Тезисы выступления
заместителя Министра на заседании Координационного совета
по взаимодействию с органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, г. Москва, 22 июля 2011 г.
Минэкономразвития России, принимая решение о введении института оценки регулирующего воздействия (ОРВ), ставило задачу не допустить создания новых административных барьеров. Кроме того, для нас важно было понять, работает ли такой подход к разработке нормативно-правовых актов в нашей стране, каким образом мы можем адаптировать и применять уже ставший привычным для большинства развитых стран механизм повышения качества решений в области государственного регулирования экономики. А публичность, и как следствие, адекватность и прозрачность принятия государством решений, предусмотренные при проведении оценки регулирующего воздействия, способствуют повышению инвестиционной привлекательности экономики страны.
Напомню, что институт оценки регулирующего воздействия подразумевает два основных направления работы с проектами нормативных правовых актов.
Во-первых, это достаточно формализованный анализ проекта акта: насколько четко определена проблема, которую акт призван решить, есть ли альтернативные варианты ее решения и были ли они проработаны; это также количественный расчет затрат всех заинтересованных лиц, включая государство, в связи с принятием документа, соотнесение этих затрат с возможными выгодами.
Во-вторых, это публичное обсуждение проекта акта со всеми заинтересованными сторонами, включая бизнес.
На наш взгляд, нам удалось создать реально работающий механизм обратной связи.. Министерством по каждому проекту акта, в отношении которого принято решение об углубленной оценке (а это, по опыту первого года, примерно половина всех актов), проводятся публичные консультации, - посредством направления запросов в крупнейшие бизнес-ассоциации, ряд субъектов Российской Федерации. Уведомление о проведении публичных консультаций по проекту акта, а также сам проект размещаются на сайте Минэкономразвития России. Таким образом, любой желающий вправе направить свою позицию по рассматриваемому проекту в Министерство. По результатам совместного анализа проведенной работы за один год, представители ассоциаций отметили, что уровень взаимодействия со своими членами в рамках обсуждения проектов нормативных актов значительно повысился. Мы ожидаем, что аналогичный эффект будет достигнут и в отношениях региональных властей с предпринимателями.
Однако ОРВ это не только публичное обсуждение, как это иногда воспринимается со стороны. Важнейшей задачей является формирование принципиально иной культуры разработки правовых актов. Сейчас мы получаем проекты актов, в пояснительной записке к которым разработчики не могут пояснить ни конкретной проблемы, которая решается, ни ее масштабов, ни количество участников рынка, которые подпадают под регулирование, ни расходов этих участников или бюджета.
Процедура оценки регулирующего воздействия предполагает последовательное осуществление разработчиком следующих действий:
1) описание общего контекста и целей введения регулирования, в первую очередь четкое определение проблемы, решение которой требует принятия нормативного правового акта;
2) выявление и описание всех возможных вариантов решения проблемы, включая варианты, которые позволят достигнуть поставленных целей без введения нового регулирования;
3) выявление и количественная оценка последствий, к которым приведут предлагаемые варианты, включая затраты, выгоды и распределительные эффекты (распределение благ между различными заинтересованными группами);
4) разработка стратегий, обеспечивающих реализацию таких вариантов на практике и их соблюдение потенциальными адресатами регулирования, оценка их эффективности и результативности;
5) разработка механизмов мониторинга достижения целей регулирования и сбора информации, которая может потребоваться при дальнейшем совершенствовании регулирования.
Решение о введении в практику нормотворческой деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти института оценки регулирующего воздействия было принято в мае 2010 года.
Предметная область оценки регулирующего воздействия определяется в данный момент регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 000 и правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000.
В соответствии с пунктом 60(1) Регламента и пунктом 3 Правил на заключение об оценке регулирующего воздействия в Минэкономразвития России направляются проекты актов, вносимые федеральными органами исполнительной власти в Правительство Российской Федерации, а также проекты нормативных правовых актов и нормативных документов федеральных органов исполнительной власти.
Указанные проекты направляются на оценку регулирующего воздействия в случае, если они регулируют отношения в области:
1) организации и осуществления государственного контроля (надзора);
2) установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;
3) установления, применения и исполнения обязательных требований к выполнению работ и оказанию услуг;
4) в области оценки соответствия;
5) в области безопасности процессов производства.
Порядок подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия на проекты нормативных правовых актов определен приказом Минэкономразвития России от 29 августа 2010 г. № 000 (далее - Приказ). Указанный порядок предусматривает проведение оценки регулирующего воздействия в два этапа.
На первом этапе проводится предварительная оценка, а по ее результатам может проводиться углубленная оценка. Цель первого этапа – отсечь проекты актов, которые не повлекут за собой существенных последствий, а следовательно, не требуют отвлечения серьезных ресурсов на их углубленную оценку.
В период с августа 2010 г. по 20 июля 2011 г. Министерством экономического развития Российской Федерации подготовлено 158 заключений на проекты актов федеральных органов исполнительной власти и проекты актов, подготовленные указанными органами для внесения в Правительство Российской Федерации. Из них 70 заключений содержали вывод о том, что в проекте акта содержится избыточное регулирование, еще в 17 случаях разработчикам предложено доработать проект акта к его принятию во втором чтении.
Подробно все вопросы, связанные с осуществлением процедур ОРВ, освещены в докладе к заседанию Правительства Российской Федерации 26 мая 2011 года «О практике внедрения и дальнейшем развитии института оценки регулирующего воздействия в нормотворческой деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти».
Правительство Российской Федерации одобрило предложенные Министерством подходы:
1) поэтапное внедрение ОРВ на ранних стадиях разработки;
2) расширение сферы применения ОРВ;
3) развитие ретроспективной оценки;
4) поэтапное внедрение ОРВ на региональном уровне.
Для чего нужно ОРВ регионам? Развитие практики публичного обсуждения и оценки нормотворческих инициатив в регионах России будет являться для потенциальных инвесторов сигналом открытости, прозрачности, ориентированности конкретного региона на лучшие стандарты управления, включая публичное взаимодействие с бизнес-сообществом, иными словами, заинтересованности администрации региона в создании благоприятных условий для ведения бизнеса в регионе. Следствием этого будет привлечение в регион новых инвестиций и повышение качества деловой инфраструктуры. В первую очередь, это привлечет международные компании, оценившие этот механизм по опыту работы в других странах.
Отмечу, что решение о внедрении ОРВ в нормотворческую практику субъектов Российской Федерации на данном этапе не носит обязательного характера. Развитие институтов ОРВ и публичного обсуждения будет происходить постепенно на протяжении 2011 – 2013 годов.
Как представляется, успешное развитие оценки регулирующего воздействия в регионах предполагает предварительную отработку лучших практик в пилотных субъектах Российской Федерации. Минэкономразвития России в настоящее время ведется работа по определению таких субъектов Российской Федерации. Свою заинтересованность в реализации проекта уже подтвердили исполнительные органы государственной власти Республики Башкортостан, Вологодской, Ульяновской, Свердловской, Кировской, Липецкой, Калининградской, Томской, Иркутской, Ростовской областей, республики Калмыкия, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, Краснодарского и Приморского края, республики Татарстан.
Минэкономразвития России в III квартале 2011 г. подготовит методические рекомендации, которые учитывали бы специфику регионального нормотворчества, в том числе предметы ведения и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по регулированию отношений, в которых участвуют субъекты предпринимательской и иной деятельности. Кроме того, Минэкономразвития России может участвовать в организации процесса обучения государственных служащих. С учетом этого процесс поэтапного внедрения ОРВ на региональном уровне может быть начат уже в этом году. Масштабное внедрение может быть запущено в 2012 году, а обязательный характер эта процедура может иметь с начала 2013 года.
Данная работа будет вестись в русле общего плана мероприятий Правительства Российской Федерации по переводу процедуры ОРВ на самую раннюю стадию разработки проектов нормативных правовых актов, начиная с момента обсуждения существующей проблемы. Обязанность проведения процедур ОРВ при этом должна перейти к ведомствам – разработчикам нормативных правовых актов. Этот процесс пойдет параллельно применительно к проектам актов, разрабатываемым федеральными ведомствами, и применительно к разрабатываемым в регионах проектам актов.
В процессе становления необходимо пройти ряд «развилок», которые определят конечный набор инструментов для внедрения ОРВ в конкретном субъекте Российской Федерации. Прежде всего, это определение предметной области, а именно – какие проекты актов будут подлежать обязательной оценке, как их определить, на какой стадии будет производиться оценка, как будет выстроен механизм проведения консультаций с обществом, кто будет заниматься ОРВ и как это будет встроено в структуру, необходимо ли провести оценку действующих актов и в каком порядке произвести внесение в них изменений.
К нам начинают поступать вопросы из регионов об организационном оформлении процесса ОРВ:
1. Какими решениями должен быть введен в практику работы государственных органов новый институт?
2. Как в этой связи может измениться структура и взаимодействие региональных органов исполнительной власти?
3. Как обеспечить контроль прохождения процедуры ОРВ в отношении тех нормативных актов, которые требуют такой оценки?
4. Как разработать план проведения оценок, отобрать для экспертизы действующие нормативные правовые акты?
Ответы на эти вопросы необходимо искать совместно. У нас есть идея создания в рамках Консультативного совета по оценке регулирующего воздействия при Минэкономразвития России рабочей группы, состоящей из представителей органов власти субъектов Российской Федерации, которая занималась бы проблемами развития института оценки регулирующего воздействия в регионах. На данный момент к нам поступил ряд предложений из регионов, внедрявших у себя подобные механизмы, которые представили свои предложения о составе этой рабочей группы. В презентации и в раздаточных материалах даны контакты сотрудников Минэкономразвития России, с которыми можно связаться по данному вопросу.
В случае успешности пилотных проектов, начатых в 2012 году, с 2013 года будет осуществлен переход к оценке всех проектов нормативных правовых актов региональных и местных властей. Мы рассчитываем, что переход к этому этапу будет увязан с оценкой результативности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которая, как предполагается, будет основана на результатах внешнего аудита качества региональных систем оценки регулирующего воздействия. В то же время, Минэкономразвития России должно сформировать информационную базу данных для проведения оценок, разработать типовые подходы к оценке наиболее распространенных мер государственного регулирования, выбираемых разработчиками (обязательное страхование ответственности, саморегулирование, лицензирование и аккредитация и тому подобное), облегчающие расчет предполагаемых издержек и выгод от регулирования.
По мере роста компетентности госслужащих и формирования в рамках структуры исполнительной власти субъектов Российской Федерации подразделений, ответственных за работу в области ОРВ, мы предполагаем существенную активизацию экспертного взаимодействия между регионами и федеральным центром.
Это первые шаги, которые осуществляет государство в части совершенствования процедур нормотворчества, но они очень важны как для отдельных субъектов, так и для общества в целом. Поэтому мы предлагаем регионам принять активное участие и включиться в данный процесс. Мы со своей стороны также готовы к активному взаимодействию. Ответственным в Минэкономразвития России за это направление является Департамент оценки регулирующего воздействия.
