Краткие тезисы выступлений

участников круглого стола

«Общественная полезность и экономическая целесообразность разделения рынка железнодорожных перевозок грузов между национальным (РЖД) и частными перевозчиками»

18 сентября 2008 г.

Первоначальные вопросы для обсуждения:

1.  Являются ли железнодорожные перевозки грузов естественно-монопольным видом деятельности?

2.  Как изменятся совокупные транспортные издержки при разделении рынка железнодорожных перевозок грузов между несколькими перевозчиками (сегодня перевозчик один - РЖД)?

3.  Как подойти к справедливой оценке эффективности и целесообразности принятия решения о формировании нескольких перевозчиков на рынке железнодорожных перевозок грузов и каковы критерии оценки?

4.  Заинтересованность и готовность частных перевозчиков перевозить грузы государственного значения на конкурентных условиях с национальным перевозчиком (РЖД)?

5.  Какова должна быть плата за инфраструктуру, в т. ч. при наличии частных перевозчиков? Как она должна формироваться?

Вступление модератора: (Институт проблем естественных монополий)

·  До настоящего времени пор никто не обосновал, что железнодорожные перевозки не являются естественно-монопольным видом деятельности. Более того, в статье 4 Федерального закона «О естественных монополиях» они прямо относятся именно к естественно-монопольным видам деятельности, т. е. в которых конкуренция или экономически нецелесообразна, или технологически невозможна. Если железнодорожные перевозки являются естественно-монопольным видом деятельности, то, в соответствии с экономической теорией, совокупные издержки от появления новых перевозчиков (или дробления единого) неминуемо увеличатся. В результате возрастет нагрузка на всех грузовладельцев и в итоге – на экономику России.

Для того чтобы приступать к мероприятиям по отделению инфраструктуры от собственно перевозочной деятельности, надо вначале обосновать, что железнодорожные перевозки не являются естественно-монопольным видом деятельности, и конкуренция в этой сфере будет полезна и грузовладельцам, и экономике России в целом. Расчеты иностранных специалистов для американских железных дорог показывают, что даже организационное отделение перевозочной деятельности от инфраструктурной в рамках одной холдинговой компании уже приводит к увеличению издержек на 40%. Поэтому работа двух и более перевозчиков на единой магистральной сети России может привести к негативным последствиям для экономики страны в целом.

·  Эффективность функционирования частных перевозчиков ограничена технологическими факторами. Магистральная инфраструктура и инфраструктура локомотивного хозяйства не готовы к одновременному функционированию двух и более перевозчиков. На сегодняшний день имеется дефицит пропускных возможностей инфраструктуры, дефицит локомотивов и дефицит мощностей по их производству. Кто и за какие деньги будет строить новую инфраструктуру и модернизировать действующую? Откуда возьмут локомотивы частные перевозчики? Если это приобретение новых тепловозов и электровозов, как сформулировано в программе структурной реформы, это один вопрос. Если это разделение парка сегодняшнего – это совсем другой вопрос – гораздо бо́льшие средства и другая структура железнодорожного транспорта. Можно провести аналогию с реформой в электроэнергетике. Там в рамках реформы планировали, что действующая генерация не должна разделяться, но по итогу именно это и было сделано.

·  Развитие частных перевозчиков нецелесообразно. В России развитие института частных перевозчиков приведет, по сути, лишь к перераспределению доходов от перевозок от национального перевозчика к частным. Емкость рынка перевозок в денежном исчислении ограничена тарифами, устанавливаемыми государством. Емкость рынка по тоннажу ограничена грузовой базой, зависящей от развития экономики. Таким образом, новых рынков частные перевозчики создать не смогут и будут «отбирать» грузы у . При этом в условиях дефицита отсутствуют предпосылки для снижения тарифов. Более того, скорее всего, они будут расти – во-первых, из-за имеющегося дефицита, и, во-вторых, из-за того, что их повышение будет активно лоббироваться возникшими частными перевозчиками.

·  В период разработки программы структурной реформы существовал профицит возможностей железнодорожного транспорта: и инфраструктуры, и подвижного состава. Но при этом у железнодорожного транспорта был дефицит средств: не было средств ни у железнодорожников, ни в экономике в целом. Сегодня ситуация изменилась на прямо противоположную: средства в стране есть, с поправкой на экономический кризис. Однако существует дефицит ресурсных возможностей железнодорожного транспорта. Напрашивается вывод, что предпосылки реформы существенно изменились.

·  При реформировании инфраструктурных отраслей в зарубежных странах, в том числе железнодорожного транспорта, ни одна страна не ставила целью реформирования ликвидацию дефицита. Более того, анализ опыта реформирования таких стран показывает, что реформа при не просчитанных заранее последствиях в условиях дефицита приводит, в первую очередь, к деградации инфраструктуры.

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

·  Реформы необходимо продолжать. Никто не говорит о том, что надо заморозить в том виде, в котором она есть, не делать вообще ничего. Более того, не утверждается даже того, что не нужно делать какие-то мероприятия в рамках структурной реформы. Вопрос совершенно в другом. Все ходы, все мероприятия должны быть обоснованными, просчитанными, в том числе и те риски, которые они несут, в первую очередь, для государства и экономики.

·  Ни одна экономическая теория не должна становиться религией. Когда начинаешь анализировать программу структурных реформ естественных монополий, то убеждаешься, что там во главу вопроса поставлены не экономические вопросы, не вопросы целесообразности, не вопросы повышения эффективности, не вопросы совершенствования государственного регулирования. 10 лет назад, когда все структурные реформы естественных монополий замышлялись, на уровень религии была поднята либеральная экономическая теория. Что конкуренция – это всегда хорошо, и рынок хорошо, потому что это – рынок. Вот от этого надо уходить.

Еремин Михаил Альбертович, зам. директора правовых исследований в области транспорта»;

·  На самом деле, выделять ли 10 перевозчиков или 1-го перевозчика – по-моему, не в этом вопрос. Единственная проблема сейчас только одна: полная непрозрачность тарифов. Поэтому говорить об увеличении каких-то расходов на перевозки не приходится. Какой тариф установят, таким он и будет. Т. е., пока мы не разделим деятельность единого субъекта по видам деятельности, мы никогда не увидим объективного тарифа.

·  Система управления на железнодорожном транспорте должна быть реформирована. На местах у сотрудников нет никакой заинтересованности хорошо работать. Финансовые рычаги находятся в центре. Если он будет хорошо работать – премию, может быть, дадут. Но это максимум. Т. е., пока эти подразделения не станут самостоятельной единицей со своими расчетными счетами, практической заинтересованности в результатах своего труда не появится.

·  Для перевозки пассажиров в дальнем следовании должна быть отдельная пассажирская компания, принадлежащая государству и твёрдо управляемая им.

, директор Института управления на транспорте ГУУ РФ, действительный член Академии транспорта РФ и Международной академии транспорта;

·  Первоначально было две модели реформирования железнодорожного транспорта: одна, подготовленная отраслевыми специалистами и одобренная съездом железнодорожников в 1996 г., а другая – та, которая в итоге была принята.

·  По принятой программе реформирования планировалось улучшить финансово-экономические и производственные показатели. Однако в настоящее время невозможно объективно судить об этих показателях, так как целостной статистики по всему железнодорожному транспорту, с учетом частных собственников подвижного состава, нет: оборот грузового вагона, оборот локомотива, производительность подвижного состава и т. д.

·  В настоящее время растет опасность дезорганизации работы железнодорожного транспорта. Напрашивается вывод, что выбрали не тот путь. Ликвидируя МПС, нам обещали, что с монополизмом будет покончено. А сейчас хуже стало. Когда это была государственная структура, на неё можно как-то повлиять. А сейчас, оставаясь, по сути, частной, именует себя государственной, и ведет себя конкурентами жестко! Например, удушает другие компании в области контейнерных перевозок. Создание грузовая компания» снизило управляемость на железнодорожном транспорте со стороны государства. Я считаю, что процесс дробления единой системы не дал положительных результатов.

·  Что касается конкуренции. Железная дорога – это и естественная, и, в то же время, не совсем естественная монополия. В такой же мере можно назвать автомобильный транспорт естественной монополией, поскольку как отрасль транспорта она тоже является сегодня монополистом.

·  Мне кажется, нам необходимо делать другую реформу. Сейчас необходимо перевести дух, оглядеться и идти вперед тщательно взвешивая все решения. Железные дороги для России больше чем железнодорожный бизнес.

, председатель Совета директоров транспортные системы»;

·  В вопросе продвижения либеральных идей на железнодорожном транспорте можно дойти до абсурда. Например, давайте в метро сделаем несколько перевозчиков, попилим нитки и будем ездить каждый в своем режиме. Глобально вопрос заключается в следующем: давайте спросим, кто начал, ради чего? Кому это надо? Вот, просто. Кому-то надо? Есть ли какой-нибудь смысл в реформе, кроме лоббирования?

·  Технология работы железнодорожного транспорта такова, что максимальная рентабельность и экономическая эффективность зависит от того, каким образом переработаны все звенья перевозочного процесса. Они только так могут быть оптимизированы, когда едины. Например, в США после принятия закона Стаггерса, либерализовавшего железнодорожный транспорт, начался активный процесс слияний и поглощений. В результате 40 перевозчиков укрупнилось до 7 компаний. Так было экономически выгодней.

·  Передел рынка перевозок выгоден только тем компаниям, которым интересен высокодоходный груз. Они эту «пеночку» хотят снять и себе взять. А всех остальных и государство они хотят нагрузить низкодоходными перевозками. А кто такое государство? Государство на самом деле – это мы, потребители. И теперь мы за это всё расплачиваемся.

·  Какие результаты могут быть при отделении перевозок от инфраструктуры: вырастут затраты, вырастет себестоимость перевозки, сеть сократится, останутся только высокоинтенсивные магистральные линии. Когда мы просчитывали подобную модель для Казахстана, там получалось, что уголь будет выгоднее возить в КАМАЗах! Основной вопрос, который волнует любого потребителя, конечного потребителя. Не оператора подвижного состава, ни квазиперевозчиков, там, и так далее. Зачем нужна реформа в нынешнем виде? Ведь грузоотправители в настоящее время не могут отправить свой груз из-за нехватки вагонов, например.

·  Никто никогда в рамках реформы не ставил вопрос: как повысить качество управления, эффективность железной дорогой. В этом проблема железных дорог. Нужно разделить два вопроса: эффективность управления и эффекты от монополизма в отрасли. И смотреть, какие инструменты необходимо применять для улучшения положения.

·  В отсутствии желания применять инструменты по повышению эффективности работы РЖД остается только один способ – раздел РЖД для того, чтобы каждый вид бизнеса, следуя экономическим законам, повышал свою эффективность. Но цена вопроса очень высока.

Николаев Игорь Алексеевич, директор департамента стратегического анализа ФБК

·  Железнодорожный транспорт работает устойчиво в достаточно сложное время реформ. Это важный итог.

·  Железнодорожный транспорт обеспечивает устойчивыми заказами предприятия железнодорожного машиностроения. Т. е. стали закупать значительно больше подвижного состава, чем до реформы.

·  Необходимо выполнять намеченные программой структурной реформы мероприятия. Например, на третьем этапе реформы должен рассматриваться вопрос целесообразности создания вертикально интегрированной компании. Вопрос интереснейший. Дискуссии такого рода обогатили бы не только научный мир – обогатили реформу, если хотите.

·  Проблема не в том, что пытались искусственно ввести конкуренцию в отрасли. Проблема в том, что место для конкуренции сузили до операторского рынка. В таком случае на эффект рассчитывать нельзя. Вы можете конкурировать или по цене, или по качеству предоставляемых услуг. По качеству в железнодорожном транспорте – это скорость перевозки и сохранность грузов. Но это обеспечивается инфраструктурой! Т. е., получается, вагонная составляющая – 15%, но вы это всё равно должны окупать, значит, в рамках 3-5% стоимости вы можете только конкурировать. Это крайне недостаточно для развития. Это значит, что настолько конкуренция суженная. Когда мы конкуренцию свели к рынку операторских перевозок, рассчитывать там на положительный эффект не приходится. Поэтому дело не в том, что конкуренция плохая или не работает, мы не дали этому институту в рыночных условиях, какие у нас есть, показать его положительные стороны. Хотим мы того или не хотим, это рыночная система, а в рыночной системе конкуренция это важнейший двигатель. Поэтому я не считаю, что конкуренция себя дискредитировала. Просто в месте, которое ей было сейчас отведено, она не могла дать значимого, должного результата.

·  Для проявления всех эффектов от развития конкуренции необходимо расширить ее область до инфраструктуры. Т. е. необходимо рассматривать вопрос о создании вертикально интегрированных компаний. А ведь обсуждение таких мероприятий заложено в программе структурной реформы.

Позамантир Эльмар Ильич, главный научный сотрудник ИСА РАН

·  Экономических оснований утверждать, что железнодорожный транспорт стал работать более эффективно, нет. С макроэкономических позиций добавленная стоимость за годы реформ уменьшилась, так как цены увеличились вместе с увеличением затрат.

·  Бездеятельность РЖД привела к тому, что клиент должен покупать дорогой вагон и использовать его, даже если ему это значительно дороже прейскуранта 10-01. Клиенту в этом отношении важно само наличие железнодорожного обслуживания.

·  Проблема не в том, что у РЖД нет возможности инвестировать. Для этого у него достаточно средств. Проблема в том, что РЖД выполняет несвойственную им функцию – социальную. Финансирует убыточные пассажирские перевозки. Государство должно возвратить, что задолжало РЖД за выполнение этих функций. Больше ничего не надо. Все остальное РЖД сделает само.

·  РЖД выполняет другие несвойственные ей функции: собирает НДС, т. к. это транзитный налог и от него РЖД ничего не имеет. Финансирует социальные процессы: медицину, перевозку школьников и студентов.

·  Эффективность конкуренции на железнодорожном транспорте ограничена. Какие статьи затрат можно сократить при развитии конкуренции? Два диспетчера не могут командовать поездами на одном участке. Однако есть сферы, в которых РЖД может выступать в конкуренции, например, перевозка контейнеров с определенного расстояния.

·  Конкурировать могут только предприятия, а не виды деятельности.

·  Не может эффективно работать естественная монополия, которая закрывает свою внутреннюю отчетность. Прозрачность - необходимое условие для любой естественной монополии.

·  Заинтересованность у сотрудников РЖД в результатах своего труда, в повышении эффективности на железнодорожном транспорте – ограничены. На доходах сотрудников повышение эффективности работы практически не сказывается. В этой ситуации никакая конкуренция не поможет, а ухудшит положение дел. Вырастет коррупционная составляющая.

·  Существуют инструменты, позволяющие влиять на эффективность работы , однако желания их применять нет.

·  Операторские компании работают хуже, чем РЖД, но они неизмеримо лучше учитывают пожелания конкретных клиентов. Эффективность использования их грузовых вагонов во многом зависит от ритма работы инфраструктуры. Один вагон по инфраструктуре пройдет быстрее, чем партия из 100 или 1000 вагонов.

, первый заместитель начальника Департамента корпоративного строительства и реформирования

·  Считаю, что данная активная дискуссия лишь открывает начало серьезным обсуждениям по дальнейшим путям реформирования железнодорожного транспорта с привлечением ученых, общественных деятелей, руководителей государственных учреждений. Отрадно, что на данном круглом столе постоянно звучит конструктивная дискуссия.

·  Очевидно, что с наступлением 31 декабря 2010 г. реформа не закончится. Реализация отдельных мероприятий будет продолжена и дальше.

. Руководитель отдела исследований железнодорожного транспорта ИПЕМ

·  Система показателей реформирования железнодорожного транспорта не отражает в полной мере, достигаются ли основные цели реформирования: повышение устойчивости, доступности, безопасности, качества, снижение совокупных народно-хозяйственных затрат и т. д. Вместо этого разработан набор показателей, характеризующих другие вопросы: развитие конкуренции в грузовых и пассажирских перевозках, развитие локальных перевозчиков, количество принятых нормативных актов, снижение доли транспортной составляющей в конечной цене груза и т. д. Тот факт, что в работе круглого стола при обсуждении результатов реформирования ни разу не использовали ни одного показателя, по которым Минтранс отчитывается о реализации реформы, говорит о том, что эти показатели малоинформативны.

·  Прописанный в программе структурной реформы принцип последовательности мероприятий при обсуждении основополагающих вопросов реформирования на практике не реализуется. Например, для оценки целесообразности отделения перевозок от инфраструктуры программой предусматривается на первом этапе введение раздельного учета по видам деятельности, на втором этапе – разработка регламентов взаимодействия и другой нормативной базы между частными владельцами магистральных локомотивов, перевозчиками и владельцем инфраструктуры. Затем необходимо в течение 3-х лет наблюдать результаты практической работы на локальных участках. И лишь затем, на основе имеющегося практического опыта и других данных, обсуждать целесообразность отделения инфраструктуры от перевозок.

·  В программе заложено, что РЖД в 60% случаев не должно принимать груз к перевозке, т. к. должно обладать не более 40% общего парка. В результате понятие «публичность услуг по перевозке», в соответствии с текстом программы, должно быть сильно сужено. В результате возникает существенный риск нарастания перебоев в обслуживании клиентов в переходный период.

·  Одним из основных эффектов реформы при ее реализации в сегодняшнем виде может стать изменение функции железнодорожного транспорта. Железнодорожный транспорт не будет обязан принимать любой груз в любую точку железнодорожной сети. Будет обслуживаться только тот грузовладелец, который сможет «договорится» с частной компанией или РЖД. Данный риск объективно не оценивается, и не просчитываются все совокупные эффекты от такого изменения функционала.

, главный эксперт по экономическим вопросам Ассоциации собственников подвижного состава

·  Явно занижены требования со стороны правительства и общества к железнодорожной транспортной инфраструктуре. Вместо объективной и критической оценки состояния и функционирования отечественного железнодорожного транспорта имеет место оптимистическая фиксация того, что железнодорожный транспорт успешно справляется с незначительным приростом объемов перевозок и что рост удельных затрат и тарифов в пределах параметров инфляции. Это можно объяснить недостаточной осведомленностью о том, какие излишние издержки несет экономика и население в силу низкой эффективности работы грузового и пассажирского транспорта. Необоснованные затраты, излишние затраты промышленности, сельского хозяйства, торговли по этой причине измеряются не одной сотней млрд. рублей.

·  Причина сложности преодоления отсталости заключается в «сверхмасштабности» объекта управления и излишней централизации управления этой громадной транспортной инфраструктурой, имеющей стратегическое значение в экономическом и социальном отношении для страны и для народа. Кто сказал или обосновал, что для России эффективна железнодорожная компания общего пользования в единственном исполнении?

·  Кроме того, повышению эффективности мешает противоестественное объединение в одной управленческой структуре грузовых и пассажирских перевозок. Это совершенно различные сферы работы транспорта, со своим назначением, со своими целями развития, со своими экономическими и финансовыми механизмами, своими резервами и перспективой.

·  Совершенно неправильно, когда субъекты Федерации отстраняются от участия в собственности на железнодорожный транспорт, от участия в активах и от управления железнодорожным транспортом. Особенно это касается пригородного пассажирского транспорта. Мне представляется также противоестественным, что исполнительная власть субъектов Федерации не имеет возможности владеть, управлять и развивать железнодорожную инфраструктуру применительно к текущим и перспективным потребностям регионов.

·  Планы и меры по реализации структурной реформы не имеют тех целей, которые должны быть предъявлены для вывода железнодорожной транспортной инфраструктуры на эффективный путь развития. (Сама программа содержит больше демагогии, чем конструктивной идеологии). Кроме того, отсутствуют нормальные объективные социально-экономические критерии оценки уровня состояния и функционирования грузового железнодорожного транспорта.

·  В настоящее время отсутствует идеология взаимоотношения государства и железнодорожного транспорта. Сложилось представление, что железнодорожный транспорт является одним из источников наполнения бюджетов. В то время как должно быть наоборот: транспорт должен функционировать безбедно, но на жесткой экономии и эффективной организации. Бюджет должен покрывать часть затрат (например на путевую инфраструктуру), участвовать в развитии той же инфраструктуры. А налоги должны быть в порядке исключения (с учетом инфраструктурного характера транспортной продукции) максимально низкими.

·  Громоздкость системы, излишняя централизация управления, перевод структур на жесткое «бюджетирование» приводит к нейтрализации какой-либо мотивации, во-первых, к экономии затрат, и, во-вторых, к повышению производительности на всех уровнях управления.

·  Морально и физически устаревшая тарифная система и неэффективное с государственной точки зрения тарифное регулирование на уровне ФСТ РФ не создает необходимых стимулов к развитию. Странно, почему этот вопрос не находится в центре внимания ФСТ и экономической службы .