Теоретические основы эффективности прокурорского надзора за исполнением законов (стр. 1 )

МОСКОВСКИЙ ГУМАНИТАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ

,

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ

Монография

Издательство Московского гуманитарного

университета

Москва – 2008

ББК

В49

А в т о р ы:

– доктор юридических наук, профессор, действительный член Академии военных наук, Гуманитарной академии, Международной академии педагогического образования, почетный работник прокуратуры, заслуженный юрист Российской Федерации, старший советник юстиции, профессор кафедры уголовно-правовых и специальных дисциплин Московского гуманитарного университета, автор более 200 работ по проблемам прокурорского надзора и экологического права;

– доктор юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, старший советник юстиции, автор более 200 работ по проблемам прокурорского надзора и экологического права.

В49 Теоретические основы эффективности прокурорского надзора за исполнением законов: монография / , – М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2008. – 101 с.

ISBN

В предлагаемой монографии авторы с учетом собственного опыта работы в органах прокуратуры и основываясь на имеющихся достижениях отраслевой правовой науки представляют свое видение такого важного в современных условиях компонента как эффективность применительно к прокурорскому надзору за исполнением законов, являющемуся важнейшей составляющей надзорной деятельности и чрезвычайно востребованному в настоящее время.

Работа может быть использована научными и педагогическими кадрами, аспирантами и соискателями, связавшими свою научную и педагогическую деятельность с проблемами прокурорского надзора в части повышения его эффективности. Представляется, что данное издание может оказаться полезным и для практических прокурорских работников с точки зрения совершенствования вопросов организации и осуществления надзорной деятельности, оценки ее результатов.

ББК

ã , 2008;

ISBN ã , 2008.

ВВЕДЕНИЕ

Слово «эффективность» становится, пожалуй, самым распространенным. Его употребляют в своих речах высшие должностные лица государства, политики, ученые, предприниматели и другие категории граждан. Термин «эффективность» в последние годы нашел широкое применение в литературе, в том числе и юридической, в приказах, указаниях и выступлениях руководителей Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Так, в своем докладе на итоговой коллегии 19 февраля 2008 года Генеральный прокурор Российской Федерации более десяти раз упоминал слово «эффективность»1.

В современной России, пытающейся подняться на ноги после чудовищного целенаправленного разрушительного периода 1990-х гг., трудно назвать ту сферу деятельности (отрасль экономики, сферу производства, предприятие, учреждение, организацию или иную структуру, которые работали (действовали) бы эффективно. Неэффективно и некачественно законодательство и законотворческий процесс, неэффективно и правоприменение, о чем говорил Д. Медведев, выступая 15 февраля 2008 г. в г. Красноярске на V экономическом форуме2.

В значительной степени это является результатом глубокого системного кризиса, охватившего все стороны общественной жизни России, включая идеологию, политику, экономику, науку, образование, здравоохранение, культуру, оборону, моральные и нравственные ценности. На вопрос о том, что такое хорошо и что такое плохо граждане отвечают далеко не однозначно. Так, одни убеждены, что для личного обогащения в условиях рыночной экономики все средства хороши, другие осуждают их, считая, что бизнес без морали – это опасный путь, ведущий к непредсказуемым отрицательным последствиям.

Вместе с тем любая общественно полезная, созидательная, узаконенная, то есть разрешенная (либо допускаемая) деятельность любого органа (учреждения, организации, предприятия) вне зависимости от формы собственности и ведомственной принадлежности должна быть эффективной, более того, высоко эффективной, приводящей к положительному результату – приросту произведенных материальных благ, снижению материальных и физических затрат на единицу произведенной продукции, росту производительности труда3, приобретению новых знаний и умений, нейтрализации негативных факторов в виде правонарушений, снижению вредных последствий техногенных и природных аварий и катастроф, укреплению здоровья населения, повышению жизненного уровня граждан, более справедливому распределению материальных благ, уменьшению числа бедных и многое, многое другое, полезное и нужное, а в конечном итоге приводить к повышению качества жизни россиян, которое в целом крайне низкое и порой убогое по сравнению со странами развитого капитализма. Более того, любое должностное лицо, чиновник, работодатель и работник должны трудиться эффективно, качественно, с высоким прилежанием, компетентно, грамотно реализуя соответствующие полномочия, возложенные на них служебные и трудовые обязанности4. Все полезное, ценное, все блага создаются упорным добросовестным трудом человека.

В любой сфере общественно-полезной деятельности один Бог – эффективность, не мнимая, а реальная, достигаемая законными путями с широким использованием научных разработок и передовой практики. Низкая эффективность – это регресс, все большее увеличение отставания России от других развитых в экономическом отношении стран.

Сказанное в полной мере относится и к органам прокуратуры, всем ее работникам. Что особенно важно, повышение эффективности многогранной деятельности прокуратуры – это не только реальное укрепление законности и правопорядка в стране, но и одно из направлений повышения эффективности деятельности поднадзорных ей органов. Дело в том, что, выявляя дефекты в деятельности других органов в форме допущенных ими нарушений законов, устанавливая обстоятельства, им способствующие, и принимая меры к их устранению, а нередко и к привлечению к ответственности правонарушителей, оперативные работники прокуратуры тем самым способствуют совершенствованию деятельности поднадзорных органов, повышению ее эффективности. Замечено, что чем активнее и компетентнее осуществляется прокурорский надзор, тем большее положительное влияние он оказывает на состояние деятельности других органов5.

Анализируя состояние исполнения законов в стране, динамику правонарушаемости, состояние работы органов прокуратуры, упущения и недостатки в ее деятельности, нельзя не прийти к выводу, что могучий правозащитный потенциал этого органа надведомственного федерального надзора пока еще используется не в полной мере6. Таким образом, задача повышения эффективности деятельности прокуратуры на сегодняшний день является весьма актуальной. Она актуальна не только для прокуратуры, но и для представительных и исполнительных органов власти, правоохранительных органов, пожалуй, для всех юридических лиц. Учитывая низкое качество нашей жизни, ее непродолжительность, можно утверждать, что государственный аппарат России, включая его высшее звено, работает плохо, неэффективно. Именно эффективность является основной оценочной категорией работы и деятельности любого органа, включая и прокуратуру. Поэтому на повышение эффективности деятельности государственных органов, в том числе и прокуратуры должно быть обращено внимание руководителей страны и ученых.

Следует отметить, что вопросам разработки научных основ эффективности деятельности органов прокуратуры ранее уделялось немало внимания. В частности, свой вклад в теорию прокурорского надзора в этой части внесли такие ученые-правоведы как , , и другие. В качестве своеобразной базисной модели для последующих исследований можно было рассматривать работу ученых Всесоюзного института по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности, которые в 1977 году в издательстве «Юридическая литература» опубликовали монографию «Проблемы эффективности прокурорского надзора» (под ред. ), явившуюся результатом проделанного коллективом института глубокого исследования.

В свое время в перечне мероприятий по реализации одного из решений коллегии Прокуратуры Союза ССР 1988 года было закреплено поручение ВНИИ прокуратуры подготовить в гг. совместно с профильными подразделениями центрального аппарата методические рекомендации, определяющие критерии оценки эффективности деятельности органов прокуратуры7.

В 1991 году была защищена диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук «Проблемы повышения эффективности общего надзора военной прокуратуры».

Однако в последующем длительное время указанная проблематика не была предметом системных исследований и не включалась, в частности, в планы работы НИИ прокуратуры. Внимание ученых-правоведов к этому вопросу явно ослабло, а потому следует повернуться лицом к проблеме эффективности деятельности прокуратуры.

Но еще в Указе Президента РФ от 6 июля 1995 г. № 000 «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации»8 было выделено такое направление правовой реформы как выявление и разработка системы объективных критериев оценки эффективности российского законодательства и деятельности государственных органов и должностных лиц, положив в основу качественные критерии. Понятно, что это касалось и прокуратуры, относящейся к кругу государственных органов. Минуло тринадцать лет после вступления в силу названого нормативного правового акта главы государства, но за это время не вышло ни одной сколько-нибудь значимой научной работы, посвященной именно специфике эффективности деятельности прокуратуры. Не защищалось и диссертаций, посвященных этой проблеме.

Вместе с тем острую заинтересованность на высшем уровне руководства страны в разработке надлежащих критериев оценки деятельности органов прокуратуры подтверждает, например, пункт 1 утвержденного главой государства Перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам Всероссийского координационного совещания руководителей правоохранительных органов по борьбе с преступностью и коррупцией, состоявшегося 21 ноября 2006 г., где Генеральному прокурору Российской Федерации предписывалось к маю 2007 г. «представить предложения по основным критериям и показателям оценки эффективности правоохранительных органов». Более того, в Генеральную прокуратуру Российской Федерации во второй половине 2006 г. был представлен разработанный в Администрации Президента России проект Указа главы государства «Об основных показателях оценки эффективности органов прокуратуры», которым предполагалось утвердить Перечень показателей оценки эффективности деятельности органов прокуратуры. Данный проект прошел детальную экспертизу в подразделениях центрального аппарата и в силу серьезных замечаний к его содержанию в последующем не нашел реализации9. В то же время по имеющимся у авторов сведениям в Генеральной прокуратуре Российской Федерации сейчас ведется работа по подготовке методических рекомендаций, которые позволяли бы проводить оценку эффективности деятельности органов прокуратуры.

Настоящее исследование посвящено теоретическим основам эффективности прокурорского надзора за исполнением законов. Перед нами стояли следующие задачи:

раскрыть содержание понятий «эффективность прокурорского надзора за исполнением законов» и «качество прокурорского надзора за исполнением законов» и сформулировать соответствующие определения, показать зависимость эффективности от качества работы прокуроров;

определить критерии оценки и показатели измерения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов;

выработать рекомендации по методике определения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов;

выявить факторы, препятствующие повышению эффективности прокурорского надзора;

обосновать основные направления повышения эффективности прокурорского надзора;

обосновать необходимость законодательного закрепления такого принципа организации и деятельности прокуратуры как эффективность.

Словосочетания «прокурорский надзор за исполнением законов» и «прокурорский надзор» употребляются в монографии как синонимы, понимаемые исключительно как «общий надзор» в отличие от специализированных отраслей прокурорского надзора (надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу и другие).

Даная работа носит постановочный характер. Авторы не претендуют на всеобъемлющую полноту и бесспорность изложения материалов и готовы к дискуссии. Они с благодарностью примут любые замечания и пожелания, направленные на углубленную разработку теоретических основ эффективности прокурорского надзора за исполнением законов, памятуя о том, что повышение эффективности ведет к прогрессу, а понижение – к отставанию, бедности и убогости жизни.

***

Глава I (ВВОДНАЯ). ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ – НАСУЩНАЯ ПРОБЛЕМА СОВРЕМЕННОСТИ

Кто заинтересован в повышении эффективности прокурорского надзора за исполнением законов, да и в целом всей многогранной деятельности российской прокуратуры и почему?

Высоко эффективный прокурорский надзор за исполнением законов в полной мере соответствует национальным интересам России, здоровой, порядочной, законопослушной части населения, которая, как нам представляется, составляет большинство населения. Это и понятно, так как прокурорский надзор как самостоятельный вид государственной деятельности представляет собой деятельность созидательную, общественно полезную, востребованную. С учетом ряда негативных явлений, происходящих в стране (высокого уровня преступности и правонарушаемости в целом, падения моральных устоев, забвения принципа социальной справедливости и многого другого) роль и значение прокурорского надзора и в целом деятельности прокуратуры будут возрастать10.

Ведь прокурорский надзор за исполнением законов как главная (базовая) отрасль надзора, являющегося основной функцией прокуратуры – это одно из важнейших правовых средств:

укрепления государственности, сохранения целостности, независимости, суверенитета и оборонной мощи страны, повышения престижа России;

усиления национальной безопасности России, снижения уровня угроз (экономических, экологических, техногенных, продовольственных и многих других);

установления режима законности в стране, как непременного условия ее нормального функционирования, успешного развития;

соблюдения прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц и надлежащего исполнения возложенных на них обязанностей;

раннее средство предупреждения преступлений и важнейшее средство борьбы с преступностью в целом;

совершенствования деятельности органов предварительного расследования, оперативно-розыскных органов, судов, других правоохранительных органов, органов вневедомственного контроля (надзора), представительных и исполнительных органов, органов местного самоуправления;

совершенствования федерального и регионального законодательства, нормативно-правовой базы муниципальных образований;

противодействия «своизму», то есть расцветшему пышным цветом со времен эпохи первого Президента России принципа назначения на должности не с учетом деловых качеств, а личной преданности (хоть и дурак, но свой дурак). На июльском совещании по вопросам формирования резерва управленческих кадров Президент Медведев сказал, что «решения о замещении должности порой принимаются по знакомству, по принципу личной преданности или, что наиболее отвратительно, за деньги, то есть должности продаются»11;

повышения правовой культуры населения, в том числе в плане приобретения навыков защиты им своих интересов в правоохранительных органах (судах, прокуратуре, адвокатуре, международном суде);

воспитания должностных лиц, государственных служащих, предпринимателей, работодателей, всех работников, населения в духе точного и неукоснительного исполнения законов;

способствования повышению авторитета законопослушных должностных лиц, руководителей, собственников, бизнесменов;

внедрения в сознание людей морально-нравственных правил поведения.

Прокурор обычно там, где неблагополучна ситуация с исполнением законов, при том всегда и везде. Принятие мер по устранению дефектов, связанных с исполнением законов – его профессиональная обязанность. Чем активнее, наступательнее, компетентнее и качественнее осуществляется прокурорский надзор за исполнением законов, чем он эффективнее, тем больше он оказывает позитивное воздействие, приносит пользу государству, обществу, гражданину. В связи с этим должно делаться все возможное для повышения эффективности этого важнейшего правозащитного института. Иными словами, проблема повышения эффективности надзорной деятельности прокуратуры весьма актуальна.

Кто не заинтересован в повышении эффективности прокурорского надзора за исполнением законов и всей иной правозащитной деятельности российской прокуратуры? А можно и так поставить вопрос: кому не нужен прокурор, кто его боится? Это, прежде всего:

преступники и все те, кто живет не в согласии с российскими законами;

коррупционеры, которых предостаточно на всех этажах публичной власти;

сверхбогатые, обогатившиеся неправедным путем и боящиеся потерять это богатство;

прозападные, нередко продажные демократы, а точнее лжедемократы, готовые бездумно копировать в России все западное, нередко противопоказанное менталитету россиян;

все те, для кого национальные интересы России – пустой звук, а на первом плане их личные, нередко корыстные интересы;

все, кто не хочет укрепления России, превращения ее в крепкое процветающее правовое государство;

вполне законопослушные граждане, но «сбитые с толку» агрессивно ведущейся пропагандой в средствах массовой информации.

Именно наиболее продвинутые идеологи от перечисленных выше групп ратуют за лишение российской прокуратуры надзорной функции, о включении прокуратуры в состав Министерства юстиции России и тем самым превращении ее по существу в орган исполнительной власти, а на первом этапе о секвестировании (сужении) полномочий прокуроров. В последние годы сужение полномочий прокуроров либо оснований для их применения происходит с завидным постоянством12. Тем самым осознанно ослабляется правозащитный потенциал прокуратуры. При этом всячески завышается роль судов, хотя судебная реформа и не привела к заметному улучшению их деятельности.

Но становится ли и станет ли от подобного «реформирования» прокуратура более эффективно работать, укрепится ли при этом режим законности в стране, произойдет ли снижение правонарушаемости? Думается, что нет. Скорее наоборот. По мнению заместителя прокурора города Поневежского, «закон урезал ее (прокуратуры) возможности защищать права неимущих…, сердце сжимается от обиды за наших стариков, которых государство фактически оставило один на один со своими бедами. И все из-за того, что кому-то показалось, будто у прокуратуры слишком много власти…, человека обманули, а защитить его никто не может»13. Добавим к этому, что принятые в последние годы законы лучше защищают богатых граждан, поскольку институт лоббирования интересов в самых своих худших проявлениях хорошо прижился на российской почве. А иначе и не может быть, если в законодательном органе не представлены рабочие и крестьяне. Сейчас там представлены в основном высоко обеспеченные лица.

Что мешает повышению эффективности прокурорского надзора, что ограничивает правозащитный потенциал прокуратуры и кому это выгодно?

Стараниями депутатов высшего законодательного органа страны, как уже отмечалось, уже не один год идет целенаправленный процесс ограничения возможностей прокуроров. По сравнению с советским периодом, когда, как говорят рыночники, в стране не было демократии, прокурор мог свободно обратиться с исковым заявлением в суд в защиту любого гражданина. В настоящее время в условиях демократии прокурора лишили многих рычагов, напрямую направленных на восстановление нарушенных прав и свобод граждан. Сейчас прокурор подобен птице с обрезанными крыльями. Он и хотел бы принять соответствующие меры по охране и восстановлению нарушенных прав и свобод граждан, да не может. Его лишили такой возможности поборники демократии. Так, существенно ограничено по кругу оснований право прокурора на обращение с исковыми заявлениями в суды общей юрисдикции и арбитражные суды.

Особо чувствительный удар в 2007 году был нанесен по прокуратуре как органу уголовного преследования, лишивший ее права возбуждения уголовного дела. Если до создания обособленного, но при прокуратуре, Следственного комитета прокуроры, выявляя в ходе прокурорских проверок преступления, незамедлительно возбуждали уголовные дела, принимали меры к закреплению доказательств, изъятию соответствующих документов, то теперь они обязаны соответствующие материалы представлять руководителям следственных органов, то есть кланяться им, а уже те могут соизволить либо возбудить уголовное дело, либо отказать в его возбуждении.

В упомянутом выше докладе Генерального прокурора РФ от 01.01.01 г. приводятся такие цифры. В 2006 году по материалам прокурорских проверок исполнения законов прокурорами было возбуждено 24 тыс. уголовных дел, в первом полугодии 2007 года, то есть до создания Следственного комитета – более 15 тыс. уголовных дел. С образованием Следственного комитета в его органы (следственные управления и отделы) прокурорами было направлено 11 тыс. материалов таких проверок на предмет рассмотрения вопроса о возбуждении уголовных дел, по которым руководители следственных органов соизволили возбудить лишь 27 уголовных дел14.

Не для того ли и создавался Следственный комитет, чтобы в условиях ослабления прокурорского надзора за исполнением законов органами предварительного следствия и фактического отстранения прокуроров от возбуждения уголовных дел, искусственно поправлять статистику в нужном направлении и при возбуждении уголовных дел руководствоваться принципом избирательности, освобождая от уголовной ответственности нужных людей. Во всяком случае, можно прогнозировать значительный рост числа злоупотреблений со стороны следственных органов15. Думается, что создание Следственного комитета в том виде, каким он является сейчас – это не есть благо и ни в коей мере не соответствует национальным интересам России. Пройдет немного времени и властные структуры под давлением конструктивной критики признают эту малопонятную, вызывающую много вопросов реорганизацию неудачной, как уже признали неудачной так называемую административную реформу (образование трехзвенной системы федеральных органов исполнительной власти)16.

Какие меры законодательного порядка следовало бы принять в целях, в том числе и повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов? В первую очередь следовало бы:

в Гражданском процессуальном и Арбитражном процессуальном кодексах Российской Федерации закрепить право прокурора обращаться без каких-либо ограничений с исковыми заявлениями (заявлениями) соответственно в суды общей юрисдикции и арбитражные суды в защиту личного, общественного и публичного интересов;

в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации восстановить полномочия прокурора по возбуждению уголовного дела и отмене незаконных и необоснованных постановлений следователей и дознавателей, а также ряд иных, утраченных в результате принятия Федерального закона от 01.01.2001 №87-ФЗ «О внесении изменения в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»17 полномочий;

расширить круг лиц, в отношении которых прокурор вправе выносить постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, включив в него помимо должностных лиц государственных и муниципальных органов руководителей коммерческих структур, а лучше всех физических и юридических лиц, совершивших административные правонарушения (сформулировать в соответствующей редакции статью 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»)18. Это право необходимо предоставить помощникам (старшим помощникам) прокурора, а также прокурорам (старшим прокурорам) отделов и управлений прокуратур регионального уровня и Генеральной прокуратуры Российской Федерации19;

расширить круг лиц, в отношении которых выносится предостережение о недопустимости нарушения закона, путем изложения в новой редакции статьи 25-1 названного Закона20;

усилить ответственность за неисполнение законных требований прокурора, содержащихся в актах прокурорского реагирования и других актах, вытекающих из его полномочий (требованиях о проведении проверок, предоставлении материалов, выделении специалистов и т. д.)21.

Понятно, что и совершенствование всего законодательного массива России и, в частности, устранение пробелов в правовом регулировании тех или иных общественных отношений, разночтений, дублирования, его кодификация будут в конечном итоге способствовать повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законов22.

Следовало бы, наконец, прекратить: во-первых, опасную практику ограничения полномочий прокуроров, которая кроме вреда ничего позитивного не несет нашей стране и ее народу; во-вторых, нападки на органы прокуратуры в средствах массовой информации и дать возможность прокурорам плодотворно работать на ниве укрепления законности.

Эти и другие меры, о которых более подробно речь будет идти в Главе VI настоящей монографии, как представляется, будут способствовать повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законов, а, следовательно – укреплению законности.

***

Глава II. ХАРАКТЕР ПРОКУРОРСКО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ПРЕДПОСЫЛКИ ПОВЫШЕНИЯ ЕЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ

Прокурорский надзор за исполнением законов как разновидность трудовой профессиональной деятельности. Мы исходим из того, что любая общественно-полезная деятельность, будь то производственная, научная, педагогическая, управленческая, надзорная, контрольная, судебная, военная и иная – это все суть трудовая деятельность. Другое дело, что характер труда может при этом резко отличаться.

В подтверждение этого тезиса сошлемся на , который под термином «деятельность» понимает занятие, труд23. Деятельность – это форма активного созидательного взаимодействия личности с социальной средой, направленная на достижение сознательно поставленной цели24. Такие цели должны предусматривать непременно наступление определенного положительного результата, как-то: повышение производительности труда, оздоровление окружающей природной среды, укрепление законности и многое, многое другое, полезное и нужное обществу, государству.

Следует иметь в виду, что поставленная цель может отвечать интересам отдельных групп населения, но не соответствовать национальным интересам России, большинству ее населения. Так, происходящее в последнее время осознанное ослабление потенциала прокуратуры Российской Федерации соответствует интересам лишь криминальных кругов и наиболее богатой части населения, но не интересам широких масс трудящихся или национальным интересам нашего государства. По меткому замечанию цитируемого в главе I настоящей работы В. Поневежского «прокуратуру отлучили от бедных»25. В этом с ним нельзя не согласиться. А ведь в нашей стране большая часть населения бедная, малообеспеченная. И стоит ли этому удивляться, если в нашем Парламенте представлены в основном богатые и сверхбогатые люди, среди которых 12 миллиардеров, совокупный доход которых составляет более 41 млрд. долларов26. Какой смысл им защищать интересы народных масс? Никакого. Хотя, если их послушать, то может создаться мнение, что ничего важнее для них нет как забота о народе. И видимо для того и разрушали государство трудящихся – Советский Союз, чтобы можно было без оглядки легитимно обворовывать народ, как это и происходит в настоящее время в свободной «демократической» России.

Вряд ли уместно предметно говорить об эффективности той или иной деятельности или труда, не представляя четко ее (его) характера, присущих им особенностей. Сказанное напрямую относится и к прокурорскому надзору за исполнением законов, иными словами, к прокурорско-надзорной деятельности, осуществляемой исключительно специально назначенными в установленном порядке должностными лицами – прокурорами, начиная от помощника прокурора районного звена и заканчивая Генеральным прокурором Российской Федерации.

В содержательно-процедурном плане прокурорский надзор за исполнением законов подразделяется на четыре стадии (части), реализуемые в строгой последовательности:

стадия первая – организации работы, включающая сбор (получение) сведений о нарушении законов, анализ этих сведений и состояния законности, планирование проведения проверок исполнения законов, поручение проведения проверок и других действий (ревизий, аудиторских проверок, административных расследований и т. д.) другим органам и многое другое;

стадия вторая – выявления нарушений законов, включающая собственно выявление прокурором в ходе проводимой проверки правонарушений, установление обстоятельств (причин и условий), способствующих этим нарушениям, установление лиц, виновных в нарушении законов или способствующих этому;

стадия третья – устранения нарушений законов, включающая принятие прокурором мер по восстановлению нарушений законности, то есть возвращению сторон в первоначальное положение27, предшествующее нарушению закона, устранению обстоятельств, способствующих нарушениям законов, привлечению к ответственности виновных лиц, предупреждению в будущем подобных и иных нарушений законов как путем объявления предостережения о недопустимости нарушения закона, так и посредством проведения разного рода предупредительно-профилактических мероприятий (бесед, лекций, консультаций, разъяснений и т. д.);

стадия четвертая – контрольно-проверочная, выражающаяся в проведении контрольных проверок исполнения законных требований прокуроров, содержащихся в актах прокурорского реагирования (протестах, представлениях, постановлениях), направлении разного рода запросов, напоминаний должностным лицам, привлечении к ответственности виновных лиц, проигнорировавших требования прокуроров, направленных на укрепление законности28.

Прокурорско-надзорная деятельность по своему характеру является:

во-первых, общественно-необходимой, соответствующей национальным интересам России, интересам законопослушной части населения. Более того, прокурорско-надзорная деятельность является исключительно востребованной, учитывая, с одной стороны, разгул преступности в стране29, многочисленные нарушения прав и свобод граждан30, законных интересов юридических лиц31 и, с другой стороны, насущную необходимость противодействия этим антисоциальным и другим явлениям, чем, собственно, и занимается прокуратура, выявляя в процессе надзорной деятельности нарушения законов, и принимая меры к их устранению. И чем активнее, инициативнее и компетентнее действует прокуратура, своевременно и полно выявляя и устраняя нарушения законов, тем больший вклад она вносит в укрепление законности, в установление режима законности в стране.

Надзорная деятельность прокуратуры была востребована ранее, она востребована сейчас и будет востребована в будущем. Поэтому должно делаться все возможное для укрепления ее правозащитного потенциала, в том числе и путем предоставления прокурорам дополнительных полномочий, восстановления ранее изъятых из прокурорского арсенала правовых средств надзора, расширения оснований для применения существующих полномочий. Это будет благом для страны и ее народа.

Понятно, что и все другие институты защиты прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц также должны совершенствоваться. Речь идет о совершенствовании правозащитной деятельности судов, следственных органов, адвокатуры, органов контроля, института уполномоченных (федерального и региональных) по правам человека и других органов. Чем больше эффективных правозащитных институтов, тем лучше для граждан, тем больше у них возможностей для защиты своих прав.

Каждый из названных и других органов решает свои задачи в области охраны прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, каждый из них занимает в этой области свою, как принято говорить, нишу, отличаясь при этом присущей только ему индивидуальностью. Ниша прокуратуры – надзор за исполнением законов, и в этом ее не может заменить ни один другой орган.

Всякое ограничение правозащитного потенциала прокуратуры общественно опасно, если не сказать преступно. Нужно очень ненавидеть Россию и ее народ, чтобы поступать так. Тот, кто это делает, напоминает человека, который рубит сук, на котором сидит;

во-вторых, общественно-полезной, преобразующей. С одной стороны, выявление прокурорами нарушений законов, установление им способствующих обстоятельств и принятие установленных законом мер к их устранению ведет не иначе как к укреплению законности, установлению твердого правопорядка, восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, что, бесспорно, общественно-полезно и востребовано, а, с другой стороны, подобная правозащитная деятельность прокуроров вселяет гражданам уверенность в силу закона, формирует у них твердое убеждение в способности правоохранительных органов и государства в целом реально защитить их права, интересы и это, пожалуй, главное.

Вот почему, как нам представляется, именно оказание в процессе осуществления прокурорского надзора действенной правовой помощи малообеспеченным гражданам, которые не имеют материальной возможности воспользоваться услугами адвоката, в восстановлении их попранных прав и законных интересов должно стать приоритетным для прокуроров. Иными словами, защищать прокурору, конечно же, необходимо всех, кто пострадал от беззакония (включая публичные интересы государства, субъекта Российской Федерации, муниципального образования), но в первую очередь малоимущих, социально не защищенных. Богатые имеют неограниченные возможности пользоваться услугами адвокатов. И когда говорят о возвращении прокурорам необоснованно отнятых у них полномочий, имеют в виду повышение правозащитного потенциала прокуратуры в плане защиты интересов малоимущих граждан, которые как никто другой в этом нуждаются32. И если бы депутаты – единороссы не на словах, а на деле заботились об интересах так называемого ими «простого» народа, то вряд ли они могли бы принимать законы, ограничивающие возможности малоимущих граждан защищать свои права и интересы;

в-третьих, творческой, рассчитанной на прокуроров, отличающихся аналитическим складом ума, умеющих успешно, профессионально анализировать, сопоставлять, сравнивать и на этой основе принимать оптимальные решения или делать вполне обоснованные выводы, нередко в оперативном порядке. Понятно, что для этого необходимо обладать глубокими знаниями и солидным практическим опытом работы, которые приобретаются в результате упорного труда, неоднократного повторения разного рода технических, тактических и иных операций, совершенствования различных надзорно-проверочных действий, способов, приемов.