В диссертации приводятся доводы в пользу того, что развитие и упрочение федерализма должно опираться не только на надстроечные механизмы власти, но прежде всего и на базисные экономические отношения, в том числе проявляющие себя во взаимосвязях разных по своей природе участников горизонтальных федеративных отношений. Отмечено, что их многоаспектная экономическая и социальная заинтересованность друг в друге способствует укреплению государственного единства в его политическом и территориальном понимании.

В этой связи в диссертации дается обзор определений понятия «регион» в правовой, экономической и политологической литературе; а также анализируются процессы экономико-правовой и политико-правовой регионализации в РФ. Автор диссертации берет за основу дефиницию, данную в Указе Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 000 «Об основных направлениях региональной политики в Российской Федерации», где под регионом понимается часть ее территории, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий; указывается, что регион может совпадать с границами территории субъекта РФ либо объединять территории нескольких субъектов Федерации. Вместе с тем, в диссертационном исследовании понятие «регион» используется для характеристики образования, не совпадающего с границами субъекта Федерации либо муниципального образования, взятых каждый в единственном числе.

Диссертант обращает внимание на то, что экономическая интеграция субъектов РФ осуществляется в форме экономического взаимодействия на уровне межсубъектных отношений (субъектов РФ между собой) и, одновременно - посредством налаживания экономического сотрудничества предприятий и хозяйств различных форм собственности, относящихся к территориям различных субъектов РФ. Все многообразие связей, возникающих между указанными различными по масштабу статуса субъектами правовых отношений – придает территории, в пределах которой осуществляется указанное взаимодействие, характер единого организма, сформировавшегося объективно независимо от границ субъектов РФ. В диссертации отмечается, что в постсоциалистической России отражением расширения масштабов социально-экономического сотрудничества субъектов РФ между собой, региональной экономической интеграции субъектов РФ, взаимной координации ими своей деятельности – являющихся проявлениями признаков кооперативности – стало принятие 17 декабря 1999 г. ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации».

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

По мнению диссертанта, регионализация может быть представлена как две разновидности процессов. Во-первых – как объективный процесс межрегиональной интеграции за счет развития инициативных экономических и социально-культурных связей между субъектами Федерации либо муниципальными образованиями, либо предприятиями, иными хозяйствующими организациями, зарегистрированными на территориях разных субъектов Федерации. Во-вторых – как процесс политико-правовых реформ, связанных с укреплением территориальных единиц осуществления государственной власти, что в конечном счете (при учете экономической эффективности такого рода территориальных слияний) способствует не только укреплению политического единства и целостности государства, но и развитию начал экономической кооперации в федеративных отношениях. Обращаясь к вопросу об укреплении территориальных единиц осуществления государственной власти, диссертант проанализировал содержание дискуссий относительно пересмотра субъектного, а значит и регионального состава России. Автором отмечено, что существующая многосубъектная модель российского федерализма экономически и демографически несбалансированна и тем самым неэффективна. В такой децентрализации проявляет себя не территориальная форма демократии, а локализация власти, которая сама по себе не приводит к формированию в субъектах «горизонтальных обществ». В этой связи диссертант отмечает необходимость учета факта существования целого ряда «несостоявшихся субъектов» РФ, не способных наладить у себя элементарную социально-экономическую жизнь, хотя и обладающих, как правило, значительными природными ресурсами. В этих регионах содержание собственного государственного аппарата – роскошь, не приносящая пользы местному населению и одновременно обременяющая федеральный бюджет.

Диссертантом обращено внимание и на другой аспект. Конституционная сложносоставность – территориальное вхождение автономных округов в состав края или области (ч. 4 ст. 66), – усугубленная логической ошибкой, состоящей в том, что часть (автономный округ) равна целому (край или область), следующей из конституционного положения ч. 1 и 4 ст. 5, нередко проявляет себя и в экономической сфере. Исходя из конституционных характеристик своего правового положения, автономный округ нередко считает себя самостоятельным экономическим регионом, имеющим полное право вступать в межрегиональное экономическое сотрудничество и интегрироваться с другим регионом без необходимости получать согласие субъекта Федерации, в который он входит. Но последний может придерживаться иного мнения, особенно в тех случаях, когда промышленные и сельскохозяйственные предприятия, находящиеся на территории автономии, имеют прочные связи с другими предприятиями, находящимися на территории такого субъекта.

Попытки автономных округов явочным порядком выйти из состава соответствующего субъекта, как это имело место в отношениях Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, Конституционный Суд Российской Федерации своим Постановлением от 01.01.01 г. обоснованно квалифицировал как антиконституционные. Для автономных образований в составе другого субъекта РФ сохраняются возможности добиваться своей цели посредством принятия специального федерального закона. Анализируя отечественные научные работы по данному вопросу, диссертант подчеркнул, что указанный процесс пошел по пути объединения автономных образований с теми краями и областями, с которыми у них исторически связаны общие интересы развития территорий и обеспечения благосостояния населения. По мнению автора, этому способствовала, кроме прочего, активность полномочных представителей Президента в федеральных округах. В частности, в диссертации рассмотрено первое, относящееся к 2005 г., событие образования в РФ нового субъекта – Пермского края – за счет слияния Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа и вызвавшее большой резонанс и неоднозначные оценки. Проанализированы также правовые особенности объединения Иркутской области с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом, Камчатской области и Корякского автономного округа.

Как полагает диссертант, политико-правовая интеграция субъектов РФ будет развиваться, в первую очередь, в связи с наличием в государстве значительного числа «несостоявшихся субъектов» - неэффективных по показателям уровня их социально-экономической востребованности. Однако в рамках нынешней конституционной модели федеративного устройства РФ у нее есть пределы, которые невозможно преодолеть без принятия новой Конституции России. Главным ограничителем в изменениях состава и количества субъектов Федерации выступает ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, из которой следует, что предельный минимум числа субъектов РФ составляет 11.

Осуществленный автором диссертации анализ комплекса факторов, влияющих на межсубъектный интеграционный процесс, позволил сформулировать гипотезу о наличии приоритетного фактора, характерного для конкретного вида субъектов РФ. В частности, автором обосновано предпочтение политического фактора для республик в составе РФ. Автономные округа движимы в объединительный процесс экономическими мотивами. По этим же мотивам, как отмечено в диссертации, вероятно объединение некоторых граничащих друг с другом областей: Волгоградской и Ростовской; Ярославской, Ивановской и Костромской; Тамбовской, Пензенской и Саратовской; Курской, Белгородской и Орловской; Смоленской, Калужской и Брянской; Тверской и Псковской; Омской и Новосибирской и иных. При таком раскладе число субъектов может сократиться вдвое, что диссертанту представляется наиболее оптимальным.

Исходное, наличествующее и перспективное количество субъектов Российской Федерации, определяемое автором как значительное, подчеркивает целесообразность перехода на многоуровневую систему управления федеративными отношениями. Выгоды и возможности этой системы раскрыты теорией управления и апробированы в трехуровневом варианте в Российской Империи. По мнению диссертанта, в современной Российской Федерации также следует ориентироваться на трехуровневую систему управления, предполагающую введение промежуточного управленческого звена между уровнями федерации и ее субъектов.

В диссертации обоснована позиция автора, согласно которой образование Указом Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 семи федеральных округов с точки зрения науки управления не оправданно. Более эффективным решением была бы концентрация двух основополагающих интересов – административно-управленческого и экономического. Последний из них уже вылился в ассоциированную форму и показал свою витальность. В силу этого, по мнению диссертанта, группировка субъектов Федерации по восьми федеральным округам была бы более органичной.

В диссертации отмечено, что федеральные округа составили территориальные пределы влияния полномочных представителей Президента РФ. Как подчеркивает диссертант, первым и чрезвычайно важным результатом их деятельности явилось приведение регионального законодательства (конституций, уставов, законов) в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами. В этом процессе были объединены усилия и иных органов – Администрации Президента России и Государственного совета, – не наделенных властным полномочиями, но представляющими четко артикулированную политическую волю главы государства. Тем самым подчеркивается роль Президента РФ в управлении федеративными отношениями.

В диссертации обоснована позиция автора относительно того, что функциональная определенность сферы деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации не означает исчерпанности потенциала их участия в федеративных отношениях. По мнению диссертанта, полномочный представитель главы государства в федеральном округе не вправе устраняться от содействия выполнению тех задач, которые стоят как перед конкретным федеральным округом, так и перед субъектом РФ, входящим в его состав.

В диссертации на основе анализа правовых и специальных источников, научно-практических материалов и реализованных проектов, касающихся вопросов непосредственной региональной интеграции в России, представлено авторское видение поэтапного реформирования системы организации и регулирования интеграционных процессов. Выделено шесть таких этапов, каждый из которых имеет свои особенности и результаты.

Автор диссертации полагает, что упорядочению и стабилизации процесса межрегиональной интеграции в России будет способствовать ее законодательное сопровождение.

В § 3.3 «Экономический региональный сегмент международных связей субъектов Российской Федерации: развитие правовых и институциональных условий» диссертации раскрыты проблемы правового и институционального обеспечения экономического регионального сегмента международных связей субъектов Российской Федерации. Обращение к данному аспекту продиктовано не только научным интересом автора, но и выраженной тенденцией внешне-интеграционной ориентированности субъектов Российской Федерации, что является одним из показателей децентрализации федеративных отношений. Такой курс проявляется в отношении иностранных государств, их составных частей, регионов, отдельных хозяйствующих субъектов. Причем, его интенсивность не снижается даже под влиянием так называемого «синдрома опасности», связанного с чрезмерным, граничащим с интервенцией, влиянием сопредельных государств на развитие отдельных российских регионов. Устойчивость внешних экономических связей субъектов Российской Федерации признается и на международных форумах.

В диссертации подчеркнуто, что во всех федерациях мира вопросы внешней политики однозначно отнесены к исключительному ведению федерального центра, что не свойственно внешнеэкономической деятельности. Одновременно автором приведены примеры того, что на практике соответствующие конституционные положения не всегда соблюдаются.

Анализ источников позволил автору диссертации выявить характерные для России приоритетные направления межрегиональной внешней интеграции. Преобладает здесь европейский вектор. В современной Европе межрегиональная интеграция внутри отдельных стран (как в России) – пройденный этап. Основное внимание сосредоточено на интеграции регионов различных стран, особенно в вопросах приграничного сотрудничества смежных регионов, регулируемых Программой ЕС «Interreg II». Она ориентирована на Западное Средиземноморье и Латинские Альпы, области Северного моря, Юго-Западной Европы и др. Одна из важных целей данной Программы заключается в снижении социально-экономических неравенств в развитии смежных регионов соседних государств. Диссертантом отмечено, что российские и соседние с ними регионы сопредельных государств СНГ к такой социально-значимой и коллективно-согласованной цели еще не приблизились. В российской региональной внешне-интеграционной деятельности сегодня преобладают цели прямой и односложной, а не опосредованной и многогранной выгоды.

В диссертации представлены иные прогрессивные и уникальные модели межрегионального сотрудничества в Европе, охарактеризованы институциональные гарантии и тенденции их дальнейшего развития. При этом автором подчеркнуто, что прямое воспроизведение такого опыта в России невозможно. Однако его предметное изучение и экстракция жизнеспособных, адаптивных для российской реальности элементов крайне необходима.

Возвращаясь к российским межрегиональным внешним интеграционным процессам, автор диссертации указал на двойственную правовую природу обретения российскими регионами статуса самостоятельных участников международных и внешнеэкономических связей. Вместе с тем, ни в Конституции Российской Федерации, ни в публичных договорах федеративного свойства, ни в федеральном законодательстве не приведено исчерпывающего перечня вопросов, по которым субъекты Федерации могут самостоятельно вступать в указанные связи. Это порождает, с одной стороны, инициативные интерпретации со стороны субъектов, с другой, – поиски адекватного механизма реагирования со стороны поставленного перед фактом федерального центра.

В диссертации проанализированы федеральные законы, нормы которых связаны с внешнеэкономическими аспектами деятельности субъектов Российской Федерации. Автором выявлено, что в период с июня 1995 г. по январь 1999 г. произошло правовое сужение сферы самостоятельности субъектов РФ в вопросах их внешнеэкономической деятельности. Принятие Федерального закона от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» комплексно упорядочило исследуемый процесс. Вместе с тем у диссертанта сложилось собственное видение возможностей совершенствования его статей. Им приведены доводы в пользу того, что требуется введение обязанности, адресованной субъекту РФ, самому защищать свои интересы за рубежом и обязанности, адресованной федеральным органам государственной власти, оказывать всяческое содействие и помощь в этом.

В диссертации отмечено, что фактические внешние связи субъектов Федерации, свидетельствующие об их международной правоспособности, не являются причиной считать их субъектами международного права наряду с Федерацией, в которую они входят. Тем не менее, как следует из анализа трудов современных российских авторов, есть основания признавать «ограниченную», «субсидиарную» и т. п. международную правосубъектность субъектов федерации. В зарубежных научных источниках данная проблема не поднимается, как полагает автор, ввиду ее практической очевидности. Например, субъекты таких федераций, как Австрия, Бельгия, Германия, Швейцария настолько давно и свободно вступают в трансграничные «региональные» связи, что появился термин «Европа регионов». Свободные внешние связи субъектов данных государств не только не угрожают сепаратизмом, а напротив, – способствуют «консервированию» сложившегося и апробированного временем порядка.

В этой связи автором диссертации сделан универсальный вывод о том, что международная правосубъектность субъектов федерации складывается в конституционных или конституционно-договорных (согласительных) рамках и формах. Международная правосубъектность субъектов РФ есть правосубъектность особого рода (sui generic).

С позиций конституционного права источниками международной (в сфере внешних связей) правоспособности субъектов Федерации, прежде всего, являются Конституция России, Федеративный договор 1992 г., сохранившие действия договоры о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, конституции (уставы) субъектов РФ. С учетом п. 4 ст. 15 Конституции России общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, являющиеся частью правовой системы РФ, также следует относить к указанным источникам. Соответствующие нормы конституций (уставов) субъектов РФ в этом отношении являются такими источниками лишь в той мере, в какой они не противоречат Конституции Российской Федерации и остальным вышеуказанным актам. Активное участие субъектов Федерации во внешних связях и международных соглашениях порождает локальные согласительные и обычно-правовые нормы, обязательствами по которым не связано Российское государство в целом. Однако противоречить интересам России такие соглашения, не являющиеся международными, не могут.

Диссертантом обосновано, что приграничное сотрудничество наиболее естественно вписывается в алгоритм внешних связей субъектов РФ. Причинами тому служат, во-первых, опыт советского периода добрососедства, во-вторых, исторически сложившиеся прочные экономические и другие связи в соответствующем приграничье, в-третьих, этническая общность сопредельных регионов. С учетом приведенных факторов автором диссертации дана оценка правовых особенностей внешнеэкономических связей Рязанской, Ростовской, Тюменской, Челябинской областей, Алтайского края.

Солидаризируясь с концептуальными позициями О. Александрова, М. Гостевой, О. Реута, В. Туманова, Е. Янюк, автор диссертации развивает некоторые из них. В частности, диссертант по фактическому положению квалифицировал региональные органы власти (органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления) в качестве участников приграничного сотрудничества. Он подчеркнул необходимость того, чтобы конкретные внешнеэкономические связи субъектов РФ и административно-территориальных единиц подлежали строгому единообразному регулированию. В настоящее время, по мнению автора диссертации, целесообразно сосредоточиться на соответствующих нормативных актах административно-территориальных единиц государств – участников Содружества Независимых Государств.

Далее диссертантом в целях совершенствования международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации раскрыто понятие «регион» как субъект (сфера) международно-правового сотрудничества. Оно, по мнению автора, имеет свою специфику и большое практическое значение. Рассмотрение источников показало, что в международно-правовой сфере под регионами подразумеваются не столько субъекты федеративных или административные единицы унитарных государств, сколько гораздо более крупные территориальные объединения, охватывающие целые группы стран и даже отдельные континенты. Как правило, данное деление используется для анализа международных отношений в рамках региональных подсистем. В контексте подобного подхода принято выделять географические макрорегионы (Европу, Азию, Африку), мезорегионы (Северо-Восточная Азия) и субрегионы (Северная Европа).

Российские регионы существенно отличаются от регионов стран Западной Европы. Последние, как известно, прошли длинный путь исторического развития и сформировались как гомогенные культурно-исторические общности. Современным российским регионам это не характерно. В отличие от европейского регионализма таковой в России возник после распада СССР в условиях обвала управленче­ской вертикали. Он отражает не процесс сотрудничества заинтересованных в нем субъектов, а особенности децентрализации государства.

Западные исследователи все больше внимания уделя­ют экономической роли региона в рамках глобальной парадигмы. Успешная деятельность кластеров высо­котехнологичного производства обусловила формирование особой системы социаль­ного взаимодействия в регионе. В совокупности они обретают качества региональной производительной системы. Создание теории региона рассматривается как ключ к пониманию современных экономиче­ских процессов, что важно учитывать в формировании и развитии российской модели региона, опосредованного несколькими определяющими факторами объективного свойства, в контексте федеративного устройства России.

Глава четвертая «Конституционно-правовой механизм обеспечения стабильности и динамизма федеративных отношений в современной России и проблемы его совершенствования» включает три параграфа.

В § 4.1 «Конституционный принцип государственного единства федеративной России и относительная самостоятельность ее субъектов: проблема согласования интересов» на основе анализа общетеоретических и специально-отраслевых источников диссертантом сделан вывод о многоплановости понятия «единство Российской Федерации».

Диссертант исходит из посылки, что важнейшими аспектами проявления единства Российской Федерации являются четыре: единство правового пространства в РФ; единая система государственной власти (предполагающая, что исходные принципы организации законодательной, исполнительной и субъектной власти субъектов РФ устанавливаются в общефедеральном законодательстве); территориальное единство и целостность Российской Федерации (исключающие сецессию какой-то части территории); единое экономическое пространство.

Диссертантом приведены доводы в пользу того, что конституционное установление самоопределения народов в Российской Федерации не противоречит принципу единства России, поскольку, во-первых, под народами в данном случае понимаются жители конкретного субъекта Федерации, а не этническая группа; во-вторых, такое самоопределение предусмотрено только в составе Российской Федерации.

В диссертации представлены факторы, ослабляющие территориальное «принципиальное» единство, в числе которых государственно-правовая неупорядоченность правового статуса и прохождения границ, режимов использования многих территорий в РФ. В целях нейтрализации этих негативных влияний диссертантом предложено принятие ряда законодательных актов, как то: федерального закона «О внутрифедеральных административных границах», модельного закона об административно-территориальном устройстве субъекта Российской Федерации. Одновременно автор диссертации подчеркнул нецелесообразность принятия федерального закона об административно-территориальном устройстве, поскольку в нем смешивались бы режимы территории Федерации, ее субъектов и их территориальных образований, включая муниципальные.

Отмечая концептуальную значимость и практическую востребованность единства Российской Федерации, автор диссертации считает полезным в нормативных правовых актах возможно чаще и в различных контекстах упоминать о единстве Российской Федерации. Это необходимо в целях не только усиления нормативного императива, но и реального достижения такого единства и его обеспечения.

Проблема обеспечения единства России имеет и институциональный аспект. Автором диссертации проанализирована роль в этом процессе Президента Российской Федерации, Федерального Собрания (Государственной Думы и Совета Федерации), Правительства РФ, Конституционного, Верховного и иных судов, разветвленной системы органов исполнительной власти, а также полномочных представителей Президента России в федеральных округах и Государственного совета. Диссертант с позиций системного толкования пришел к выводу о том, что усиление эффекта деятельности названных органов связано с их взаимодействием.

Диссертант связал процесс укрепления единства РФ с сочетанием двух разнонаправленных курсов. Требуется, с одной стороны, укрепление федеральной, централизованной вертикали управления, с другой, – развитие широкой самостоятельности субъектов Федерации. В пользу такого подхода диссертант привел соответствующие доводы.

Рассматривая характерные для современных федеративных отношений тенденции, автор диссертации подчеркнул позитивное на них влияние ассоциированных экономических интеграционных процессов. Отмечено, что в российской экономике в настоящее время складываются благоприятные условия для формирования единого интеграционного экономического пространства на базе рыночных отношений через систему ассоциаций экономического взаимодействия. Позитивно влияют и формируемые ими местные рынки товара, капитала и рабочей силы, механизмы рыночной инфраструктуры. Значимость экономического фактора в укреплении единства Российской Федерации подчеркивается тем немаловажным обстоятельством, что федеральный центр в последнее время принимает собственные общефедеральные меры, масштаб которых делает неконкурентными и субъекты РФ, и ассоциации экономического взаимодействия. Так, в июле 2006 г. Правительством РФ было объявлено о создании шести специальных экономических зон в России (с возможным увеличением их числа), а 11 августа 2006 г. – о создании венчурной компании с уставным капиталом в 15 млрд. долларов. Спрогнозировать эффективность принятых мер довольно сложно, однако вполне очевидно, что, в случае успеха, единство российского экономического пространства и российского федерализма в целом значительно упрочится.

Развитие федеративных отношений в России нередко связывается с бюджетным федерализмом, что обусловило обращение диссертанта к данной проблеме. В контексте раскрытия содержания понятия «бюджетный федерализм» диссертантом охарактеризованы также понятия «трансферт», «бюджетная асимметрия», «неформальная асимметрия», «федеральные мандаты». При этом подчеркнута значимость контроля со стороны федерального центра за распределением бюджетных средств между регио­нами.

Раскрывая механизм трансферта, диссертант пришел к выводу о его не правовой, а субъектно-авторитетной природе. По мнению диссертанта, социально-экономическое развитие страны требует перехода к новому курсу, поскольку прежний способствовал усилению сепаратистских тенден­ций, ослабляющих власть в государстве.

Далее в диссертации рассмотрена идея «расширенного федерализма», активно обсуждаемая в последние годы. Приближение российского бюджетного законодательства к международным нормам связывается с целью повышения конкурентоспособности в привлечения инвестиций. Реализация концепции расширенного федерализма в России неизбежно потребует внесения серьезных изменений в Бюджетный кодекс РФ и сопряженную с ним правоприменительную практику. Более вероятен, по мнению автора диссертации, следующий сценарий центр-субъектных бюджетных отношений: выделение дополнительной помощи будет напрямую зависеть от эффективности бюджетной деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. В пользу этого свидетельствует то, что создаваемый в рамках федерального бюджета Фонд оздоровления финансов субъектов Федерации предназначен для оказания помощи тем регионам, власти которых нормализуют управление бюджетом, имуществом, выполнят добровольно до 50 разных рекомендаций Министерства финансов РФ. Уже сейчас понятно, что логика, по которой будут выделяться дополнительные средства на санацию, строится на предоставлении преимуществ тем субъектам РФ, которые сами предпринимают все возможные меры для улучшения своего положения, согласуя свои шаги с федеральным центром.

В § 4.2 «Коллизии в федеративных отношениях: правовые возможности и формы их предупреждения и разрешения» указывается, что проблемы, касающиеся, в частности, недостаточной упорядоченности сферы федеративных отношений, составляют основу для коллизий. Разрабатывая механизм их предотвращения и разрешения, диссертант исходил из потребности уточнения понятийного аппарата. В рамках этого представлено авторское видение понятий «коллизия», «конфликтная (коллизионная) правовая ситуация». Диссертант определил, что понятием юридической коллизии охватываются три группы противоречий: первая отражает противоречия между нормативными правовыми актами; вторая – между нормативными правовыми и (или) индивидуально-определенными актами; третья – связана с фактическими актами поведения. Рассматривая природу противоречий, автор выделил коллизии, вызванные неисполнением или ненадлежащим исполнением одним субъектом права правовых предписаний другого субъекта права.

В диссертации обосновано, что федеративные коллизии являются специфической разновидностью юридических коллизий, выделенных по предметному признаку. Сформулирован ряд принципиальных черт федеративных коллизий, не свойственных иным юридическим коллизиям. В частности, диссертант отметил, что отдельные граждане и юридические лица
не могут выступать стороной в таких коллизиях, ибо не являются непосредственно участниками федеративных правоотношений. Данные отношения в силу своей природы имеют публичный и наиболее общий характер, а их субъектами выступают лишь властные структуры. Вместе с тем, граждане могут стать опосредованными участниками федеративных коллизий, если будут затронуты их конституционные права и свободы. В таком случае граждане вправе обращаться в компетентные судебные органы с требованием о восстановлении нарушенного права, отмене, признании недействующим или неконституционным соответствующего нормативного акта и т. п. Это позволило диссертанту заключить, что по своему субъектному составу федеративные коллизии относятся, прежде всего, к сфере конституционного права.

В диссертации приведены доводы, подтверждающие, что причины возникновения федеративных коллизий в Российской Федерации связаны с сочетанием объективных и субъективных факторов. От их природы зависят меры, направленные на преодоление таких коллизий. В этой связи, памятуя об интенсивности проявления федеративных коллизий, автор позитивно охарактеризовал значительное сокращение практики использования договорных форм регулирования федеративных отношений.

Раскрывая систему юридических мер предотвращения и разрешения федеративных коллизий, автор диссертации сделал акцент на единстве принципов такого процесса. В основу категории «принципы разрешения федеративных коллизий» диссертантом положены соответствующие нормы Конституции РФ и законодательства РФ, а также сформировавшиеся в науке конституционного права представления об основополагающих началах построения федерации. Исходя из этого постулата, автор, наряду с принципами, прямо закрепленными в Конституции России, – равноправие субъектов Федерации; разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ; государственной целостности Российской Федерации; единства системы государственной власти, – выделил выводимые из ее текста принципы – конституционности и законности; разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, – а также дополнительные принципы – недопустимости ущемления прав и законных интересов субъектов Федерации; гласности; учета специфики субъекта; экономии правовых средств разрешения федеративных коллизий.

Осуществив анализ научных источников, автор диссертации систематизировал юридические меры предотвращения и разрешения федеративных коллизий. В числе таковых: введение договорного процесса исключительно в конституционные рамки; развитие именно законодательных форм разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ; развитие института федеративной ответственности как важнейшего механизма конституционного регулирования федеративных отношений; совершенствование института конституционной юстиции как центрального средства разрешения правовых коллизий.

Диссертантом осуществлена классификация юридических форм и методов разрешения федеративных коллизий. Такая группировка опосредована ветвью власти, в сфере которой возникают коллизии, соответствующими институтами и адекватными мерами. Институты и меры, в свою очередь, зависят от лица, правомочного применять те или иные средства предотвращения или преодоления федеративных коллизий; правового основания их применения; материальной сферы действия соответствующих правовых норм.

В § 4.3 «Публично-правовые прерогативы России в сфере обеспечения конституционной законности и соблюдения федеральной дисциплины субъектами Российской Федерации» диссертации рассмотрены субъекты, правомочные разрешать федеративные коллизии, их функции и прерогативы. Круг таких уполномоченных субъектов представлен Президентом Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации, органами прокуратуры, Министерством юстиции, которые в доступных им правовых формах участвуют в федеративном антиколлизионном процессе. Диссертант подчеркнул значимость здесь не только конституционно-правовых полномочий, но и системного взаимодействия между всеми государственными органами, в том числе координирующими и совещательными.

В диссертации подробно охарактеризованы конституционные прерогативы главы государства, касающиеся разрешения федеративных коллизий. Также представлены его дискреционные полномочия, направленные на обеспечение государственной целостности, согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, выразившиеся, в частности, в формировании Государственного Совета, в учреждении института полномочных представителей Президента России в федеральных округах. Роль последних, по мнению автора, существенно возросла с введением механизма наделения полномочиями главы исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта Федерации. Этот новый порядок направлен на устранение многих предпосылок возникновения федеративных коллизий, на обеспечение эффективного взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ и федеральных органов исполнительной власти. Раскрыты и иные преимущества нового механизма наделения полномочиями главы исполнительной власти субъекта Федерации.

Диссертант считает, что воспринимаемые неоднозначно «скрытые полномочия» главы государства опосредованы его статусом гаранта Конституции Российской Федерации, который позволяет ему действовать не только на основе «буквы», но и «духа» Конституции, восполняя пробелы правовой системы и реагируя на непредвиденные Конституцией жизненные ситуации.

Раскрывая сущность конституционного полномочия Президента Российской Федерации (ч. 2 ст. 85) приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции России, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом, диссертантом сделан вывод о его пресекательной сущности. Такое приостановление не означает, что акт утрачивает свою силу, однако он не может применяться до решения этого вопроса соответствующим судом. В этой связи автор диссертации акцентировал внимание на том, что судом решаются вопросы, связанные со спором. Таким образом, нормативный акт органов исполнительной власти субъекта РФ может оставаться приостановленным сколь угодно долго до тех пор, пока одна из сторон не посчитает нужным оспорить его в судебном порядке. Именно в этом направлении происходит развитие конституционно-правовой практики: из двадцати восьми таких указов ни один не вызвал передачи соответствующего спора на рассмотрение Верховного или Конституционного судов РФ.

По мнению диссертанта, такая ситуация достаточно неопределенна. Приостановление Президентом России действия нормативных актов субъектов Федерации должно носить не произвольный характер, а выступать реакцией на объективно существующую конституционную противоправность. Следовательно, в случае, если Президент посчитает необходимым прибегнуть к рассматриваемой форме преодоления федеративных коллизий, то противоправность (противозаконность или неконституционность) нормативного акта органа исполнительной власти субъекта Федерации должна быть установлена в надлежащем юрисдикционном порядке.

В диссертации отмечено, что полномочия Президента России в сфере разрешения федеративных коллизий значительно приращены положениями Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в том числе в связи с его изменениями и дополнениями. Автором акцентировано внимание на том, что такие полномочия главы государства сформулированы как его обязанность, а не право, что соответствует статусу гаранта.

Далее в контексте анализа конституционных положений и норм Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» диссертант рассмотрел такой механизм разрешения федеративных коллизий, как введение чрезвычайного положения. Рассматривая отечественный опыт гг. применения исключительных мер государственного управления, диссертант опирался на правовые позиции Конституционного Суда РФ, согласно которым формы федерального принуждения, для которых характерно использование, в том числе, вооруженных сил, могут применяться и вне режима чрезвычайного положения.

В диссертации на основе рассмотрения правовых и научных источников сделано обобщение, что судебный конституционный контроль является неотъемлемым институтом государственности большинства стран мира. Существование различных моделей конституционного контроля, отличий в компетенции конституционных судов различных государств не исключает необходимости осуществления специальной юрисдикционной деятельности, направленной на разрешение споров, возникающих в области конституционно-правовых отношений.

Автором диссертации осуществлен сравнительный анализ компетенции органов конституционной юстиции в различных странах, включая Россию. Выявлены особенности их деятельности в плане разрешения коллизий, в том числе федеративных. Отмечено, что такие отличия не препятствуют сотрудничеству органов конституционной юстиции, вплоть до создания наднациональных органов. С 1972 г. действует Европейская конференция конституционных судов, полноправным членом которой сегодня является и Конституционный Суд Российской Федерации.

Проведенный анализ позволил автору диссертации также сделать предложение относительно полномочия Конституционного Суда по проверке конституционности внутригосударственных договоров: его следует распространить и на Федеративный договор 31 марта 1992 г.

Раскрывая полномочия Конституционного Суда России в сфере разрешения федеративных коллизий, диссертант определил их как значительные и активно реализуемые. На это указывают конкретные итоговые решения данного Суда, которые и проанализированы в диссертации. Ее автор солидарен с мнением ведущих ученых о том, что в решениях федерального Конституционного Суда отмечается устойчивая тенденция к централизации Федерации и расширению компетенции общефедеральных органов государственной власти за счет «спорных вопросов». Эту тенденцию диссертант оценил позитивно и отметил, что принцип единства и неделимости суверенитета Российской Федерации в сочетании с принципом равноправия субъектов Федерации усилиями правовых позиций Конституционного Суда стал реально действующей доктринальной базой разрешения федеративных коллизий. Вместе с тем, диссертант считает важным при оценке содержания решений Конституционного Суда Российской Федерации учитывать контекстно-исторические условия их принятия, а также актуальное состояние федеративного строительства России, что, в свою очередь, обусловливает приоритеты конституционного контроля.

В диссертации уделено определенное внимание конституционным (уставным) судам субъектов Федерации. Несмотря на то, что они иерархически не встроены в структуру Конституционного Суда РФ и не полномочны рассматривать правовые споры между Российской Федерацией и ее субъектами, автор оценивает их роль в механизме разрешения федеративных коллизий как положительную.

Иные способы предотвращения и разрешения федеративных коллизий в Российской Федерации диссертант связал с функциями традиционных органов – прокуратуры, Министерства юстиции РФ, а также новых – Общественной палаты. В диссертации раскрыт их потенциал в предотвращении и разрешении федеративных коллизий, а также сделаны некоторые прогнозы относительно перспектив их деятельности в данной сфере. Диссертант привел дополнительные аргументы в пользу значимости взаимодействия органов различной природы в исследуемом процессе публично-правовых прерогатив России в сфере обеспечения конституционной законности и соблюдения федеральной дисциплины субъектами Федерации, диссертант предметно рассмотрел механизм федерального принуждения в единстве составляющих его институтов – федерального вмешательства и федеративной ответственности. Их актуализация в нашей стране обусловлена, как подчеркнул диссертант, крайне противоречивым состоянием федеративных отношений.

В диссертации раскрыто положение о том, что институт федерального вмешательства не сводится к введению чрезвычайного положения или президентского правления. Рассматривая доводы исследователей относительно оснований и пределов федерального вмешательства, автор диссертации сделал ряд выводов. Так, федеральное вмешательство, во-первых, относится к прерогативам федерального центра; во-вторых, обусловлено целями первого порядка – обеспечение безопасности граждан и защита конституционного строя; в-третьих, является частью контрольного механизма, связанного с обеспечением конституционной законности на всей территории страны; в-четвертых, требует опоры на федеральные законодательные акты; в-пятых, опосредовано конкретными условиями; в-шестых, выражается в заранее установленных и известных субъектам Федерации формах; в-седьмых, осуществляется уполномоченным на то лицом (кругом лиц).

Исходя из этих позиций, диссертант проанализировал правовое содержание Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также связанных с ним итоговых решений Конституционного Суда Российской Федерации. Раскрыт конституционно-процессуальный механизм переведения неопределенностей названного федерального закона во внятный правовой алгоритм обеспечения федеральной дисциплины усилиями всех субъектов.

Оценивая в целом значимость правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации для будущности российской модели федеративных отношений и дальнейшего развития центр-субъектных отношений, диссертант отметил, что решениями данного Суда не только легитимировано само существование в российской правовой системе института федерального вмешательства, но и определены основания, порядок реализации и условия его применения в отношении органов государственной власти субъектов РФ.

Автор диссертации, определяя федеральное вмешательство как правоотношение, привел в качестве довода установление ограничений свободы действий федерального центра. Таковыми являются обязательность рассмотрения Конституционным Судом РФ конституционности законов, принятых законодательным (представительным) органом, а также положение о недопустимости отрешения от должности высших должностных лиц субъектов РФ и роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ лишь в связи с формальным противоречием принятого им нормативного акта федеральному нормативному правовому акту.

Одновременно автором диссертации сделан вывод о том, что институт федерального вмешательства в России еще продолжает формироваться, обретая свои сущностные черты и наполняясь собственным правовым (материальным и процессуальным) содержанием. На сегодняшнем этапе развития отечественного института федерального вмешательства его можно определить как установленную и санкционированную Российской Федерацией совокупность правовых, политических, экономических мер, направленных на восстановление государственного и правового единства страны, обеспечение ее территориальной целостности.

Указывая на исключительность применения механизма федерального вмешательства, автор диссертации подчеркнул, что использование столь серьезной меры преодоления федеративных коллизий должно основываться не только на факте наличия необходимых юридических оснований, но и на всесторонней оценке ее политических последствий как на общефедеральном, так и на региональном уровнях. В реальной жизни принятие решения о целесообразности федерального вмешательства может быть предметом переговоров между представителями государственных структур федерального и регионального уровней с тем, чтобы определить, какая именно форма федерального участия в данном случае необходима – федеральная помощь или федеральное вмешательство. Автор диссертации полагает, что квалификация названных форм, их существо, предметное содержание могли бы найти отражение в федеральном законе «О чрезвычайных ситуациях». При этом поддерживается значимость принятия федерального закона о федеральном вмешательстве, нормы которого коснутся и таких крайних мер федерального вмешательства как использование федеральным центром воинских подразделений, групп специального назначения, специализирующихся на борьбе с террористическими актами, наркоторговлей, похищением и торговлей людьми и т. п.

Далее диссертантом исследована федеральная ответственность как форма федеративного принуждения. Исходя из анализа трудов современных отечественных ученых, автор диссертации охарактеризовал ее как сравнительно новый для России институт конституционного права, проявляющий себя двояко. С одной стороны, – это средство преодоления федеративных коллизий, и в указанном качестве обладает всеми характерными чертами и свойствами таких средств: направленность на нормализацию федеративных отношений, обеспечение юридической формализации соответствующих процессов, предотвращение и смягчение негативных последствий федеративных коллизий. С другой, – федеративное принуждение выступает формой конституционно-правовой ответственности, которая, в свою очередь, является разновидностью юридической ответственности
в широком смысле этого слова.

В диссертации приведены подходы к определению конституционной ответственности, которые ad hoc соотносимы с федеральной ответственностью. Их значимость подчеркнута и законоположениями, и реальной «правонарушительной» публичной средой, и судебной практикой. Исходя из этого, диссертантом обоснована целесообразность принятия Федерального закона «О конституционной (федеральной) ответственности», в сферу регулирования которого входили бы вопросы ответственности государственных органов власти и должностных лиц за конституционные деликты, в числе которых и нарушение федеральной дисциплины.

Автором диссертации выявлена особенность конституционно-правовой ответственности, выражающаяся в том, что ее основанием выступает не нарушение публичным субъектом права иного субъекта, а нарушение норм, закрепляющих компетенцию.

Рассматривая основания конституционно-правовой ответственности органов публичной власти и должностных лиц, диссертант предложил ввести в круг таковых неисполнение/ненадлежащее исполнение законодательства; создание препятствий для исполнения законодательства; принятие неэффективных и нерациональных решений, повлекших существенные нарушения прав и законных интересов граждан, общества, государства.

Переходя от общего к частному, автор диссертации обозначил, что федеральная ответственность выделена из конституционно-правовой ответственности по предметному признаку – ответственность в сфере федеративных отношений. Исследуя научные подходы к определению федеральной ответственности, диссертант выделил видовые черты данного института.

Во-первых, она возникает в особой сфере конституционно-правовых отношений – в сфере федеративных отношений; во-вторых, ее субъектами выступают участники соответствующих конституционно-правовых отношений – органы государственной власти и должностные лица Российской Федерации и ее субъектов, а также, в некоторых случаях, субъект федерации как единое политическое образование; в-третьих, ее основанием является нарушение конституционно-правовых предписаний в сфере федеративных отношений, нарушение принципов построения Российской Федерации, предметов ведения и полномочий и т. д.; в-четвертых, ее целью является прекращение и минимизация ущерба от конституционного правонарушения, разрешение федеративной коллизии наиболее эффективными правовыми методами.

Диссертантом обращено особое внимание на то, что, в отличие от иных юридических институтов, федеральная ответственность направлена именно на пресечение федеративных коллизий и устранение их негативных последствий, но не на их предотвращение. Следовательно, федеральная ответственность носит не превентивный, а последующий характер. Здесь функция превенции относится к косвенным.

На основании вышеназванных признаков федеральной ответственности автором дано ее определение как разновидности конституционно-правовой ответственности, представляющей собой юридические последствия, вызванные нарушением конституционных норм в сфере федеративных отношений со стороны их субъектов, и направленной на пресечение правонарушения, устранение его негативных последствий и недопущение повторения подобных ситуаций впредь.

В диссертации рассмотрены виды – позитивный и негативный – федеративной ответственности, раскрыта их природа и содержание, а также адекватные им меры и механизмы реализации. Основной функцией федеральной ответственности является стремление восстановить конституционную законность в системе федеративных отношений.

Поскольку федеральная ответственность связана с принуждением, то субъекты, на которые таковое распространяется, вполне естественно могут не приветствовать его. Однако предварительное законодательное закрепление и внятный исчерпывающий перечень оснований и форм такого принуждения, по мнению диссертанта, способствует и нивелированию возникающего негатива, и упрочению федеративных отношений, и обеспечению конституционной законности на всей территории России.

В Заключении диссертации представлены обобщения и итоги исследования, аргументированы практические выводы и сформулированы рекомендации, вытекающие из содержания диссертации, определены отдельные перспективы становления и дальнейшего совершенствования системны конституционной модели федеративного устройства России, воплощающей диалектику децентрализации и новой централизации федеративных отношений в России в доктрине и на практике.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы

(общий объем 136,5 п. л.):

I. Публикации в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ для публикации результатов докторских диссертационных исследований

1.  Савин -правовые проблемы укрепления стабильности федеративного устройства России и перспективы изменения ее субъектного состава // Вестник российского университета дружбы народов. – 2005. – № 2 (18). - 0,7 п. л.

2.  Савин российского федерализма: преемственность и развитие // Научная мысль Кавказа.- 2006. – № 1. - 1 п. л.

3.  Савин федеративного права России в системе ее конституционного права // Научная мысль Кавказа.- 2006. – № 3. - 0,75 п. л.

4.  Савин коллизий в федеративных отношениях // Вестник российского университета дружбы народов. – 2006. – № 1 (19). - 1 п. л.

5.  Савин ответственность как форма предотвращения и разрешения коллизий // Российский следователь. – 2006. – № 9. - 0,5 п. л.

6.  Савин вопросы международной правоспособности субъектов федерации // Вестник Российского университета дружбы народов. – 2007.- №1 (22). - 0,8 п. л.

II. Монографии

7.  Савин -правовая теория о сущности и становлении федеративных государств. – Кропоткин, 2002. – 7,0 п. л.

8.  Савин принципы развития федерализма в России (вопросы теории). – Краснодар, 2004. – 9,6 п. л.

9.  Савин право России: конституционная теория и политическая практика становления.- М., 2005. – 20,5 п. л.

10.  Савин в федеративных отношениях и конституционно-правовой механизм их разрешения. – М., 2005. – 8,5 п. л.

11.  Савин основы современного федерализма. – М., 2006. – 19,5 п. л.

II. Учебники, учебные пособия

12.  Савин законов и иных нормативных актов, регулирующих организацию и деятельность правоохранительных органов Российской Федерации. – Кропоткин, 1995. – 25 п. л.

13.  Савин право России. – Кропоткин, 2003. – 20 п. л.

14.  Савин государства и права зарубежных стран. – Кропоткин, 2004. – 15 п. л.

IV. Иные публикации

15.  Савин устойчивого развития в области управления окружающей средой // Вестник Московского государственного открытого университета. – 2002. – № 4. – 1,4 п. л.

16.  Савин концепция разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации // Вестник Московского государственного открытого университета. – 2002. – № 2. – 0,4 п. л.

17.  Савин становления Федерации как формы государственного устройства России // Вестник Московского государственного открытого университета. – 2002. – № 1. – 1,0 п. л.

18.  Савин самоуправление и муниципальная собственность // Межвузовский сборник Южного отделения Российской академии образования. Вып. 2.- Ростов н/Д, 2004. – 1,0 п. л.

19.  Савин федерализм: проблемы развития федеративного права // Синергетика образования. Межвузовский сборник. Вып. 4. – М. – Ростов н/Д, 2005.– 1,4 п. л.

20.  Савин система организации институтов государственной власти в России // Политика и общество. – 2006. – № 2. - 1 п. л.

21.  Савин -правовые проблемы укрепления стабильности федеративного устройства России // Вестник Московского государственного открытого университета. – 2006. – № 2. - 0,5 п. л.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3