Формально-юридическая (рациональная) модель исполнительной власти в России (стр. 1 )

Раздел VIII. Право

,

ФОРМАЛЬНО-ЮРИДИЧЕСКАЯ (РАЦИОНАЛЬНАЯ) МОДЕЛЬ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ

Неоднократно в своих выступлениях действующий Президент РФ озвучивал мнение о том, что Россия идет по своему пути развития и достижения демократии. Именно этот «особый» путь впервые попытались найти ранние славянофилы, а позже их приемниками стали евразийцы. Действительно, геополитическое расположение России предопределяет особенности ее духовного и правового развития, обладающего чертами как восточных, так и западных культур. Вобрав в себя сложнейший этнический состав населения, российская культура стала обладать универсальной традицией. Именно эта универсальность на протяжении всей истории существования помогала ей в одинаковой степени понимать и эффективно влиять как на Запад, так и Восток. Современные тенденции глобализации, стимулируемые развитой Европой и США, также пытаются привнести универсальность в политику и право государств всего мира[1]. Однако, если евразийская культура возникала естественным путем, адаптируясь и приспосабливаясь в соответствии с законами эволюции, то явление американизма никогда не имело под собой абсолютной универсальной основы. Бессмысленным здесь представляется убеждение в целесообразности копирования чистого либерализма по причине экономического успеха держав, им обладающих. Не следует забывать, что развитая Европа и США вели колонизаторские войны, значительно обогатив свои ресурсы, никогда не были поставлены на грань выживания, то есть получили неоспоримые преимущества перед другим миром в развитии и за его же счет. Россия, напротив, постоянно была вынуждена бороться за свой суверенитет, в том числе и противостоя экономически развитым странам.

Думается, что бессмысленно здесь говорить о влиянии политико-правового догмата на эффективность той или иной системы исполнительной власти. Для чистоты сравнения было бы необходимо поставить Европу и США в российские условия (даже в современном развитом состоянии). Именно поэтому несправедливо было бы проводить сравнительный анализ текущих систем исполнительной власти западного и отечественного образцов. Скорее успешность исполнителя следует достигать по двум направлениям: в штатном режиме функционирования формировать некоторую универсальную правовую и идеологическую доктрину и на ее основе пересматривать действующее законодательство, регулирующее деятельность исполнительной власти; в критических условиях создавать фундаментальную правовую и организационную базу антикризисного управления, а также правовой механизм перехода в экстремальный режим функционирования.

Современные западные образцы построения государства и место, отводимое исполнительной власти в общей системе властей, ориентированы на штатные внешние и внутренние условия. Именно под влиянием ситуации экономического благополучия и социальной стабильности были сформированы такие идеалы, как правовое государство, гражданское общество и разделение властей. И только в этих обстоятельствах государство могло себе позволить признать безусловную ценность личности, возвысив интересы индивидуума над интересами государства и общества, наконец, значительно сократить роль исполнителя в общей государственной системе. Центральной идеей либерального подхода является минимизация в системе государственной власти, прежде всего, влияния исполнителя. Опираясь на политическую и правовую активность населения, западники строят соответствующие модели государственного контроля над исполнительной властью посредством демократических институтов (суда, политической ответственности главы государства, правительства и членов парламента)[2]. Соответственно этой специфике, либеральная концепция могла себе позволить оптимизировать деятельность исполнителя, применив не централизованное управление всей вертикалью власти (дистанционное), а концептуально-стратегическое (институциональное). Но децентрализованное управление невозможно внедрить без соответствующего мышления руководящих чиновников на местах и работоспособной системы общественного контроля. Действительно, подобный подход позволял получить разумный максимум эффективности в деятельности исполнительной власти. Однако печальные события одиннадцатого сентября в США и последующие случаи террористических актов в Европе впервые за несколько десятков лет спокойного существования развитых стран поставили под сомнение безупречность либерального подхода к конструкции исполнительной вертикали власти. Конечно, немногочисленные случаи террористической деятельности не создают жестких условий для функционирования государства. В тоже время даже эти «намеки» на дестабилизацию западного благополучия тут же вызвали ответную реакцию пострадавших государств и народов. При этом следует отметить, что призывы усилить безопасность в большей степени исходили от общественности, нежели от правящей элиты западных держав (очевидно, сказывается абсолютизация либеральных ценностей на государственном уровне).

Что же говорить о России, государстве в последние пятнадцать лет существующем в условиях непрекращающегося хаоса? Вполне понятно, что отечественное управление не может полноценно опереться на слабо активное население. Немыслимо в такой ситуации было бы и стимулирование тенденций децентрализации. К тому же вряд ли следует считать целесообразным копирование западного образца, не обладающего признаками устойчивости к различного рода негативным факторам воздействия. Думается, выходом из сложившейся ситуации может стать двухэтапная реформа. На первой стадии необходимо сформировать эффективную антикризисную систему, сущность которой должна заключаться в эффективном преодолении возникшей кризисной ситуации. На второй стадии создать такую модель функционирования исполнителя, которая бы органично комбинировала в себе черты западного и восточного образцов, снимала неустранимые противоречия двух глобальных культур, создавала реальные возможности для разрешения конфликтных ситуаций и обеспечивала бы устойчивое развитие российского государства.

Исследования оптимального функционирования исполнительной власти в штатном режиме следует производить через: порядок образования исполнительной власти, ее взаимодействия с другими ветвями власти и соотношение с Главой государства; систему территориального соотношения различных уровней исполнительной власти; государственно-правовой режим, непосредственно влияющий на эффективность исполнителя, оптимальность его функционирования с помощью установления системы средств и способов осуществления поставленных перед ней целей; систему государственного и общественного контроля над исполнительной властью.

Действительно, значительным фактором в процессе оптимизации исполнительной власти является способ ее формирования и подотчетность. Мировой опыт знает несколько подходов к формированию и контролю исполнительной власти. Обычно более демократичным принято считать формирование кадрового состава правительства Главой государства с одобрения парламента, или же формирование и контроль правительства только парламентом. Эта формула не раз доказывала свою жизнеспособность в развитых странах Европы. При этом А. Васильев считает, что «наиболее оптимально исполнительная власть организованна в президентских республиках, например США»[3]. В доказательство этого он указывает тот факт, что в парламентских или полупрезиденских республиках правительство, будучи подотчетным законодательному органу власти, вместо реализации интересов народа часто учитывает интересы парламента (представленные в свою очередь интересами крупного бизнеса). Таким образом, лоббистская деятельность снижает уровень оптимального функционирования исполнительной власти, перенацеливая последнюю на реализацию корпоративных интересов и потребляя при этом значительные государственные ресурсы. С другой стороны, при значительной политической активности населения любая правящая партия демократической страны, скованная политической ответственностью, всегда ограничена разумными рамками дозволенного. Именно поэтому в парламентских и полупрезиденских республиках развитых стран правительство крайне редко отклоняется от оптимального состояния, находясь в штатном режиме функционирования. Фактически можно утверждать, что при этой форме правления оптимизация достигается посредством саморегулирования государственной системы, где ключевым звеном выступает корпоративный интерес. По большому счету верховная власть в таких государствах «размыта», не сконцентрирована в личности или малой группе. Глава государства (президент или монарх) наделяется только представительскими полномочиями, не является главой правительства и не входит в его состав[4]. К сожалению, этот момент определяет не только достоинство подобной системы, но и одновременно ее недостаток. Поскольку в условиях кризисной ситуации концентрация власти в одних руках становится неизбежной необходимостью, то в парламентских и полупрезиденских республиках велика вероятность малоэффективного функционирования исполнительной власти в периоды социальной нестабильности. Таким образом, можно утверждать, что подобный способ формирования и контроля не способен обеспечить надлежащий уровень устойчивости системы исполнительной власти. К тому же второе, необходимое исполнителю качество, – адаптивность к изменяющимся общественным отношениям проявляет себя исключительно в обществе с развитой политико-правовой культурой. Учреждение такого подхода в социуме, не сформировавшем надлежащий уровень гражданской активности, приведет к катастрофическому ослаблению всей вертикали исполнительной власти, создаст либо олигархическую, либо политико-бюрократическую систему, защищающую собственный интерес, а не общество. Разумеется, не о какой оптимальности в подобном случае речи быть не может.

Вряд ли оправданным представляется реставрация в России монархической формы правления с ее несменяемостью и наследованием престола, тем более, что мировой опыт наглядно демонстрирует несостоятельность такой формы правления (известные нам монархии сегодня сводятся к атрибутивному символу традиционных обществ). Очевидно, что только конституционная монархия на сегодняшний день приемлема для современного общества[5]. Но тогда стирается единственное преимущество монархической формы правления перед президентской республикой, отмеченная ведущими отечественными консерваторами, – надправность монарха. Именно последнее состояние свободы носителя верховной власти и ограничение его воли исключительно нравственными качествами, по утверждению, например, , позволяло гораздо более эффективно воздействовать на ту же исполнительную власть.

Российскому народу все-таки нужен реальный институт персонифицированного носителя верховной власти, способного создать оптимальные и устойчивые формы организации государства. В этой связи необходимой и достаточной для России все-таки следует признать президентскую республику, где персонифицированный авторитет главы государства, его традиционная политическая значимость в системе государственной власти подкрепляются народной поддержкой на выборах.

,

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ:

ПРОБЛЕМЫ И ПРОТИВОРЕЧИЯ В РАЗВИТИИ

ПОЛИТИКО-ПРАВОВОГО ПРОСТРАНСТВА

Актуальность темы исследования обусловлена первоочередными целями и особенностями современного государственного строительства, ориентирами, принципами и содержанием постсоветской политики в сфере модернизации государственного управления. Наиболее острый практический интерес в последнее время вызывает проблема эффективного государственного управления, как на федеральном, так и на региональном уровнях. В этой связи, административно-правовая реформа, как результат объективной потребности регулирования отношений между государством и обществом является системой средств и методов, с помощью которых обеспечивается эффективность государственного управления. В этих отношениях ведущая роль, принадлежит не только государству, но и обществу (по крайней мере, должна принадлежать).

Происхождение в России глубоких политических и экономических преобразований, формирование рыночных отношений, углубление демократии на всех уровнях властных структур и институтов, преодоление проявлений и последствий административно – командной системы, привели к объективной необходимости концептуально нового взгляда на формы государственного управления. Наметившаяся тенденция «сервисного подхода» в государственном управлении предопределяет переход от «обязывающего» к «предоставляющему» государственному управлению. В этой связи, социальная сущность современного государства зиждется на предоставлении публичных услуг. Государственное управление по предоставлению публичных услуг, по мнению Э. Форстхоффа, – это комплексное – политическое, экономическое, правовое – явление, органично вписывающееся в представления о либеральном правовом государстве, где свобода личности противопоставляется государственному – властному – воздействию. В условиях социальных противоречий, экономического кризиса, удовлетворение потребностей отдельного человека стало возможно только при кооперации с социальными группами, поэтому характер ответственности за жизненное обеспечение трансформировался из индивидуального в коллективный. Поскольку ответственность за жизненное обеспечение возлагается на государство и приобретает политический характер, то государство, руководствуясь принципом справедливости и равенства, обязано гарантировать удовлетворение потребностей отдельного человека. Именно государство обязано обеспечить соразмерное соотношение заработной платы и стоимости услуг, осуществлять управление потребностями, обменом, оказывать услуги, необходимые для его граждан.

Сервисный подход к сущности государства в России весьма непривычный. Российский менталитет не позволяет сравнивать публичные услуги с услугами, получаемыми гражданами в сфере прав потребителей. Однако, государственная программа «Электронное Правительство» (по сути отражает сервисный подход в государственном управлении), делает главный акцент на качественное оказание публичных услуг, проведение административной реформы, основной целью которой является преодоление разрыва между состоянием государственного и муниципального управления и существующим социально-экономическим потенциалом страны путем кардинального повышения эффективности и результативности работы органов исполнительной власти и местного самоуправления, развития институтов гражданского общества с целью правового просвещения граждан; развитие онлайновых услуг предполагающих наличие двусторонней связи, позволяющей гражданам связаться с представителями власти, получить консультацию, образцы документов, заполнить их и отослать обратно; услуги по проведению транзакций, например платежей, декларирование налогов.

Однако исследования, связанные с организациями как объектами управления, уже нашли свое отражение в трудах современных ученых-управленцев – , , З. Румянцевой, , Д. Бодди, Р. Пейтона, , и др., где сервисная организация представлена в качестве «сложной иерархической системой». Тем не менее, имеющиеся исследования не в полной мере раскрывают многоаспектность и глубину проблематики, связанной с сервисом как государственной системой.

Как в отечественной, так и в зарубежной литературе, не сформировался единый подход к определению понятий «правовой сервис», «сервисное государство», «государственные услуги». Оценивая современное состояние законодательства и концептуальных разработок в этой области, считаем что «сервисное государство» это особая организация публичной (политической) власти, располагающая специальным аппаратом управления, которая, представляя общество, оказывает публичные услуги, гарантирует их качество и осуществляет руководство им, служит средством решения проблем жизнеобеспечения как отдельного человека, так и всего общества.

В основу системы государственного управления заложены элементы сервисной организации. Развитие сервиса как государственной системы, системообразующим фактором которой является взаимодействие «производитель услуг – потребитель». Выявление устойчивости, инвариантности и динамики многоаспектных связей системы «сервис» предполагает особое внимание уделять отношениям взаимодействия социальных групп и их потребностям и интересам. Установление внутренних параметров организации, среди которых особая роль отводится ресурсам, информации, профессиональной подготовке государственных служащих. Описание сервисной организации в количественных и качественных показателях предполагает деление процесса взаимодействия на целеинструментальную и социокультурную деятельность, что позволяет оценить ее эффективность как результат и как процесс при доминировании критерия «удовлетворенность потребителей» – граждан. Рассмотрение сервисной системы государственного управления позволяет выявить условия, обеспечивающие максимальное удовлетворение потребностей конкретного человека, его нужд, предпочтений, а также повышение эффективности функционирования сервисной организации. Использование комплексного подхода к управлению (совокупное применение социологических, социально-психологических, административных, экономических методов), предполагающее как прямое, так и косвенное воздействие, а также воздействие через систему ценностей как на сотрудников, так и на клиентов – граждан, обусловливает совокупное воздействие на отношения между производителем и потребителем через формирование системы ценностей, образцов поведения, норм и правил.

Тем не менее, очевидно, что современные демократические преобразования и экономические реформы не привели к ожидаемым результатам и не способствовали существенному прогрессу в обеспечении и защите интересов россиян, но положительный результат заключается в том, что первые шаги на пути к модернизации государственного управления (посредством сервисного подхода) уже сделаны. О положительной тенденции в данной сфере свидетельствует и серия нормативных актов: ФЗ «О противодействии коррупции», Указы Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 «О мерах по проведению административной реформы в годах», Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 000 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», Указ Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 «О мерах по совершенствованию государственного управления» и. т.д.

Реформирование административно-государственного управления на современном этапе осложняется рядом ключевых проблем: это бюрократизация и неэффективность государственных институтов, коррупция, низкий уровень профессионализма, управленческой культуры государственных служащих, правовой нигилизм и политическая конфронтация общества. Для современной России возросла угроза территориальной целостности государства. В сложившейся ситуации необходим своевременный, мониторинг за проводимыми управленческими решениями, в частности за расходованием средств бюджета на управление.

К целям административной реформы относятся: повышение качества и доступности государственных услуг; снижение издержек бизнеса на преодоление административных барьеров; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти; повышение открытости и прозрачности для общества. Ее основные задачи: внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам; разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти; оптимизация функционирования органов исполнительной власти, в том числе контрольно-надзорных функций, и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти; повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти; модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти; формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Тем не менее, при анализе состояния государственного управления в России очевидна отрицательная оценка гражданами деятельности государственных служащих (более 71 % опрошенных, по данным ФОМ), качества оказываемых государственных услуг (только 14 % опрошенных удовлетворены качеством государственных услуг). Злободневной остается проблема запредельных издержек бизнеса на преодоление административных барьеров (по оценкам, в среднем 8,5 % выручки малых предприятий) и коррупцию (90-е место наряду с Гамбией, Индией, Мозамбиком, Непалом, Танзанией по индексу восприятия коррупции в 2004 г., по данным Transparency International). С позиции сравнительного правоведения очевидна низкая эффективности государственного управления в международных сопоставлениях (место России по эффективности государственного управления из 209 стран – индекс GRIСS – в последней трети рейтинга).

В ходе изучения и анализа реализации Концепции административной реформы, целесообразно сделать вывод о том, что административная реформа в Российской Федерации еще далека до завершения. Темпы ее проведения нередко обесценивают результаты уже проведенных изменений и требуют более взвешенного подхода к определению последовательности преобразований. Научной, теоретической основы проведения административной реформы на момент ее начала не существовало. Была очевидна лишь необходимость формирования исполнительного аппарата, адаптированного к новому типу экономики, соответствующего условиям и потребностям нового экономического строя. Указанное обстоятельство, явилось причиной некоторой непоследовательности и даже приостановки отдельных направлений административной реформы. Несмотря на определенные успехи в реализации приоритетных направлений реформирования, в Концепции нельзя не отметить, что стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы. По ряду ее приоритетных направлений работы еще не начаты.

В этой связи, современная концепция сервисного государства исходит из того, что государство существует как система государственности, система отношений, в которой главным является отношение публичной власти и объектов, государства и гражданского общества развивающаяся в рамках оказания публичных услуг. Ввиду этого под сервисным государством понимается эффективное государство, способное решать поставленные задачи. Основное место отведено параметрам государственной власти, созданию более сбалансированной системы: усилении государственной власти, повышении ее результативности статуса в жизни всех членов нашего общества.

Эффективное государство – это государство, основанное на господстве права, государство, целью которого является повышение качества жизни людей, осознание каждым человеком публичного интереса в тех сферах жизни, где это необходимо и выработка компромисса частных интересов, где это возможно. Иначе говоря, сервисное государство выступает, прежде всего, как правовое социальное государство. Сервисное государство как средство должно послужить идеям становления правового и социального государства в первую очередь.

Проведенное исследование позволяет выделить в качестве важнейших направлений эффективного государственного строительства: оптимизацию структуры органов государственного управления, начиная с аппарата президента и правительства; исключение дублирования деятельности министерств и ведомств с целью недопущения возникновения в ряде сфер государственной деятельности «управленческого вакуума; обеспечение исключительной компетенции министерств, в рамках которой за любой вопрос отвечает только один руководитель, обладающий всей полнотой принятия решений в этой сфере; определение для каждого министерства его главной функции и четких, объективных, формализуемых критериев результатов работы; упрощение и резкое снижение бумажного документооборота; создание встроенного в аппарат государственного управления механизма его постоянного мониторинга и самосовершенствования. Выполнение этих установок может рассматриваться в качестве вполне реального вклада в построение сильного – эффективного государства в России. Современный этап административной реформы ознаменован целесообразностью повышение качества и доступности государственных услуг; модернизации способов оказания государственных услуг и ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования[6].

В числе основных недостатков реализации современного этапа административной реформы можно назвать следующие: 1) в настоящее время отсутствуют единые представления о качестве и доступности государственных услуг, граждане практически ничего об этом не знают. Нужны эффективные процедуры досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц; 2) очевидна необходимость дальнейшей разработки и реализации механизмов противодействия коррупции; 3) требует оптимизации взаимодействие федеральных органом исполнительной власти, их территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов РФ, а также взаимодействие органов исполнительной власти с гражданским обществом; 4) отсутствует необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессов. Уровень использования современных информационных технологи остается недостаточным для кардинального повышения эффективности деятельности органов государственной власти; 5) не реализованы эффективные механизмы осуществления государственного контроля и надзора, должны получить развитие меры, предусматривающие, упорядочение лицензирования, проведение государственной регистрации, аккредитации, государственных экспертиз и других форм государственного регулирования административного характера.

В качестве гаранта, способного обеспечить повышение эффективности системы государственного управления, выступает формирующаяся контрольная ветвь власти. Поэтому ведущим направлением развития современного этапа административного реформирования является, с одной стороны, выстраивание государственно-правового механизма, способного реально обеспечивать положения о правах человека как высшей ценности, а с другой – создание системы активного воздействия граждан на государство через институты гражданского общества, осуществляющие общественный контроль. Такой двуединый механизм функционирования отечественной государственности пока не построен, он находится в стадии становления

Исследование институционально правовых форм государственного управления показывает, что контрольно-надзорная ветвь государственной власти занимает превалирующее место в системе государственного управления. Однако правовые механизмы контрольной деятельности еще несовершенны и не отлажены. Так, например, контрольные полномочия (исследования, обследования, экспертиза, анализ первичной информации) соединены с надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача разрешений, приостановление деятельности). Процедуры проверок не обеспечивают соблюдения законных прав проверяемых организаций и граждан. Сферы контроля и надзора определены не оптимально. Реформа контрольно-надзорных органов должна обеспечить решение следующих задач: создание единого правового поля реализации контрольно-надзорных функций со стороны государства; организационное и нормативное обеспечение взаимодействия и координации деятельности различных контрольных и надзорных органов всех уровней власти, решить задачи комплексного правового регулирования субъектов государственного контроля, а также государственных контролеров в части конкретного закрепления их прав и обязанностей.

Проведенный анализ законодательного обеспечения президентского, парламентского и правительственного контроля свидетельствует о том, что все три основных вида государственного контроля в целом осуществляются не на основе федерального законодательства и тем более не на основе единого федерального закона, а на базе многочисленных, разрозненных нормативных правовых актов. Современное состояние государственного контроля и надзора в стране характеризуется тем, что в последнее время наблюдается значительное усиление как роли Президентского контроля, так и роли Прокуратуры (в свете произошедших изменений в ФЗ «О прокуратуре РФ»[7]).

В рамках административной реформы особое значение придается государственным услугам. Законодательство о государственных услугах, оказываемых находится в стадии формирования. К существенным недостаткам существующего правового регулирования рассматриваемой сферы выступает как бессистемность, отсутствие единых требований к сервису государственных услуг, так и трудность контроля институтов гражданского общества за их качеством. Ключевой проблемой остается нахождение оптимальной процедурно-процессуальной формы оказания услуг. К сожалению, процессуальной стороне деятельности исполнительной власти ни в теории, ни в практике управления не уделялось должного внимания.

Как в отечественной, так и в зарубежной литературе не сформировался единый подход к определению понятий «правовой сервис», «правовые услуги», «государственные услуги». Оценивая современное состояние законодательства и концептуальных разработок в этой области, нужно признать, прежде всего, ценность научных идей о природе услуги и особенностях обязательственных правоотношений, предметом которых выступает оказание услуг, нашедших развитие и отражение в ГК РФ. Анализируя законодательство РФ, можно сделать вывод о том, что в нем обнаруживается недостаточность теоретической и практической базы в этом вопросе: несмотря на нормативные предпосылки, отношения по оказанию услуг продолжают необоснованно смешиваться с иными, в частности, подрядными; место обязательств по оказанию услуг в системе гражданско-правовых обязательств остается дискуссионным; в договорном регулировании не получают должной оценки особенности отношений, складывающихся по поводу оказания правовых услуг; вне законодательного регулирования оказался режим осуществления деятельности по оказанию правовых услуг. В широком смысле, деятельность по осуществлению правового сервиса это определенная сфера экономической и социальной активности субъектов, деятельность правового характера, в идеале служащая защите прав и охране интересов граждан и организаций, реализуемая через различные правоотношения – гражданско-правовые, трудовые, административные. Правовые, государственные, лоббистские услуги, по сути, отражают многообразную палитру правового сервиса. Правой сервис как услуга и право, вообще, способен оказывать управляющее воздействие на состояние общественных связей субъектов, а отношения, складывающиеся по поводу оказания правовых услуг, охватывая публичную, частную и правовую сферы.

Деятельность по осуществлению «правового сервиса» представляет интерес как объект исследования, а правовое регулирование отношений, складывающиеся при осуществлении такой деятельности, как предмет исследования. Так, проблемы правового регулирования деятельности по оказанию правовых услуг с позиций выяснения их содержания, ответственности, порядка осуществления и совершенствования складывающихся по этому поводу договорных отношений. Деятельность по оказанию правовых услуг неоднородна и по содержанию правоотношений, ее опосредующих, и по статусу профессиональных участников таких отношений. Деятельность по оказанию правовых услуг требует правового регулирования, основанного на использовании нормативных и ненормативных средств упорядочения складывающихся при этом отношений.

В экономическом смысле услуга это товар, подлежащий реализации путем обмена на стоимости, обладающий особыми свойствами. Услуги рассматриваются в качестве самостоятельных объектов торговли. Правовая услуга выступает самостоятельным объектом гражданских обязательственных правоотношений, отличных от отношений, складывающихся по поводу передачи имущества и выполнения работ. Анализ развития обязательств, заключающихся в оказании услуг, позволяет сделать вывод о необходимости выделения договора по оказанию услуг в самостоятельный тип. Положения этого договора должны играть роль общих норм по отношению к видам договоров по оказанию, что и сформировало бы систему общих и специальных норм об обязательствах данного типа и, одновременно, определило бы место обязательств по оказанию услуг в системе гражданско-правовых обязательств.

Научные дискуссии относительно понятия государственной услуги, как правило, связаны с тем или иным пониманием «сервисной» концепции государства, получившей широкое распространение в США и ряде стран Западной Европы в 80–90-х годах прошлого века. Согласно этой концепции, смысл и назначение государства заключается в служении индивиду, и, при ее буквальном толковании, практически любая деятельность государства по взаимодействию с индивидом оказывается государственной услугой.

В настоящее время законодательство Российской Федерации содержит ряд терминов, так или иначе связанных с понятием «государственная услуга». Однако, ни в одном из актов исчерпывающего понятия государственной услуги не устанавливается. Тем самым, этому понятию можно давать косвенное толкование – толкование в системе норм права, в которых упоминается этот термин. Нормативно-правовое регулирование отношений в сфере предоставления государственных услуг в Российской Федерации отличается неполнотой и противоречивостью. Также отсутствует и легальное разграничение понятий «публичные услуги», «государственные услуги», «социальные услуги». Информационное обеспечение граждан и организаций в сфере правового сервиса оставляет желать лучшего. Продолжает оставаться злободневной и тема ответственности за некачественное оказание услуг. Классически к признакам государственных услуг относят: обеспечивают деятельность общезначимой направленности; круг субъектов, пользующихся такими услугами, не персонифицирован; осуществляются органами государственной власти; основываются на государственной собственности[8]. Публичные услуги зиждутся на принципах добровольности обращения; непосредственное взаимодействие с органом власти; общедоступном характере; преобладание социальных результатов над экономическими; невозможность предоставления данных услуг на полностью конкурентной, рыночной основе и т. п. Публичные услуги – это поле широкая правовая конструкция, включающая в себя государственные услуги. Так, если государственные услуги предполагают непосредственное исполнение их самими государственными органами, то публичные услуги могут: исполнять государственные органы, органы местного самоуправления; коммерческими и некоммерческими организации и т. д.

Еще одной проблемой является правовой нигилизм и увядающая политико-правовая активность граждан РФ. Считаю, что государство не должно форсировать гражданскую (политико-правовую) активность и инициативу искусственными способами. Очевидно, что проблема диалога между властью и обществом в системе современного государственного управления стоит очень остро. В действующем российском законодательстве не только отсутствует легальное определение общественного контроля, но и не раскрыт, системно не проработан механизм его реализации.

В этой связи, у Российской Федерацией, стоящей в точке бифуркации, два пути: 1) создать условия для формирования гражданского общества, правового государства и определения механизма взаимного контроля данных институтов. Принять специальный закон об общественном контроле. 2) если общественный контроль нереален в России, и нет объективных перспектив по его развитию, так может целесообразнее отказаться от этой утопической идеи, подобной идеям о правовом государстве и гражданском обществе и просто усилить государственные контроль и надзор. Подводя итоги, целесообразно сделать вывод о том, что развитие правового сервиса в современной России требует своего научного осмысления, особенно состав государственных услуг, который во многом зависит от наличия или отсутствия общественных потребностей. Тем не менее, более важной проблемой является нахождение оптимальной процедурно-процессуальной форм оказания услуг. В этой связи в целях совершенствования правового регулирования назрела необходимость в принятии специального федерального закона о «правовом сервисе», а также регламентов отдельно по услугам и отдельно по функциям, которые могли бы служить ориентиром как для федерального, так и регионального правотворчества и правоприменения. Только при условии повышения качества оказываемых публичных услуг у концепции «сервисного государства» в России есть будущее.