Семинар

СЕМИНАР

о лицензионном законодательстве

Ерлан Бузурбаев,

начальник административного отдела Департамента экономики и бюджетного планирования г. Алматы

Департамент экономики и бюджетного планирования города Алматы осуществляет лицензирование целого ряда видов деятельности. В республике наш государственный орган был первым, которому было передано право лицензирования сразу нескольких видов деятельности. Лицензированием мы занимаемся с 1998 года. С того времени лицензионное законодательство неоднократно менялось. Изменялись принципы и подходы, в том числе и к вопросам принятия мер к субъектам, допустившим нарушения лицензионного законодательства. Как и в 1998 году, так и в настоящее время за нарушение лицензионного законодательства нарушители несут либо уголовную, либо административную ответственность. Вместе с тем, у них могут быть отозваны либо приостановлены действия лицензий. Ранее в Законе РК «О лицензировании» существовала норма о взыскании в бюджет дохода, полученного от безлицензионной деятельности.

Подробнее на вопросах приостановления и отзыва лицензий я остановлюсь позднее, а для начала немного истории. Что бы не осложнять доклад наименованиями, номерами и датами принятия соответствующих законодательных актов, я расскажу как менялось лицензионное законодательство.

Напомню, что Закон РК «О лицензировании» был принят в 1995 году. Он был принят еще до того как были упорядочены проверки хозяйствующих субъектов, принят Закон РК «О борьбе с коррупцией» и ряд других законодательных актов упорядочивающих взаимоотношения предпринимателей и государства . А на тот момент органы – лицензиары были наделены огромными полномочиями. В том числе они могли сами, по своему усмотрению, принимать решения о приостановлении действия лицензий, а процедура отзыва не была в достаточной степени урегулирована.

Ситуация изменилась, когда Президент объявил о необходимости государственной поддержки малого и среднего бизнеса. Тогда же законодательство Республики Казахстан претерпело первую волну изменений на предмет упорядочения контроля со стороны государственных органов. Как Вы помните, в то время предприниматели, еще не твердо стоявшие на ногах, подвергались многочисленным проверкам со стороны государственных органов. При этом проверки проводились по предписаниям самих же государственных органов, а любое, даже мелкое, нарушение могло явиться основанием для приостановления или даже отзыва лицензии. Одним из шагов по урегулированию данной ситуации стало внесение изменений в закон о лицензировании и с 1999 года лицензии субъектов малого предпринимательства могли приостанавливаться только в судебном порядке. В экстренных случаях лицензию можно было приостановить сроком на три дня с обязательной подачей искового заявления в суд, при этом приостановление действия лицензии действовало до вынесения судебного решения.

Так как у нас на тот момент не было опыта судебных разбирательств, да и сами суды не были готовы к таким искам, приостановление действия лицензий занимало длительное время. Всем известно, что в Алматы больше чем в других регионах развит малый бизнес, а определить, относится ли субъект к малому или крупному бизнесу не всегда возможно. Поэтому 90 % приостановлений осуществлялось в судебном порядке. В то время данные иски рассматривались районными судами. Специализированных судов не существовало, а в районных судах существовала практика согласования искового заявления с судьей до его подачи. Без визы судьи канцелярия суда иски не принимала. Нашим специалистам приходилось в общем порядке выстаивать очередь на прием к судье в часы его приема, а порой и несколько раз переделывать исковые заявления, или дополнять их различными документами. Это было вызвано в первую очередь пробелами в лицензионном законодательстве в вопросах приостановления и отзыва лицензий. Судьи просто не знали, как рассматривать подобные дела.

В 2001 году был создан Специализированный межрайонный экономический суд города Алматы. Подсудность наших дел была определена за ним, так как обе стороны по искам об отзыве лицензий являлись юридическими лицами. С одной стороны, орган лицензиар, а с другой, – хозяйствующий субъект (юридическое либо физическое лицо). Создание данного суда существенно облегчило нашу работу по приостановлению и отзыву лицензий, но законодательство о лицензировании было еще далеко от совершенства, более того некоторые его нормы противоречили Кодексу РК «Об административных правонарушениях». К тому же не было четкой ясности, в каких случаях можно отзывать лицензию. Давайте остановимся на этих проблемах, так как они представляют практический интерес, и их понимание поможет нам разобраться в дальнейшем.

При подаче первых же исков в экономический суд мы столкнулись с тем, что часть судей считала, что приостанавливать действие лицензий возможно только в административном порядке по следующим основаниям. Лишение лицензии и приостановление ее действия было предусмотрено КоАП в качестве видов административных взысканий. При этом устанавливалось, что лишение и приостановление действия лицензии может налагаться как в качестве основного, так и дополнительного взыскания. Однако особенная часть кодекса не содержала статей, за нарушение которых было возможно приостановить или отозвать лицензии. Другими словами отзыв и приостановление лицензий как вид взыскания был, а правонарушений, за которое они могли налагаться, не было. Для примера поясню. В то время лицензированию подлежало более 60 видов деятельности, а в кодексе предусматривались такие меры в отношении некоторых нарушений в финансовой деятельности и в сфере контроля за ядерной безопасностью. Наши розничная реализация алкогольной продукции, фармация и образование даже не упоминались. Если с отзывом лицензий мы разобрались быстро, то с приостановлением пришлось поломать голову. По вопросу отзыва мы приняли такое решение. Так как в кодексе указывается лишение, а в законе о лицензировании отзыв, то следует понимать, что это разные процедуры. Лишение производится в порядке, определенном кодексом об административных правонарушениях, а отзыв в соответствии с Законом РК о лицензировании в порядке гражданского судопроизводства.

По вопросу приостановления действия лицензии все было намного сложнее. Во-первых, органы – лицензиары, в соответствии с кодексом, не были наделены полномочиями ни по составлению протоколов об административных правонарушениях, ни по рассмотрению дел о них. А само приостановление, как я говорил выше, могло осуществляться только по тем статьям, в которых санкция предусматривала подобный вид взыскания. А таких статей, применимых к лицензируемым нами видам деятельности, не было. Более того, не было и специализированного административного суда. Учитывая указанные обстоятельства, окончательная подсудность была определена за экономическим судом. И наши иски стали рассматриваться в этом суде.

Но помимо неточностей в процессуальном праве, мы столкнулись с проблемами материального права. А именно, законодательство о лицензировании имело массу неясностей и противоречий. Например, отозвать лицензию можно было лишь в случаях представления лицензиатом ложных документов, несоблюдения требований содержащихся в лицензии (а такие требования не предусмотрены по форме лицензии), и запрещения судом лицензиату заниматься определенным видом деятельности. А основания для приостановления вообще законом не устанавливались. Вместе с законодательством республики менялось и лицензионное законодательство. Принимались новые законодательные акты и подзаконные для их реализации, которыми устанавливались иные основания и порядок приостановления действия лицензий. Некоторыми законами органам лицензиарам было предоставлено право самим принимать решения о приостановлении действия лицензий. С одной стороны, принятие новых нормативных правовых актов способствовало более четкому регулированию отдельных областей применения права, а с другой порождало новые противоречия. Останавливаться на этом более подробно я не буду, так как это займет много времени, а мне бы хотелось более широко осветить проблемы сегодняшнего дня.

В 2002 году органом по координации лицензионной деятельности в республике было определено Министерство экономики и бюджетного планирования РК. С этого времени совершенствование законодательства приняло более централизованный и комплексный характер. Многие противоречия были устранены. Например, было устранено следующее противоречие. Как я говорил выше, в законе о лицензировании существовала норма, предписывающая изымать весь доход от безлицензионной деятельности. На практике эта норма породила целый ряд нарушений прав хозяйствующих субъектов. Во-первых, на мой взгляд, она противоречила КоАПу, в том, что конфискация дохода, полученного от противоправной деятельности, устанавливалась как один из видов административных взысканий. Во-вторых, в некоторых случаях предприниматели не знали о необходимости получения лицензии из-за несовершенства и непонимания ими лицензионного законодательства, и осуществляли свою деятельности открыто, уплачивали налоги и сдавали необходимые отчеты в государственные органы. А на них налагались штрафы и изымался доход без учета уплаченных налогов. В-третьих, так как эта мера административного взыскания являлась дополнительной, то в соответствии с КоАП она могла и не применятся с учетом конкретных обстоятельств дела. Однако, учитывая, что в Законе РК «О лицензировании» она было прописана в императивном порядке, то она практически всегда применялась. Известны даже случаи, когда к ответственности привлекались компании, деятельность которых вообще не подлежала лицензированию. Сейчас эта спорная норма вообще исключена из закона. Я считаю, что это сделано правильно, так как КоАП достаточно четко расписывает, в каких случаях это взыскание может быть наложено, и суд, с учетом конкретных обстоятельств дела, сам примет решение о его использовании. Более того, вопрос о взыскании дохода поднимается только в тех случаях, когда имеет место безлицензионная деятельность. А это влечет за собой либо уголовную, либо административную ответственность, в зависимости от размера дохода или иных обстоятельств. И в этом случае, на мой взгляд, неуместно регулировать данный вопрос законом, когда есть уголовный и административный кодексы.

Несмотря на осуществляемую работу по совершенствованию законодательства в этой сфере правоприменительная практика все еще остается противоречивой. Например, по нашему иску, поддержанному прокуратурой города Алматы, в отношении ТОО «НИКА» экономическим судом было отказано в приостановлении действия лицензии. Нами была подана апелляционная жалоба и коллегия по гражданским делам городского суда оставила решение в силе, указав на возможную необходимость рассмотрения данного дела в административном порядке. Скажу сразу, что к тому времени уже существовал Специализированный административный суд. На наш взгляд, подобное непонятное решение обусловлено тем, что даже ему, Городскому суду, до конца не ясно, в каких случаях дела подлежат рассмотрению административным, а в каких экономическим судами.

В заключении хочу осветить свое понимание законодательства по этому вопросу. С одной стороны, дело в том, что законодательство о лицензировании предусматривает исковой порядок приостановления действия лицензий. Используя эту норму, практика идет по пути приостановления действия лицензий и их отзыва в порядке гражданского судопроизводства. И это, на мой взгляд правильно, так как в основном вопросы приостановления действия лицензий носят экономический характер. Т. е. решается вопрос о возможности или невозможности осуществления конкретным предпринимателем определенного вида деятельности. С другой стороны, КоАП предусматривает возможность рассмотрения подобных дел в порядке административного производства. А органы-лицензиары закреплены в нем в качестве уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях. По фактам осуществления безлицензионной деятельность все ясно. Все подобные дела должны рассматриваться только административными судами. А дела по нарушениям лицензионных норм, на мой взгляд, должны рассматриваться только в случаях наличия ущерба или умысла на совершение правонарушения. Хотя я отдаю себе отчет, что ни в теории права, ни в законодательстве такая ситуация не предусмотрена. И это потому, что, в идеале, предполагается, что противоречий в законодательстве быть не должно и практика должна быть единообразной. Но поскольку подобные противоречия до сих пор имеют место, нам, органам, осуществляющим правоприменительную практику, приходится находить новые углы зрения на те или иные проблемы законодательства.