созыва выросли с трети до более половины депутатского корпуса, что почти соответствовало политической структуре местного парламента в советскую эпоху.

Для оценки ситуации последних лет необходимо кратко остановиться на раскладе политических сил в РК после губернаторских выборов 2001 года. Население, разочарованное политикой В. Торлопова, в 2003 г. избрало бывшего Главу РК Юрия Спиридонова депутатом Государственной Думы, несмотря на активную поддержку со стороны действующего губернатора его главного противника в этой кампании. Примерно в то же время руководство регионального отделения «Единой России» было возложено на бывшего заместителя Каракчиева (оппозиционно настроенного к действующей власти). Спикер парламента И. Кулаков, против избрания которого на этот пост выступал В. Торлопов, хотя и не находился в прямой оппозиции к губернатору, но пытался вести самостоятельную политическую игру. В республике постепенно шло формирование коалиции оппозиционных политических сил, целью которых стало отстранение Торлопова от власти. В этих условиях единственным шансом усилить свои позиции являлось создание мощного прогубернаторского лобби в парламенте и ослабление позиций лидера регионального отделения «Единой России» и его союзников.

Болезнь, а затем и смерть И. Кулакова позволили не только усилить позиции В. Торлопова в парламенте, но и заключить союз с фракцией «Единой России» в Госсовете и ее лидером Мариной Истиховской. Именно поддержка этой фракции обеспечила выдвижение Торлопова в 2005 г. на второй губернаторский срок и одобрение его кандидатуры депутатами. Со своей стороны В. Торлопов всячески поддержал избрание М. Истиховской спикером Государственного Совета, хотя противников такого решения было достаточно и среди депутатов, и в политических кругах республики.28

Именно установление полного политического контроля за парламентом позволило Главе РК не только ослабить оппозицию, но и добиться затем ухода с политической сцены ряда видных оппозиционеров. При этом авторитет как Главы РК, так и других институтов региональной власти среди населения Коми оставался крайне низким.29

Тот факт, что региональный парламент так и не стал самостоятельной ветвью власти и не способен эффективно выполнять функцию лоббирования интересов различных групп населения является вполне приемлемым для элиты, но не находит поддержки у населения региона. Согласно данным специального исследования, проведенного в 2002 г., только 5% респондентов считают, что парламент справляется со своими обязанностями, более половины выступают за необходимость усиления политической роли парламента, в том числе за усиление парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти. Но самое главное, что более половины опрошенных в ходе исследования граждан РК, выступают за создание профессионального парламента.30 Тем самым власть и население, как и в советские годы, по-разному оценивают политические институты. Одни стараются воспроизводить тот тип политических отношений, который был характерен для советской эпохи, другие желают перемен.

Чем объяснить устойчивость политических отношений внутри региональной элиты, в том числе последовательное тиражирование моделей моноцентричного режима и неуклонное стремление к доминированию исполнительной власти на политической арене? Почему за 70 лет своего существования Коми парламент реальным институтом политической власти мог быть только в условиях глубокого кризиса советской системы, а ныне имеет больше общего с советской моделью парламентаризма, нежели с институтом представительной демократии классического типа?

Объяснение можно найти опять же в отечественной истории и в российских политических традициях. Известный российский социолог О. Шкаратан полагает, что социальная система, утвердившаяся в СССР не была ни социалистической, ни капиталлистической, а представляла собой особый тип общественного развития, который именуется этакратией. При этом данный цивилизационный тип имеет глубокие исторические корни и существенно отличается от европейской (атлантической) модели по институциональной структуре и системе доминирующих ценностей. Концепция этакратического общества, обоснованная ученым, предполагает, что в таком типе общества доминируют властно-собственнические отношения. «Именно власть и связанные с нею привилегии открывали человеку и его наследникам более благоприятные пути к знанию и материальной обеспеченности. В то время как образование и квалификация, предприимчивость и личное богатство, социальное происхождение могли служить лишь средствами для достижения позиции во властной иерархии…- пишет О. Шкаратан, - Крах коммунистической системы в России привел к переходу специфической евразийской цивилизации на новый этап эволюции. Этакратизм приобрел форму государственно-монополистического корпоративистского (номенклатурно-бюрократического) квазикапитализма, а не демократического, социально ориентированного капитализма как, скажем в Чехии, Польше, Словении, Эстонии».31

В этакратическом обществе корпоративная система является доминирующей формой реализации властных отношений и история развития парламентаризма в Коми, по сути, подтверждает, что рассматривать развитие политических институтов в России как на федеральном, та и на региональном уровне вполне уместно с позиций этакратического подхода. Вместе с тем, нам представляется, что история развития политических институтов требует дополнительного анализа, ибо воздействие на их трансформации такого субъекта истории как народ все еще остается недостаточно понятым и проанализированным. Во всяком случае, наш общий анализ путей развития института представительной власти в Коми показывает, что модель политической корпорации, приемлемая для элиты, не приемлема для населения республики¸ что власть оказывается все в большей изоляции от общества, а это значит, что сводить все особенности политического развития страны к сущностным особенностям евроазиатской православной цивилизации и выросшей на этой основе этакратической политической модели нельзя. Видимо, историко-социологический анализ общественного и политического развития регионов РФ нуждается в дальнейшем совершенствовании.

Примечания

1 Dahl R. A. Preface to Democratic Theory. Chicago: University of Chicago Press, 1956; О демократии. М., 1999; Демократия и ее критики. М., 2003.

2 Романов парламентаризма. М., 1998.

3 От Батиева до Спиридонова. Сыктывкар, 1997.

4 , , В начале пути (очерки истории становления и развития Коми автономии). Сыктывкар, 1996.

5 Тишков и национализм в постсоветском пространстве (исторический аспект)//Этничность и власть в полиэтнических государствах. М., 1994.

6 Напалков органы власти Республики Коми: опыт конкретно-исторического анализа. Сыктывкар, 1998, с. 153-154.

7 Высший законодательный (представительный) орган государственной власти Республики Коми . Сыктывкар, 2005. с.24.

8 Напалков . раб. с. 32.

9 Напалков . раб. с. 39.

10 Напалков . раб. с. 61.

11 Ильин и уголь. Шахтерское движение Воркуты ( годы). Сыктывкар, 1998.

12 От Верховного Совета к Государственному Совету Республики Коми. Сыктывкар, 2001. с. 56-57.

13 Напалков . раб. с.73-76.

14 Напалков . раб. с. 127-128.

15 Alexander James. Political Culture in Post-Communist Russia. Formlessness and Recreation in a Traumatic Transition. L.: Macmillan Press LTD, 2000. p.138.

16 Конституционное право субъектов Российской Федерации. М., 2002.

17 , , Загайнова Коми в ХХ веке: демография, расселение, миграция. Сыктывкар, 2001.

18 , , Шабаев коми. Екатеринбург, 1996.

19 Гаврюсов становления конституционного права в Республике Коми. Сыктывкар, 2000. с.151.

20 Выборы в Республике Коми 1989 – 2000. Информационный сборник. Сыктывкар, 2002.с. 500–505.

21 Ковалев трансформация в регионе. Республика Коми в контексте российских преобразований. Сыктывкар, 2001.с.88.

22 Время и бремя кризиса. Республика Коми осенью 1996 года (По материалам социологического опроса)//Вестник Государственного Совета Республики Коми. Специальный выпуск. 2006..№1.

23 Предисловие// Феномен Владимира Путина и российские регионы. Победа неожиданная или закономерная? Сб. статей/Под ред. К. Мацузато (Славянско-евразийские исследования. Вып. 1). М., 2004. с.8-9.

24 Государственный Совет Республики Коми. Третий созыв 2003 – 2007. Сыктывкар, 2004. с.13.

25 Djilas M. The New Class. London: Allen and Unwin, 1957; Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. М., 1991.

26 Формальные и неформальные институты в дефектных демократиях (I)//Полис. 2002. №1. с.9.

27 Колесник региональной элиты в переходный период//Республика Коми: власть, бизнес, политика. Социологические этюды. Сыктывкар, 1998.

28 Битва за Коми парламент//Бюллетень сети этнологического мониторинга и раннего предупреждения конфликтов. №66, март-апрель 2006.

29 Коми//Межэтнические отношения и конфликты в постсоветских государствах. Ежегодный доклад, 2005. М., 2006.

30 , Завьялова восприятие регионального парламента//Российская полития-2. Сыктывкар, 2006.

31 Шкаратан и последствия реформ по-российски//Мир России. 2006. №3. С. 20-21.